"Az Országgyűlés 2018 nyarán fogadta el az Alaptörvény és a szabálysértési törvény módosítását, amelynek értelmében országosan tiltottá, elzárással büntethetővé vált a közterületi hajléktalanság. [...] Ezen írásban összefoglalom a kriminalizáció történetét, a 2018. október 15-én hatályba lépő módosítások alapjogi és dogmatikai értékelését, az Alkotmánybíróság elé kerülő bírói indítványokat, beadványokat, az Alkotmánybíróság vonatkozó döntését, valamint a szabálysértési eljárást illetően szerzett személyes tapasztalataimat."
Az Országgyűlés 2018 nyarán fogadta el az Alaptörvény és a szabálysértési törvény módosítását,[1] amelynek értelmében országosan tiltottá, elzárással büntethetővé vált a közterületi hajléktalanság. A módosítással szemben felszólaltak hazai civil szervezetek,[2] a European Federation of National Organisations Working with the Homeless (FEANTSA) nevű nemzetközi civil szervezet,[3] valamint az ENSZ lakhatási jogokkal foglalkozó jelentéstevője is egy,[4] a hatályba lépést követően pedig több bíró felfüggesztette az előtte folyamatban lévő szabálysértési eljárást, és az Alkotmánybírósághoz fordult.[5] Az Alkotmánybíróság azonban Magyarország Alaptörvényével összhangban állónak találta mind az anyagi, mind pedig a tényálláshoz kapcsolódó speciális eljárási szabályokat.
Ezen írásban összefoglalom a kriminalizáció történetét, a 2018. október 15-én hatályba lépő módosítások alapjogi és dogmatikai értékelését, az Alkotmánybíróság elé kerülő bírói indítványokat, amicus curiae beadványokat, az Alkotmánybíróság vonatkozó döntését, valamint a szabálysértési eljárást illetően szerzett személyes tapasztalataimat.
2011 óta van kifejezett jogi lehetőség a hajléktalanság büntetésére Magyarországon. 2010 decemberében az Országgyűlés elfogadta az építési törvény módosítását,[6] ami felhatalmazást adott a helyi önkormányzatok számára, hogy önkormányzati rendelettel a település belterületi közterületének rendeltetésétől eltérő használatát szabálysértéssé nyilváníthassák. Hogy mi a közterület rendeltetése, azt a törvény tételes felsorolásban határozta meg.[7] A közterületi hajléktalanság - mint a hajléktalanság legszélsőségesebb formája[8] - így lett rendeltetésellenes közterülethasználatból társadalomra veszélyes kriminalitás. Ezzel pedig megkezdődött az éveken át tartó huzavona a jogalkotók és az alapjogvédelmi szervek között, amelynek az Alkotmánybíróság tett pontot a végére 2019 júniusában.
Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2010-ben A Város Mindenkié érdekvédelmi csoport beadványa nyomán vizsgálatot indított az építési törvény kapcsán. A vizsgálat ideje alatt került sor a régi szabálysértési törvény módosítására is. Az ombudsman a módosítás hatására még a vizsgálat lezárulta előtt a nyilvánossághoz fordult, és sajtóközleményben hívta fel a figyelmet arra, hogy a kriminalizáció "letérést jelent az európai útról: jogállamban nem érvényesülhet az adminisztratív kirekesztés, a »városképi utcaseprés« gyakorlata". Az ombudsman a vizsgálatot jelentéssel zárta le, amelyben részben az építési törvény, részben pedig a felhatalmazása alapján kiadott fővárosi önkormányzati rendelet[9] alkotmányosságát vizsgálta.[10] Az ombudsman figyelmeztetése szerint "demokratikus jogállamban az önrendelkezési jog, az egyéni autonómia biztosítása érdekében a szabad közterület-használat, a közterületen való szabad jelenlét a mindenkori főszabály".[11] Tehát alkotmányosan nem a szabad közterület-használat eseteit, hanem annak tilalmait lehet csak meghatározni. A pénzbírság kiszabását lehetővé tevő rendelet kapcsán pedig leszögezte, hogy az "sérti a jogállamiság elvét és a jogbiztonság követelményét, valamint az érintett személyek emberi méltósághoz való jogával összefüggő visszásságot okoz, egy kényszerhelyzet kriminalizálása okán továbbá a szabályozás az egyenlő bánásmód követelményével is ellentétes".[12] Mivel az intézkedései foganat nélkül maradtak, az ombudsman 2011 decemberében az Alkotmánybírósághoz fordult. Időközben az Országgyűlés elfogadta az új szabálysértési törvényt, amely a korábbi, már módosított jogszabályhoz hasonlóan rendelkezett a "közterületen életvitelszerű lakhatás tilalmának megszegése" szabálysértéséről,[13] így az ombudsman az indítványát erre is kiterjesztette.
Ezek nyomán született meg 2012 novemberében az Alkotmánybíróság 38/2012. (XI. 14.) AB határozata,[14] amely kiindulópontként szolgált mind a kriminalizációhoz ragaszkodó, mind pedig az azt
- 183/184 -
kritizálók számára. A szabálysértési kriminalizációt megsemmisítő határozat hatására ugyanis 2013 márciusában az Országgyűlés elfogadta az Alaptörvény negyedik módosítását, majd áprilisban a szabálysértési törvény újabb módosítását,[15] ami lehetővé tette, hogy világörökségi, valamint a helyi önkormányzatok által kijelölt területeken büntethető legyen az életvitelszerű közterületi tartózkodás. Mivel a szabály bekerült az Alaptörvénybe, a továbbiakban kérdésessé vált, hogy Alkotmánybíróság mire juthat az alaptörvény-ellenesség vizsgálatakor. A jogalkotó jogtechnikai ügyeskedése - a kriminalizáció formális alkotmányosságának biztosítása - alapjaiban kívánta ugyan támadhatatlanná tenni a szabályozást, ugyanakkor a határozat indokolásában megfogalmazott érvek azóta is kapaszkodót nyújtanak nemcsak a hajléktalanság kriminalizációját alkotmányos alapon kritizálók számára, hanem a szabálysértési anyagi jog magjának, a társadalmi veszélyesség fogalmának értelmezéséhez is.
Az Alkotmánybíróság az alkotmányjogi érvelésen túl - hogy a szabály sérti a jogállamiságból levezethető normavilágosság követelményét, valamint az egyén emberi méltóságát - tényként szögezte le, hogy "a hajléktalanság szociális probléma, amit az államnak a szociális igazgatás, a szociális ellátás eszközeivel és nem büntetéssel kell kezelnie. [...] a hajléktalanság mint társadalmi probléma megoldásának a szabálysértési szankció alkalmazása alkalmatlan eszköze". Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy szociális szolgáltatások igénybevételére a büntetés eszközével az állam csak az emberi méltóság megsértése árán kényszerítheti az egyént.
Annak ellenére, hogy az Alaptörvény módosítása folytán a hajléktalanság kriminalizációja alkotmányos szinten elismertté vált, a szabálysértési törvény pedig ismét kerettényállásban adott lehetőséget az önkormányzatok számára, a helyi önkormányzatok többsége nem jelölte ki azokat a területeket, amelyeken tiltott az életvitelszerű tartózkodás. A legnagyobb városok közül az új tényállás hatályba lépését megelőzően nem voltak kijelölve tiltott területek Hódmezővásárhelyen, Nagykanizsán, Dunaújvárosban, Egerben, Győrben, Kecskeméten, Miskolcon, Nyíregyházán, Szegeden, Székesfehérváron, Szekszárdon, Szombathelyen, Veszprémben és Zalaegerszegen.
Budapest Főváros Önkormányzata azonban, mint a hajléktalanság kérdésének legfőbb közhatalmi tematizálója, a korábbiakhoz hasonlóan élt a törvényi felhatalmazással. A rendeletalkotás technikáját tekintve a főváros részben maga is kijelölt tiltott területeket, másrészt ugyanezen rendeletben az egyes kerületek által kijelölni javasolt tilalmi területekről is rendelkezett. A fővárosi rendeletalkotás az alapvető jogok biztosának kezdeményezése folytán több körben a Kúria önkormányzati tanácsa elé került.[16] A Kúria - noha nyilvánvalóan kötve volt az Alaptörvénybe ágyazott kriminalizációs kerethez, és csak törvényességi felülvizsgálatot végezhetett - a korábbi AB-határozat szellemiségével összhangban lévő alkotmányossági megállapításokat tett. Az önkormányzati tanács a 2014-es, a fővárosi kijelölések nagy részét megsemmisítő döntés indokolásában megállapította, hogy a jog eszközei önmagukban nem alkalmazhatóak hatékonyan arra, hogy a közösséget "védjék" a lakhatási szegénység, illetve az azzal járó körülmények látványától; valamint megállapított azt is, hogy a szabálysértési törvény felhatalmazását megszorítóan kell értelmezni.[17] A Kúria szerint a megszorító értelmezés révén csak olyan területeken lehet tilalmazott a tartózkodás, ahol a védett értékek - közrend, közbiztonság, közegészség, kulturális jelentőség - tényszerűen indokolják. A döntés elvi tartalmaként a Kúria megállapította, hogy a hajléktalan emberek nem rekeszthetőek ki a települések, egyes önkormányzatok illetékességi területének egészéről; sőt, egyes összefüggő településrészekről sem. Azonban a főváros által kijelölt gyalogosaluljárók vonatkozásában a Kúria a védettséget igazoltnak látta, és részben elutasította az alapvető jogok biztosának indítványát. A Kúria röviddel ezután egy másik döntésében, amelyben már a kerületek kijelöléseinek törvényességét vizsgálta, négy kerület kivételével az összes fővárosi kerület esetében megsemmisítette a kijelölő szabályokat, mivel azok túlterjeszkedtek a szabálysértési törvény felhatalmazásán.[18] Az új rendeletek megalkotására 2015 májusáig volt lehetőség. Jelenleg a II., IV., VI., IX., X., XI., XIII., XIV., XVI., XVII., XVIII., XX., XXI. és a XXII. kerületben vannak kijelölt területek. Szükségtelen volt azoknak az önkormányzatoknak élni a kijelölés lehetőségével, amelyekhez világörökségi területek tartoznak, hiszen azok a törvényben külön kijelölés nélkül is, általában "védve" vannak az "életvitelszerű tartózkodástól".
2016 februárjában az Alkotmánybíróság az alapvető jogok biztosának indítványára ismét a közterületi hajléktalansággal kapcsolatos ügyben döntött.[19] A normakontroll tárgya Kaposvár "közösségi együttélésről" szóló rendeletének alaptörvény-ellenesége volt. A rendelet közigazgatási bírsággal rendelte - és rendeli a jelen tanulmány írásakor is - büntetni azt a személyt, aki életvitelszerű lakhatás céljára használt ingóságait közterületen tárolja vagy helyezi el. A rendelet nem a szabálysértési törvény felhatalmazása alapján (kijelölt területekre való hivatkozással) kriminalizálta a hajléktalanságot, hanem az Alaptör-
- 184/185 -
vény és az önkormányzati törvény felhatalmazása alapján meghatározott közigazgatási szabályszegésként. A jogalkotói cél világosan látható volt: az önkormányzat a hajléktalanságot nem tudta egész területén szabálysértésként szankcionálni, figyelemmel a Kúria korábbi döntéseire, de a hajléktalansággal szükségképpen együttjáró magatartásokat - közigazgatási szabályszegésként - igen. A megváltozott összetételű Alkotmánybíróság - jóval szerényebb igényességű indokolással ellátott határozatában - érdekes megoldást választott. Egyrészről elutasította az ombudsman normavilágosságot, valamint az emberi méltósághoz való jog sérelmét firtató indítványát, másrészről megállapította, hogy a rendelet hajléktalan emberekre nem alkalmazható. Indokolása szerint az érintett önkormányzat törvényességi felügyeletét ellátó kormányhivatal már az ombudsman vizsgálata során úgy nyilatkozott, hogy a szabályt nem hajléktalan emberek esetében alkalmazzák, hanem "egyes lakossági csoportok" esetében, akik "a közterületet elfoglalva, bútorokat kirakva élik mindennapi életüket." A testület többségét tehát a jogalkalmazó meggyőzte arról, hogy a jogszabály összhangban áll az Alaptörvénnyel, és az alapvető jogok biztosának alkotmányossági aggályai alaptalanok voltak.
A szabályozás történetét áttekintve látható, hogy a fővárosi önkormányzatok igyekeztek minél szélesebb körben élni a kriminalizációval, míg a fővároson kívüli nagyobb városok kevesebb rendeletalkotási szándékot mutattak. Az alapjogvédelmi intézmények eközben megpróbáltak minden lehetőséget megragadni előbb a dekriminalizáció érdekében, majd a kriminalizáció hatókörének szűkítésére. 2015-re azonban beállt az a szabályozási állapot, amelyet már nem lehetett eredményesen támadni.
A jogalkotás bemutatását követően érdemes áttekinteni, hogy hogyan alakult a szabályok alkalmazása. Annak ellenére, hogy a helyi önkormányzati rendeletalkotás törvényességi szempontjai a Kúria döntései nyomán 2015-re kristályosodtak ki, a Belügyminisztériumtól igényelt közérdekű adatok szerint a 2014-es csúcsidőszak óta alig, 2016 novembere óta pedig egyáltalán nem indítottak eljárást ilyen ügyben az új tényállás hatályba lépéséig.[20] Ennek ellentmond, hogy a Belügyminisztérium honlapján elérhető statisztikai adatok szerint 2014-ben 437, 2015-ben 74, 2016-ban 73, 2017-ben 4, 2018-ban pedig - az új tényállás hatálybalépéséig - 77 esetben indítottak eljárást.[21] Mivel az az adatbázis kezelése egyértelmű, nem világos, hogy hogyan adhatott ki a Belügyminisztérium a nyilvános statisztikai adatoktól eltérő számokat a közérdekű adatigénylésre válaszul. Az igénylés útján szerzett adatok alapján az eljárást megindító hatóságok közül messze a budapesti hivatalok voltak a legaktívabbak, azok között is - közel 400 eljárással a Fővárosi Kormányhivatal XI. Kerületi Hivatala -, valamint több mint 50 eljárással az V. kerületi hivatal. Az előbbi hivatal kiemelten magas ügyforgalmát nem a kerület érintettsége, hanem a főváros egész területére vonatkozó általános illetékessége eredményezte.[22] Azokban az esetekben ugyanis, amikor az eljárás megindításával egyidejűleg előállításra is sor került, Budapesten minden ügyben a XI. kerületi hivatal, Pest megyében pedig az Érdi Járási Hivatal volt köteles eljárni. A szabálysértési statisztikákból azonban látható, hogy Érden egyetlen alkalommal sem került sor eljárás megindítására, tehát Pest megye területén egyetlen hajléktalan embert sem állítottak elő ezen szabálysértési tényállás miatt.
2013 októbere óta a fővároson kívül az alábbi településeken indultak szabálysértési eljárások: Debrecenben 6; Tatabányán 4; Kazincbarcikán 3; Zalaegerszegen Várpalotán és Füzesabonyban 2-2; Pécsett, Egerben, Ajkán, Szikszón, Nagykátán és Vásárosnaményban pedig 1-1 esetben.
Az adatigénylések útján szerzett információk alapján 2013-től kezdve egészen az új tényállás hatályba lépéséig egyetlen esetben került ilyen típusú ügy bíróság elé - 2014 májusában a Pesti Központi Kerületi Bíróságnak kellett döntenie ilyen ügyben -, minden más esetben járási hivatalok folytatták le az eljárást. A bírósági út ritkaságának oka, hogy a járási hivatal által lefolytatott eljárásban született marasztaló határozattal szembeni jogorvoslat - szabálysértési kifogás benyújtása - esetén van csak hatásköre bíróságnak eljárni.
A minisztérium által közzétett adatsorok szerint 2014-ben egy esetben 24 óra, 2015-ben pedig két esetben összesen 60 óra közérdekű munkát szabtak ki jogerősen életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése miatt az országban. Pénzbírságot 2014-ben öt esetben (összesen 220 000 forint értékben), 2016-ban pedig egy esetben (20 000 forint értékben) szabtak ki jogerősen. A kiszabott pénzbírságot egyetlen esetben sem fizették be.[23]
2018. október 15. (az új tényállás hatályba lépése) és 2019. január 31. között Budapesten 7, Pécsett 2 esetben indult eljárás, Székesfehérvárott, Kaposváron, Füzesabonyban és Nyíregyházán pedig 1-1. Az egyes törvényszékek sajtóközleményei, valamint sajtóhíradások alapján tudható, hogy Székesfehérvárott és Kaposváron a bíróság felfüggesztette az eljárást, és az Alkotmánybírósághoz fordult, Pécsett pedig ugyanazt a férfit kétszer "mentette fel" a bíróság.
- 185/186 -
A kiadott közérdekű adatok között nem található információ a Gödöllői Rendőrkapitányság által indított eljárásról, amely az első ilyen eljárásként bejárta a nyilvánosságot. Elzárást vagy közérdekű munkát egyetlen esetben sem szabtak ki a bíróságok, a szankcióval végződő eljárások esetében mindössze figyelmeztetésre került sor.
Bár a fenti indokok miatt komoly kétségek merülhetnek fel a Belügyminisztérium statisztikáinak megbízhatósága kapcsán, a megindított eljárások, valamint a kiszabott szankciók számát összevetve látható, hogy az új tényállás hatályba lépéséig az esetek nagy részében az eljárások megszüntetésére kerülhetett sor, mivel a szankcióval végződő esetek száma messze elmarad a megindított eljárások számától. A bíróságok eljárásának hiánya pedig arra utal, hogy azon kevés esetben, amikor szankció kiszabására került sor, az eljárás alá vontak egyáltalán nem éltek jogorvoslati jogukkal. Ez vélhetően egyrészt az érintetti kör kiszolgáltatott élethelyzetének, az eljárás alá vontak esetében a jogtudatossága hiányának tulajdonítható, másrészt pedig annak, hogy nem érhető el jogi segítségnyújtás, a jogorvoslat pedig nem hatékony. Az új tényállás hatályba lépése és 2019 májusa között indított eljárásokat nézve egyrészt az látható, hogy az eljárások száma - 16 - rendkívül alacsony a közterületi hajléktalanságban érintettek számához képest, másrészről pedig a bírói felfüggesztéseket követően - valószínűleg annak hatására meghozott vezetői döntés miatt - láthatóan kevesebb eljárást indított a rendőrség: 2018 decemberében és 2019 januárjában mindössze 3 eljárást az egész ország területén.
2018 júniusában a kormányzó Fidesz országgyűlési képviselője bejelentette, hogy kezdeményezi az Alaptörvény módosítását az életvitelszerű közterületen tartózkodás megszüntetése érdekében. Indoklása szerint a közterületi hajléktalanság közbiztonsági, közegészségügyi problémát jelent. Ezt követően az Országgyűlés 2018. június 20-án tartott rendkívüli ülésén elfogadta Magyarország Alaptörvényének hetedik módosítását, a Fidesz-KDNP és a Jobbik képviselőinek támogatásával.
A módosítás következtében megváltozott az Alaptörvény "lakhatási" - XXII. - cikkének (2) és (3) bekezdése. Miközben az (1) bekezdés - mely szerint az állam jogi védelemben részesíti az otthont, és Magyarország törekszik arra, hogy az emberhez méltó lakhatás feltételeit és a közszolgáltatásokhoz való hozzáférést mindenki számára biztosítsa - változatlan maradt, a (2) bekezdés - "Az emberhez méltó lakhatás feltételeinek a megteremtését az állam és a helyi önkormányzatok azzal is segítik, hogy törekszenek valamennyi hajlék nélkül élő személy számára szállást biztosítani " - rendelkezése kiegészült, és a lakhatás feltételeinek megteremtése mint államcél mellé a "közterület közcélú használatának védelme" is bekerült.[24] Külön tanulmányt igényelne az állam lakhatással kapcsolatos pozitív kötelezettségeinek alkotmányjogi elemzése. Az írás terjedelmi korlátai miatt ezért csak a negatív kötelezettség körébe eső dekriminalizáció kérdésére szorítkozom; fenntartva azt, hogy ha az Alaptörvény nem csak államcélként, hanem jogilag kikényszeríthető alapjogként határozná meg a lakhatáshoz való jogot, az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata szerint az sem lenne indok a közterületi hajléktalanság kriminalizációjára, mivel az az egyén általános cselekvési szabadságát sérti.
Azt követően, hogy az Alaptörvény "lakhatási cikke" a "Tilos az életvitelszerű közterületen tartózkodás" rendelkezéssel egészült ki,[25] a kormány - az Alaptörvény negyedik módosításához kapcsolódó jogalkotási eljáráshoz kapcsolódóan - benyújtotta a szabálysértési törvény módosítására vonatkozó javaslatot is, amelyet az Országgyűlés 2018. július 20-án fogadott el, a Fidesz-KDNP képviselőinek támogatásával.
A köztársasági elnök aláírta mind az Alaptörvény, mind a szabálysértési törvény módosítását; az új rendelkezések 2018. október 15-én léptek hatályba.[26]
Az Alaptörvény-módosítás legfontosabb hatása, hogy a helyi önkormányzatoknak a továbbiakban már nincs hatáskörük dönteni arról, hogy jogellenessé nyilvánítják-e területükön az életvitelszerű közterületi tartózkodást vagy sem. Így már nem csak a világörökségi területeken, hanem - az Alaptörvény közvetlen rendelkezése folytán - az ország egész területén jogellenes a közterületi hajléktalanság. Azok a települések is érintetté válnak tehát a hajléktalanság kriminalizációja kapcsán, amelyeknek az önkormányzata - vagy érdektelenségből, vagy elvi-morális megfontolásból - elmulasztotta kijelölni a tiltott területeket.
Mindenekelőtt megjegyzésre érdemes, hogy az új tényállás beiktatásával nem csak szabálysértési anyagi jogi, hanem eljárási szabályok is kerültek a tényállás rendelkezései közé. Az anyagi és eljárási jogi fogalmak azonban nem csak a szakaszon belül keverednek, de a használt jogfogalmak sem mutatnak koherenciát. Az elkövető anyagi jogi fogalma éppúgy jelen van az eljárási jogi szabályok között, mint az eljárás alá vont fogalma.
- 186/187 -
A szabálysértési törvényt illetően a legfontosabb változtatás az, hogy a közterületi hajléktalanság már nem csak közérdekű munkával, hanem elzárással - vagyis a szabálysértési jog legszigorúbb szankciójával - is büntethető. A lehetségesen kiszabható szankció bővítése révén a jogalkotó szerkezetileg is változtatott a törvényen. Az elzárással büntethető szabálysértések közé beillesztett tényállás helye nem csak a kiszabható szankciók körét befolyásolja, hanem ezzel összefüggésben az eljárásra jogosult szervek körét is. Az általános szabályok szerint így az elzárással szankcionálhatóság mellé a jogalkotó garanciaként beépítette, hogy a rendőrség vagy kormányhivatal előkészítő eljárását (kvázi nyomozását) követően a szabadságelvonás lehetőségét hordozó döntést csak bíróság hozhatja meg.
Az új szabály szerint megvalósul a szabálysértés, ha az életvitelszerűen közterületen tartózkodó személy a területet rendőri felszólítás ellenére nem hagyja el, vagy a "felajánlott segítséget" nem fogadja el, és nem működik együtt "a hajléktalan személyek részére fenntartott ellátások igénybevétele érdekében"; illetve akkor, ha korábban már háromszor figyelmeztették. A kormány a hatályba lépés előtti napon módosított rendeletében határozta meg, hogy pontosan mit jelent a hajléktalan embernek "felajánlott segítség", hogy milyen szervek működnek közre a rendőrséggel, valamint az ingóságok tárolásával, esetleg háziállat tartásával kapcsolatos részletes szabályokat is.[27]
Hogy mit jelent az "életvitelszerű tartózkodás", azt a törvény a következőképpen határozza meg: minden olyan magatartás, amely alapján megállapítható, hogy a közterületen való életvitelszerű tartózkodás a lakó- és tartózkodási hely, valamint egyéb szállásra való visszatérés szándéka nélkül, a közterületen való huzamos tartózkodás érdekében valósul meg, és a közterületen való tartózkodás körülményeiből vagy a magatartásból arra lehet következtetni, hogy a jellemzően lakóhelyül szolgáló közterületen végzett tevékenységet - így különösen az alvást, a tisztálkodást, az étkezést, az öltözködést és az állattartást - az elkövető a közterületen gyakorta, illetve rendszeresen végzi. A tényállás megvalósításához tehát szükség van arra, hogy az adott személynek legyen hova "visszatérnie", de arra lehessen következtetni, hogy nem kíván oda visszatérni. Kérdéses, hogy megvalósul-e a tényállás, ha például az eljárás alá vontnak úgynevezett települési szintű lakcímkártyája van; sok hajléktalan ember esetében ugyanis csak ez áll rendelkezésre, állandó lakóhely hiányában.[28] Szintén kérdéses a tényállásszerűség, ha az eljárás alá vont úgy nyilatkozik, hogy szándékában állt visszatérni a lakó- vagy tartózkodási helyére, szállására.[29] Nem állapítható meg a szabálysértés azoknak az esetében sem, akik - tipikusan fiatalok, turisták - pár hétig közterületen kempingeznek, hiszen nekik szándékukban áll a lakóhelyükre visszatérni. A tényállásból tehát egyértelmű, hogy a jogalkotó csak a szegénységből fakadó közterületi tartózkodást kívánta büntetni, a középosztály időtöltésével kapcsolatos közterülethasználatot - legyen az bármilyen zavaró - nem.
Fontos hangsúlyozni, hogy a tényállás megvalósítása elzárással büntethető: szabadságkorlátozást lehetővé tevő, kriminalizáló szabályról lévén tehát szó, az értelmezéséhez fel kell hívni az alkotmányos büntetőjog minden elvét. A büntető anyagi jog dogmatikája szerint azonban teljesen értelmezhetetlenek az olyan, jogalkalmazói szubjektivitást lehetővé tevő, bizonytalan meghatározások, mint az "arra lehet következtetni, hogy" fordulat. A bizonytalanság mellett pedig dogmatikai zavart okoz, hogy a jogalkotó lényegében egy eljárási szabályt épített az anyagi jogi szabályok közé.
A felajánlott szolgáltatás elutasítása vagy a rendőri felszólításnak való engedelmeskedés megtagadása esetén az eljárást csak akkor kell megindítani, ha a megelőző 90 napon belül már három alkalommal került sor figyelmeztetésre. Eltérő szabály hiányában a rendelkezés akár olyan esetekben is alkalmazható, ha az előző három figyelmeztetésre ugyanaznap kerül sor. Nyilvánvaló, hogy a közterületi hajléktalanság létállapot, így annak tartóssága, állandósága maga után vonja a tényállás megvalósításának sorozatosságát, ebből következően pedig a hatósági intézkedések jogszerű, ámde parttalan alkalmazását.[30]
Az általános szabályok szerint a rendőrség mérlegelési körébe esik, hogy elzárással büntethető szabálysértés esetén őrizetbe veszik-e az eljárás alá vontat vagy sem. Az őrizetbe vételnek ilyen esetben egyetlen célja lehet (szemben a büntetőeljárási őrizettel): hogy az illetőt bíróság elé állítsák. A bíróság elé állítás törvényi feltételeit a bíróság később hivatalból vizsgálja. Ebből következően, az általános szabályok szerint a rendőrség eddig csak abban az esetben vette őrizetbe az eljárás alá vontat, ha a törvényi feltételek fennállása biztosnak tűnt. A módosítás folytán az új tényállás esetében - az általános szabályoktól eltérően - az eljárás alá vontat minden esetben őrizetbe kell venni, meg kell hallgatni, 72 órán belül pedig bíróság elé kell állítani. A rendőrségnek nincs semmiféle mérlegelési lehetősége, a bíróság pedig legfeljebb azt vizsgálhatja, hogy volt-e eljárást megszüntető ok, ami ex lege kizárja a további szabadságkorlátozás lehetőségét.
Mivel az új tényállás megvalósítása elzárással büntethető - szabadságmegvonásról lévén szó - a bíróság előtt kötelező a védelem, tehát már a rendőrségnek ügyvédet kell kirendelnie, ha az eljárás alá
- 187/188 -
vontnak nincs meghatalmazottja. A kriminalizált csoporthoz tartozók helyzetéből következik, hogy nem fognak tudni védőt meghatalmazni: nemcsak a bíróság elé állítással járó eljárás rövidsége és a szabadságkorlátozás azonnali volta miatt, hanem egyszerűen azért is, mert a tényállás megvalósítói tipikusan nem engedhetik meg maguknak, hogy munkadíjat fizessenek egy ügyvédnek.
Mivel a védő részvétele kötelező a tárgyaláson, jelenléte nélkül a tárgyalás nem tartható meg. Érdekesség, hogy ennek ellenére a törvény az ügyvéd vonatkozásában csak értesítésről rendelkezik, nem pedig idézéséről. Nem a tényállás specialitása, hanem a szabálysértési törvény általános szabályaiból következik, hogy - szemben az új büntetőeljárási törvény kirendelési-kijelölési rendszerével - a szabálysértési eljárás során a kirendelő szervek továbbra is maguk döntenek a kirendelt védő személyéről is, nem pusztán a kirendelés tényéről. Megjegyzendő, hogy a törvény egyáltalán nem használja a védő kifejezést, ami a kirendelt védői díj kapcsán értelmezési problémákra adhat okot, ugyanis a törvény szövegszerűen csak meghatalmazott képviselőről rendelkezik (akivel szemben nem elvárás a jogi végzettség), kirendelés esetén pedig ügyvédről.
Lényeges, hogy 2019. január 1-ig csak ennek a tényállásnak az alapján indított eljárásokban volt lehetőség az "elkövető" telekommunikációs eszközön keresztüli jelenlétére; más olyan eljárás során, amely bíróság elé állítással jár, nem. 2018 végén, miután több bíró az Alkotmánybírósághoz fordult, az Országgyűlés újabb módosítást fogadott el, melynek folytán a bíróság előtti eljárás során már nem csak a hajléktalan embereket érintő tényállás esetében alkalmazható a telekommunikációs eszköz, hanem általánosan.[31] Azáltal viszont, hogy a korábbi módosítás nem emelte általános szabállyá ezt a lehetőséget, láthatóvá vált, hogy a jogalkotó másként viszonyul ehhez a kriminalizált körhöz. Egyrészt, amint azt a módosítás indokolása is leszögezi, a mielőbbi döntés meghozatala indokolja az egyébként is gyorsított eljárás további gyorsítását. Másrészt, ezen rendelkezést összevetve azzal, hogy az eljárás során a rendőrség "gondoskodik az elkövető tisztálkodásáról és tiszta ruhával történő ellátásáról", feltételezhető, hogy ha ez utóbbi mégsem sikerülne a rendőrségnek, a jogalkotó a kriminalizált csoportot inkább távol kívánja tartani a bíróságtól. A telekommunikációs eszköz útján tartott tárgyalás elrendeléséhez nem szükséges indokolás vagy az eljárás alá vont hozzájárulása, továbbá elrendelése ellen jogorvoslattal sem lehet élni.
Az új tényállás hatálybalépésétől egészen 2019. január 1-ig a szabálysértési törvény nem rendelkezett arról - szemben a büntetőeljárási törvénnyel -, hogy kiknek a jelenléte oldható meg telekommunikációs eszköz használata révén. Az egész eljárást le lehetett tehát úgy folytatni, hogy a szabadságában korlátozott eljárás alá vont mindvégig csak a rendőrség képviselőivel érintkezett, akiknek - jogi és pszichikai értelemben - a kontrollja alatt állt. Továbbá, a jelenlévők körének meghatározásán kívül hiányzott, illetve a tanulmány írásakor is hiányzik, annak meghatározása is, hogy a telekommunikációs eszköz alkalmazása kép- és hangfelvétel készítését, vagy folyamatos hangközvetítést jelenti-e.
Meghatározhatatlan, hogy a rendőrség számára a gyakorlatban mit jelent az eljárás alá vont tisztálkodásának és ruházattal ellátásának kötelezettsége; nem látható, hogy honnan lenne a rendőrségnek infrastruktúrája, forrása mindehhez. A tárgyi feltételek biztosításán túl kérdéses, hogy az eljárás alá vont kötelezhető-e tisztálkodásra. Konkrétumok hiányában sem alaptalan annak feltételezése, hogy ezen rendelkezés alapján sor kerülhet a fogvatartottak kényszermosdatására, kényszeröltöztetésére. Beszédes, hogy a módosítás tisztálkodásról, tiszta ruháról rendelkezik, nem pedig, mondjuk, az időjárásnak megfelelő ruházatról, ami a szabályozás segítő-támogató, szociális aspektusát erősítené.
Ha az eljárás alá vont a felajánlott közérdekű munkát nem vállalja, akkor figyelmeztetésben kell részesíteni, vagy elzárást kell kiszabni rá. Ha vállalja a közérdekű munka elvégzését, akkor - az általános szabályoktól eltérően - a foglalkoztathatósági szakvélemény elkészítését a hatóság intézi, és fedezi a költségeit. A jogalkotó számára is nyilvánvaló lehetett, hogy a kriminalizált csoport tagjai nem lesznek képesek a foglalkoztathatósági szakvélemény költségeinek megfizetésére, ezért rendezhette az általános szabályoktól eltérően a szakvélemény beszerzését.
Az általános szabályoktól eltérően az eljárást meg kell szüntetni, ha az eljárás alá vont fogyatékos személy; ha kórházi fekvőbeteg-ellátásban részesül; ha a várandósság tizenkettedik hetét elérő nő; ha tizennegyedik életévét be nem töltött gyermeket egyedül nevelő szülő, gyám; ha fogyatékos vagy folyamatos ápolást, felügyeletet, gondozást igénylő hozzátartozójáról egyedül gondoskodik. Ennek oka, hogy ilyen esetben nem lehetne a két lehetséges szankciót, a közérdekű munkát vagy az elzárást kiszabni. Azzal, hogy a jogalkotó a büntetés végrehajtását kizáró okokat a szabálysértési felelősséget kizáró okok közé helyezte, figyelmen kívül hagyta a büntető anyagi és eljárási jogi szabályok dogmatikai elhatárolásait.[32] A szabályozástechnikai részleteken túl pedig nyilvánvalóan látható a szándék, hogy a jogalkotó nem
- 188/189 -
kívánta olyan eljárások sokaságát rászabadítani a bíróságra, amelyek esetén eleve szűk lenne a kiszabható szankciók köre, vagy problémákkal járna a szankciók végrehajtása. A felsorolt esetekben ugyanis csak figyelmeztetést lehetne alkalmazni. A pénzbírság kiszabását a módosítás - szemben a korábbi szabályokkal - eleve kizárja, ami nem meglepő, mivel a Belügyminisztérium szabálysértési statisztikái szerint a korábbi évek során kiszabott pénzbírságok befizetési aránya nulla százalék volt.
Ha valakit hat hónapon belül már kétszer elmarasztaltak életvitelszerű közterületi tartózkodás miatt, akkor a bíróságnak nincs mérlegelésre lehetősége: csak elzárást szabhat ki. Ilyen esetben alkalmazni kell az ismételt elkövetésre vonatkozó általános szabályokat, miszerint az elzárás maximális időtartama 60 napról 90 napra emelkedik. A "visszaeső" hajléktalanság értelmezéséhez érdemes visszatérni a korábban már idézett szabályokhoz. Ahhoz, hogy egy ilyen ügy a bíróság elé kerülhessen, (ellenállás hiányában) legalább négy "elkövetésre" és intézkedésre van szükség, hiszen a 90 napon belül eső három figyelmeztetést követően, a negyedik esetben kell megindítani az eljárást. Nem egyértelmű, hogy a negyedik, már eljárás indítását eredményező esetet követően újraindul-e a "figyelmeztetésszámláló," vagyis a kétszeri elmarasztalás legalább nyolc esetet feltételez, vagy 90 napon belül a harmadikat követő minden "elkövetés" eljárás indításának, így bírósági marasztalásnak is az alapja lesz. Utóbbi esetben rendkívül gyorsan előállhat az a helyzet, hogy az elzárás válik az eljárás egyetlen lehetséges kimenetelévé. Ez pedig nem csak az eljárás alá vontak számára lenne hátrányos, de a bíróságokkal szembeni is bizalmatlanságot mutatna a kormány részéről.
Mivel összbüntetésbe foglalásra a szabálysértési törvény - a büntetőeljárási szabályokkal ellentétben -, nem ad lehetőséget, a kiszabott elzárások külön-külön eljárásokban realizálódnak.
A bíróság döntése megfellebbezhető, azonban az eljárás alá vont mindaddig őrizetben marad, amíg a másodfokú bíróság jogerős döntést nem hoz. A másodfokú bíróság az elsőfokú döntés meghozatalától számított 30 napon belül dönt. Az őrizet azonban legfeljebb a nem jogerősen kiszabott szabálysértési elzárás tartalmáig tarthat. Tehát hiába nem lett első fokon jogerős a döntés, az eljárás alá vontat szabadon kell bocsátani, ha a kiszabott elzárás nem haladja meg az őrizetben már addig töltött időt, amit az elzárásba be kell számítani. Az általános szabályokkal összevetve látható, hogy minden más, elzárással büntethető tényállás esetében csak akkor van lehetőség az őrizet meghosszabbítására, ha alappal feltételezhető, hogy az eljárás alá vont személy szabadlábon újabb szabálysértési elzárással is büntethető szabálysértést követne el. Az általános szabályok szerint a meghosszabbítás sem tarthat tovább a kiszabott elzárásnál vagy tíz naptári napnál. Lényeges tehát, hogy amíg az általános szabályok szerint az őrizet időtartamának növelése a bíróság mérlegelésébe és indokolási kötelezettség alá eső fogva tartás, addig a módosított tényállás nem meghosszabbításról, hanem automatikus hosszabbodásról rendelkezik, vagyis nem kell az eljárás alá vont személyéhez kapcsolódó szempontokat vizsgálni, és nem kell ilyen hivatkozással indokolni a szabadságkorlátozást. Az eljárásjogi szabályból is egyértelművé válik - ezzel a jogalkotó mintegy maga is elismeri -, hogy a tényállás társadalmi státuszt, társadalmi helyzetet kriminalizál: abból a feltételezésből indul ki, hogy a közterületi hajléktalanság miatt marasztalt személy újabb (szabálysértési elzárással is büntethető) szabálysértést követne el, ha szabadlábon - vagyis a közterületen -hagynák. A közterületen élők idézése valóban problematikus lehet, de megoldható bejelentett cím - ún. értesítési cím - megadásával. És a szegénység nyilvánvalóan nem adhatna okot szabadságkorlátozásra, bár ennek ellentmond a büntetőbíróságok letartóztatási gyakorlata is.[33]
Ha a döntés első fokon jogerőre emelkedik, akkor az elzárást azonnal foganatosítják - eltérően más szabálysértésektől -; vagyis külön felhívás ("bevonuló levél") nélkül, azonnal el kell kezdeni az elzárást letöltését, mégpedig büntetés-végrehajtási intézetben. Az általános szabályoktól eltérő őrizetbe vételi szabályból, valamint a kiszabott elzárás azonnali foganatosítására vonatkozó kötelezettségből következően akár hónapokra elzárható egy eljárás alá vont személy, akit az utcáról állítottak elő, és akinek nincs lehetősége arra, hogy szabadlábon készüljön a bírósági meghallgatására, illetve arra, hogy felkészüljön a büntetés-végrehajtási intézetbe való bevonulására. A szabálysértési jogban kivételes az ilyen komoly szabadságkorlátozás; sokkal inkább a büntetőjogra jellemző, ott is inkább csak nagy tárgyi súlyú cselekmények esetén, amennyiben a terhelt szabadságkorlátozása már az eljárás során is indokolt.
Miközben a - létállapotot kriminalizáló - szabálysértési tényállás megvalósítása, a megindított eljárások és az elmarasztalások folyamatossá válnak, a kiszabott és töltésre váró elzárások száma egyre növekedhet. Sokkal valószínűbb azonban, hogy a bíróságok, amennyiben kötelező lesz elzárást kiszabniuk, olyan mértékűt fognak meghatározni, hogy azt az őrizetben töltött idő beszámítása miatt már kitöltöttnek kell tekinteni. Ezt a várakozást támaszthat-
- 189/190 -
ja alá, hogy a nehéz anyagi helyzetet enyhítő körülményként értékeli a gyakorlat.[34] Elzárás kiszabása esetén is érvényes az az általános szabály, mely szerint a fogva tartást azon a rendőrségi fogdán kell folytatni, ahol addig is fogva tartották az eljárás alá vontat, amennyiben a beszámítás után nem marad hátra több két napi elzárásnál.
Mivel korábban a rendőrség nem alkalmazta a tényállást, az Alkotmánybíróság legfrissebb döntéséig pedig a bíróságoknak vagy nem volt hatásköre eljárni, illetve az új tényállás hatályba lépése után csak kevés ügy került bírósági szakba, nehéz előre jelezni, hogy hogyan fogják a hatóságok alkalmazni a szabályokat, ha a szabálynak nem változik a tartalma. A rendőri felszólítással együtt "felajánlott segítség" nem mást jelent, mint a kormánnyal együttműködő szociális ellátószervezetek szállókapacitásáról való tájékoztatást.[35] A személyes gondoskodást nyújtó szociális ellátások igénylése azonban a szociális törvény szerint feltételezi az érintett saját szándékát, miközben az eljárás megindításának kilátásba helyezése kizárja az érintett önkéntességét az ellátás igénybevételét illetően. A szabályozás emellett szembe megy a Szociális Szakmai Szövetség Etikai Kollégiuma által kiadott etikai kódexszel is.[36]
A "felajánlott segítség" körében érdemes figyelembe venni, hogy bár a kriminalizáció területi hatálya országos, az ország egyes településein vagy egyáltalán nem, vagy időben korlátozottan működik olyan intézmény, amelyre hivatkozva segítséget lehetne felajánlani. Bizonyos településeken nincs sem nappali, sem éjjeli ellátást nyújtó intézmény. Vannak olyan települések is, ahol vagy csak nappali melegedő működik, vagy csak éjszakai szálláslehetőség áll rendelkezésre. A téli időszakban az éjjeli menedékhelyek jellemzően telt házzal működnek. Sok esetben tehát a jogszabály alkalmazása egyrészt lehetetlen, másrészt alkalmazása esetén nem lehet megállapítani szabálysértésért való felelősséget. Valószínűleg ezt felismerve adott ki a kormány a tényállás hatályba lépését megelőző munkanapon, 2018. október 12-én egy kormányhatározatot, amelynek révén anyagi forrásokat csoportosít át ellátóintézmények számára; továbbá, a határozat szerint a kormány "egyetért az éjjeli menedékhelyek és a nappali melegedők nyitvatartási idejének 24 órás ellátást biztosító összehangolásával, és felhívja az emberi erőforrások miniszterét, hogy [...] az ehhez szükséges, a nem önkormányzati fenntartású intézmények kapcsán jelentkező finanszírozási igényt mérje fel, és a forrásbiztosításra tegyen javaslatot".[37] Az emberi erőforrások minisztere pedig ugyanezen a napon kiadott rendeletében elrendelte, hogy a nappali melegedők tartsanak nyitva a hét minden napján legalább 8 óra és 18 óra között, az éjjeli menedékhelyek pedig a hét minden napján legalább 18 óra és 8 óra között.[38] Az utcán élő hajléktalan emberek jelentős része egészségi okból nem alkalmas közérdekű munka végzésére; vagyis - szemben az átlagos elkövetői körrel - a hajléktalan emberek tipikusan nem tudnak közérdekű munkát vállalni. Fekvőbetegek esetében elzárás kiszabására egyébként sem kerülhet sor; sőt, fekvőbetegség esetén - kizárólag ennél a tényállásnál - magát az eljárást is meg kell szüntetni. Nincs akadálya viszont azoknak az elzárására, akik nem fekvőbetegek ugyan, egészségi állapotuk folytán mégsem alkalmasak közérdekű munka végzésére.
A rendőrség infrastruktúrája jelenleg nem alkalmas ilyen sok ember előállítására és őrizetben tartására. A rendőrkapitányságok fogdáin nem biztosított a tisztálkodási lehetőség és a tiszta ruha, és felmerül, hogy a rendészeti állomány miért lenne alkalmas alapvetően szociális, nem ritkán pedig egészségügyi ellátást jelentő feladatok ellátására.[39] A módosítás végrehajtása azonban nem csak a rendőrségre, de a büntetés-végrehajtás egyébként is túlterhelt szervezetére is újabb terhet helyez, amely ráadásul sem a büntetés-végrehajtás szerepköréhez, sem infrastruktúrájához nem illeszkedik. Gyakorlati szempontból nézve az elzárások végrehajtása egyáltalán nem előrelátható, nem tervezhető a büntetés-végrehajtási intézetek számára; ennek oka pedig az, hogy a szabálysértési jogban nincs lehetőség összbüntetésbe foglalásra. A problémát a jogalkalmazó bíróságok mellett a büntetés-végrehajtás szervezete is megfogalmazta.[40] Amellett, hogy az összbüntetés mint jogintézmény hiánya egyébként is rendkívül hátrányos az eljárás alá vontak számára, ezen - élethelyzetet kriminalizáló - tényállás esetében a hiányosság ahhoz vezethet, hogy a hajléktalanság mint létállapot miatt elmarasztaltak folyamatosan elzárása folyamatossá válik. A büntetés-végrehajtás szervezete országosan, de különösen a fővárosi büntetés-végrehajtási intézetek - amelyeknek, tekintettel a hajléktalanság kiemelkedően magas mértékére Budapesten, a legnagyobb részt kell vállalniuk az elzárások végrehajtásából - sem befogadókapacitásuk, sem az érintett fogvatartotti kör speciális helyzete miatt nem lesznek képesek erre a feladatra. Az elzárások végrehajtása egyébként a fővárosi kívüli büntetés-végrehajtási intézeteket is megterhelné, sőt, ezeknek a megközelítése jelentős többletköltségeket róna az elővezetést végrehajtó rendőrségre is.
- 190/191 -
A statisztikai adatok alapján nem világos, hogy az új tényállás hatályba lépése és 2019 májusa között indított 16 eljárás közül hány folytatódott bíróság előtt. A törvényszékek által kiadott közleményekből, valamint a sajtóhíradásokból tudható, hogy először a Gödöllői Járásbíróság nevében eljáró bírósági titkár alkalmazta az új rendelkezéseket a hatályba lépést követő napokban, majd pedig a Pesti Központi Kerületi Bíróság titkára. Tudható, hogy az említett 16 eljárás első fokon mind figyelmeztetéssel végződött; valamit az is, hogy Pécsett két ügy ugyanahhoz a személyhez kapcsolódott. Abban az ügyben, ahol fellebbezés folytán másodfokon a Fővárosi Törvényszék járt el, az eljárást a szabálysértési felelősség megállapítása hiányában megszüntették. Bár az érintett bíróságok nem észleltek alkotmányossági aggályokat a törvény alkalmazása során, a hatályba lépést követő egy hónapon belül először a Kaposvári Járásbíróság bírája függesztette fel az előtte folyamatban lévő eljárást, és fordult az Alkotmánybírósághoz, október 26-án;[41] őt a Székesfehérvári Járásbíróság bírája követte, november 14-én.[42] Ezt követően a Pesti Központi Kerületi Bíróság (PKKB) nevében eljáró bírósági titkárok egyike is felfüggesztette az előtte folyamatban lévő négy eljárást,[43] majd a PKKB másik két bírája is hasonlóan járt el. Látható tehát, hogy kezdetben Magyarország legnagyobb ügyteherrel működő bíróságának (a PKKB-nak) a szabálysértési csoportja sem viszonyult egységesen az új rendelkezések alkalmazásához.
A Kaposvári Járásbíróság bírája indítványában egyrészt kifogásolta, hogy az anyagi jogi szabályok nem felelnek meg a jogállamiság követelményének és diszkriminatívak, valamint levezette, hogy a kötelező őrizetbe vétel és az ellene való jogorvoslat nem hatékony - összevetve a büntetőeljárási szabályokkal -, ami ütközik a személyes szabadsághoz való joggal, illetve annak korlátozása alkotmányosan nem igazolható. Hivatkozik továbbá az Alaptörvény Nemzeti Hitvallására - mely szerint Magyarország kötelességként tekint az elesettek és a szegények megsegítésére -, a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatra, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5-6., 13-14. cikkeire és a Hetedik Kiegészítő Jegyzőkönyve 2. cikkére.
A Székesfehérvári Járásbíróság bírájának indítványa elsősorban az anyagi jogi rendelkezést támadja, röviden utalva a mérlegelést nélkülöző őrizetbe vétel alaptörvény-ellenességére. Hivatkozik az emberi méltóság védelmére, a megalázó bánásmód tilalmára, az általános cselekvési szabadságra, a társadalmi veszélyesség hiányára, valamint az Alkotmánybíróság 8/1990. (IV. 23.), 176/2011. (XII. 29.) és a 38/2012. (XI. 14.) AB határozatára.
A PKKB nevében eljáró egyik bírósági titkár az anyagi jogi rendelkezés alaptörvény-ellenességének megállapítása érdekében hivatkozott az emberi méltóság védelmére, a szabad mozgáshoz és a tartózkodási hely megválasztásához való jogra, az Alkotmánybíróság 30/1992. (V. 26.), 39/2007. (VI. 20.) és 38/2012. (XI. 14.) AB határozataira, valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 12. cikkére. Emellett az álláspontja szerint nem tesz eleget a jogállamiság követelményének, hogy "a jogalkotó 90 napon belül három figyelmeztetési lehetőséget ad a rendőrség számára, azonban nem rögzíti, hogy az egyes figyelmeztetések között milyen időköznek kell eltelnie". Ugyanezen bírósági titkár későbbi indítványaiban már a mérlegelés nélküli őrizetbe vétel alaptörvény-ellenességére is hivatkozik, megjelölve az Alaptörvény IV. cikk (2) bekezdését, valamint az Emberi Jogok Európai Egyezményének 5. cikkét. Ezen utóbbi indítványokkal azonos szövegű indítványt nyújtott be egy másik bírósági titkár is a PKKB-ról 2019 májusában.[44] A PKKB-ról az ismertetetteken túl még egy bírói indítvány érkezett, amelyet azonban az Alkotmánybíróság ezidáig nem tett megismerhetővé a honlapján.
Érdemes külön szót ejteni az egyik budapesti, valamint az egyik pécsi ügyről. Előbbiben a védelem fellebbezése nyomán másodfokú bíróságként eljáró Fővárosi Törvényszéknek, utóbbiban a rendőrség fellebbezése nyomán eljáró a Pécsi Törvényszéknek kellett döntenie az új tényállás alkalmazásának, értelmezésének kérdéseiről.
A Fővárosi Törvényszék az elsőfokú bíróság figyelmeztetést alkalmazó végzését megváltoztatta, és szabálysértési felelősség hiányában megszüntette az eljárást. A törvényszék büntetőtanácsa szerint a szabálysértési tényállás "egy feltételezést, egy vélelmet rögzít, amely jelen esetben a rendőri intézkedés körülményeiből vont következtetésen alapszik. Kétségtelen, hogy az eljárás alá vont személy nyilatkozatának a hiányában, a rendelkezésre álló tényekből arra lehetne következtetni, hogy az eljárás alá vont személynek nem állt szándékában az életvitelét rendezni, azonban az eljárás alá vont személy ekörben nyilatkozatot tett, amelyet az elsőfokú bíróság elfogadott. Minthogy ezt cáfoló bizonyíték nem merült fel, az eljárás alá vont személy a törvényi vélelmet megdöntötte, akkor, amikor kijelentette, hogy nem akar az utcán élni, a terve, hogy megszüntesse ezt a helyzetet. Mindez független a közterületen való huzamos tartózkodástól, amely ugyancsak állapot."[45] A törvényszék értelmezése szerint a szabálysértési tényállás egyrészt megdönthető vélelmet rögzít a szabálysértési felelősség körében. Másrészt az előkészítő eljá-
- 191/192 -
rást mint kvázi nyomozási eljárást lefolytató rendőrségnek az eljárás alá vont nyilatkozatával szemben azt kellett volna bizonyítania, hogy szándékosan tartózkodik közterületen. Előbbi kapcsán érdemes megjegyezni, hogy a vélelem alkalmazása a büntetőjogban rendkívül kivételes. A Büntető Törvénykönyv is mindössze csak a vagyonelkobzás körében alkalmazza, bűnszervezeti elkövetés vagy nagy tárgyi súlyú bűncselekményekkel összefüggésben szerzett vagyon esetén. Másrészről figyelemre méltó, hogy a törvényszék szerint a szabálysértési eljárás keretén belül vizsgálható - és vizsgálandó - az, hogy miként került valaki az utcára, illetve milyen okból tartózkodik ott életvitelszerűen. Ez az értelmezés teljesen ellentmond a Székesfehérvári Járásbíróság eljárást felfüggesztő végzése indokolásának, mely szerint "egy szabálysértési eljárás során - különösen egy soron kívül történő elbírálás érdekében alkalmazott bíróság elé állítás alkalmával - nincs lehetőség bizonyítás lefolytatására a tekintetben, miszerint az adott eljárás alá vont személy mikor, milyen körülmények között és neki mennyiben felróható okból került utcára, illetve a részéről mennyiben kényszerűség az életvitelszerű közterületen való tartózkodás. [...] A szabálysértési eljárás keretei azonban erre nem biztosítanak lehetőséget."[46]
Egy férfi egyik ügyében a Pécsi Járásbíróság, majd a másodfokon eljáró Pécsi Törvényszék hatályban tartó végzésében megállapította, hogy az eljárás alá vontnak van közterületen kívüli tartózkodási helye, ahol személyes tárgyait tárolja, így a közterületen való tartózkodása nem tényállásszerű. A férfi másik ügyében, amely első fokon jogerőre emelkedett, a bíróság megállapította, hogy a rendőrség nem megfelelően figyelmeztette, ezért megszüntette a vele szemben folytatott eljárást.[47] Megjegyzendő, hogy mindkét esetben, amikor bíróság elé kellett állni - az első, gödöllői esethez hasonlóan - bilincset alkalmazott a rendőrség, amelyet a tárgyalás idejére sem távolítottak el az eljárás alá vontról, holott bilincs alkalmazására csak a rendőrségi törvényben meghatározott okok fennállása eseten lehet szó.[48]
Az Alkotmánybíróság megkereste a kormányt, valamint a Hajléktalanokért Közalapítványt, a Menhely Alapítványt és a Magyar Máltai Szeretetszolgálatot mint ellátószervezeteket. Továbbá, a megkeresett szervezetek mellett amicus curiae beadványt nyújtott be elsőként egy állatvédő szervezet, majd az ENSZ különleges jelentéstevője (aki a megfelelő lakhatáshoz, valamint ezzel kapcsolatban a diszkriminációmentességhez való jog érvényesülését vizsgálja), továbbá Kiss László és Lévay Miklós korábbi alkotmánybírók. A Magyar Helsinki Bizottság, az Utcajogász Egyesület és a Társaság a Szabadságjogokért közös beadványt nyújtott be.
A kormány részéről három miniszter által jegyzett beadvány, valamint a bírói indítványok közös álláspontja, hogy a közterületi hajléktalanságot súlyos válsághelyzetnek tekintik. A beadvány szövege következetesen a "hajlék nélkül élő" vagy a "hajlék nélkül maradt" személyek kifejezéseket használja, ami lényeges eltérést jelent a törvénymódosítás indoklásától vagy a kormányzati kommunikációtól. A bírói indítványokhoz képest azonban a miniszteri beadvány más következtetésre jut. A miniszteri beadvány hivatkozik az Alaptörvény O) cikkére, valamint a Nemzeti Hitvallásra, miszerint az egyéni szabadság csak másokkal együttműködve bontakozhat ki. A beadvány fő érve szerint a jogalkotó alkotmányos egyensúlyt teremtett azzal, hogy az Alaptörvény XII. cikke egyszerre kriminalizálja az életvitelszerű közterületi tartózkodást, miközben államcélként rögzíti, hogy az állami és a helyi önkormányzatok törekedjenek arra, hogy valamennyi hajlék nélkül élő személy számára szállást biztosítsanak. Érvelése szerint a közterület közérdekű rendeltetésének betöltését korlátozhatja, ha egy egyén lakhatási célból veszi igénybe azt. Továbbá, a hajlék nélkül élő személyek fokozottan ki vannak téve bűncselekmények veszélyének, a közbiztonsági kockázatok mellett pedig a közegészségügyi kockázatok is súlyosak. Abban az esetben, ha "a hajlék nélkül élő személy sem önerejéből nem kívánja a helyzetét rendezni, sem a közösség által nyújtott segítséget nem veszi igénybe, azzal a rendezett társadalmi együttéléshez szükséges alapvető együttműködési kötelezettséget hagyja figyelmen kívül. [...] a tényállás nem egy, az alanytól független, objektív tényt (a hajléktalan létet vagy valamely, azzal szükségszerűen velejáró cselekményt) szankcionál eltérően az Alkotmánybíróság 38/2012. (XI. 14.) AB határozatában és a 176/2011. (XII. 29.) AB határozatában vizsgáltaktól, hanem egy rendészeti jellegű együttműködési kötelezettség aktív cselekvésben megnyilvánuló, szándékos megsértését". A normavilágosság követelményével kapcsolatban kifejti, hogy a tényállásszerű magatartást képtelenség pontosabban meghatározni a közterületi tartózkodás jellemzőinek példálózó felsorolásánál, a fogalom értelmezése pedig a jogalkalmazó feladata. A diszkriminációval kapcsolatos kifogásokra válaszul rögzíti, hogy a felszólítás ellenére nem engedelmeskedőket sújtják a szankciók, függetlenül attól, hogy rendelkeznek-e lakcímmel vagy sem, így a tényállás nem tekinthető diszkriminatívnak. A kötelező őrizetbe vételre vonatkozó rendelkezés célja az eljárás alá vont eljárásban való részvételének hatékony biztosítása, a jogorvoslat
- 192/193 -
joga pedig a kormány szerint megilleti az eljárás alá vontat, ám a jogorvoslat hatékonyságát nem értékeli a beadvány. A kormány véleménye szerint az, ha az állam nem lépne fel aktívan a közterület életvitelszerű használata ellen, "egyenértékű lenne azzal, mintha lemondana az annak kísérőjelenségei, vagyis az említett járulékos magatartások elleni fellépésről (így például szemetelés, közterületen vizelés vagy tisztálkodás közszeméremsértő módon, nemi vágy kielégítése)". A beadvány azonban nem reflektál arra a véleményre, hogy a felsorolt nem kívánatos tevékenységek egyébként is szabálysértést valósítanak meg; függetlenül attól, hogy közterületen életvitelszerűen tartózkodó személy valósítja-e meg ezeket, vagy valaki más. Utal az ellátórendszer kapacitására, miszerint 2019 januárjában az éjjeli menedékhelyek kihasználtsága csupán 85%-os volt, ugyanakkor nem tér ki a közterületen élő emberek számára.
Az Alkotmánybíróság által megkeresett Hajléktalanokért Közalapítvány mint minisztériumi háttérintézmény a kérdés jogszabályi értelmezésében szaktudás hiányában nem kívánt állást foglalni. Válaszukban ugyanakkor megjegyzik, hogy a közterületi hajléktalanság kérdése sok ponton összekapcsolódik kriminalitással, valamint hogy "a 2018. október 15-e utáni első időszak tapasztalatai azt mutatják, hogy a hajléktalan ellátók és a rendészeti erők egy emberközpontú megközelítés mellett, valamint megfelelő és fogadóképes háttérintézmények rendelkezésre állásával a fenti gócpontok megszüntethetőek."[49] A Magyar Máltai Szeretetszolgálat álláspontja szerint a már meglévő szabálysértési tényállások alkalmasak arra, hogy a közterületek rendeltetésszerű használata biztosított legyen, valamint felhívják a figyelmet arra, hogy a közterületi hajléktalanságban érintettek ellátási szükségletei nagyon különbözőek, amire "a hajléktalanszállók nem minden esetben tudnak megfelelő választ adni". A Menhely Alapítvány elsőként rögzíti, hogy mindösszesen 55 településen működik valamilyen szállásnyújtó szolgáltatás; a többi 3100 településen nincs semmilyen hajléktalanellátó szálláshely. Hivatkoznak továbbá arra, hogy a téli krízisidőszakban a szálláshelyek túlzsúfoltak (a kihasználtság mértéke meghaladja a befogadókapacitásét), és megállapítják, hogy "jelenleg hazánkban a kialakult hajléktalanellátó szolgáltatások kapacitás-volumene nagyságrendileg nem elegendő az életvitelszerűen közterületen tartózkodó emberek befogadására".
Az ENSZ megfelelő életszínvonal részeként a megfelelő lakhatással és ezzel kapcsolatban a hátrányos megkülönböztetés-mentességhez való joggal kapcsolatos különleges jelentéstevője 2018 nyarán a kormánynak írt,[50] majd levelének nyilvánosságra hozatalát követően immár az Alkotmánybírósághoz fordult: amicus curiae beadványban foglalta össze aggályait a nemzetközi emberi jogi normák szempontjából. A jelentéstevő álláspontja szerint Magyarország egyértelműen összeütközésbe kerül az általa is elfogadott nemzetközi emberi jogi standardokkal - elsősorban a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának diszkriminációtilalmat tartalmazó 2. cikkével, valamint a Polgári és Politikai Jogok Nemzetközi Egyezségokmányának 7. és 9. cikkével -, amennyiben az Alkotmánybíróság döntésével megerősíti a szabálysértési tényállást.[51] Álláspontja alátámasztásául levelében részletesen utal korábbi jelentéseire, más jelentéstevők megállapításaira, valamint az ENSZ Emberi Jogi Tanácsa által korábban megfogalmazottakra.
Kiss László és Lévay Miklós, mint a 38/2012. (XI. 14.) AB határozat meghozatalában részt vevő egykori alkotmánybírák, ugyancsak amicus curiae beadványt nyújtottak be az Alkotmánybírósághoz. Ebben - a bírói indítványoktól és a többi amicus curiae beadványtól eltérően - nem a szabálysértési anyagi vagy eljárási rendelkezésekre koncentrálnak, hanem a közterületi életvitelszerű tartózkodás általános tilalmának Alaptörvénybe illesztésére. Felvetik a köztársasági elnök felelősségét a norma elfogadásával kapcsolatban, valamint értelmezik az Alkotmánybíróság változó hatáskörét az Alaptörvény módosításának lehetséges alkotmányossági vizsgálatát illetően. Felróják a jogalkotónak, hogy előzetes hatásvizsgálat nélkül emelt alkotmányos szintre egy büntető szabályt: a szabálysértési tényállás kapcsán ugyanis a hatásvizsgálat rámutathatott volna a jogrendszer egyes részeivel (a szociális törvénnyel, az önkormányzati törvénnyel), valamint az Alaptörvény más rendelkezéseivel való ellentmondásaira. Megjegyzik, hogy "az alkotmánymódosítás mögött nincs komoly kiérlelt alkotmányjogi koncepció. [...] államcélra vagy egy alkotmányosan nem kellően megindokolt közérdekre (tehát a szükségesség igazolásának hiányában) nem lehet alapjogot korlátozni, az emberi méltóság pedig különösen védelmet élvez". Azon túl, hogy szükségesnek tartják az alaptörvény-módosítás tartalmi vizsgálatát, érvelnek a jogszabály közjogi érvénytelensége mellett is, utalva az egyéni képviselői indítvány vitájának rövidségére, a különböző vélemények parlamenti kifejtésének korlátozottságára.[52]
A Magyar Helsinki Bizottság, az Utcajogász Egyesület és a Társaság a Szabadságjogokért közös amicus curiae beadványa rámutat, hogy az Alkotmánybíróság a 38/2012. (XI. 14.) határozatában az életvitelszerű közterületen tartózkodást az Alaptörvény II. cikkében foglalt méltósághoz való jog, valamint a XIX. cikkben foglalt szociális biztonsághoz való jog alapján találta alaptörvény-ellenesnek, és az Alaptör-
- 193/194 -
vény ezen két rendelkezése az évek során érdemben nem módosult - az Alaptörvény hetedik módosítása nem érintette sem a II. cikket, sem pedig a XIX. cikket -, továbbra is irányadó tehát, amit a korábbi határozat kifejtett. Az Alaptörvény 2018. nyári módosítása azonban, amely általános jelleggel kimondja az életvitelszerű közterületi tartózkodás tilalmát, ellentmondást eredményez a norma szövegén belül, ebben a helyzetben pedig a "testület kötelessége az, hogy ezt a tilalmat olyan módon értelmezze, hogy az összhangban legyen az II. cikkben foglalt emberi méltósághoz, valamint a XIX. cikkben foglalt szociális biztonsághoz való joggal, valamint a vonatkozó alkotmánybírósági joggyakorlattal". A tényállás nem felel meg a büntetőjog alkotmányos követelményeinek sem, mivel a közterületi hajléktalanság társadalmi veszélyesség hiányában "szabálysértési tényállássá nyilvánítása önkényes, így nem is lehet legitim célja. A hajléktalanság nem egy tevékenység vagy mulasztás, hanem egy létállapot, amely nem sérti semelyik másik ember életét, testi épségét, egészségét vagy jogát, ahogy nem sért általánosan elfogadott együttélési szabályt sem". Utalnak arra, hogy a szabálysértési kriminalizáció a alkalmatlan eszköze a társadalmi probléma kezelésének. Amennyiben alkalmas is lenne a szabálysértési jog a közterületi hajléktalanság felszámolására, a szociális ellátórendszer kapacitásainak kimutatható hiánya akkor is eredménytelenné tenné ennek a megközelítésnek az alkalmazását. Rámutatnak arra, hogy a normavilágosság követelményének nem tesz eleget a tényállásban meghatározott "elkövetési magatartás" példálózó körülírása, az egyes figyelmeztetések közötti időköz meghatározatlansága, valamint a közterület fogalmának bizonytalan alkalmazhatósága. Beadványukban utalnak a megkülönböztetés tilalmára is, az ingóságok megsemmisítése kapcsán a magánélet védelméhez fűződő jog sérelmére, a mérlegelést nélkülöző őrizet miatt pedig a tisztességes eljáráshoz való jog, illetve a jogorvoslathoz való jog sérelmére, továbbá a szociális törvény rendelkezéseivel való normakollízióra.[53]
Az alapvető jogok biztosa nem fordult az Alkotmánybírósághoz a szabályokkal kapcsolatos alapjogi aggályok miatt, noha az Utcajogász Egyesület közérdekű bejelentésében erre kérte.
Végezetül szeretnék kitérni személyes tapasztalataimra, amelyeket az Utcajogász Egyesületben végzett önkéntes munka keretében szereztem, hajléktalan emberekkel szemben indított ügyekben eljárva.[54]
A hajléktalan, illetve a lakhatási szegénységben élő emberek védelmében működő szervezetként már a nyári törvényjavaslat elfogadását követően tudatosan készültünk a hatályba lépést követő eljárásokra. Egyeztettünk utcai szociális munkát végző ellátószervezetekkel, tájékoztatást tartottunk szociális munkásoknak, közérthető kiadványt készítettünk az érintetteknek, levelet küldtünk a Budapesti Ügyvédi Kamara kirendelt védői névjegyzékében szereplő ügyvédeknek. Utóbbira válaszul több ügyvéd jelezte azt vissza, hogy leiratkozik a védői névjegyzékről, ugyanakkor nem volt világos, hogy a kéretlen levél vagy a hatályba lépő új tényállás miatt. Tömeges előállításokra készülve éjjel-nappal hívható védői ügyeletet szervezetünk, amelyben az Utcajogász Egyesület tagjainak ismeretségi köréhez tartozó ügyvédeken túl a Társaság a Szabadságjogokért ügyvédei vettek részt.
Budapesten először 2018. október 18-án került sor őrizetbe vételre, egy korábban már három alkalommal figyelmeztetett hajléktalan nő esetében. A sajtóban megjelent rendőrségi közlemény alapján kerestük fel a Gyorskocsi utcai fogdát, ahova a másnapi bíróság elé állítás érdekében állították elő a kutyájával az utcán élő nőt. A fogdán látható volt, hogy a rendőrség is kiemelten készült az új típusú eljárásra: az egyébként rendkívül rossz állapotban lévő rendőrségi komplexumban két helyiséget teljesen felújítottak erre a célra. Az előállító egy frissen meszelt várakozó helyiségből - amelyhez mosdó kapcsolódik - és egy meghallgató szobából áll, az utóbbiban újonnan vásárolt bútorok vannak. Az eljárás alá vont személyek számára átlátszó plasztik székeket biztosítottak. A helyiségek már-már orvosi fehérsége és a bútorok átláthatósága feltehetően azt a célt szolgálja, hogy az esetleges szennyeződéseket minél hamarabb észre lehessen venni. Az előállítóban a megszokottnál jóval több, különböző beosztású rendőr volt jelen. Viselkedésük segítőkész, hangvételük pedig tiszteletteljes volt mind a védővel, mind pedig az eljárás alá vonttal. Az előállítást követően az eljárás alá vont nő több órát várakozott, mire az "elkövetés helye" szerint illetékes kapitányság munkatársa - hivatali időn kívül - megérkezett. Ugyanis hiába állítanak elő mindenkit a Gyorskocsi utcai fogdára, az eljárást a hatáskörrel és illetékességgel rendelkező szerv állománya folytatja le; ennek értelmében a meghallgatás csak akkor kezdhető meg, ha az illetékes rendőri szerv képviselője - adott esetben a város másik végében lévő kapitányságról - megérkezett, továbbá rendelkezésre áll a kétszemélyes meghallgató helyiség. Túlzottnak bizonyultak tehát azok az aggályaink, hogy hajléktalan emberek százait fogják, tömeges jel-
- 194/195 -
léggel előállítani. Nyilvánvalóan helytállónak bizonyult az a kormányzati forrásból származó információ, mely szerint, mely szerint a kormány az első két hétben csupán egy-egy esetben kíván - figyelmeztető jelleggel - látványos rendőri intézkedéseket és eljárásokat felmutatni; nem kívánják, és nem is tudnák eljárás alá vonni az összes közterületen élő embert. Erre a rendőrségnek nincs sem helye, sem ideje.
A meghallgatást végző rendőr bizonytalannak tűnt a számára ismeretlen infrastruktúra keretei között. Meghallgatási kérdéseit nem fejből, hanem a falra felragasztott A/4-es lapra gépelt kérdéssort olvasva tette fel: "Mióta él közterületen?" "Milyen tevékenységeket végez ott?" "Miért nem megy be szállóra?" A meghallgatást követően felettese döntést hozott az őrizetbe vételről, amelyhez a törvény szerint nem jár indokolás; ennek ellenére fellebbezést jelentettünk be, amit a rendőrség rögzített az iratanyagban. Este 9 körül szóban tájékoztattak minket arról, hogy másnap mikor kell bíróság elé állnia az eljárás alá vontnak.
Érezhető volt, hogy a rendőrség részéről hosszabb felkészülés előzte meg az új törvény hatályba lépését. Nem csak az új, illetve felújított fizikai környezet, de a szokatlanul sok és több szervezeti szintet képviselő munkatárs jelenléte is erre utalt. A rendőrség eljárása a törvény keretei között humánus volt; nem bántak megalázóan az eljárás alá vonttal, nem volt tapasztalható tiszteletlenség a kommunikációjukban.
A másnapi tárgyalás jelentős késéssel kezdődött meg, mivel a bíróság aznap nem ez volt az első tárgyalása. A miénket megelőző tárgyalás egy hajléktalan férfi ügyében zajlott, akit figyelmeztetésben részesített az ügyben eljáró bírósági titkár, fellebbezés hiányában pedig a végzés kihirdetéssel jogerőre emelkedett. A kirendelt védő nem indítványozta az eljárás felfüggesztését, valamint tudomásul vette a végzést, elzárva ezzel ügyfelét attól, hogy esetleg később az Alkotmánybírósághoz vagy az Emberi Jogok Európai Bíróságához fordulhasson.
Ügyünkben ugyanaz a bírósági titkár járt el, mint a figyelmeztetésben részesített férfi esetében, nem számítottunk tehát arra, hogy alaptörvény-ellenességet fog észlelni ügyfelünk eljárásában, hiszen a másik eljárás kapcsán sem észlelt ilyesmit. Várakozásunknak megfelelően elutasította az eljárás felfüggesztésére vonatkozó indítványunkat; indokolása mindössze egyetlen mondat volt, miszerint alaptörvény-ellenességet a bíróság nem észlelt. Szintén elutasította azt az indítványt, amely az eljárás alá vont személyes jelenlétének biztosítására vonatkozott. Ügyfelünk pár helyiséggel távolabb, egy meghallgató helyiségben tartózkodott, és telekommunikációs eszköz útján vehetett csak részt a tárgyaláson. Mivel a törvény nem fűz indokot a telekommunikációs eszköz alkalmazásának elrendeléséhez, nem volt azonosítható, hogy jogi értelemben mi indokolta az eljárás alá vont szomszéd helyiségében tartását: jelenléte nem lett volna megfélemlítő vagy veszélyes az eljárásban részt vevők számára; nem járt volna többletidővel, eljárási többletköltséggel a megjelenése. Ezek lennének ugyanis azok az indokok, amelyek megalapozhatták volna egy szabadságelvonással fenyegető váddal szemben védekező eljárás alá vont bíróság előtti személyes megjelenésének korlátozását. A konkrét indok hiánya nem csak az eljárás alá vont eljárási jogait korlátozza, de az igazságszolgáltatás szervezetén belül is feszültséghez vezethet az a helyzet, hogy míg a bíróság elkerülhet mindenféle személyes érintkezést az eljárás alá vonttal, addig a rendőrségnek meg kell oldania az élelmezését, tisztálkodási lehetőséget kell számára biztosítania; sőt, még a ruháztatásáról is gondoskodni köteles a törvény szerint. Praktikus szempontból a telekommunikációs eszköz használata nem gyorsította az eljárást - szemben a törvény indokolásával -, hanem éppenséggel lassította: minden alkalommal, amikor a védők ellenőrzés nélkül kívántak konzultálni ügyfelükkel, a bíróságnak szünetet kellett elrendelnie; a védő és az eljárás alá vont mobiltelefonon tudtak csak beszélni egymással, miközben csak pár méter és egy ajtó választotta el őket egymástól. Noha az eljárást a bírósági titkár folytatta le, észrevehető volt, hogy az ülésterem melletti helyiségben tartózkodó három bíró is követi a szabálysértési eljárásban eddig ismeretlen - a büntetőeljárásban is újszerű - telekommunikációs eszköz használatát. Amikor például az ülésteremben felszerelt plazmatévé képernyőjén hosszabb ideig látható volt az eljárás alá vont személyi igazolványa (és az összes személyes adata), az ülésterembe váratlanul bejött a Fővárosi Törvényszék egyik büntető ügyszakos bírája, és figyelmeztette erre az eljáró bírósági titkárt.
Az eljáró bírósági titkár pervezetése egyébként formális volt: rutinszerűen ismertette az iratokat, és tette fel kérdéseit az eljárás alá vontnak, emellett minden bizonyítási és pervezetési indítványt - legyen akár rendőrségi, akár védelmi - elutasított. Elutasításra került a rendőrség és a védelem arra vonatkozó tanúbizonyítási indítványa is, hogy ténylegesen milyen körülmények között él az utcán az eljárás alá vont. Mivel a törvény nem követeli meg az őrizetbe vételhez az elrendelő indokolását, nem volt meglepő, hogy a bíróság az őrizetbe vétellel szembeni fellebbezést indokolás nélkül utasította el; úgy, hogy közben nem rendelt el szünetet, de még pár másodpercnyi időt sem hagyott a mérlegelésre.
Annak ellenére, hogy a törvényszék előzetes sajtóközleményt is kiadott a bíróság elé állításról, a tárgyalást a bíróság nyomozási bírói részlegén tartották,
- 195/196 -
ahol nem tárgyalásokat, hanem üléseket szoktak tartani, és szinte semmi hely sincs a hallgatóság számára. A körülményekre tekintettel a bíróság a sajtó képviselői számára egy szomszédos helyiséget biztosított, ahonnan tévén keresztül követhették az eseményeket. Ez a helyzet - hogy a tárgyalást nem követhették a helyszínről - nyilvánvalóan nehézséget okozott a televíziós stáboknak, hiszen nem választhatták meg a nézőpontjukat a kameraállás révén, a telekommunikációs eszközön keresztül kapcsolt eljárás alá vontat pedig kétszeresen közvetve láthatták csak.
A bíróság végül - a rendőrség 30 napnyi közérdekű munkára irányuló indítványával szemben -, csupán figyelmeztetésben részesítette az utcára került nőt, akit a rendőrség pár órán belül "szabadított". Hasonlóan az előállításhoz és a fogdára helyezéshez, a szabadítás is sok adminisztratív feladatot jelentett a rendőrség Gyorskocsi utcai állományának, akik hatáskör hiányában nem is tudtak információt adni a figyelmeztetésben részesített nőnek, hogy pontosan hol és mikor kaphatja vissza a kutyáját, valamint az ingóságait, amelyeket nem foglaltak le ugyan szabálysértési jogi értelemben, de a kormányrendeletben megjelölt szabályok alapján - szabálysértési dogmatika szerint azonosíthatatlan jogcímen - elvontak tőle.
Az eljárás gyorsasága, az eljárás alá vont elszigetelése bíróságtól, a bírói mérlegelési helyzetek hiánya alapján a védőkben az a kép alakult ki, hogy az eljárás nem más, mint nyilvánosság előtt folytatott igazgatási eljárás; formalitás, amely nem ad lehetőséget a hatékony védekezésre: az eljárás menetét a védők semmilyen módon nem tudták befolyásolni, az ügydöntő végzés pedig indítványaik elutasítását sem indokolta. A védők részvétele sokkal inkább szimbolikus formalitás, mint kontradiktórius eljárás érdemi eleme volt.
A fellebbezés folytán eljáró másodfokú bíróság ismételt indítványunk ellenére sem függesztette fel az eljárást, hanem a már tárgyalt indokolással megszüntette az eljárást: a 38/2012. (XI. 14.) AB határozat élethelyzettel kapcsolatos indokolására hivatkozva megállapította a szabálysértési felelősség hiányát. Mivel másodfokon nincs lehetőség tárgyalás tartására, a tanács iratok alapján hozta meg a döntését, a nyilvánosság pedig alig értesülhetett a fejleményről. A döntés értékelése szempontjából kiemelendő, hogy a törvényszék büntetőtanácsa alkotmányos szempontból nem talált kivetnivalót az alkalmazandó anyagi és eljárási szabályokban. Nem észlelt tehát alaptörvény-ellenességet vagy nemzetközi emberi jogi normasértést - még a mérlegelést kizáró módon, kötelezően elrendelendő őrizet vagy az érdemi jogorvoslat hiánya vonatkozásában sem. Másrészről figyelemre méltó, hogy a bíróság kidolgozott egy érvelést, amelynek alkalmazása révén igyekszik elkerülni az anyagi jogszabályok alkotmányosságának megkérdőjelezését, miközben figyelembe veszi és tiszteletben tartja az Alkotmánybíróság kriminalizációnak megálljt parancsoló döntését. A Janus-arcú ügydöntő végzés nem csak tartalmában, de következményeiben is keserédes. Ügyfelünket csendben, iratok alapján "mentették fel," miután egy ország követhette élőben a bíróság elé állítását, az eljárás megszüntetésével pedig elveszett a lehetőség az anyagi jogi szabály megtámadására az Alkotmánybíróság vagy az Emberi Jogok Európai Bírósága előtt.
Az előbbiekben ismertetett elsőfokú eljárás lefolytatásának napján újabb személyt állítottak elő életvitelszerű közterületi tartózkodás miatt. Az előállított, majd őrizetbe vett férfi meghallgatásán másik ügyfelünkhöz hasonlóan elmondta, hogy gazdasági helyzete miatt él az utcán, de szállóra az ott uralkodó állapotok miatt nem kíván menni. A vasárnapi bíróság elé állításon - a korábbi esethez hasonlóan - bírósági titkár járt el, aki az iratok ismertetését követően elhalasztotta a tárgyalást, és tájékoztatott minket, hogy később új határnapot tűz hivatalból. Hetekkel később postai úton értesültünk arról, hogy a bíróság végzést hozott, melynek értelmében az eljárást felfüggeszti, és az Alkotmánybírósághoz fordul. Az ügyben eljáró bírósági titkár egyike annak a néhány bírónak, akik az Alkotmánybíróság elé került indítványokat kidolgozták.
A civil jogvédő szervezetek tevékenységétől teljesen függetlenül Ésik Sándor budapesti ügyvéd 2018 októberében online petíciót indított, amelyben a bírákat is megszólítva hívja fel a figyelmet a jogászság társadalmi felelősségére a jogszabályok alkalmazása során. Petícióját több mint háromezren írták alá.[55] A kezdeményezés országos szintű érdeklődést váltott ki, vitát generálva nem csak jogászok, hanem a társadalom szélesebb körében is. A petíció hatására ügyvédkörökben a védői feladatok demonstratív, polgári engedetlenség jellegű elmulasztásának ötlete merült fel, amellyel a Magyar Ügyvédi Kamara is foglalkozott. Az elnöki előterjesztés szerint - amelyet végül a kamara elnöksége nem fogadott el - üdvözlendő a bírói kezdeményezés, amelynek nyomán az ügy az Alkotmánybíróság elé került, ugyanakkor az ügyvédi hivatást gyakorlót az esküje köti, és ennek értelmében "bojkott helyett egy bármikori vonatkozó tár-
- 196/197 -
gyaláson lelkiismerete szerint kell, hogy felvállalja azok ügyét, akik jogi képviseletre szorulnak".[56]
Kutatások hiányában nehéz lenne megállapításokat tenni az egyes bíróságok, bírói csoportok, bírák jogértelmezése, szerepfelfogása közötti különbségekről, ugyanakkor szervezetszociológiai szempontból mindenképpen figyelemre méltó az a jelenség, hogy az ugyanabban a bírói csoportban működő bírósági titkárok egymástól eltérően viszonyulnak a kérdéshez. Egészen konkrétan: az a tényállás és azok az eljárási szabályok, amelyeket pénteken az egyik bírósági titkár a sajtó egész nyilvánossága előtt maradéktalanul összhangban állónak nyilvánított az Alaptörvénnyel, vasárnap a másik bírósági titkár számára több ponton is alaptörvény-ellenesnek tűntek.
Eddig tehát három bírói jogértelmezés körvonalazódott. A bíróság elé került ügyek első csoportját azok az eljárások alkotják, amelyek során a bíróság nem kérdőjelezi meg a tényállás és az eljárási szabályok Alaptörvénnyel való összhangját, de "méltányos" döntést hoz, és a szabálysértési felelősség megállapítása mellett valamilyen enyhe jogkövetkezményt alkalmaz. Ezen értelmezés következménye, hogy amennyiben folytatódnak a rendőri intézkedések, hat hónapon belül két jogerős marasztaló döntést követően a bíróság már nem mérlegelhet: akkor is elzárást kell kiszabnia, ha egyébként semmiféle szabadságkorlátozást nem tartana indokoltnak. Mivel ezek az ügyek mind azonnal jogerőre emelkedtek első fokon, fellebbezés hiányában, az egyes elmarasztalások sokkal gyorsabban bekövetkezhettek volna.
A második bírói értelmezés észleli, hogy nyilvánvaló ellentmondás feszül az Alkotmánybíróság korábbi gyakorlata és az új tényállás között, azonban önálló érvelést alakít ki, amelynek révén a szabálysértési jog dogmatikáján belül találja meg a választ a hajléktalanság mint élethelyzet kriminalizálásával szemben. Indokolása nem alapjogi; mindössze az eljárásban hasznosítható tények vitatatására szorítkozik. Nem bizonyított, hogy az eljárás alá vont saját szándékából tartózkodik életvitelszerűen közterületen, így felelősség sem állapítható meg. Ez az értelmezés csendesen teremt közös nevezőt a különböző nézőpontok között. A kormánynak sem kell kritikát elszenvednie a jogalkotási kezdeményezésének eredményéért, nem kell tartania az Alkotmánybíróság vagy nemzetközi emberi jog szervezet elmarasztalásától, de - az eljárás és az őrizet nyilvánvaló megpróbáltatásain túl - a hajléktalan embereknek sem kell a bíróság rosszallásával szembesülnie. Ezen értelmezésnek a vesztese az eljárást lefolytató rendőrség, amelyre a hajléktalan emberek bíróság elé állítása előkészítésének jogi, adminisztratív és infrastrukturális feladatai hárulnak.
A harmadik értelmezést alkalmazó bíróság észleli az alaptörvény-ellenességet, és felfüggeszti az eljárást, blokkolva ezzel a jogalkalmazást. A kaposvári és a székesfehérvári bíró jóval azután döntött a felfüggesztés mellett, hogy a sajtóban már nagy nyilvánosságot kaptak más bíróságok alaptörvény-ellenességet nem észlelő eljárásai. Mindkét érintett törvényszék sajtóközleményt adott ki az ügyben eljáró bírák döntéséről és indokairól, ami nyilvánvalóan azt mutatja, hogy ezen bíróságok nem csak a jogszabályt, de saját bírói szerepüket is másképpen értelmezik, mint a korábban eljárt bíróságok. A kiadott sajtóközlemények nem csak a jogalkotó vagy a jogalkalmazók, de a tágabb nyilvánosság számára is üzenetet hordoztak: azon túl, hogy a bíróság nem kívánja alkalmazni a tényállást, azt is hírül adták, hogy az egyes bírák függetlenül ítélkeznek - más bíróságoktól is -, saját jogértelmezésük alapján. Ezen két bírói indítványhoz csatlakozott később az a fővárosi bírósági titkár, aki a bírói csoportjában működő másik titkár értelmezésével szemben négy ügyben is felfüggesztette az eljárást. Különösen jelentős, hogy az utóbbi titkár úgy dolgozott ki alkotmánybírósági indítványt, hogy közben tisztában lehetett a másodfokú tanács elvi álláspontjával, amely nem támadja a jogszabály alkotmányosságát, illetve megfelel a 38/2012. (XI. 14.) AB határozat érvelésének. Később a PKKB-ről még két indítvány érkezett, tehát látható, hogy az első, a sajtó nyilvánosságát élvező - vagy inkább szenvedő - eljárás után a bíróság szabálysértési csoportja csendben elkezdett egységesen viszonyulni a tényállás alkalmazásához.
Annak ellenére, hogy az első indítvány még 2018 őszén érkezett, az ügyek egyesítése révén az Alkotmánybíróság a részére nyitva álló kilencven napos döntési határidőt úgy értelmezte, hogy az minden bírói indítvány esetében újraindul - így a döntést csak 2019. június 4-én hozta meg a testület.[57] A többségi döntés szerint mind a támadott anyagi jogszabály, mind pedig az eljárási szabályok összhangban állnak az Alaptörvénnyel, ugyanakkor az Alkotmánybíróság alkotmányos követelményként szabta, hogy "a szabálysértési szankció alkalmazásának meg kell felelnie az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalma alkotmányos céljának, az elesett, magukról gondoskodni nem tudó személyek ellátórendszerbe vonásának."[58]
Az Alkotmánybíróság indokolásában elsőként a bírák által hivatkozott nemzetközi egyezmények megsértésének kérdésével foglalkozott. A nemzetközi
- 197/198 -
szerződésekkel való összhang vizsgálatát azonban nem végezte el, mivel indokolása szerint a bírói indítványok a hivatkozott egyezmények vonatkozásában "nem terjesztettek elő releváns alkotmányjogi érvelést".[59]
A mérföldkőnek számító 38/2012. (XI. 14.) AB határozat kapcsán röviden rögzíti, hogy annak megállapításai nem kötik az Alkotmánybíróságot, mivel azóta mind az Alaptörvény szövege, mind pedig a szabálysértési törvény megváltozott.
Az Alaptörvény, valamint a szabálysértési törvény módosítása elfogadásának körülményeire a határozat nem tér ki, ahogy az Alaptörvény - indítványozók által felhívott - egyes rendelkezései összhangjának kérdésére sem. A kriminalizáció alkotmányossága kapcsán a határozat egy az egyben átveszi a kormány három tagjának érvelését: az életvitelszerű közterületi tartózkodás rendeltetésellenes közterület-használat, vagyis olyan normaszegés, amely megbontja a közösség és az egyén közötti egyensúlyt. Az államnak objektív intézményvédelmi kötelezettsége van, mivel az Alaptörvény államcélként nevesíti az emberhez méltó lakhatás feltételeinek a megteremtését, a közterület közcélú használatának védelmét, valamint szállás biztosítására való törekvést a hajlék nélkül élő személy számára. Az egyén pedig köteles együttműködni mindebben: "az együttműködési kötelezettség nem az egyén szabad döntése, hanem az önmagáért és a közösségért is felelősséget viselő egyén alkotmányos kötelezettsége."[60] Az érvelés szerint az alkotmányos jogok gyakorlása elválaszthatatlan az alkotmányos kötelezettségek teljesítésétől. Az állam és az önkormányzatok kötelezettségeit illetően, a megkeresett szervek válaszai alapján megállapítja, hogy létezik hajléktalan embereket segítő intézményrendszer, az együttműködés feltételei tehát megvannak, az Alkotmánybíróság pedig "az intézményrendszer kialakításának célszerűségi, illetve működésének hatékonysági szempontjait alkotmányossági szempontból nem értékelheti".[61]
Az Alkotmánybíróság szerint a támadott tényállás alanya bárki lehet, így az alapján "bárkit" szankcionálni lehet, aki megszegi az alaptörvényi tilalmat - vagyis az indítványokban leírtakkal ellentétben nem igazolt az, hogy kizárólag a hajléktalansághoz mint élethelyzethez kapcsol hátrányos jogkövetkezményt: "nem egy élethelyzetet, nem a hajléktalan létet, hanem az együttműködési kötelezettség szándékos és ismételt megtagadását, illetve folyamatos negligálását szankcionálja."[62]
Az indítványozók a jogállamisággal és normavilágosság követelményével kapcsolatosan kifogásolták, hogy a törvény nem határozza meg, hogy mennyi időnek kell eltelnie az egyes figyelmeztetések között. Aggályaikat azzal az egy mondattal rendezi a testület, hogy "nincs kellő következtetési alap annak megállapítására, hogy az abban szereplő azon előírás, mely 90 napon belül három alkalommal történő előzetes figyelmeztetéshez köti a szabálysértési eljárás kötelező megindítását eleve értelmezhetetlen és ezért alkalmazhatatlan lenne".[63] Az indítványozók kifogásolták továbbá az életvitelszerűség fogalmának meghatározatlanságát. Az Alkotmánybíróság szerint "az elkövetési magatartást értelmező rendelkezésben szereplő fogalmak általánossága a jogalkotás jogfogalmaira jellemző absztrakciós fokot nem haladja meg",[64] így azok helyes értelmezése a bíróságok feladata.
Az anyagi jogszabály vizsgálatát követően a határozat azokra az eljárási szabályokra tért ki, melyek a kötelező őrizetbe vételre vonatkoznak. Az Alkotmánybíróság csak a hátrányos megkülönböztetés tilalma szempontjából "vizsgálódott": e vonatkozásban is hangsúlyozza, hogy a tényállás mindenkit érint, aki nem működik együtt, nem csak a hajléktalanságban érintetteket, a rendelkezés tehát nem sérti a törvény előtti egyenlőség elvét vagy az egyenlő bánásmód követelményét. Nem sérül a hatékony jogorvoslathoz való jog sem, mivel az általános szabályok szerint lehetőség van az őrizet elrendelésével szembeni fellebbezésre.
Az ellátás igénybevételére való kötelezés kapcsán megjegyzi, hogy az indítványozó bírók nem igazolták az ellátás korlátozottságát, dehumanizáló jellegét, valamint azt, hogy a tényállást csak hajléktalan emberek esetében alkalmaznák. A kormány válasza szerint az ellátórendszer megfelelő; sőt, kihasználatlan a kapacitása. Az Alkotmánybíróság szerint jelen esetben nem is az emberi méltóságról van szó, hanem "csak" az ember önrendelkezési jogáról - utóbbi pedig az alaptörvényi célok érdekében korlátozható, ahogyan a vizsgált jogszabály is teszi, méghozzá a határozat álláspontja szerint arányosan.
Zárásként az Alkotmánybíróság leszögezi, hogy "nincstelenségre, a hajléktalanságra senkinek nincs joga, ez az állapot nem az emberi méltósághoz való jog része, éppen ellenkezőleg, ez a helyzet olyan a társadalmi együttélés és az egyéni élet egymáshoz kapcsolódó diszfunkcióiból keletkezik, amelyeket a hűség, a hit és szeretet alapján álló társadalomnak ezen elvek alapján kell kezelnie, s lehetőség szerint megszüntetnie".[65]
A határozathoz Pokol Béla párhuzamos indokolást, hat alkotmánybíró pedig különvéleményt fogalmazott meg. Az utóbbiak közül Juhász Imre egyetértett a határozat indokaival, ugyanakkor nem látott hatáskört az alkotmányos követelmény alkalmazására: az ebben az esetben kvázi jogalkotásnak volna tekinthető, amire az Alkotmánybíróságnak nincs hatásköre.
- 198/199 -
Juhász Imrén kívül a különvéleményt megfogalmazó alkotmánybírók közül Czine Ágnes dogmatikai, Schanda Balázs morális, Stumpf István pedig leginkább határozatszerkesztési szempontokra hivatkozott a többségi határozat kritikájaként.
Czine Ágnes különvéleményében a 38/2012. (XI. 14.) AB határozathoz nyúlt vissza. Álláspontja szerint a szabálysértéssé nyilvánításnak nem állnak fenn az alkotmányos feltételei, a tényállás egy konkrétan körülírható szociális helyzetet büntet, annak ellenére, hogy még az Alaptörvény hetedik módosításából - az országos tilalomból - sem következik a szabálysértési felelősségre vonás szükségessége. Önmagában a közterületek közcélú használatának korlátozása, az életvitelszerű használat még nem lehet elegendő ok a szabálysértési jog eszközeinek alkalmazásához. A szabálysértési jog fogalmi - közelebbről: felelősségi - rendszerének két eleme, a szándékosság és a gondatlanság a vizsgált tényállásnál nem értelmezhető. Ezen túl az alkotmánybíró egyetértett az indítványozók normavilágosságra vonatkozó aggályaival is.
Schanda Balázs különvéleményében arra hívta fel a figyelmet, hogy a tényállás szükségszerűen alaptörvényellenes, ha az állam fellépésének célja nem a segítségnyújtás, márpedig a tényállás célja nem a szociális gondoskodás, hanem a szankcionálás lehetőségének megteremtése. Nem csak a tényállásról, de az Alkotmánybíróság szerepéről is szól: "A lakhatási szegénység társadalmi kihívását az Alkotmánybíróság nem tudja orvosolni, azonban alkotmányvédő szerepében sem feledkezhet meg a társadalmi valóságról."[66] Különvéleményéhez Hörcherné Marosi Ildikó és Szalay Péter is csatlakozott.
Stumpf István is egyetértett azzal, hogy magából az alaptörvényi tilalomból nem keletkezik alkotmányos hatáskör a kriminalizációra. Alternatív érvelést nem dolgozott ki, viszont felhívta a figyelmet a többségi határozat ellentmondásaira, hiányosságaira.
Annak ellenére, hogy a bírói indítványokban, a megkeresett szervek válaszaiban vagy akár az amicus curiae beadványokban számos érv, szempont, tényadat állt az Alkotmánybíróság rendelkezésre, a testület nem élt azzal a kivételes információgazdagsággal, ami döntéshozatalában aligha tekinthető általánosnak. Számos olyan kérdés maradt így megválaszolatlanul, amelynek a vizsgálatára az Alkotmánybíróságnak hivatalból lehetősége lett volna.
A megkeresett szervezetek kapcsán a határozat indokolásából nem derül ki, hogy miért pont ezeket a szervezeteket keresték meg, valamint az sem, hogy ezeknek a szervezeteknek pontosan milyen kérdésekre kellett választ adniuk. Az sem világos, hogy az ellátórendszer működésére vonatkozóan miért a kormány tényállításait fogadta el a testület, miközben a hajléktalanellátásban leginkább kompetens két szervezet azokkal ellentétes tényállításokat tett.
Bár az alkotmánybíróságról szóló törvény erre lehetőséget ad, az Alkotmánybíróság nem végezte el hivatalból a jogszabályi rendelkezések nemzetközi szerződésbe ütközésének vizsgálatát, miközben erre a kérdésre majdnem mindegyik bírói indítványban volt hivatkozás.[67] Az Alkotmánybíróság még annak ellenére sem tartotta indokoltnak hivatalból vizsgálni a tényállás emberi jogi egyezményekkel való összhangját, hogy az amicus curiae beadványt küldő ENSZ jelentéstevője kifejezetten - már-már fenyegetésszerűen - felhívta az Alkotmánybíróság figyelmét a kollízióra.
Az Alkotmánybíróság indokolását az anyagi jogi szabály vizsgálata során végigkíséri egy ellentmondás, amely folyamatos terhet jelenthetett a határozat szövegezésekor. A határozat indokolásának lényege szerint a tényállás nem a hajléktalanságot kriminalizálja - vagyis nem egy létállapotot, egy szociális válsághelyzetet. A tényállás elkövetője ugyanis bárki lehet, nem csak utcán élő hajléktalan emberek. Ha azonban a tényállást bárki megvalósíthatja, bárki szankcionálandó, akkor - a közterületről való távozás mellett - miért a hajléktalanellátás igénybevétele az egyetlen (átmeneti) módja az azonnali őrizetbe vétel és a bíróság elé állítás elkerülésének? A jogszabályt előkészítő kormányon kívül miért hajléktalanellátással foglalkozó szervezeteket keresett meg a testület? A határozat rendelkező részében miért így fogalmaz az Alkotmánybíróság: "a szabálysértési szankció alkalmazására csak akkor kerüljön sor, ha a hajléktalan személy ellátórendszerben való elhelyezése a cselekmény elkövetésekor igazolhatóan biztosított volt. A szabálysértési szankció alkalmazásának meg kell felelnie az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalma alkotmányos céljának, az elesett, magukról gondoskodni nem tudó személyek ellátórendszerbe vonásának." Ha tényállás nem a hajléktalanságot bünteti, akkor hogyan értelmezhető az Alkotmánybíróság által szabott alkotmányos követelmény nem hajléktalan emberek esetében? Olyan esetekben, amikor az eljárás alá vont merő passzióból tartózkodik életvitelszerűen a közterületen?
További ellentmondás, hogy a testület indokolása szerint nem önmagában a hajléktalanság, fedél nélküliség, hanem az együttműködés hiánya indokolja az életvitelszerű tartózkodás büntetését. A testület szerint egy bárki által megvalósítható rendészeti sza-
- 199/200 -
bálysértésről van szó, amelynek kulcseleme a hatóságokkal való együttműködés a közérdek védelmében. A szabálysértési tényállás azonban nem azt tekinti az együttműködési kötelezettség megszegésének, hogy az adott személy rendőri felszólítás ellenére nem távozik, vagy a felajánlott segítséget nem fogadja el, hanem pusztán annak a ténye elég a szabálysértés megvalósulásához, hogy valakit tetten érnek, amint éppen az utcán végez valami olyan tevékenységet, amiből az utcán való életvitelszerű tartózkodásra lehet következtetni. Miközben az indokolás folyamatosan az egyén állammal való együttműködési kötelezettségét hangsúlyozza, semmilyen módon nem reflektál arra, hogy konkrétan miben áll az együttműködési kötelezettség vagy annak megszegése, ha a közterületi létre való rendőri következtetés folytán, tehát az életvitelszerűség látszatával megvalósul a szabálysértés, teljesen függetlenül attól, hogy a rendőr által felajánlott segítséget elfogadja-e a személy vagy sem. Ha úgy tekintjük, hogy az együttműködési kötelezettség megszegését az ellátórendszer igénybevétele helyetti közterületen tartózkodás jelenti, akkor miként alkalmazható a tényállás nem hajléktalan emberek esetében? Ha nem hajléktalan emberek is elkövethetik a szabálysértést, ahogyan a határozat érvel, akkor milyen, az állam intézményvédelmi kötelezettségével járó együttműködési kötelezettséget szeg meg az a lakással, szállással rendelkező személy, aki saját elhatározásából költözik ki közterületre?
A szabálysértési törvény dogmatikai rendszere szerint a szabálysértést bármely személy elkövetheti, szándékosan vagy gondatlanul. Ha a szabálysértés magával a közterületi léttel - és nem a rendőri intézkedéssel szembeni ellenállással - valósul meg, akkor miként értelmezhető a gondatlanság ilyen szabálysértés esetén? Mire vesz majd fel bizonyítást a bíróság gondatlan elkövetés esetében? Annak az esetében ugyanis, aki minden alkalommal együttműködik a rendőrséggel, és a felajánlott segítséget elfogadja, a negyedik igazoltatást követően már bíróság elé kerül az ügye, és a bíróságnak vizsgálnia kell a "bűnösség fokát".
A határozat az őrizetbe vétel kötelező jellegének védelménél is ellentmondásba keveredik azzal kapcsolatban, hogy csak hajléktalan emberek esetében alkalmazható-e a tényállás. Miközben a törvényjavaslat indokolása szerint azért indokolt ennél a tényállásnál az eljárás alá vont szabadságkorlátozása, mert az eljárásban való részvétele más módon nem biztosítható (értelemszerűen következtetve arra, hogy lakó- vagy szálláshellyel nem rendelkező ember nehezen idézhető írásban), addig a határozat szerint a tényállás "nem célzottan és kizárólagosan a hajléktalanokra, hanem az elkövetők jól elkülöníthető csoportjára
nézve állapít meg sajátos szabályokat". Semmilyen magyarázatot nem ad azonban arra nézve, hogy az írásbeli idézhetőség, illetve a kapcsolattartás nehézségein kívül milyen egyéb szempont indokolhatja az azonnali és mérlegelés nélküli őrizetbe vételt. Az alanyi kör meghatározásán túl, a tényállást tekintve sem indokolja meg az Alkotmánybíróság, hogy egy rendészeti szabálysértés esetén miért kötelező az őrizetbe vétel, amikor a súlyosabb, klasszikus kriminális szabálysértések (például folytatólagosan elkövetett tulajdon elleni szabálysértés) esetében nem az.
Bár valóban vannak a törvényben garanciális szabályok az őrizet felső határát illetően, az Alkotmánybíróság határozata a hatékony jogorvoslat kapcsán mindössze egy mondattal indokolja meg, hogy miért álla az Alaptörvénnyel összhangban, és miért hatékony az a jogorvoslat, hogy a kötelező elrendelendő őrizet ellen fellebbezést lehet benyújtani: az Alkotmánybíróság szerint azért, mert a fellebbezésre az általános szabályok szerint mindig lehetőség van. Nem tér ki azonban a testület arra, hogy mitől lenne hatékony egy olyan jogorvoslat, amivel a támadott őrizeti elrendelésről kötelezően határozni kell. Mi alapján bírálhatja felül a jogorvoslati szerv az elrendelést, ha maga a törvény írja elő, hogy kötelező az őrizetet elrendelni? Mi alapján tekinthető egy ilyen fellebbezési lehetőség hatékony jogorvoslatnak?
Az Alkotmánybíróság jogszabályértelmezését összefoglalva - nem a hajléktalanságot mint létállapotot, hanem az életvitelszerű közterületi tartózkodást értelmező rendelkezését áttekintve - tehát olyan magatartásokat rendel a tényállás büntetni, amelyek tipikusan azokra az emberekre jellemzőek, akiknek nincs szálláshelyük. A tényállás megvalósulásához elég a rendőr következtetése - nem a hajléktalanságra, mivel a törvény nem a hajléktalanságot bünteti, hanem - a hajléktalanság látszatára, amely (példálózó felsoroláson alapuló) következtetés eleget tesz a jogállamiságból és a jogbiztonságból eredő normavilágosság követelményének. A törvény nem a hajléktalanságot szankcionálja ugyan, de mentesül az eljárás megindítása alól, aki elfogadja a felajánlott férőhelyet egy hajléktalanellátó intézményben. A törvény nem a hajléktalanságot bünteti, de az Alkotmánybíróság fontosnak tartja leszögezni, hogy "az Alaptörvény értékrendje szerint a nincstelenségre, a hajléktalanságra senkinek nincs joga".[68]
Az Alkotmánybíróság döntése után a felfüggesztett eljárásokat a rendes bíróságoknak folytatni kell, és
- 200/201 -
amennyiben nem áll fenn eljárást megszüntető ok, változatlan szabályok mellett kell állást foglalniuk a szabálysértési felelősség kérdésében, aminek során nem csak a korábban született jogerős másodfokú döntések szempontjainak, de az Alkotmánybíróság által megfogalmazott alkotmányos követelmény meglétének vagy éppen hiányának értékelése is meghatározó lehet. A szabálysértési jog általános szabályai szerint továbbra is rendelkezésre áll a bíróságok számára a szabálysértés megvalósulása általános feltételeinek, így a társadalmi veszélyesség, valamint az eljárás alá vont "bűnösségének" vizsgálata.
Annak ellenére, hogy a tényállást az Alkotmánybíróság védelmébe vette, a bírói indítványok tehát jogi értelemben elutasításba ütköztek, és szimbolikusan elbuktak, a harmincöt oldalas határozatban egy apró üzenet mintha mégis érzékelhető lenne az igazságszolgáltatás rendszere felé - amelynek az elsőfokú bírái sikertelenül próbálták látványosan, a nyilvánosság előtt is elutasítani a tényállást. Az Alkotmánybíróság indokolása szerint "az Alaptörvény 28. cikkének megfelelő értelmezés az eljáró bíróságok számára alkotmányos parancs. A vizsgált esetben a támadott normaszöveg rugalmas mérlegelési lehetőséget ad a jogalkalmazó szervek számára annak kialakítására, hogy milyen magatartást minősítenek "életvitelszerűnek." [...] értelmezési keretek kialakítása [...] az ítélkező bíróságok feladata:"[69] Ezen sorok a korábban ismertetett rendesbírósági döntések második csoportját képviselő bírák stratégiáját igazolják, akik a szabálysértési törvény szerinti tanácsülésen, a nyilvánosság figyelmétől mentesen, másodfokon megállapították a hajléktalan emberek felelősségének hiányát valamely tényállási elem megvalósulásának hiányában; anélkül, hogy a nyilvánosság előtt kifogásolták volna a kormány jogalkotását.
Bárhogyan is alakuljon a hajléktalanság kriminalizálásnak további folyamata, mindenképpen figyelemre méltó, ahogyan a hajléktalanság kriminalizációjának kérdése - különböző formában ugyan, de - aktivitásra szólította a jogásztársadalmat, valamint ahogyan az igazságszolgáltatás szervei - akár a rendőrség, akár a bíróság - a kérdésre a nyilvánosság és a kormány figyelmének, elvárásainak súlya alatt reagáltak. Az igazságszolgáltatásba vetett társadalmi bizalmat azonban biztosan nem erősíti, ha az igazságszolgáltatási szervek olyan ügyekben járnak el, amelyeknek nincs társadalmilag elfogadott céljuk, támogatottságuk, valamint az, hogy az eljáró szervek gyökeresen eltérő módon viszonyulnak olyan szabályok alkalmazásához, amelyek az ember méltóságát, személyes szabadságát érintik. ■
JEGYZETEK
[1] T/332. számú javaslat Magyarország Alaptörvényének hetedik módosítása, valamint T/708. számú javaslat a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény módosításáról.
[2] A Magyar Helsinki Bizottság, az Utcajogász Egyesület és a Társaság a Szabadságjogokért közleménye, 2018. július 2., https://szabalysertes.hu/ne-a-szegeny-embereket-hanem-a-szegenyseget-uldozze-a-kormany/.
[3] FEANTSA: FEANTSA strongly condemns latest step taken towards criminalisation of homelessness in Hungary (press release), 2018. június 15., https://www.feantsa.org/download/press-releasefeantsa-strongly-condemns-latest-step-taken-towards-criminalisation-of-homelessness-in-hungary5704579090070211978.pdf.
[4] Special Rapporteur on adequate housing as a component of the right to an adequate standard of living, and on the right to non-discrimination in this context, reference: OL HUN 4/2018, 2018. június 20., https://www.ohchr.org/Documents/Issues/Housing/OL_HUN_4_2018.pdf
[5] Bírói indítványok az Alkotmánybíróság honlapján, lásd: http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/2ba8668e09472db8c1258337004bc40a/.
[6] 1996. évi XXI. törvény a területfejlesztésről és a területrendezésről; 2010. évi CXVI. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény módosításáról.
[7] 1997. évi LXXVIII. törvény az épített környezet alakításáról és védelméről, 54. § (4): "A közterület rendeltetése a) a telkek térbeli kapcsolatának, megközelítésének, b) a közúti és gyalogos közlekedés (út, járda stb.), c) a kikapcsolódás, a szórakozás, a sporttevékenység, a szabadidő-eltöltés, d) a felvonulás, a gyülekezés, a közösségi megnyilvánulás, e) szobor elhelyezésének, emlékhely kialakításának, művészeti alkotások elhelyezésének, f) a közművek elhelyezésének, g) zöldfelületek kialakításának biztosítása."
[8] FEANTSA: ETHOS - A hajléktalanság és a lakhatásból való kirekesztettség európai tipológiája, https://www.feantsa.org/download.hu___2957983251444875415.pdf.
[9] 59/1995. (X. 20.) Főv. Kgy. rendelet a fővárosi közterületek használatáról és a közterületek rendjéről; hatályos: 2011. május 17-től.
[10] Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentése az AJB 6724/2010. számú ügyben.
[11] Uo. 16.
[12] Uo. 20.
[13] 2012. évi II. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről; hatályos: 2012. április 15-től.
- 201/202 -
[14] 38/2012. (XI. 14.) AB határozat, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/1C19F4D0CFDE32FBC1257ADA00524FF1?OpenDocument.
[15] 2013. évi CXLIX. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvénynek és a kereskedelemről szóló 2005. évi CLXIV. törvénynek az Alaptörvény negyedik módosításával összefüggő módosításáról.
[16] 77/2013. (XII. 3.) Főv. Kgy. rendelet. Budapest főváros közigazgatási területén a közterületek azon részének kijelöléséről, ahol az életvitelszerűen megvalósuló közterületi tartózkodás jogellenesnek minősül.
[17] A Kúria 2014. szeptember 9-én kelt Köf. 5020/2014/6. sz. határozata, 5/2015. számú közigazgatási elvi határozat, EH 2015.04.K14.
[18] A Kúria 2014. december 2-án kelt Köf.5.055/2014/2. sz. határozata.
[19] 3/2016. (II. 22.) AB határozat, Kaposvár Megyei Jogú Város Önkormányzatának a közösségi együttélés alapvető szabályairól szóló 7/2013. (III. 4.) önkormányzati rendelete 7. § (3) bekezdésével kapcsolatos alkotmányos követelmény megállapításáról.
[20] A Város Mindenkié csoport havi adatigénylésének összegzése: https://avarosmindenkie.blog.hu/2017/05/09/eletvitelszeru_kozteruleten_tartozkodas_miatt_inditott_szabalysertesi_eljarasok_statisztika. 2017-ben egy esetben sor került helyszíni bírság kiszabására, ezt az intézkedést azonban valószínűleg megsemmisítették törvénysértő mivolta miatt, mert a szabálysértési törvény - 2012. évi II. törvény - 179/A. § (8) bekezdése szerint helyszíni bírság alkalmazásának nincs helye.
[21] Bűnügyi Statisztikai Rendszer - Szabálysértés, Megindított eljárások c. statisztika, 2019. március, https://bsr-sp.bm.hu/SitePages/ExcelMegtekinto.aspx?ExcelName=/BSRVIR/Megind%C3%ADtott%20elj%C3%A1r%C3%A1sok_ver20190306014445.xlsx&Token=cUxGblEzcS9wbVJrZ01TeVBlZUYySUpQeGx2YWRib!VRRDZLQjQ4S3I5UEN0dlV0VXBkWE1OZFFsSHpDSGxSQmVOWm9mbUpod05PY1hqZVZ1d2ZFRFQ1dzBNUFBma2w3Q2hCWW1mZ1lrUXhnSW52Nm1ONnQ2R2NSQWlPMk1McE0=.
[22] 31/2013. (XII. 2.) KIM rendelet az általános szabálysértési hatóság speciális illetékességi szabályairól.
[23] Bűnügyi Statisztikai Rendszer - Szabálysértés - Szankciók részletezve c. statisztika, 2019. március, https://bsr-sp.bm.hu/SitePages/ExcelMegtekinto.aspx?ExcelName=/BSRVIR/Szankci%C3%B3k%20r%C3%A9szletezve_ver20180807114221.xlsx&Token=TnlQNW85eDJWVkZ2S2p1TWRUMWIrZE1OL3NMS0dmaHBDZCttQ2M4RkwvVnUwMGVBSXdXNTJmZ0hTS0VCbkxLK3cyeXU0TkQwQVUycTVwcmM2M01DQkRoS01WNnpMVTl4NWZMOTJlQ3pLc2VUVXZzZENoZDdrb2hQdkpTYTUxSTE=.
[24] Magyarország Alaptörvénye XXII. cikk (2) bekezdés.
[25] Uo.
[26] 2018. évi XLIV. törvény a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről.
[27] 178/2018. (X. 2.) Korm. rendelet az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése szabálysértéssel kapcsolatban közreműködő egyes szervek kijelöléséről és feladatairól.
[28] Kemény Gergely, az Utcajogász Egyesület tagjának meglátása.
[29] Kalota Ágnes ügyvéd, az Utcajogász Egyesület tagjának meglátása.
[30] Vö. "Az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése közönséges kriminális cselekmény." Ambrus István: Az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése szabálysértéséről, Közjogi Szemle, 2018/4, 1-7., https://hvgorac.hu/tallozo/Ambrus_Istvan_Az_eletvitelszeru_kozteruleti_tartozkodas_szabalyainak_megsertese_szabalyserteserol.
[31] 2018. évi CXXI. törvény egyes belügyi tárgyú és más kapcsolódó törvények módosításáról.
[32] Kalota Ágnes ügyvéd, az Utcajogász Egyesület tagjának meglátása.
[33] Fazekas Tamás - Kádár András Kristóf - Novoszádek Nóra: Az előzetes letartóztatás gyakorlata: az alternatív kényszerintézkedések és a bírói döntéshozatal vizsgálata: Kutatási jelentés, Magyarország, Magyar Helsinki Bizottság, 2015. október, 56., https://www.helsinki.hu/wp-content/uploads/MHB_kutatasi_jelentes_elozetes_letartoztatas_2015.pdf.
[34] Szegő Dóra: A szabálysértésekre vonatkozó jogszabályi környezet és jogalkalmazói gyakorlat a bíróság és a büntetésvégrehajtás szemszögéből, Foresee Kutatócsoport, 2016. december.
[35] 178/2018. (X. 2.) Korm. rendelet az életvitelszerű közterületi tartózkodás szabályainak megsértése szabálysértéssel kapcsolatban közreműködő egyes szervek kijelöléséről és feladatairól, 2. §
[36] Szociális Munka Etikai Kódexe, http://www.3sz.hu/sites/default/files/Etikai.pdf.
[37] 1498/2018. (X. 12.) Korm. határozat a hajléktalanellátásban 2018. október 15-ét követően jelentkező azonnali feladatok ellátásához szükséges források biztosításáról és a további feladatok meghatározásáról.
[38] 36/2018. (X. 12.) EMMI rendelete a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SZCSM rendelet módosításáról.
[39] Kalota Ágnes ügyvéd, az Utcajogász Egyesület tagjának meglátása.
[40] Szegő (35. vj.).
- 202/203 -
[41] Kaposvári Járásbíróság 9. Sze. 4348/2018/3. számú 2018. október 26-án kelt végzése, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/2ba8668e09472db8c1258337004bc40a/$FILE/III_1628_0_2018_inditvany_anonim.
[42] Székesfehérvári Járásbíróság 13. Sze. 5810/2018/4. számú 2018. november 14-én kelt végzése, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/6add5f8090b38b6bc1258352003b880e/$FILE/III_1727_0_2018_ind%C3%ADtv%C3%A1ny_anonim.pdf.
[43] Pesti Központi Kerületi Bíróság 2.Sze.18.467/2018/4. számú 2018. november 13-án kelt végzése, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/e1e70ec70122e47ec125834c005e5404/$FILE/III_1704_0_2018_ind%C3%ADtv%C3%A1ny_anonim.pdf, 2.Sze.21.334/20I8/2. számú 2019. január 14-én kelt végzése, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/e5db2df864db3cf3c1258390005f9e94/$FILE/III_149_1_2019_inditvany_anonim.pdf; 2.Sze.48/2019/2. számú 2019. január 14-én kelt végzése, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/901b311a6ccde054c1258393005f8a82/$FILE/III_154_0_2019_ind%C3%ADtv%C3%A1ny_anonim.pdf 2.Sze. 3715/2019/3. számú 2019. március 14-én kelt végzése, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/c9adeed582b5ec5cc12583cf005184f2/$FILE/III_564_0_2019_inditvany_anonim.pdf.
[44] Pesti Központi Kerületi Bíróság 12.Sze.6534/2019/3. számú 2019. május 2-án kelt végzése, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/0ed8e8148fc6ee0bc1258407005b9df6/$FILE/III_856_1_2019_inditvany_anonim.pdf
[45] Fővárosi Törvényszék 22.Szef.54/2018/5. számú, 2018. november 13-án kelt végzése, http://utcajogasz.hu/wp-content/uploads/2019/03/22.Szef_.54-2018-5.pdf.
[46] Székesfehérvári Járásbíróság 13. Sze. 5810/2018/4. számú 2018. november 14-én kelt végzése.
[47] Kúria Kvf.III.38.129/2016/4. számú 2017. május 23-án kelt ítélete.
[48] 1994. évi XXXIV. törvény a Rendőrségről, 48. §
[49] Hajléktalanokért Közalapítvány beadványa, http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/2ba8668e09472db8c1258337004bc40a/$FILE/III_1628_12_2018_%C3%A1ll%C3%A1sfoglal%C3%A1s_Hajl%C3%A9ktalanok%C3%oA9rt_K%oC3%oB6zalap%oC3%oADtv%oC3%oA1ny.pdf.
[50] Special Rapporteur on adequate housing (4. vj.).
[51] Amicus Curiae Submitted by Ms. Leilani Farha, UN Special Rapporteur on Adequate Housing and the right to nondiscrimination in this context, 2018. december 11., http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/2ba8668e09472db8c1258337004bc40a/$FILE/III_1628_10_2018_amicus_UN_HR.pdf.
[52] Kiss László és Lévay Miklós amicus curiae beadványa az Alkotmánybírósághoz, 2018. december 19., http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/2ba8668e09472db8c1258337004bc40a/$FILE/III_1628_2018_14_amicus_Kiss_L%C3%A1szl%C3%B3_L%C3%oA9vay_Mikl%C3%B3s.pdf.
[53] A Magyar Helsinki Bizottság, az Utcajogász Egyesület és a Társaság a Szabadságjogokért amicus curiae beadványa az Alkotmánybírósághoz, 2018. december 20., http://public.mkab.hu/dev/dontesek.nsf/0/2ba8668e09472db8c1258337004bc40a/$FILE/III_1628_2018_16_amicus_Helszinki_Utcajog%C3%A1sz_TASZ.pdf.
[54] Kalota Ágnes és Kollarics Flóra ügyvédekkel valamint Mekler Kinga ügyvédjelölttel közösen.
[55] Ésik Sándor ügyvéd petíciója, https://www.peticiok.com/ugyvedek_tiltakozasa_a_hajlektalansag_kriminalizalasa_ellen.
[56] Magyar Ügyvédi Kamara tájékoztatása és tisztújítás a területi kamarában, 2018. november 1., http://www.szegediugyvedikamara.hu/index.php/home/hirek/19-kiemelt-hirek/472-magyar-ugyvedi-kamara-tajekoztatasa-es-tisztujitas-a-teruleti-kamaraban.
[57] 19/2019. (VI. 18.) AB határozat.
[58] Uo. 1.
[59] Uo. [37].
[60] Uo. [64].
[61] Uo.
[62] Uo. [67].
[63] Uo. [79].
[64] Uo. [82].
[65] Uo. [103].
[66] Uo. [167].
[67] 2011. évi CLI. törvény az Alkotmánybíróságról, 46. § (3).
[68] 19/2019. (VI. 18.) AB határozat [103].
[69] Uo. [80].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, Utcajogász Egyesület.
Visszaugrás
