Egy 2019. ősz eleji megkeresés a polgármester év közben keletkezett foglalkoztatási jogviszonyával összefüggésben, a polgármester szabadságának ütemezésére vonatkozó, a közszolgálati tisztviselőkről szóló 2011. évi CXCIX. törvény (a továbbiakban: Kttv.) 225/C. § (2) bekezdésének módosítására irányult.
A javaslatban foglaltak szerint a Kttv.-ben nem rendezettek az év közben keletkező polgármesteri jogviszony vonatkozásában a polgármester szabadságának kiadására vonatkozó szabályok, ezért a Kttv. 225/C. § (2) bekezdését úgy lenne szükséges módosítani, hogy konkrét határidő kerüljön meghatározásra a képviselő-testület számára az év közben keletkező polgármesteri foglalkoztatási jogviszony esetében is a polgármester szabadságának ütemezésére.
A Kttv. 225/C. § (1) bekezdése alapján ugyanakkor a főállású polgármester évi huszonöt munkanap alapszabadságra és tizennégy munkanap pótszabadságra jogosult, melynek ütemezését a (2) bekezdés alapján - a polgármester előterjesztésére - a képviselő-testület minden év február 28-ig hagyja jóvá. A Kttv. 225/L. § (2) bekezdése megfelelően alkalmazni rendeli a polgármesteri foglalkoztatási jogviszonyára is a szabadság kiadására irányadó részletszabályok közül a Kttv. 104. § (2), (6) és (7) bekezdését, a 106. § (1) és (2) bekezdését és 107. §-át.
Eszerint az év közben létrejött polgármesteri jogviszony esetében a Kttv. 106. § (1) bekezdése alapján meg kell állapítani a polgármestert megillető, az év hátralévő részére vonatkozó arányos szabadságot. A szabadság ütemezésének kisegítő szabályait viszont már a különös rendelkezések - 225/C. § (2) bekezdése - rendezik. Ezek alapján a polgármester a szabadságot az ütemezéstől eltérően csak előre nem látható, rendkívüli esetben, vagy az igénybevételt megelőzően legkésőbb tizenöt nappal megtett előzetes bejelentést követően veheti igénybe, mely álláspontom szerint alkalmazható abban az esetben is, ha a polgármester szabadságának ütemezésére nem került sor figyelemmel arra, hogy a jogviszonya év közben jött létre. Ennek értelmében a polgármester szabadságát ütemezés hiányában úgy veheti igénybe, ha ezt tizenöt nappal korábban írásban bejelenti, bejelentés nélkül pedig akkor, ha a szabadság igénybevételét előre nem látható rendkívüli eset indokolja.
A fentiekre tekintettel a törvénymódosítási javaslatot nem láttuk szükségesnek.
* * *
Az Igazságügyi Minisztérium elkötelezett abban, hogy a hatósági jogalkalmazási tevékenységet és annak egységesítését elősegítse. Ennek érdekében egy erre rendszeresített online fórumon, az Ákr. Helpdesken lehetőséget nyújt a felmerült jogértelmezési, jogalkalmazási kérdések megvitatására. Az Ákr. Helpdesk weboldal célja tehát az, hogy az általános közigazgatási rendtartásról szóló 2016. évi CL. törvény (a továbbiakban: Ákr.), valamint a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény egyes rendelkezéseinek értelmezésén keresztül hatékonyan segítse az egyes hatóságok Minisztériumhoz forduló munkatársait. Mindazok, akik hatósági jogalkalmazói tevékenységük során valamely jogértelmezési kérdéssel találkoznak, e felületen kérhetnek és kaphatnak rövid időn belül a témakörre általánosságban érvényes állásfoglalást.
A Minisztérium e megkeresésekre tehát általános jellegű állásfoglalásokat ad ki, hogy az Ákr. ily módon történő értelmezésével is hozzájáruljon az egységes jogalkalmazáshoz, segítse az Ákr. rendelkezései alapján lefolytatandó eljárásokat.
E jogsegélyfórumon keresztül érkezett be egy, a 60 napos ügyintézési határidő túllépésével, valamint azzal kapcsolatos kérdés, hogy ez esetben a hatóságot az állatvédelmi egyesület mint ügyfél felé az Ákr. vonatkozó rendelkezése[1] alapján terheli-e díj- vagy illeték-visszafizetési kötelezettség.
- 33/34 -
A konkrét esetben a hatóság egy állatvédelmi szervezet kezdeményezésére folytatott le állatvédelmi eljárást, amelyben a 60 napos ügyintézési határidőt túllépte. Az eljárás sajátossága, hogy az állatvédelmi szervezetet az állatok védelméről és kíméletéről szóló 1998. évi XXVIII. törvény (a továbbiakban: Ávtv.) vonatkozó rendelkezése[2] értelmében az ügyfél jogállása illeti meg. A konkrét hatósági eljárásban az állatvédelmi szervezet ügyféli jogállásában kezdeményezte állatvédelmi hatósági eljárás lefolytatását.
Általánosságban, a hatósági eljárás az Ákr. értelmében kétféleképpen indulhat: kérelemre vagy hivatalból. Míg a kérelemre induló eljárásban az ügyfél az ügy ura, addig a hivatalból induló eljárásokban a szabályozás célja, hogy a hatóságnak minden törvényes eszköze meglegyen a közérdek maradéktalan érvényesítésére. Míg a kérelemre induló eljárásban az ügyfél valamely jogát kívánja érvényesíteni, a hivatalbóli eljárás célja a közérdek érvényre juttatása, ám ezen keresztül az ügyféli magánérdekekben esett jogsérelmek is orvoslást nyerhetnek (de hangsúlyozandó, hogy nem a magánérdek szolgálata a cél). A hivatalbóli eljárások célja és tárgya valamilyen ügyféli kötelezettség, joghátrány, jogkorlátozás, tipikusan közigazgatási szankció, tehát általában hátrány előírása az ügyfél terhére; ezáltal biztosítandó a közérdek érvényre juttatása, a jogrendben okozott sérelem reparálása.
Az Ávtv. rendelkezései alapvetően ilyen, a fentebb részletezett szankciós jellegű rendelkezéseket tartalmaznak. Példa erre a törvénynek az állatkísérletek végzéséről szóló jogszabályok megsértéséről[3] vagy az állatvédelmi bírság kiszabásáról[4] szóló részei. Aki tehát e törvény rendelkezéseit megsérti, az ellen hivatalbóli, ún. szankciós eljárások indulnak, illetve hivatalbóli - nem érdemi döntéssel kiszabható - intézkedések alkalmazására kerül sor.
Az Ávtv. vonatkozó rendelkezése[5] értelmében a civil szervezet (a kérdésben konkrétan: egyesület) ugyan ügyfélnek minősül, azonban nem kérelmező, hanem - a normaszöveg megfogalmazásával élve - kezdeményező szerepben lép fel. Az eljárás kezdeményezésével ő maga nem válik egyúttal kérelmezővé; a rendelkezés csupán egyfajta sajátos panaszt, bejelentést (petíciós jogot) konstituál. Ettől azonban az eljárások jellege nem változik, azok ugyanúgy hivatalbóli eljárások maradnak.
A hivatalból induló eljárások sajátossága, hogy az eljárást a hatóság hivatalból indítja meg, melynek jogalapja tehát nem az ügyfél kezdeményezése, hanem maga a jogszabály megsértésének ténye lesz.
A hivatalbóli eljárás megindításának eseteit az Ákr. a VII. fejezetben[6] tételesen felsorolja. A vonatkozó rendelkezés[7] értelmében a hatóság az eljárást hivatalból megindítja, ha az eljárás megindítására okot adó körülmény jut a tudomására. Az egyesületnek az Ávtv.-ben deklarált kezdeményezési joga megfeleltethető lehet e helyzetnek, amennyiben abban az eljárás megindítására okot adó körülményt hoz a hatóság tudomására.
Összegezve megállapítható tehát, hogy az Ávtv.-nek az egyesületre vonatkozó rendelkezése alapján, az egyesület által kezdeményezett állatvédelmi eljárást a hatóság nem egy kérelemre indult, hanem egy hivatalbóli, szankciós eljárásként folytatja le, melynek során az Ákr. VII. fejezetében foglalt szabályoknak megfelelően kell eljárni.
Az ügyintézési határidő túllépése tekintetében az Ákr. konkrét ügyben felmerült 51. § b) pontja akként rendelkezik, hogy amennyiben a hatóság az ügyintézési határidőt túllépi - és függő hatályú döntés meghozatalának nem volt helye -, az eljárás lefolytatásáért fizetendő illetéknek vagy díjnak megfelelő összeget, ennek hiányában tízezer forintot megfizet a kérelmező ügyfélnek, aki mentesül az eljárási költségek megfizetése alól is.
E § - amely egyébként az Ákr. III. fejezetében, a kérelemre induló eljárás szabályai között található - rendelkezése értelmében a hatóság az eljárási határidő túllépése esetén a kérelmező ügyfélnek fizeti meg az ott meghatározott pénzösszeget. E rendelkezésből egyértelműen következik, hogy az 51. § kizárólag kérelemre indult eljárásokban alkalmazható, illetve, csak a kérelmező ügyfélnek jár az ott meghatározottak szerinti pénzmegfizetés. Mindezek alapján az Ávtv. 48. § (1) bekezdésében szereplő, eljárást kezdeményező civil szervezet felé a hatóságnak a határidő túllépése esetére sem eljárási illeték vagy díj, sem pedig tízezer forint visszafizetési, illetve megfizetési kötelezettsége nem áll fenn.
Hivatalbóli eljárások esetén a határidő túllépésének jogkövetkezménye nem az eljárás alá vont (tehát akivel szemben az eljárás folyik), illetve az eljárásban részt vevő egyéb ügyfélnek való pénzvisszafizetés, hanem az eljárás alá vont ügyféllel szemben alkalmazandó szankció enyhítésében keresendő.
Amennyiben a hatóság a hivatalbóli eljárásban az ügyintézési határidő kétszeresét túllépi, a jogsértés tényének megállapításán és a jogellenes magatartás megszüntetésére vagy a jogszerű állapot helyreállítására kötelezésen túl egyéb jogkövetkezményt nem alkalmazhat. Ez esetben ugyanazon ügyféllel szemben, ugyanazon ténybeli és jogi alapon nem indítható új eljárás.[8] Hangsúlyozandó ismét, hogy e rendelkezés csupán az eljárás alá vont ügyféllel szemben alkalmazható, értelmezhető, hiszen az eljárásban részt vevő egyéb ügyfelek esetén (amilyenek például a megkeresésben is említett civil szervezetek) e szabály
- 34/35 -
irreleváns, hiszen nem velük szemben folyik a jogkövetkezmény megállapítására irányuló eljárás.
* * *
Az Igazságügyi Minisztériumhoz arra vonatkozó kérdés érkezett, hogy egy 100%-os állami tulajdonban álló zrt. és a megyei rendőr-főkapitányságok független vagy nem független feleknek minősülnek-e az általános forgalmi adóról szóló 2007. évi CXXVII. törvény (a továbbiakban: Áfa tv.) 259. § 13. pontja alapján.
A megkeresésben foglalt tényállás szerint a zrt. és a megyei rendőr-főkapitányságok közötti kapcsoltsági viszony kérdése annak vonatkozásában merült fel, hogy a zrt. az általa üzemeltetett gyorsforgalmi utak mentén található, részben a zrt. tulajdonában lévő, részben használati szerződés alapján használt ingatlanokat bérbe adja a megyei rendőr-főkapitányságok részére. A megyei rendőr-főkapitányságok az ingatlanokat, ingatlanrészeket ingyenesen használhatják (az ingyenes használati jog az illetékes megyei rendőr-főkapitányság és a zrt. közötti használati jogot alapító megállapodás alapján az ingatlan-nyilvántartásba is bejegyzésre került), azonban a működtetés költségeinek, például a közüzemi díjaknak a megtérítésére a megyei rendőr-főkapitányságok a kötelezettek.
13. pontja szerint: 13. nem független felek: olyan, jogilag egyébként egymástól független felek, akik (amelyek)
a) egymás viszonylatában kapcsolt vállalkozások;
b) között névre szóló tulajdonosi (tagsági) jogviszony áll fenn;
c) között az egyik fél a másik félnek vezető tisztségviselője vagy felügyelőbizottsági tagja;
d) között a 6. § (5) bekezdése szerinti viszony áll fenn;
e) egymás közeli hozzátartozói, vagy az a)-d) alpontokban meghatározottak közeli hozzátartozója;
Az adózás rendjéről szóló 2017. évi CL. törvény (Art.) 7. § 28. pontja szerint:
28. kapcsolt vállalkozás: a társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény szerinti kapcsolt vállalkozás,
A társasági adóról és az osztalékadóról szóló 1996. évi LXXXI. törvény 4. § 23. pontja szerint:
23. kapcsolt vállalkozás:
a) az adózó és az a személy, amelyben az adózó - a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával - közvetlenül vagy közvetve többségi befolyással rendelkezik,
b) az adózó és az a személy, amely az adózóban - a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával - közvetlenül vagy közvetve többségi befolyással rendelkezik,
c) az adózó és más személy, ha harmadik személy - a Ptk. rendelkezéseinek megfelelő alkalmazásával - közvetlenül vagy közvetve mindkettőjükben többségi befolyással rendelkezik azzal, hogy azokat a közeli hozzátartozókat, akik az adózóban és a más személyben többségi befolyással rendelkeznek, harmadik személynek kell tekinteni,
d) a külföldi vállalkozó és belföldi telephelye, valamint a külföldi vállalkozó telephelyei, továbbá a külföldi vállalkozó belföldi telephelye és az a személy, amely a külföldi vállalkozóval az a)-c) alpontban meghatározott viszonyban áll,
e) az adózó és külföldi telephelye, továbbá az adózó külföldi telephelye és az a személy, amely az adózóval az a)-c) alpontban meghatározott viszonyban áll,
f) az adózó és más személy, ha köztük az ügyvezetés egyezőségére tekintettel az üzleti és pénzügyi politikára vonatkozó döntő befolyásgyakorlás valósul meg,
g) az a)-c) alpontban foglaltaktól függetlenül akkor is létrejön a kapcsolt vállalkozási viszony a 11. pont, az 53. pont és a 8. § (1) bekezdés f) pontja alkalmazásában, ha az adózó és más személy viszonylatában legalább 25 százalékos közvetlen vagy közvetett szavazati jog részesedés, vagy legalább 25 százalékos közvetlen vagy közvetett tőkerészesedés, vagy legalább 25 százalékos nyereségrészesedés áll fenn, azzal, hogy ezen rendelkezések alkalmazásában az f) alpontban foglaltak teljesülését nem kell vizsgálni,
Fentiekre tekintettel azt volt szükséges vizsgálni, hogy a Magyar Állam mint harmadik személy rendelkezik-e a zrt.-ben mint adózóban és a megyei rendőr-főkapitányságban mint más személyben közvetlenül vagy közvetve többségi befolyással.
A befolyás fogalmát a Polgári Törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény (a továbbiakban: Ptk.) 8:2. §-a adja meg az alábbiak szerint:
8:2. § [Befolyás]
(1) Többségi befolyás az olyan kapcsolat, amelynek révén természetes személy vagy jogi személy (befolyással rendelkező) egy jogi személyben a szavazatok több mint felével vagy meghatározó befolyással rendelkezik.
(2) A befolyással rendelkező akkor rendelkezik egy jogi személyben meghatározó befolyással, ha annak tagja vagy részvényese, és
a) jogosult e jogi személy vezető tisztségviselői vagy felügyelőbizottsága tagjai többségének megválasztására, illetve visszahívására; vagy
b) a jogi személy más tagjai, illetve részvényesei a befolyással rendelkezővel kötött megállapodás alapján a befolyással rendelkezővel azonos tartalommal szavaznak, vagy a befolyással
- 35/36 -
rendelkezőn keresztül gyakorolják szavazati jogukat, feltéve, hogy együtt a szavazatok több mint felével rendelkeznek.
(3) A többségi befolyás akkor is fennáll, ha a befolyással rendelkező számára az (1)-(2) bekezdés szerinti jogosultságok közvetett befolyás útján biztosítottak.
(4) Közvetett befolyással rendelkezik a jogi személyben az, aki a jogi személyben szavazati joggal rendelkező más jogi személyben (köztes jogi személy) befolyással bír. A közvetett befolyás mértéke a köztes jogi személy befolyásának olyan hányada, amilyen mértékű befolyással a befolyással rendelkező a köztes jogi személyben rendelkezik. Ha a befolyással rendelkező a szavazatok felét meghaladó mértékű befolyással rendelkezik a köztes jogi személyben, akkor a köztes jogi személynek a jogi személyben fennálló befolyását teljes egészében a befolyással rendelkező közvetett befolyásaként kell figyelembe venni.
(5) A közeli hozzátartozók közvetlen és közvetett tulajdoni részesedését vagy szavazati jogát egybe kell számítani.
Ahhoz azonban, hogy a befolyás, befolyásszerzés tényét a Magyar Állam és a zrt., továbbá a megyei rendőr-főkapitányságok közötti kapcsolatban értelmezhessük, meg kell vizsgálni e kapcsolatok jellegét. Álláspontunk szerint ugyanis a befolyás, befolyásszerzés ténye csak polgári jogi jogviszonyokban értelmezhető, tekintettel a Ptk. 3:405. § (1) bekezdésében foglaltakra.
3:405. § [Az állam jogalanyisága]
(1) Az állam a polgári jogi jogviszonyokban jogi személyként vesz részt.
A zrt. esetében egyértelműen megállapítható a Magyar Állam és a társaság közötti kapcsolat polgári jogi jellege, ezért az is megállapítható, hogy a Magyar Állam, mint jogi személy befolyással bír a zrt.-ben.
A Magyar Állam és a megyei rendőr-főkapitányságok közötti kapcsolat azonban álláspontunk szerint már nem értelmezhető polgári jogi kapcsolatként, a Magyar Állam és a megyei rendőr-főkaptányságok közötti kapcsolat sokkal inkább közjogi jogviszony. A rendőrség az Alaptörvény 46. cikke alapján alkotmányos szinten önállóan szabályozott állami szerv, amelynek autópályán, gyorsforgalmi utak mentén ellátott feladatai alapvetően közigazgatási, rendészeti tevékenységek. A Rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény (a továbbiakban: Rtv.) 4. § (1) és (2) bekezdése szerint a rendőrség állami, fegyveres rendvédelmi szerv, amelyet az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv, a belső bűnmegelőzési és bűnfelderítési feladatokat ellátó szerv, a terrorizmust elhárító szerv, valamint az idegenrendészeti szerv alkot. Az Rtv. 4/A. § (1) bekezdése szerint az általános rendőrségi feladatok ellátására létrehozott szerv központi szervre, megyei (fővárosi) rendőr-főkapitányságokra, rendőrkapitányságokra és határrendészeti kirendeltségekre tagozódik. Az Alaptörvény 46. cikk (2) bekezdése szerint a rendőrség működését a Kormány irányítja, az Rtv. 4. § (3) bekezdése szerint a Kormány a rendőrséget a rendészetért felelős miniszter útján irányítja. A megyei rendőr-főkapitányságok tehát nem a Magyar Állam által a polgári jog szabályai szerint létrehozott szervezetek, hanem költségvetési szervekként a közigazgatási szervezetrendszer részei, amelyekhez a Magyar Állam kapcsolatát elsősorban nem a polgári jogi, hanem az alkotmányjogi és a közigazgatási jogi normák határozzák meg. A költségvetési szervekre pedig, annak ellenére, hogy jogi személyiséggel rendelkeznek, a Ptk. jogi személyekre vonatkozó minden szabálya nem alkalmazható háttérjogszabályként.
Fentiekben kifejtettekre tekintettel álláspontunk szerint nem állapítható meg, hogy a Magyar Állam közvetlenül vagy közvetve többségi befolyással bírna a megyei rendőr-főkapitányságokban, mivel a közöttük fennálló közjogi, közigazgatási jogi jogviszony keretében nem értelmezhetőek olyan polgári jogi fogalmak, mint a befolyás, többségi befolyás.
Így a zrt. és a megyei rendőr-főkapitányságok egymás közötti kapcsoltsági viszonyában nem minősülnek kapcsolt vállalkozásnak.
* * * Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve kötelező ereje nincs. * * * ■
JEGYZETEK
* Az Igazságügyi Minisztérium állásfoglalásai, jogértelmezései az Alkotmánybíróság 60/1992. (XI. 17.) AB határozata értelmében kizárólag szakmai tájékoztatás érdekében készültek, azoknak bíróságra vagy más hatóságra nézve kötelező ereje nincs.
[1] Vö. Ákr. 51. § b) pont.
[2] Vö. Ávtv. 48. § (1): "Az egyesülési jogról, a közhasznú jogállásról, valamint a civil szervezetek működéséről és támogatásáról szóló törvény szerinti azon civil szervezeteket, amelyek tevékenysége az állatok védelmére irányul, az állatvédelmi jogszabályok megsértése miatt általuk kezdeményezett hatósági eljárásokban az ügyfél jogállása illeti meg."
[3] Vö. Ávtv. 33. §
[4] Vö. Ávtv. 43. §
[5] Az Ávtv. már hivatkozott 48. § (1) bekezdése nem csupán az ügyféli jogállást deklarálja az érintett szervezet részére, hanem azt is, hogy ő ügyfélként jogosult egy hatósági eljárást is kezdeményezni.
[6] Az Ákr. VII. fejezete a hivatalbóli eljárás szabályait fekteti le.
[7] Vö. Ákr. 104. § (1) bekezdés a) pont.
[8] Vö. Ákr. 103. § (4) bekezdés.
Visszaugrás
