2011. május 24-én az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: Bíróság) a közjegyzői tevékenység latin modelljének tárgyában több mint tíz éve húzódó hat ügyben hirdetett ítéletet.
Keresetében az Európai Unió Bizottsága (a továbbiakban: Bizottság) a Bíróságtól annak megállapítását kérte, mivel
♦ a Belga Királyság a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, az Osztrák Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Görög Köztársaság a közjegyzői hivatás gyakorlását állampolgársági feltételhez kötötte, így nem teljesítette az EKSz 43. és a 45. cikkből eredő kötelezettségeit, továbbá, hogy
♦ a Bíróság állapítsa meg, hogy a latin típusú közjegyzői modell polgári jogi funkciója, abban a formában, amelyben azt az érintett tagállamok gyakorolják, nem kapcsolódik a "közhatalom gyakorlásához", és a letelepedés szabadságának hatálya alá tartozik.
A Bíróság - az EKSz 43. és a 45. cikk (1) bekezdésével kapcsolatos - ítélkezési gyakorlata során elbírált ügyekben olyan szakmákat érintett, amelyek eseti jelleggel kapcsolódtak a közhatalomhoz.
A Bíróság feladatát e két rendelkezés összekapcsolásából eredő összetett szabályozás hatályának vizsgálata képezte. Ennek során megfelelő egyensúlyt kellett találnia az uniós Szabadságok által biztosítani kívánt célok, a tagállamok hatásköreinek tiszteletben tartása és az uniós polgársághoz kapcsolódó jogállás között. Mérlegelése során döntő szerepet játszott az Arányosság elvének követelménye.
A Bizottság és az ügyben eljáró Pedro Cruz Villalón főtanácsnok elemzései továbbá, az érintett alperes tagállamok értékelései bizonyítják, hogy a Bíróság ezen ügyekben hozott ítéletei nemcsak a közjegyzői tevékenység, hanem a szélesebb értelemben vett "uniós jog" szempontjából is jelentősek.
A keresetek tárgyát képező latin típusú közjegyzői modell Európában a legelterjedtebb. Az Európai Unióban emellett más típusú közjegyzői modellek is léteznek, amelyek nem tartoznak az EKSz 45. cikk (1) bekezdésének hatálya alá. Ennek oka vagy az lehet, hogy a közjegyzői tevékenység betagozódik a közigazgatási rendszerbe, vagy az, hogy
- 34/35 -
közreműködésének nincs hitelesítő hatása. Az utóbbi években néhány, latin típusú közjegyzői modellt működtető tagállamban eltörölték az állampolgársági kikötést.
A fenti C - 47, 50, 51, 53, 54, 61/08. sz. ügyek feldolgozása során elsősorban a tárgyat szabályzó nemzeti jogi előírások azonos elemeiből, a Bizottság kereseteiben meglévő, alapvető egybeesésekből indultam ki.
A Bíróságnak a közszolgálati ügyekben folytatott konzekvens ítélkezési gyakorlata igazolását a Haralambidis-ügy adja.[1] Az előzetes döntéshozatal iránti kérelmet azért terjesztették elő, mert az olasz jelölttel szemben I. Haralambidis görög állampolgárt nevezték ki a brindisi kikötői hatóság elnökének. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem alapvetően az EUMSZ 45, 49, és 51. cikke, valamint az Európai Unió Alapjogi Chartája 15. és 21. cikke (2) bekezdésének értelmezésére irányult. A Bíróság szerint a 45. cikk (4) bekezdését úgy kell értelmezni, "hogy az nem teszi lehetővé valamely tagállam számára azt, hogy a kikötői hatóság elnöke tisztségének betöltését a saját állampolgárai részére tartsa fenn."[2]
A nemzeti jogok közjegyzőkre vonatkozó általános rendelkezéseiből megállapítható, hogy a Belga Királyság a Francia Köztársaság, a Luxemburgi Nagyhercegség, az Osztrák Köztársaság, a Németországi Szövetségi Köztársaság és a Görög Köztársaság alperes tagállamok joga állampolgársági kikötést tartalmaz,[3] a közjegyzői szakma tekintetében
- 35/36 -
közös modellel rendelkezik, különös tekintettel a hitelesítési tevékenységre, annak joghatásaira: a bizonyító erőre és a végrehajthatóságra.
A Bizottság kereseteiben annak megállapítását kérte a Bíróságtól, hogy az érintett tagállamok azáltal, hogy a közjegyzői hivatás gyakorlását kizárólag saját állampolgáraik számára tartották fenn, megszegték az EKSz 43. és a 45. cikk első bekezdéséből eredő kötelezettségeiket.
Emlékeztetett arra, hogy az EKSz 43. cikk az uniós jog egyik alapvető rendelkezése, melynek célja az, hogy valamely tagállam minden polgárának, aki egy másik tagállamban valamely önálló vállalkozói tevékenység gyakorlása végett letelepszik, a belföldiekkel azonos bánásmódot biztosítson, és megtilt az állampolgárságon alapuló bármilyen hátrányos megkülönböztetést. Ezt "... az igényt tökéletesen kielégíti, ha ezen állampolgárok kizárása csak azokra a tevékenységekre korlátozódik, amelyek önmagukban közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában."[4]
A Bizottság álláspontja szerint a közhatalom fogalma az általános jogon túlmenő döntési jogkör gyakorlását foglalja magában, gyakorlása a kényszerítő jogkör alkalmazásaként jelenik meg. A közhatalom gyakorlásában való részvétellel járó tevékenységeket meg kell különböztetni a köz érdekében végzett tevékenységektől, melynek során a köz érdekében - a közhatalom gyakorlásában való részvétel nélkül - különféle szakmákat sajátos hatáskörökkel ruháznak fel.
A Bizottság megvizsgálta az érintett tagállamok joga alapján a közjegyzők által végzett különböző tevékenységeket.
Az okiratok és megállapodások hitelesítésével kapcsolatban, azzal érvelt, hogy a közjegyző a felek tájékoztatása után, csupán előtte kifejezett akaratukat tanúsítja, valamint azt joghatással ruházza fel. Ennek során semmiféle döntési jogkörrel nem rendelkezik, így a hitelesítés csupán a felek között már kialakult megállapodás megerősítése. Az a tény, hogy bizonyos okiratokat kötelező hitelesíttetni, nem releváns, mivel számos olyan eljárás létezik, amely kötelező ugyan, de mégsem jár a közhatalom gyakorlásával.
A közokiratok végrehajthatóságát illetően a Bizottság úgy vélte, hogy a végrehajtási záradék rávezetése a közokiratra, a közjegyzőket semmilyen kényszerítő jogkörrel nem ruházza fel.
- 36/37 -
A társasági és egyesületi jog terén végzett feladatokat tekintve, a közjegyző csupán a törvényben a jogi személy létrehozására vonatkozóan előírt bizonyos eljárásjogi követelményeknek tesz eleget. E feladatokat egyébként - a Bizottság szerint - jogtanácsos vagy ügyvéd is elvégezhetné.
Az ingatlanokra vonatkozó vagyoni jogosultságok létrehozásával és átruházásával kapcsolatos, továbbá az ajándékozást, az apai elismerő nyilatkozatot és a hagyományt és a végrehajtási eljárásban való részvételét illetően, a Bizottság megjegyzi, hogy azok semmiféle, az általános jogon túlmenő döntési jogkörrel nem járnak.
A főtanácsnok a keresetek és az érintett tagállamok álláspontjának összefoglalása után a közhatalom gyakorlásában való részvétel kérdéseit elemezve megállapította, hogy: "... a Bíróság következetesen hangsúlyozta a megszorító értelmezés szükségességét, egyértelművé téve, hogy ítélkezési gyakorlatában nagyon szűk területre fogja korlátozni e rendelkezés alkalmazhatóságát. Ezt támasztja alá az a tény, hogy "több mint fél évszázadot átölelő ítélkezési gyakorlattal és több mint tizenöt ítélettel a háta mögött a Bíróság még egyszer sem állapította meg, hogy valamely tevékenység az EK 43. és a 45. cikk első bekezdésének hatálya alá tartozna."[5]
A letelepedési jog tárgyában kelt ítéletére hivatkozva rögzítette, hogy ezen rendelkezések hatálya "csak azokra a tevékenységekre korlátozódik, amelyek önmagukban közvetlen és sajátos részvételt jelentenek a közhatalom gyakorlásában" és "a tagállamok e tekintetben nem fogadhatnak el olyan egyoldalú rendelkezéseket, amelyek kiterjesztik vagy korlátozzák az EK Szerződés említett rendelkezéseinek hatályát."[6]
Meg kell állapítani, hogy a Bíróság korábbi ítélkezési gyakorlata egyedi eseteken alapult, rövid terjedelmű volt, és rendkívül szorosan kapcsolódott az egyes tevékenységek sajátosságaihoz. A Bíróság az eddigiek során már megállapította, hogy az ügyvédi hivatás, az oktatás, illetve a magánoktatási intézmények igazgatása, a közigazgatás informatikai rendszereinek működtetése, a biztosítási ügynökök munkája, a gépjármű-ellenőrzéssel kapcsolatos tevékenység, a fogadószelvények és lottók értékesítése, a személy- és vagyonvédelem, a mentési közszolgáltatások, illetve az ökológiai termelésből származó mezőgazdasági termékeket ellenőrző szervezetek tevékenysége nem kapcsolódnak a közhatalom gyakorlásához.
A követett cél vagy a kényszerrel biztosított kötelezettség előírásának módja, mint szempontok, továbbra is alkalmazhatók, a szuverén előjogok érvényesítéséhez legközvetlenebb módon kapcsolódó tevékenységek esetében (hadsereg, rendőrség, igazságszolgáltatás, kormányzás), azonban nem elegendőek azon egyéb közfeladatok minősítéséhez, amelyek kevésbé közvetlen módon kapcsolódnak a kényszer alkalmazásához.
- 37/38 -
A főtanácsnok szerint: "nemcsak azt kell vizsgálni, hogy valamely tevékenység részét képezi-e a közhatalom gyakorlásának, hanem azt is, hogy a tagállam által alkalmazott intézkedés az arányosság elvére figyelemmel igazolható-e az említett két rendelkezés által megvalósítani kívánt célokkal."[7]
Az Európai Unióban - amely zászlajára tűzte egy, belső határok nélküli piac létrehozását -, az állampolgárság alapján történő közvetlen diszkriminációt eredményező intézkedések alkalmazása - az indítvány szerint - magának az integrációnak a szellemiségét tagadja, súlyos beavatkozást jelent az uniós polgárság szférájába.
"Bár a tagállamok érvei szerint a közjegyzői szakma garanciákkal és a magánjogi tranzakciókban játszott szerepének jelentőségét megjelenítő különleges jellemzőket tartalmaz, azonban ezek egyike sem igazolja azt, hogy tagjainak jogállása olyan szigorú és drasztikus intézkedésen alapuljon, mint az állampolgárság alapján történő közvetlen hátrányos megkülönböztetés."[8]
A főtanácsnok szerint a közjegyzői tevékenység és a közhatalom gyakorlása között fennálló kapcsolat szorosságának mértéke nem követeli meg, és így - annak aránytalanságára figyelemmel - nem megengedett a közjegyzői szakma szabályozásának részeként állampolgársági kikötés alkalmazása.
A Bíróság megállapítása szerint a Bizottság azt rója fel az érintett tagállamoknak, hogy a közjegyzői hivatás tekintetében a saját államterületükön korlátozzák más tagállamok polgárainak letelepedését azáltal, hogy e szakma gyakorlását az EKSz 43. cikket megsértve kizárólag saját állampolgáraik számára tartják fenn.
Ezzel kapcsolatban emlékeztet arra, hogy a 43. cikk az uniós jog egyik alapvető rendelkezése, mely szerint: "... az 55. cikk első bekezdésében megengedett eltérések nem rendelkezhetnek olyan hatállyal, mely túlmutatna azon a célon, amely érdekében ez a kivétel meghatározásra került."[9]
"... az EKSz 43. cikk valamennyi tagállamnak megtiltja, hogy jogszabályaiban azon személyekre nézve, akik az ott történő letelepedés szabadságával kívánnak élni, tevékenységük gyakorlására eltérő feltételeket írjanak elő, mint saját állampolgáraikra nézve".[10]
A Bizottság által vitatott tagállami szabályozások a saját állampolgáraik számára tartják fenn a közjegyzői hivatás gyakorlását, ez főszabály szerint tiltott, állampolgárságon alapuló diszkriminációt jelent. Az érintett tagállamok azzal érveltek, hogy a közjegyzői tevékenységek nem tartoznak az EKSz 43. cikk hatálya alá, mivel azok a 45. cikk első bekezdése értelmében véve a közhatalom gyakorlásában való részvételnek minősülnek.
- 38/39 -
A Bíróság rámutatott, hogy mivel a kivételt az önmagukban véve is a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek minősülő tevékenységekre kell korlátozni, ezért nem tartoznak a 45. cikk első bekezdésében előírt kivétel hatálya alá bizonyos, a közhatalom gyakorlásához képest kisegítő vagy előkészítő jellegű tevékenységek. Ezeken túl olyan tevékenységek sem, amelyek, bár gyakorlásuk a bírósági vagy közigazgatási hatóságokkal való akár rendszeres és szerves kapcsolattal, sőt a működésükben való akár kötelező együttműködéssel jár együtt, érintetlenül hagyják az említett hatóságok mérlegelési és döntési jogkörét, továbbá az olyan tevékenységek is, amelyek nem járnak döntési, kényszerítő vagy kényszer alkalmazására vonatkozó jogkör gyakorlásával.
Az alperesi tagállamok és a Bizottság egyetértettek abban, hogy a tagállami jogrendszerekben a közjegyzők fő tevékenysége a közokiratok kiállítása. A közokirat bizonyító erővel rendelkezik és végrehajtható.
A tagállami szabályozások értelmében olyan okiratok vagy megállapodások hitelesítésére kerül sor, amelyekben a felek szabadon megegyeztek. Az okirat vagy megállapodás hitelesítése önmagában nem jelent a 45. cikk első bekezdése értelmében vett, a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt.
A nemzeti jogokban a különféle okiratok érvényessége alakszerűség! követelményektől vagy kötelező hitelesítéstől függ.
Igaz, hogy a közjegyző - ahogy az alperes tagállamok hangsúlyozzák - e vizsgálatot a köz érdekében végzi, e cél követése azonban önmagában nem igazolhatja, hogy a biztosítására szolgáló jogosítványokat csak az érintett tagállamok állampolgárságával rendelkező közjegyzők számára tartsák fenn.
Az a tény, hogy a közjegyzői tevékenység olyan közérdekű célt követ, amely többek között a magánszemélyek között létrejött okiratok tekintetében a jogszerűség és jogbiztonság biztosítására irányul, olyan közérdeken alapuló kényszerítő indoknak minősül, amely e tevékenység sajátosságaiból fakadóan a 43. cikk esetleges korlátozását igazolhatja. E korlátozás a Bíróság szerint vonatkozhat a közjegyzők felvételi eljárás során való képzésére, a közjegyzők számának és illetékességi területének korlátozására vagy a díjazásuk, függetlenségük, összeférhetetlenségük és elmozdíthatatlanságuk szabályaira.
A Bíróság szerint az a tény, hogy a közjegyzői tevékenység a közjegyzői okirat bizonyító erejét és végrehajthatóságát illetően vitathatatlan hatású okiratok elkészítésével jár, nem elegendő ahhoz, hogy e tevékenységet a 45- cikk első bekezdése értelmében vett, a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek kelljen tekinteni.
Bár a végrehajtási záradék közjegyző általi rávezetése a közokiratra végrehajthatóságot biztosít, e végrehajthatóság a felek azon szándékán alapul, hogy valamely okiratot vagy megállapodást ilyen hatással ruházzanak fel. A közokirat végrehajthatósága nem jelenti a közjegyzőnek a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételét.
A Bíróság megvizsgálta, hogy az érintett tagállami jogrendekben a közjegyzőkre bízott más tevékenységek, - amelyekre az érintett tagállamok hivatkoztak-, a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt jelentenek-e?
- 39/40 -
Az alperes tagállamok közjegyzői tevékenységének vizsgálata során az
♦ ingatlanfoglalással és az ingatlanértékesítéssel kapcsolatban ellátott tevékenységet,
♦ a hagyatéki, vagyonközösség! vagy osztatlan közös tulajdoni leltár elkészítésével,
♦ az élők közötti ajándékozást, a végrendeleteket, valamint a házassági és élettársi kapcsolatra vonatkozó szerződés készítését,
♦ a társaságok, egyesületek és alapítványok alapító okiratainak közokiratba foglalását,
♦ a közjegyző által ellátott adóbeszedői feladatokat,
♦ a kötelező együttműködéssel járó szakmai szolgáltatásokat úgy tekinti, hogy e tevékenységek önmagukban nem tekinthetők a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek.
A luxemburgi nyelv használatát illetően a Bíróság megállapította, hogy a tagállamok nemzeti identitásának megőrzése az Unió jogrendje által tiszteletben tartott jogszerű célkitűzés - amelyet egyébként az EUSZ 4. cikk (2) bekezdése elismer - a Nagyhercegség által hivatkozott érdek más eszközökkel is megóvható, nem csupán más tagállamok állampolgárainak teljes körű kizárásával.
Az Osztrák Köztársaság esetében megállapította, hogy a közjegyzőnek a "Gerichts-kommissárként" az állam felelősségére való eljárása, az EK 45. cikk első bekezdése értelmében nem jelent a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételt.
A Bíróság szerint a Németországi Szövetségi Köztársaság nem alapozhatja elméletét a közjegyzőket kizárólag a Bajor tartományban megillető azon hatáskörre, amely az azonos nemű személyek közötti, bejegyzett élettársi kapcsolat hitelesítésére vonatkozik, mivel ahhoz, hogy az ilyen kapcsolat joghatást váltson ki, azt a hitelesítés mellett az anyakönyvvezetőnek az anyakönyvbe is be kell jegyeznie.
A Bíróság a Görög Köztársaság esetében az alperes állam által hivatkozott váltó vagy csekk közjegyző általi óvatolását sem tekintette a közhatalom gyakorlásában való közvetlen és sajátos részvételnek.
A Bíróság megállapításai szerint a hitelesítés azon jellemzője, hogy a tisztán magánjellegű aktusokat hivatalos aktussá alakítja, és ez által a közhatalomra jellemző kötőerővel ruházza fel azokat, megkérdőjelezhetetlenné teszi, annak közhatalmi jellegét.
Az érintett tagállami jogrendekben a közjegyzőre bízott más tevékenységek, a Bíróság szerint, az EK 45. cikk első bekezdése értelmében nem jelentenek a közhatalom gyakorlásában való részvételt.
A Bíróság 2011. május 24.-én kelt ítéleteiben megállapította, hogy a közjegyzői hivatás gyakorlására vonatkozóan előírt állampolgársági feltétel az EK 43- cikkben tiltott, állampolgárságon alapuló hátrányos megkülönböztetésnek minősül.■
JEGYZETEK
[1] Iraklis Haralambidis vs. Calogero Casilli C-270/13. sz. ügy http://curia.europa.eu/jurisp/cgi-bin/form.pl?lang=hu
[2] C-270/13. sz. ügyben az ítélet.
[3] A Bizottság által kifogásolt rendelkezések, amelyeknek célja, hogy kizárólag az adott tagállam állampolgárai gyakorolhassák a közjegyzői szakmát.
a) A belga jog
Az 1999. május 4-i törvénnyel módosított XI. évi Ventóse havi 25. sz. törvény 35. cikkének (3) bekezdése állampolgársági kikötést alkalmaz a közjegyzői szakma Belgiumban való gyakorlása tekintetében. Az alábbiak szerint rendelkezik:
"A közjegyzőjelöltté minősítés feltétele, hogy az érintett: 1. belga állampolgár [...]."
b) A francia jog
Az 1989. június 20-i 89-399 rendelettel módosított 1973- július 5-i rendelet az állampolgársági kikötés teljesüléséhez köti a közjegyzői szakma Franciaországban való gyakorlását, az alábbiak szerint: "Kizárólag az lehet közjegyző, aki megfelel az alábbi feltételeknek: 1. francia állampolgár [...]."
c) A luxemburgi jog
A közjegyzői szervezetről szóló, 1976. december 9-i törvény 15. cikke állampolgársági kikötést alkalmaz a közjegyzői szakma Luxemburgban való gyakorlása tekintetében. Az alábbiak szerint rendelkezik: "A közjegyzői tevékenység gyakorlásához az alábbiak szükségesek: a) luxemburgi állampolgárság [...]."
d) Az osztrák jog
A BGB1. 164/2005. számában megjelent rendelettel módosított, RGB1. 75/1871. számában megjelent rendelet 6. cikke (1) bekezdésének a) pontja állampolgársági kikötést alkalmaz a közjegyzői szakma Ausztriában való gyakorlása tekintetében, amely az alábbiak szerint szól: "A közjegyzői tisztség betöltésének feltétele, hogy a jelölt a) osztrák állampolgár [...]."
e) A német jog
A 2007. március 26-i törvény 3. cikkével módosított közjegyzőkről szóló szövetségi törvénykönyv 5. cikke állampolgársági kikötést alkalmaz a közjegyzői szakma Németországban való gyakorlása tekintetében. Az alábbiak szerint rendelkezik:
"Közjegyzői tisztséget kizárólag azok a német állampolgárok tölthetnek be, akik megfelelnek a bírák jogállásáról szóló szövetségi törvényben a bírói hivatás betöltése tekintetében meghatározott követelményeknek."
f) A görög jog
A fentiekben említett 2830/2000 törvény 19. cikkének (1) bekezdése állampolgársági kikötést alkalmaz a közjegyzői szakma Görögországban való gyakorlása tekintetében, amely az alábbiak szerint szól: "Közjegyzővé görög állampolgárságú jelöltek nevezhetők ki [...]."
[4] a letelepedési jog tárgyában a Jean Reyners vs. az État Belge (-beavatkozó: Ordre national des avocats de Belgique,-) 2/74. számon hozott ítélet 44. és 45. pontja.
A C-47/08. sz. ügy Európai Bizottság vs. Belga Királyság ítélet 40. pont, a C-50/08. sz. ügy Európai Bizottság vs. Francia Köztársaság ítélet 74. pont, a C-s 1/08. sz. ügy Európai Bizottság vs. Luxemburgi Nagyhercegség ítélet 83. pont, a C-53/08. sz. ügy Európai Bizottság vs. Osztrák Köztársaság 45. pont, a C-54/08. sz. ügy Európai Bizottság vs. Németországi Szövetségi Köztársaság ítélet 85. pont, és a C-61/08. sz. ügy Európai Bizottság vs. Görög Köztársaság ügyben hozott ítélet 76. pontja.
[5] Főtanácsnoki indítvány 94. pont.
[6] Főtanácsnoki indítvány 97. pont
[7] Főtanácsnoki indítvány 12. pont.
[8] Főtanácsnoki indítvány 144-pont.
[9] Belgium 2006. 12. 13, Franciaország 2006. 12. 12, a Luxemburgi Nagyhercegség 2006. 12. 14, Ausztria 2006. 12. 19, Németország 2006. 12. 18. és Görögország 2001. 12. 22.
[10] Bizottság vs. Ausztria ügyben ítélet C-161/07. sz. EU: C: 2008: 759. 24. pont.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogtanácsos, külkereskedelmi szakjogász
Visszaugrás
