A Magyar Tudományos Akadémia Társadalomtudományi Kutatóközpontjának Jogtudományi Intézete gondozásában megjelentetett, az Európai Unió tagállamainak bemutatására vállalkozó kötet nem csupán egy értékes, minden bizonnyal nagy érdeklődést kiváltó opus, hanem egyedülálló és hiánypótló mű is a magyar közigazgatás-tudományban. Eddig senki nem vállalkozott ugyanis arra, hogy az Európai Unió egészére kiterjedően kísérelje meg bemutatni, és összehasonlítani egymással az Unión belüli, sokféle eredetű, múltú és kultúrájú közigazgatási rendszerek alapvonalait, mintegy keresve a választ arra is, vajon e sokszínűségben akadnak-e olyan meghatározó motívumok, amelyek körül kirajzolódhat egy a színkavalkádból kibontakozó harmonikus, de a tónusokat nem összemaszatoló műalkotás.
Nem mondhatjuk, hogy a mű célkitűzése előzmény nélkül való lenne, hisz se szeri se száma azoknak a műveknek, amelyek az összehangolás és Európa jövőképének lehetőségeit kutatják, a közigazgatás valóságát igyekeznek feltárni ebben a folyamatban, vagy épp a közigazgatás kormányzati, önkormányzati, miniszteriális és egyéb végrehajtó szervezetei fejlődésének irányait igyekeznek feltárni. Az is gyakori, hogy a vizsgálat tárgyává a közigazgatás eljárási szabályozottságát teszik, vagy épp annak egyes részletkérdéseit, (bizonyítás, kapcsolattartás az ügyféllel, bírói felülvizsgálat stb.). Kétségtelen tény az is, hogy a személyi állomány szabályozottsága, létszáma, képzettsége, jogi státusa szerinti összetétele, sőt egyáltalán a közszolgálat kiterjedtsége legyen az összehasonlító vizsgálatok tárgya,
- 389/390 -
különös tekintettel arra, hogy a válságban levő és önmaga állandó megújítására kényszerülő Európa miként próbálkozik a személyzet státusának és képzettségének reformjain keresztül elérni azt, hogy a közigazgatás ténylegesen betölthesse valós hivatását, vagyis ne csak politikakövető magatartást tanúsítson, hanem a politikai döntések szakmai megalapozottságához is felkészült, rugalmas, lojális és nem szereptévesztő hátteret nyújtson. Megfeleljen az "Új Közmenedzsment" (New Public Management, NPM) azon követelményének, hogy új képességekkel és megközelítési módokkal oldja a hagyományos jogállamiság bázisán nyugvó azon közigazgatási szerepkört, mely első helyen a jogszabályok formális betartására törekszik, amiből adódóan azonban néha túlzottan bürokratikus és szabálykövető ahhoz, hogy a tényleges társadalmi követelményekhez rugalmasan tudjon alkalmazkodni, viszont nem ringatja magát abba a tévhitbe, hogy a közigazgatás piaci értelemben vett hatékonysága mentesítené a szabályok megtartása alól, vagy hogy értékének egyetlen mérhető eleme az olcsóság kellene legyen.
Ha az összehasonlító közigazgatási művek irányultságait tovább kutatjuk, úgy minden bizonnyal nem hagyhatjuk figyelmen kívül azon művek sokaságát, amelyek a közigazgatás szakágazatain belüli összehasonlításokat végeznek, vagyis arra koncentrálnak, hogy a szociális, egészségügyi, oktatási, kulturális, társadalombiztosítási területen, vagy akár a rendészeti tevékenységben milyen megoldások érvényesülnek a világ mérvadó országaiban, bizonyulhatnak különbözőségük ellenére egyaránt hatékonynak pusztán azáltal, hogy társadalmi rendeltetésüket, vagyis a társadalom egyensúlyát e rendkívülérzékeny területeken képesek fenntartani. Ezen összehasonlítások kétségtelen előnye, hogy felhívhatják a figyelmet arra, hogy a hagyományosan bevett megoldásokat nem szükséges minden esetben új alapokról indulva totálisan átformálni, ámde e nélkül is lehetséges úgy korszerűsíteni, hogy komolyabb társadalmi megrázkódtatások nélkül is kielégíthetők legyenek az állampolgárok szociális biztonsággal, szabadságokkal és részvétellel kapcsolatos igényei.
E megközelítési módokra bőségesen akad példa s magyar, illetve a magyar nyelven is elérhető szakirodalomban, s - talán az önkormányzatokat érintő átfogó összehasonlító elemzéseket leszámítva - szinte valamennyi kapcsolódik Lőrincz Lajos akadémikus munkásságának egy-egy periódusához. A közigazgatásról mint társadalmi jelenségről, és nem
- 390/391 -
mint nemzeti megnyilvánulásról való szintetizáló mű lehetett volna a kutatásoknak a világ nagy jogrendszereire való kiterjesztése, amely azonban már nem adatott meg Lőrincz Professzornak...
Maga a megjelent kötet tehát - kimondottan - tisztelgés Dr. Lőrincz Lajos akadémikus emléke előtt. A kutatásokat ugyanis Professzor Úr indította, koordinálta és szervezte a kötet megjelentetését. Neve a szerzők között is szerepel. Sajnos korai halála, amellett, hogy a magyar közigazgatás-tudomány óriási vesztesége, azt is meghiúsította, hogy ezt a munkát befejezze. A kötet szerzői nem csak tisztelegnek "nagyra becsült és szeretett" főnökük előtt, hanem "szellemi atyjuknak" emléket állítva egyben folytatói is törekvéseinek....
Magam is nagy megtiszteltetésnek tartom, hogy a kötet egyik méltatója lehetek. Bár pécsi illetékességű lévén Szamel Lajos professzor "iskolájában" nőttem fel és tartozom ma is az öregdiákok közé, Lőrincz Lajos szellemi hatását is magamon érzem és büszkén vállalom. Két iskolaalapító professzorról van szó, akik meghatározó alakjai voltak a közigazgatás-tudománynak abban a korszakban, amelyben megadatott alkotniuk. Munkásságukat a szakma az országhatáron túl is ismerte, mi több elismerte. Tanítványokat neveltek, akiket nem valamiféle formalizált kötelék, hanem az "iskolát építő atyák" szellemisége tart közös nevezőn.
Rátérve a műre. Szép és hasznos "szolgálatot" vállalt magára a Jogtudományi Intézet vezetése a kötet megjelentetésének a segítésével. A mű megszületésének története van. A szerkesztők (Szamel Katalin-Balázs István-Gajduschek György-Koi Gyula) a bevezetőben elénk tárják azoknak a nehézségeknek egy részét, amellyel munkájuk során találkoztak vezetőjük és koordinátoruk Lőrincz Lajos halála után.
A tizenöt szerző az adott körülmények és lehetőségek között megtette a megtehetőt, hogy az egyes tagállamok közigazgatásáról (néha az államszervezet más alrendszeréről is) színvonalas összeállítást tárjon az olvasó elé. Illusztrációkét álljon itt két adat. A Szerzők közel 440 nyomtatott forrásművet és több mint 120 világhálós forrást használtak fel munkájuk során.
A mű értékei között a magunk részéről első helyre tesszük azt a vitathatatlan tényt, hogy hiányt pótol. Magyar nyelven hasonló tematika alapján még nem készült áttekintés a huszonhét tagállam közigazgatásáról. Az mű nem csak elemi, hanem esetenként ennél jóval több információt
- 391/392 -
közvetít. Meggyőződésem, hogy a tanulmányok, ha van befogadó készség, szemléletet is formálnak. A tartalom élvezhetőségéhez segítséget nyújt a Complex Kiadó tőle megszokott színvonalas szerkesztési munkája.
Első megközelítésben persze megállapítható, hogy a kötetben előfordulnak egyenetlenségek, belső szerkezeti aránytalanságok, tagolási gondok. Ezt azonban, ismerve a mű megszületésének körülményeit, szinte adottságnak kell tekinteni. Nyilván ez kritikai megjegyzésekre adhat okot, ennek ellenére a magunk részéről nagyobb jelentőségűnek tartjuk a mű megjelentetését, mint azt, hogy az egyes ország-elemző tanulmányokat nem sikerült mindenben azonos formátumúvá zsugorítani vagy épp bővíteni. Egyes szerzők ugyanis abból indultak ki, hogy főként az ismertetett tagállam (pl. Svédország, Románia, Olaszország) szakmai bázisán közelítik meg a tárgyalandó kérdéseket, vagyis az ottani megfontolásokat helyezték a középpontba. Mások inkább olyan aspektusból közelítettek, hogy a más országokkal való összevetésben tárták az olvasók elé azokat a momentumokat, amelyek a közös eredetű történelmi mintától való eltérések bázisán az egyes megoldások egyediségét helyezik középpontba. Természetesen mindkét megközelítési módnak létjogosultsága van, legfeljebb kicsit furcsán hatnak egy kötetben. Ez a kockázat azonban mindenképpen fennáll, ha egy összehasonlító kötet vizsgálandó tárgyköröket, és nem azok módszertani megközelítését helyezi a középpontba. Ebből adódik az a "felemásság is", hogy vannak tanulmányok, amelyek az adott országokban végzett interjúk alapján, mintegy a valóság feltárására törekvő szociológiai megközelítésen keresztül törekszenek a közigazgatás bemutatására (pl. Ciprus), míg mások a történeti bázisú analízisen keresztül jutnak el a jelenlegi helyzet ismertetéséig (Csehország, Lengyelország, Szlovénia), megint mások a normativitás szemüvegén át igyekeznek bemutatni a szabályozás mikéntjét. Nyilván mindezek kombinációja jelenthette volna a valódi megoldást, amelyhez azonban kétségtelenül több időre, nagyobb (és főleg nemzetközi) szerzői gárdára lett volna szükség. Ennek ellenére úgy véljük, a tanulmányok egyediségének megtartása nem ront igazán a kötet minőségén, s valójában úgy gondoljuk abban is helyesen döntöttek a szerkesztők, hogy némileg átlépve az eredetileg tervezett terjedelmi korlátokat nem csonkították meg az egyes részanyagokat.
Mindezek az alapadottságok nehéz helyzet elé állították a szerkesztőket, amikor a különféle közelítési módok mentén előállt ország-tanulmá-
- 392/393 -
nyok alapján igyekeztek a bevezető tanulmányokban foglalt összegzésekkel segíteni az olvasók eligazodását. E bevezető tanulmányokra áttérve mindenekelőtt azt tartom kiemelendőnek, hogy ezek szerzői nem egyszerű feladatra vállalkoztak, amikor viszonylag rövid tanulmányaikban a közigazgatás jelentős területeiről nemcsak összegzést, hanem rendszerezést és összehasonlítást is felmutattak. Továbbmenve, mindegyik szerző feladatának tekintette a főbb fejlődési tendenciák felvázolását is.
Gajduschek György (A közigazgatás szervezeti jellemzői - összehasonlító aspektusból) szerényen fogalmazza meg törekvését, nevezetesen olyan értelmezési keretek megadását, amelyek megkönnyítik az olvasó számára az összehasonlítást. A tanulmányban jóval többről van szó. A közigazgatás feladatainak és tevékenységi formáinak elemzése során két továbbgondolásra ösztökélő következtetést is levon.
a) Bár a hatalmi ágak rendszerében a közigazgatás részvétele a jogalkotásban és jogalkalmazásban mennyiségi szempontból kiemelkedő, "a közigazgatás legfontosabb jellemzője mégis az, hogy tevékenységének jelentős része nem jogi tevékenység."
b) A másik következtetés lényege: a közigazgatás szervezeti felépítését alapvetően az határozza meg, hogy a feladatok rendkívül heterogének és ezek tömegesen és folyamatosan jelentkeznek.
Több oldalról kiindulva bizonyítja, hogy általános tendencia a hagyományos struktúrák relativizálódása. A trendek vizsgálata körében az Új Közmenedzsment és a "Good Governance" (jó kormányzás) összehasonlításából az is kiolvasható, hogy a két irányzatnak azonos hatásai is vannak. "Ennek lényege a megszokott, állami autoritáson és szuverenitáson alapuló, hierarchikus-bürokratikus szerveződés felbomlása."
Szamel Katalin (A közigazgatás működésének meghatározó trendjei) tanulmányában a közigazgatási hatósági eljárás szabályozottságára és az elektronikus közigazgatás elterjedettségére fókuszál. Kiinduló pontja a jogszerű hatósági eljárás jelentőségének a kiemelése a jogállamiság és a társadalom működése szempontjából.
Az Európai Unió tagállamai szabályozásának áttekintése nyomán a fejlődési irányok vizsgálatával foglalkozik. Tanulságosnak tartja azt a szemléletmódot, amely az újabban megalkotott, a közigazgatási eljárás általános szabályait magukban foglaló törvényekből visszatükröződik. Nevezetesen a közigazgatás jogszerű működésének hangsúlyozása mellett "előtérbe ke-
- 393/394 -
rült a közösség érdekeit szolgáló közigazgatás gondolata, a management szerepének hangsúlyozása, a közigazgatási etika szerepének kiemelése... vagyis a közigazgatás "kliensorientálttá" tétele." Az ügyfél-központúság egyre differenciáltabb módon jelenik meg a tételes jogi szabályozásban (pl.: ügyfelek bevonása (meghívása) az eljárásba, konzultációs lehetőségek felkínálása, döntéstervezetek rendelkezésre bocsátása, civilszervezetek bevonása stb.).
A hazai szabályozásnak is egyik központi problémája az ügyféli kör meghatározása. Ennek kapcsán az is tisztázandó, hogy az ügyfelek mellett az eljárás egyéb résztvevői és a további érintettek "milyen minőségben" vesznek/vehetnek részt az eljárásban.
A tanulmányban tanulságos fejtegetések olvashatók az e-government megjelenéséről és elterjedéséről. A "kitekintés" elősegíti a hazai tételes jogi szabályozás értelmezését és a nemzetközi összehasonlításban való elhelyezését.
Balázs István a közigazgatás személyzeti rendszerei és annak változásai az Európai Unió tagországaiban című tanulmányában, elöljáróban azt bizonyítja, hogy témája az utóbbi évtizedekben alapjaikban megváltozott. Jóllehet a kategorizálások a "maguk tiszta formájában, a gyakorlatban valójában soha nem érvényesültek". A "karrierrendszer" és az "állásrendszer" előnyeinek és hátrányainak áttekintése nyomán arra a következtetésre jut, hogy "a nemzetközi összehasonlításban változatlanul használhatók a korábban kialakult kategóriák, mint viszonyítási pontok."
Az egyes országokban alkalmazott megoldások bemutatásával összefüggésben megvilágítja, hogy az Új Közmenedzsment miért keltette fel a közigazgatási szakemberek érdeklődését és miért lett különösen fontos a humánerőforrások szempontjából. Megkülönböztetett figyelmet érdemel a közszolgálati értékrendnek az utóbbi évtizedben bekövetkezett változása. Az általános tendencián belül azonban jelentős hangsúlyeltolódások is megfigyelhetők.
Az egyes országok közszolgálati rendszerének változásait vizsgálva, arra a következtetésre jut, hogy jellemző tendencia a karrierrendszer háttérbe szorulása. Végül megismerhetjük azt is, hogy milyen (ellentétes irányú) tendenciák hatnak a magánszféra és a közszolgálat kereseti és jövedelmi viszonyainak az alakulására.
- 394/395 -
Meglátásom szerint a három gondosan megírt, igényes, jól szerkesztett tanulmánynak vannak további közös sajátosságai is. Ezek közül a kutatók szemléletmódját, a rendszerelvűséget emelem ki. Mindegyik szerző alátámasztja azt a tételt, amely szerint adott ország közigazgatása olyan rendszert alkot, amelyben az egyes alrendszerek szervesen is illeszkednek egymáshoz.
Az értékes művet ajánlom figyelmébe
- a közigazgatás elemeivel és a közigazgatás-tudománnyal ismerkedő egyetemi polgároknak,
- a közszolgáknak, különösen a közigazgatás "vezérkarának",
- mindenkinek, akit komolyan érdekel, mi van a határokon túl a közigazgatásban.
Összegzésként úgy vélem, a kötet nemcsak méltó tisztelgés Dr. Lőrincz Lajos akadémikus előtt, hanem új lehetőségeket nyit, és egyben bázist is nyújt az összehasonlítás iránt érdeklődő jelen és jövendő generációk előtt is. ■
- 395 -
Visszaugrás
