Napjaink egyik időszerű gondja a magyar országgyűlési viselkedési szabályok, a parlamenti etika kérdésköre. Az 1989-es demokratikus fordulatot követő időszak számtalan kérdést hozott felszínre. Az országgyűlési képviselők jogállását időben rendezték, annál nehezebb feladatot jelentett a fegyelmi jogi versus etikai szabályozást igénylő viselkedési normák rendezése, melyekre a Házszabály elégtelen módon tért és tér ki. Főként az Országgyűlés Mentelmi Bizottságában jelent meg - napjainkig a jámbor óhaj szintjén -, hogy etikai kódexre avagy esetlegesen fegyelmi szabályozásra lenne szükség a képviselők azon magatartásai tekintetében, melynek szabályozása jogi normában kivihetetlen. Valamennyi eddigi bizottsági elnök különös szívügyének tekintette a kérdést. A bizottság jegyzőkönyveiben és a közbeszéd szintjén történtek utalások a témára.
Mára érett meg annyira a helyzet, hogy a gyakorlati cselekvés útjára léphetünk. Jelen tanulmány áttekintést kíván adni, hogy milyen fő szabályozási módokat ismer a nemzetközi gyakorlat, illetőleg a magyar történeti parlamenti jog milyen utat követett. Ezután a szabályozási módok szembeállításával próbálunk rámutatni azok jellegzetességeire. Végezetül felvázoljuk egy lehetséges szabályozás körvonalait.
A két alapmodellt a britek, illetőleg az USA szabályozása jelenti. Az angol a fegyelmi jogias, míg az amerikai modell az etikai kódexszel való szabályozást preferálja. Emiatt főként angol, amerikai egyesült államokbeli és magyar példákat vizsgálunk. Lehetőség szerint más államokra is kitérünk azonban. Elöljáróban azért említendő, hogy például a német fegyelmi jog erőssége az etikai kódex ellen hat, és a franciáknál sem jellemző, hogy mondjuk De Gaulle akár egyik, akár másik módszernek túl
- 115/116 -
sok teret szentelt volna, de ma már mindkét országban vannak etikai kódexek.[1] Az tény, hogy az etikai kódexek inkább a common law országokhoz kötődnek, csak erősíti vizsgálódási körünket.
Szente az alábbiak szerint határozza meg a parlamenti fegyelmi jogot: "A parlamenti fegyelmi jog alatt általános értelemben a képviselői kötelezettségek megszegése miatti anyagi (fegyelemsértő cselekmények tényállásai, valamint fegyelmi büntetések) és alaki (fegyelmi eljárási szabályok) rendelkezések összességét, illetve e szabályok alkalmazását értjük."[2]
Exemplifikatív jelleggel említhető, hogy a jelentős szabályozási csomópontok a hiányzás, valamint a beszédjog körül csúcsosodnak ki. A hiányzás szankciói egészen a mandátumvesztésig terjedhetnek. (Finnországban az illetmény egy részének vagy egészének megvonása; ismételt igazolatlan mulasztás esetén a mandátumától is megfosztható a képviselő. Hasonló ez ügyben a spanyol házszabályban írt szankció, míg a svédek a tiszteletdíjat csökkentik). Jelentős a beszédjog is. Általában mindenütt fegyelemsértés a beszédidő túllépése, az obstrukció, a tárgytól való eltérés, a nem megfelelő hangnem. A felszólalót nem szabad a beszédében megzavarni.[3]
- 116/117 -
Az angol parlament fegyelmi jogának alapelve, hogy mind a Képviselőház (House of Commons) mind a Lordok Háza, mint felsőház (House of Lords) maga jogosult megtorolni az ellene elkövetett vétségeket.[4]
Melyek az angol parlamenti fegyelmi jog forrásai? A szokásjog (a precedens vagy usage) és a házszabály (Standing Orders).[5]
Kikre terjed ki a fegyelmi hatalom? Bárkire, aki a ház ellen vét, tehát annak is, aki nem tagja a háznak.[6] Szente általánosságban négy személyi kört említ: a parlamenti képviselőket, a minisztereket, egyéb közjogi méltóságokat, és az ülések közönségét.[7] A korábbi időkben alkalmazhatatlanok voltak a fegyelmi szabályok a Lordok Házának tagjával (peer) szemben, illetve azok irányában, akik a brit joghatóságon kívül estek.[8] Jelenleg ez annyiban finomodott, hogy a közjogi összeférhetetlenség a közös állampolgárság miatt kiterjed a Brit Nemzetközösség (British Commonwealth of Nations) más államainak képviselőire is (többek között abban a tekintetben is, hogy a kétkamarás parlamentekben nem lehet valaki egy időben mindkét ház tagja).[9] A ház iránti tiszteletlenség elnevezése Contempt of the House.[10]
Történetileg az alábbi fegyelmi eszközöket (fegyelmi büntetéseket) ismerte az angol parlamenti jog:
- 117/118 -
I. Csak képviselőkkel szemben alkalmazandó:
1. rendreutasítás (call to order),
2. a szó megvonása (order to discontinue the speech),
3. kiutasítás (order to withdraw),
4. kizárás vagy felfüggesztés (suspension),
5. mandátumtól való megfosztás (expulsion);
II. Képviselőkkel és másokkal szemben egyaránt alkalmazandó:
1. feddés (admonition),
2. dorgálás (reprimand),
3. pénzbüntetés (fine),
4. elzárás (commitment).[11]
A rendreutasítás a legenyhébb fegyelmi szankció. Alapja az angol parlamenti szokásjog, a házszabályok nem ismerik. Előfeltétele, hogy egy képviselő az Alsóház ülésén szóban, tényekben, vagy mulasztásban (értelmezésem szerint: írásban, ráutaló magatartással, tevés, nem tevés, esetleg tűrés útján) megnyilvánuló módon helytelen magatartást tanúsít. A rendreutasítást az elnök maga, saját észlelése alapján, vagy más képviselők felszólalása, illetve rendreutasítást kifejező felkiáltásai (Order! Order!)[12] alapján eszközli. A foganatosítás mindig az elnök, és nem az Alsóház hatásköre. A Lordok Házában a rendreutasítást azonban maga a Ház gyakorolja, nem az elnökség.[13] Más szerző - forrásra utalás nélkül - a fentebbi tényt nem említve arra utal, hogy a lordok fegyelmezése nem szokásos. Utal a szómegvonás közlésére, de nem említi, hogy kitől ered. Utal rá, hogy Németország és Franciaország a felsőházi elnök fegyelmezési jogkörét az első kamaráéval egyezőleg szabályozzák, ez a lordokra éppen ellenkezőleg igaz[14] Egy angol forrás másként foglal állást a lordok
- 118/119 -
fegyelmezését illetően. A lordok privilégiumait az alsóházi képviselőkéhez hasonlónak mondja. Kivéve, hogy ezen képviselőknek (ti. a lordoknak) egyéni joga van az uralkodó elé járuláshoz ("that members have an individual right of access to the sovereign"), és a Ház megbírságolhatja őket contempt-ért, vagy határozott időre bebörtönözheti a lordokat, amely börtönbe vetést nem érint a parlamenti ülésszak berekesztése (the House can fine for contempt and imprison for fixed term, which is not affected by prorogation).[15] (Megemlítendő, hogy az alsóházi képviselőknek kollektív joguk van az uralkodó elé járuláshoz, melyet az elnök (Speaker) útján gyakorolnak. A bebörtönzés pedig jó ideje csak elméletben létezik, lásd alább). A Lordok Háza rendtartása rögzíti, hogy a lordok az ülésteremben ok nélkül nem hagyják el helyüket, kerülniük kell a vitákat.[16] Ezek a tények legfeljebb egy jövőbeni második kamara esetén lennének megszívlelendőek a magyar gyakorlat számára azon értelemben, hogy itt is helye van fegyelmi jognak.
A rendreutasítás az egyetlen fegyelmi büntetés, amit az angol parlamenti szokások szerint nem szokás jegyzőkönyvezni. Rendkívül súlyos esetben a helytelenkedő képviselőt megnevezi az elnök (to name a Member), ez a rendreutasítás egy különös alfaja, amely már jegyzőkönyvbe vétetik. ("Megnevezem Önt, Mr. N., az elnöki tekintély megsértéséért/rendsértő magaviseletéért."[17]) Ezt a magyar szabályozásban is alkalmazandónak gondoljuk, a képviselő megnevezése elnevezéssel ("Megnevezem X. képviselő asszonyt/urat rendsértő magaviseletéért a Tisztelt Ház színe előtt."). Ez a Házelnök kompetenciája lenne.
A szó megvonása a következő fegyelmi szankció. Ez a házszabályokban gyökerező fegyelmi jogszabály az angol jogban. Az 1882. november 27-én és 1888. február 28-án kelt házhatározatok értelmében ezt a fegyelmi büntetést nem a ház határozatára, hanem az elnök (Speaker, Chairman) saját hatáskörében szabja ki két esetben: ha a szónok makacsul eltér a tárgytól (persist in irrelevance - tárgytól való eltérés); illetve maga, vagy mások által már korábban felhozott érveket makacsul ismétel (tedious repetition of arguments - ismétlésekbe bocsátkozás). Bármelyik következzék is be, az el-
- 119/120 -
nök először figyelmezteti és rendreutasítja a szónokot. Ha ennek ellenére is helytelen magatartást tanúsít a képviselő, szigorúbb fegyelmi büntetés, zömmel kiutasítás, néha kizárás vagy felfüggesztés következik be.[18]
A kiutasítás 1914-ben a házszabályok 25. §-án alapult. A súlyos rendzavarást elkövető képviselő az elnök által minden házhatározat nélkül az ülés hátralévő tartamára kiutasítható. E jogintézménynek az a célja, hogy aki nem megfontolt szándékkal, hanem a vita hevében követ el rendsértést, ne zárassék ki hosszabb időre a tanácskozásokból. Ha a képviselő nem hagyja el a termet, a képviselő utasíthatja a parlament rendőrfőnökét (Serjeant/Sergeant at Arms) a képviselő karhatalmi eltávolítására. (Ferenczyvel szemben helyesebb a Serjeant/Sergeant at Arms-t az angol parlament katonai parancsnokaként, más néven terembiztosként értelmezni). A másik út lehet az, hogy az elnök e cselekményt új fegyelmi vétségként értelmezi, valamint ekként minősíti, és a Ház elé terjeszti megfelelő megtorlás céljából. Ilyenkor a ház kizárás (felfüggesztés) büntetését alkalmazza.[19]
A kizárás vagy felfüggesztés azt jelenti, hogy a Ház a rendzavaró képviselőt huzamosabb időre eltiltja a megjelenéstől és a tanácskozásokon való részvételtől. Kizárható az elnök által megnevezéssel (by name) rendreutasított képviselő. A megnevezésnek és annak alapján kizárásnak helye van az elnöki szék tekintélyének megsértése esetén (disregarding the authority of the Chair). Ilyen eset az, ha a képviselő a Ház szabályaival visszaél (abusing the rules of the House). Ide tartozik még a Ház ügymenetének makacs és szándékos akadályozása (persistently and willfully obstructing the business of the House). Ha a Ház ülésén (plénum) a Speaker elnöklete alatt, akár a teljes Ház, mint bizottság Chairman által vezetett ülésen követik el a fegyelemsértést, a kizárás vagy felfüggesztés kiszabását szükségképpen meg kell előzze a megnevezés mint rendreutasítás. A teljes Ház, mint bizottság ülése esetén történt Chairman általi megnevezés esetében a további eljárásnak a Speaker elnöklete mellett kell lefolynia. (Ezt azonnal lefolytatják). 1902-ig az első cselekmény esetén egy heti, második alkalommal kétheti, minden következő alkalommal egy hónapnyi kizárásnak volt helye. 1914-ben a Ház esetről-esetre állapította meg a kizárás időtartamát.[20] A fegyelmi büntetés ma is létezik.[21]
- 120/121 -
A mandátumtól való megfosztástól részletesen nem ír Ferenczy. Martin szerint ma is él ez a lehetőség.[22] Az angol jogban expulsion-nek nevezett jogintézmény Szente szerint az amerikai egyesült államokbeli joggyakorlatban az érdemtelenné vált képviselő kizárását jelenti kétharmados többséggel, rendészeti jogkörében, de ezt az amerikai polgárháború óta nem alkalmazzák.[23]
A feddés vagy dorgálás rendes büntetés volt a 17. században, de gyakorlatilag szinte nem alkalmazzák ma. Képviselőkkel és idegenekkel szemben is hatályos volt.[24] Ma csak a dorgálás kívülállókkal szembeni alkalmazásának lehetőségéről tudunk.[25]
A pénzbüntetés a korábbi időkben rendes büntetés volt. Ez az ülések látogatásában hanyag képviselők megrendszabályozására szolgált. Előfordult alkalmazása mentelmi jogsértésért, a Ház megrágalmazásáért, vagy vesztegetésért. Nagy összegűek voltak az üléseket nem látogató képviselők pénzbüntetései, akár a távolmaradó képviselők adójának kétszerese is lehetett. 1670 óta önálló pénzbüntetés nincs, az elzárás lett a normális büntetés (1914-ben!), amelyhez díjak szedése is társul, tehát pénzbüntetési elem is kíséri.[26]
Véleményünk szerint a magyar szabályozásban a pénzbüntetést alkalmazni kell (akár főbüntetésként is).
Az elzárás 1914-ben jellemző és a legsúlyosabb megtorló eszköz volt az angol parlamenti fegyelmi jogban. (A 41. lábjegyzet adata szerint 1996-ban is fennállt még a lordok elleni foganatosítás lehetősége is. Ehhez kapcsolódva jegyzendő meg, hogy alsóházi képviselőkkel szemben ma is alkalmazandó contempt-ért az elzárás; sőt, másokkal (others), tehát a képviselőktől különböző kívülálló (extraneus) személyekkel szemben is alkalmazható ez a büntetési nem.[27] A 16. század óta 5.000 esetben alkalmazták, ebből 1.000 esetben képviselőkkel szemben. 1880 óta elzárási eset nem fordult elő.[28] A bíróságok kötelességszerűen tiszteletben tartják a fegyelmi jogot, és megtagadták a parlamenti fegyelmi határozat felülbírálását.[29]
- 121/122 -
Például 1751-ben a King's Bench megtagadta Murray képviselő szabadon bocsátását.[30]
Az Amerikai Egyesült Államok politikai rendszere sajátos módon fejlődött.[31] Az úgynevezett kongresszusi etika körébe tartoznak a kizárási okok (mivel itt nem fegyelmi jog van, hanem etikai kódex).[32]
A közérdek és magánérdek tengelyében álló kérdéseket szabályozza az etikai kódex, amit egyes szerzők erkölcsi kódexnek neveznek.[33]
- 122/123 -
Az Amerikai Egyesült Államok gyakorlata az 1811-ben még gyenge jogosítványokat magáénak tudó Speaker, Henry Clay-jel szemben 1910-re, egy századév alatt erős elnöki pozíciót alakított ki: ekkorra a Speaker az elnök utáni közjogi méltóság. A Speaker tartja fenn a Ház rendjét és méltóságát (decorum).[34] Fontos, hogy az etikai kódex a Házszabály részét képezi. (Ez számunkra is egy járható útnak tűnik). Az etikai kérdéseket -kontinentális jogon edződött elme számára meglepően - törvényekben is rendezik. Az Alkotmány és a büntetőjogi törvények mellett a Házszabály is szabályozza a képviselők viselkedését. A két ház magatartási kódexe (Code of Official Conduct) része a Házszabálynak. Ezeket az 1960-as években fogalmazták meg, ezek elődje az 1958-as Kormányzati Etikai Kódex (Government Code of Ethics), amely a mai napig hatályos a képviselőkre is, rövid megfogalmazásait bontja ki a későbbi kódex. Gyakorlatilag hasonló a két ház etikai kódexe. Külön Etikai Bizottság működik, mely gyakran hivatkozik a Házszabály szellemére, annak betűjén túl.
Fontosak a személyes viselkedés-hivatalos viselkedés; személyes etika-törvényhozásai etika dichotómiák.[35] Thompson különválasztja a személyes etikát a törvényhozási etikától. Erre azt a példát hozza, hogy vannak olyan, a közvélemény számára elítélendő magatartások, melyekről az amerikai egyesült államokbeli törvényhozási etika nem vesz tudomást. Például a kemény pornográfia iránt érdeklődő képviselő ezen érdeklődése a magánélet határain belül marad, és nem érinti a politikus közéleti kötelezettségeit. Ugyanez áll a házasságtörésre is. Az amerikai Thompson szerint a törvényhozási etika ezeket nem tiltja, sőt adott esetben védenie kell a hasonló cselekményeket.[36] Mindezzel egyetérteni nem tudunk. Maximum annyi szögezhető le, hogy a törvényhozási etika "érdeklődési körén" kívül eső erkölcstelenség művelése önmagában nem védendő. Más, ha valamely ebbéli fogyatékosságot politikai támadásra használnak fel, akkor ezt valamilyen módon figyelembe kell venni. Itt nem áll fenn az a szabály, hogy mindent szabad, amit a jogszabály (itt ehelyett: etikai kódex) nem tilt. A közigazgatási jog maximáját kellene érvényesíteni (amely a többi jogágban nem igaz): csak azt, és csak úgy szabad tenni, amit a jogszabály (itt ehelyett: etikai kódex) megenged. Valamint meg lehetne követelni,
- 123/124 -
hogy a politikusok fokozott szerepük okán törekedjenek a nem szabályozott esetekben az etikus magatartásra. Elképzelhető a - jogi felelősséget el nem érő - etikai felelősség fokozódása is.[37]
Az egyik legfontosabb kérdés a közérdek[38] és a személyes anyagi érdek konfliktusa. A magatartási kódex ráirányítja a figyelmet a külső jövedelmekből származó veszélyekre. A honoráriumok kérdésével külön foglalkoznak. Az ajándékok elfogadása erkölcsi és jogi korlátokba ütközhet. Egyes esetekben 100 dollárt, éves szinten összesen a 250 dollárt nem haladhatja meg az ajándékozásból származó előny. A határt túllépő részösszeget az éves jövedelemnyilatkozatban jelezni kell.[39]
A Házszabály a foglalkoztatási gyakorlatra külön fejezetben tér ki. Az etikai kódex foglalkozik a hátrányos megkülönböztetéssel a 9. pontban. A nepotizmust is a diszkrimináció alá sorolják be.[40]
Utalunk arra, hogy a német parlamenti jogban az alsóházi gyakorlat az, hogy a magatartási szabályokat a Házszabály első számú melléklete tartalmazza (Verhaltensregeln für Mitglieder des Deutschen Bundestagen).[41] Ez ugyan nem Verhaltenskodex, de jellegében ahhoz hasonló.
- 124/125 -
Magyarország közigazgatás-története a legutóbbi időkig nem ismert közszolgálati etikai kódexet. Országgyűlési etikai kódex sem létezett. A próbálkozások és a tervezgetések történetét nagymonográfia dolgozta fel, bár ez igazság szerint inkább valójában a közszolgálati pragmatika, semmint a közszolgálati etika kialakításának története.[42] Valamifajta magatartási kódexek már viszonylag korán megjelentek, de ezeket érdekességként említjük, főképp az erdélyi fejedelmi titkárok számára megalkotott udvari rendtartás magatartási szabályai említendőek.[43] A közszolgálat kialakulása során az a vasúti rendtartásról szóló 1914. évi 17. tc. tartalmazott etikai szabályokat, ámde törvényi formában.[44]
Az etikai kódexek csak a rendszerváltoztatás után jelentek meg Magyarországon.
A fegyelmi jog azonban történetileg érvényesült. Ez a törvényhozó Országgyűlés működése során mutatkozott meg. Az állandó törvényhozó országos gyűlések a 13. század végére terjedtek el hazánkban. Ezeket gyakran a nevezetes Rákos mezején tartották.[45] 1848-tól indultak meg az évenkénti országgyűlések. 1867-re lett rendszeres és állandóan ülésező az Országgyűlés, és 1945-ig 22 ciklust számlált.[46] A parlamenti fegyelmi jog már 1848-ban, az első népképviseleti Országgyűlés folyamán, az akkor hatályos Házszabályban érvényesült.[47]
Gyakorlatilag innentől kezdve 1945-ig volt fegyelmi jog a magyar parlamenti jogban, amely az 1946-os Házszabállyal hanyatlásnak indult.[48] A
- 125/126 -
folyamatosság az 1950-es Házszabállyal szakadt meg.[49] Egyesek a fegyelmi jog szabályait német mintára kialakultnak tekintik,[50] valójában inkább az szűrhető le, hogy több példát figyelembe véve, azokat szintetizálva alakította ki az országgyűlés a maga szabályait. Mivel a részletes történeti feldolgozás külön tanulmány tárgya lehetne, csak néhány - kétségkívül extrém - példát idézünk fel a magyar Országgyűlés gyakorlatából, hogy hova vezethet az esetlegesen lazuló fegyelmi jog.
A fegyelmi jogon és az etikai szabályozáson messze túlmutató tett: bűncselekmény, példának okáért az emberölési kísérlet is előfordult a magyar gyakorlatban: 1912. június 7-én Kovács Gyula Justh-párti képviselő a képviselőházi ülésen háromszor rálő az elnöklő gróf Tiszára, a golyók célt tévesztenek, Tisza megszakítás nélkül folytatja beszédét; vagy osztrák példából említhető, hogy 1916. október 21-én Friedrich Adler szociáldemokrata képviselő agyonlövi Karl Stürgkh gróf osztrák miniszterelnököt - ez befejezett emberölésre példa. (Hasonló példa a Rákóczi szabadságharc történetéből az ónodi országgyűlésen a Turóc megyei követ más követek által történő megölése.) Nem megfelelő magatartásra eset az ülésterem berendezésének szétverése a képviselők által, akik egyébként a fegyvertelen őröket ütlegelték(!) (1904. december 13., az ún. zsebkendőszavazást követő napon) - dolog elleni erőszakkal elkövetett csoportos garázdaság, valamint testi sértés; vagy a miniszterelnök (Khuen-Héderváry Károly) megdobálása a képviselők által az Országgyűlés ülésén törvénykönyvekkel és tintatartókkal annak feloszlatása miatt (1910. március 23.) - személy elleni erőszakkal megvalósított garázdaság. Ezek ellen a cselekmények ellen gyakran alkalmaztak különféle rendfenntartó erőket (1912. június 4-én Lukács László miniszterelnöksége alatt Tisza István gr. házelnök országgyűlési őrség (más források szerint rendőrség) segítségével vezetteti ki a renitenskedő képviselőket, akik hisztérikusan fütyültek és kiabáltak, mert Tisza nem volt hajlandó észrevenni a házszabály kérdésében szólásra jelentkező ellenzéki képviselőket; másnap Tisza rendőri karhatalmat vesz igénybe, hogy a Képviselőházban biztosítsa a Btk. módosítás megszavazását.[51]
- 126/127 -
A magyar Felsőház története is mutat néhány figyelemre méltó momentumot. A Főrendiház utódaként 1927. január 29-én kezdte meg működését. Az üléseken nem volt helye a tárgytól való eltérésnek. Konkrét ügyeket szinte alig találunk. Inkább illembeli, semmint etikai-fegyelmi ügyről árulkodik az alábbi kis történet. Egy alkalommal a tragikus sorsú Teleki Pál éppen beszédét mondta, és közben teljesen a hallgatóság felé fordult, így hátat fordított az elnöknek, br. Wlassics Gyula volt m. kir. Közigazgatási Bírósági elnöknek, aki a Főrendiház utolsó elnökeként a Felsőház első elnökévé választatott. Az egyik jegyzővel az alábbi írott üzenetet küldte: "Mondjátok meg neki, hogy ‘a fene egye meg' ne fordítson hátat a ház elnökének, mert ez a parlamenti illemmel nem egyeztethető össze."[52] Mások a Felsőháznak csupán házszabályait látják liberálisnak, semmint tevékenységét, mellyel kapcsolatban a ius murmurandi gyakorlatát emelik ki.[53] Az üléseken kötelező volt a megjelenés, 15 napon túli távollét esetén engedélyt kellett kérni.[54] Egy konkrét eset volt, ahol etikai érintettség fedezhető fel a Felsőház gyakorlatában. Gömbös Gyula súlyosbodó betegsége miatt nem jelent meg a Felsőház ülésén, ám jelenléte hiánya ellenére támadták személyét. A legitimista gr. Apponyi Károly így figyelmeztette felsőházi képviselőtársait: "Távollevő beteget támadni nem illik.[55] Hasonló eset történt a Kongresszus Képviselőházában 1984-ben, mikor bizonyos képviselők jelen nem lévő képviselők Amerika-pártiságát vonták kétségbe. A Speaker ekként értékelte a helyzetet: "Ez a legalacsonyabb szintű dolog, amit 32 év alatt a Kongresszusban láttam."[56]
A fentebb tárgyaltakra tekintettel javasolom, hogy az Országgyűlés szabályozását etikai kódex formájában hozza létre. Az etikai kódex ma bevett elem a gyakorlatban. Egy fegyelmi jog kialakítására kevés az esély - mivel
- 127/128 -
jelenleg az Országgyűlés esetében az ebbéli szabályozás csonka - valamint a fegyelmi jog kiformálódása parlamentek esetében igen hosszadalmas (lásd az angol szabályozásról írtakat), és idősült szabályozás nélkül nehézkes, ezért egy könnyen illeszkedő etikai kódex hasznos, illetve hosszabb távon egy országgyűlési fegyelmi jog kiformálódásának alapja lehet. Az Amerikai Egyesült Államok szabályozása etikai kódexekre és kongresszusi etikára épül. Az etikai szabályozás kiformálását erősíti azon tény is, hogy a tanulmány írása idején az angol Alsóház Etikai Kódexe a hírek szerint napvilágot látott (1996-tól van előzmény).
Az eltérő életviszonyok és közjogi berendezkedés eltérő szabályozás -eredeti alkotás - létrehozatalát kívánják meg.
Mindezekből eredően továbbiakban az etikai kódexek mibenlétével foglalkozunk, főleg azzal, hogy azt ki alkothatja meg, milyen formában, miképp van a kódexnek kötelező ereje, milyen lehet az eljáró szerv, és milyen eljárási rendben történhet a megvalósulása a szabályoknak.
Az első eldöntendő kérdés, hogy az etikai szabályozás, vagy a fegyelmi jog eszközével éljen-e a megalkotandó; és a magyar parlamenti jogban igazából példa nélkül álló új rezsim.
Az 1988-1989-es rendszerváltoztatás magával hozta Magyarországon egy mértékadó jogi környezet kialakítását, ebben elől járt az Alkotmánybíróság, amelynek határozatai a nemzetközi alkotmánybíráskodási antológiákba is bekerültek.[57] E mértékadó (bár a világ rendjéből következően nem tökéletesíthetetlen) jogrendszer megkívánja egy értékmérőként funkcionáló etikai környezet kialakítását is, amely - a jogon túli - etikai vétségekre ad szabályozást.
Tekintsük elsőbben a fegyelmi jogot, és annak jellemzőit.
Míg az etikai szabályozás fő kategóriája a fentebb említettek szerint az etikai vétség (ang. ethical offence, ném. etisches Vergehen, fr. délit éthique), addig a fegyelmi jog központi (fő)fogalma a fegyelmi büntetés (ang. disciplinary punishment, ném. Dienststrafe/Disziplinarstrafe, fr. sanction disciplinaire); továbbmenőleg a fegyelmi vétség (ang. disciplinary offence, ném. Dienstvergehen, fr. faute disciplinaire).
- 128/129 -
Itt több különbség is felvetődik. Az első, hogy a fegyelmi jog jogisága nem kérdés, ez már az elnevezésben is benne foglaltatik. Azonban a szembeállítás végett általunk jobb híján használt etikai szabályozás kifejezés egy kevésbé megszilárdult entitást foglal magában. Az etikai szabályozás nem jogi kategória, mert a jog - szabályozási értelemben vett - érdeklődésén kívül álló kérdéseket szabályoz többnyire etikai kódex/magatartási kódex vagy esetlegesen íratlan szakmai erkölcsi szokások útján, de nem feltétlenül kötelező erővel.
Az idegennyelvi ekvivalensekből milyen tanulságok vonhatók le? Az etikai vétség kifejezésnél szembeszökő, hogy a francia a délit szót alkalmazza, amely egyaránt jelent bűncselekményt és vétséget is (bár a bűncselekményre a crime szó a találóbb). Mindkettő a római jogi latinságból ered. A crimen közbűncselekményt, azaz közüldözés alá eső cselekményt, a delictum magánbűncselekményt, magánindítványra üldözendő cselekményt jelentett. Tehát a francia délit szó a büntetőjogi eredetet érzékelteti, teljesen helyénvalóan. Az angol offence szó is kettős jelentésű, de itt nem annyira érezhető a nyilvánvaló büntetőjogiasság. A vergehen jelent bűncselekményt és vétséget is, de a vétség itt erősebb, mert a vét ige is ekként hangzik németül. A fegyelmi büntetés ekvivalensei is hordoznak tanulságokat. A német Dienststrafe[58] szóról szóra szolgálati büntetést jelent (ez lehet akár közszolgálat, akár katonai szolgálat a tisztán szótani értelmezés szerint). A magyar büntetés szó helyén a franciában a negatív jogkövetkezményt jelentő sanction áll. Térjünk rá a fegyelmi vétségre! A francia faute jelenti a vétséget is, de alapjelentése mégiscsak hiba, és ebből származott el a vétség.
Ha a jogirodalmat tekintjük, a fegyelmi jog több jogágban is előfordul, az etikai szabályozás gyakorlatilag nem sorolható jogágba (nem jog), bár vannak kapcsolódási pontok.
A fegyelmi eljárással kapcsolatban említi Angyal Pál, hogy a szoros értelemben vett büntető eljárásjogon kívül esik a fegyelmi eljárásjog.[59] Más büntetőjogi munka összeveti a büntetőjogi és a fegyelmi büntetést. A büntetőjogi büntetést mindig bíróság szabja ki. Ezzel szemben a fegyelmi eljárásban - katonáknál - az illetékes parancsnok a Fegyelmi Szabályzat alapján sújtja fegyelmi büntetéssel az alája tartozókat. A büntetőjogi bün-
- 129/130 -
tetés általános vagy katonai bűncselekményekért szabható ki. A fegyelmi büntetés kisebb súlyú a büntetőjogi büntetésnél. Ide a katonai életviszonyok esetén a büntetőjogi felelősséget el nem érő, társadalmi rendet veszélyeztető normaszegések tartoznak. A büntetőjogi büntetés után fennmarad a büntetett előélet, a fegyelmi büntetés célja a (jó irányba) befolyásolás.[60]
A büntető eljárásjog mellett a közigazgatási jogból tudnánk példát idézni a fegyelmi jog köréből. Ezek esetünkben 1945 előtti történeti példák. A Magyar Királyi Közigazgatási Bíróság a K. 5.854/1934. számú ügyben megállapította, hogy ha a törvényhatósági tisztviselő ellen a fegyelmi eljárást nem azért hagyták abba, mert a vádlott (sic!) ártatlansága kiderült, hanem amiatt, hogy a tisztviselőt a közbejött tisztújításkor meg nem választották: a fegyelmi eljárás alatt visszatartott fizetésre (sic!) az illetőnek igénye nincs, de az a körülmény, hogy állásába vissza nem helyezték, teljes felmentés estén nem szolgálhatott volna a visszatartott illetmény kiszolgáltatásának törvényes akadályául. A K. 5.360/1932. számú ügyben a közigazgatási bíróság megállapította, hogy a hivatalszolga ellen indított fegyelmi eljárásnak nem kell az 1886. évi XXIII. tc. szerint folynia. A K. 7.953/1933. számú ügyben megállapítást nyert, hogy a törvényhatósági útkaparó ellen nincs fegyelmi eljárás, hanem az alispán őt elbocsáthatja.[61]
Az 1874. évi Pénzügyi Szolgálati Szabályzat szólt a tisztviselők szolgálati vétségeiről, azok büntetéséről és a fegyelmi eljárásról.[62] A közszolgálatban a fegyelmi eljárás a tisztviselőkre, az altisztekre és a kezelőkre vonatkozott. (Szabadalmi bírákra, csendőrökre, katonákra, honvédtisztviselőkre, rendőrökre, folyamőrökre, vasúti alkalmazottakra, állatorvosokra, állami és nem állami tanítókra, elmegyógyintézeti alkalmazottakra, továbbá az állami vasgyárak alkalmazottaira külön jogszabályokban írt fegyelmi rendelkezések vonatkoztak).[63] Fegyelmi eljárás tárgya csak olyan cselekmény lehetett, amely nem képezett bűntényt (234. §).[64] A szolgálati
- 130/131 -
vétségek minősítése lehetett egyszerű, súlyos, és legsúlyosabb. A törvény a súlyos és a legsúlyosabb vétségeket taxatív felsorolás útján fejti ki, ami ezek alá nem tartozik, az egyszerű szolgálati vétség. Fontos, hogy igen terhelő körülmények között az egyszerű vétségek is lehetnek súlyosak, sőt a legsúlyosabbak (240. §). A törvény az alábbi fegyelmi büntetéseket ismerte: írásbeli megrovás, pénzbírságok, a fokozatos előléptetés megvonása, a büntetésből való áthelyezés, a szolgálatból való elbocsátás. A legsúlyosabb szolgálati vétségek mindig elbocsátással büntettetnek.[65]
(Az országgyűlési képviselőkkel szemben ezek közül de lege ferenda az írásbeli megrovás és a pénzbírság alkalmazható szerintünk). Itt kívánjuk említeni, hogy a régebbi időkben az országgyűlési képviselők összeférhetetlenségéről külön törvény rendelkezett: 1875. évi I. törvénycikk az összeférhetetlenségről. Ezt kiegészítette az 1895. évi X. törvénycikk az összeférhetetlenségről szóló 1875. évi I. törvénycikk 4. §-ának kiegészítéséről.[66] A kiegészítő törvény utal arra az 5. §-ban, hogy az eljárás módját a képviselőház a házszabályokban állapítja meg.[67]
Meg kell jegyeznünk, hogy a közigazgatási jogi döntvényirodalom is tartalmaz fegyelmi ügyekkel kapcsolatos döntvényeket, de ezek tárgyunkhoz kevésbé tartozhatván, csak feltalálhatásukat adjuk meg a jogirodalomban.[68]
Említettük, hogy az etikai szabályozás gyakorlatilag nem tartozik jogágba, legfeljebb van jogág, amely megemlékezik róla. Eo ipso az etikai szabályozás jogon kívül esik. (Egyes külállamokban politológusok foglalkoznak e témával). Fő eszköze az etikai kódex vagy magatartási kódex (ang. Code of Ethics/Code of Conduct, ném. Ethik-Kodex/Verhaltenskodex fr. Code éthique/Code de conduite).[69] Az etikai szabályozással hazánkban - a fentiek ellenére - a közszolgálati jog foglalkozik. Egészen pontosan azt mondhatjuk, hogy a közszolgálati jogba tartozik a közszolgálati etika, amely a köztisztviselőkre és a közalkalmazottakra vonatkozó etikai kérdésekkel foglalkozó aldiszciplínát jelenti, és melynek keretében zömmel csak az előbbiek (a köztisztviselők) problémáival foglalkoznak a magyar gyakor-
- 131/132 -
latban.[70] Nem szabad szó nélkül hagynunk, hogy vannak vállalati etikai kódexek is, melyekkel üzleti etikai kurzusokon találkozhatnak a közgazdászok. Az itteni eredményeket is tekintetbe vesszük, bár nyilvánvaló, hogy az országgyűlési képviselőkre vonatkozó etikai kérdéseket a közszolgálati etika segélyével lehet megoldani, mert ha jogállásukat külön törvények szabályozzák is, bizonyos értelemben a közszolgálatba tartoznak.[71] Itt kívánjuk megjegyezni, hogy a magyar közszolgálati jognak régi adóssága egy egységes közszolgálati etikai kódex (jelenleg egyes helyi önkormányzatok rendelkeznek etikai kódexszel, melyeket lerontana az egységes kódex). "Az etikai kódex vajúdik" - hangzik el gyakran a szlogen;[72] az 1999-ben a BM által közzétett tervezethez[73] képest annyi a változás, hogy a világhálón közrebocsátottak egy véglegesnek tűnő tervezetet, és remélhetőleg nemsokára elfogadják a Köztisztviselők Etikai Kódexét.
A közszolgálati jog mellett a polgári perjog közjogba tartozó eljárási gyűjtőjogág lévén, a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény 324-341. §§ által szabályozott XX. fejezet (Közigazgatási perek) magyarázata a 324. § elemzése körében megemlékezik a fegyelmi vagy etikai ügyben hozott határozatokról.[74]
A később teendő bővebb elemzést megelőlegezendő, csak annyit említünk, hogy Kiss szerint az etikai és fegyelmi felelősség két, egymást csak részben átfedő felelősségi kör: mások a szankcionált magatartások és mások az eljárási kötelezettségek is.[75] A szempontunkból fontos közjogi összehasonlításokat megtettük az etikai szabályozás és a fegyelmi jog között. Azonban tudnunk kell, hogy a fegyelmi jog más jogágakban is megnyilvánul.
A magánjogi indíttatású munkajogban a ma már hatályon kívül helyezett a Munka törvénykönyvéről szóló 1967. évi II. törvény valóságos
- 132/133 -
kisbüntetőjogot alakított ki.[76] Román László is említi, hogy a fegyelmi jog nehezen illeszkedik a munkajog kötelmi jogias eszmerendszerébe.[77] A jelenleg is hatályos 1992. évi XXII. törvény a Munka törvénykönyvéről nem használja a fegyelmi büntetés kifejezést, de mégis szabályozza a kérdést.[78] Az úgynevezett első Munka törvénykönyve (1951. évi 7. tvr., Mtvr.) kis túlzással oroszból fordítottnak tekintendő, mint az 1949-es (hatályos) alkotmány eredeti szövege is. Ez az úgynevezett Mtvr. használta a fegyelmi hatóság kifejezést, amely viszont a magyar közszolgálati jogból került át a törvényerejű rendeletbe, ahol is a szolgálatadó szerv a fegyelmi jog körében fegyelmi joghatósággal működött.[79] Meg kell jegyeznünk, hogy mai magyar közszolgálati jogunk, mint közjogi jogágazat szintén tartalmaz fegyelmi jogi szabályokat, sőt, ezek történetileg időben korábbról erednek a munkajogi szabályozásnál.[80]
Röviden említendő, hogy a büntetőjogból eredett fegyelmi jog behatolt a szövetkezeti jogba, de jelenleg visszaszorulóban van, legalábbis a korábbi, munkajoghoz hasonló kisbüntetőjogi tendenciákkal szemben.[81]
- 133/134 -
Fontos még e rész végén tisztázni, hogy a fegyelmi jog a fegyelmi vétséget, az etikai szabályozás az etikai vétséget szankcionálja, és ezek egymástól különböző fogalmak. A felelősségtani különbségek is felfedezhetők a jogi felelősség és az etikai felelősség között. Ezt legplasztikusabban a valamikori miniszteri felelősség fejezte ki, mely lehetett jogi, politikai, fegyelmi vagy erkölcsi. A legnagyobb sugarú körnek egy jeles néhai államtan-professzor ezek közül az erkölcsit tartotta. Ebben a többi is benne foglaltatik. Ha a miniszter bármely más felelősségi formát megsért, egyúttal megsérti az erkölcsi felelősség kötelmét. Ennél szűkebb kör a fegyelmi, majd a politikai, és végül a jogi felelősség.[82]
A továbbiakban az etikai kódex, mint lehetséges megoldási forma kérdéseit vizsgáljuk tovább. Az Országgyűlés Mentelmi, összeférhetetlenségi és mandátumvizsgáló bizottság 2005. május 10-én kelt, a képviselői légzésminta-adás (rendőrségi alkoholszondás ellenőrzés) tárgyában kelt állásfoglalása az alábbiakat mondja ki: "A Mentelmi Bizottság felkéri az Országgyűlés elnökét, hogy a Magyar Parlament etikai kódexének kidolgozása érdekében a szükséges intézkedéseket tegye meg." Ugyan az indokolás fegyelmi szabályzatról is szót ejt, de fentebbi érvelésünk miatt etikai kódex kidolgozását javasoljuk.
Az etikai kódex brit találmány. Tudomásunk szerint az első közszolgálati etikai kódex 1764-ben a gyarmatosítás során Indiában jött létre az angol hivatalnokok korrupcióját fékezendő. Az Amerikai Egyesült Államokban is szokásos az etikai kódex. 1924-ben jelent meg az International City/Country Management Association etikai kódexe.[83] Csak utalunk az 1939-ben alapított American Society for Public Administration (ASPA) etikai kódexére, amelyet 1984-ben fogadtak el. Ismeretes az 1994-es ASPA kódex is.[84]
- 134/135 -
A közszolgálati etika (ang. ethics of the bureaucrats, fr. déontologie des fonctionnaires, ném. Beamtenethos) azonban nem egyedüli terepe az etikai kódexeknek. Más szakmai etikák (szaketikák) is bőven élnek vele: az orvosvetika, a mérnöki etika, a pedagógusetika (más néven nevelésetika). Igazából Magyarországon először 1993-ban látott napvilágot etikai kódextervezet. Minden köztisztviselőre kiterjedő etikai kódex nincs forgalomban, de tervezet van ez ügyben. A közalkalmazottak közül a pedagógusok számára elkészült az etikai kódex, a könyvtárosoké most készül. A közszolgálati rétegekhez sorolt (de sem nem köztisztviselő, sem nem közalkalmazott) hivatásrendek közül elkészült az ügyészi, ügyvédi és rendőri etikai kódex, a bírákét mostanság készítik elő (ez partikuláris, csak egy bizonyos bírói szerveződés tagjaira vonatkozik). Valamelyest az országgyűlési képviselők is e harmadik körbe sorolhatók. Tehát a szolgálatadó szervek igyekszenek a szolgálatvállalókat etikai kódexekkel megfelelő magatartásra szorítani, hogy ne kövessenek el etikai vétséget. A köztisztviselőknél szokásos az egyes szakágak (Földhivatalok Etikai Kódexe), illetve az egyes önkormányzatok (Érd Város Etikai Kódexe - 1999; Budapest Főváros XI. Kerület Etikai Kódexe - 1999). A legnagyobb hiba, amely etikai kódexnél elkövethető, hogy nem alkalmazzák.
A tanulmány írása idején, 2005. szeptember 29-én fogadták el a Reklámetikai Kódexet.
Egy publikációmban felvetettem, hogy az Európai Alkotmányba belefoglalhatnák, hogy minden tagállam köteles központi etikai kódexet alkotni köztisztviselői számára.[85] Az Európai Ombudsman az eurokraták számára megalkotta időközben (2005. január) a The European Code of Good Administrative Behaviour elnevezésű etikai kódexet. Gondolatunkat továbbfejlesztve - tekintettel a közszolgálat fogalmának egységesítésével kapcsolatos Európai Bíróság általi döntésekre, és figyelemmel arra, hogy a közigazgatás tagállami kompetencia - javasoljuk egy egységes Európai Közszolgálati Etikai Kódex kidolgozását, amely minden EU tagállam központi és helyi közigazgatási szervére nézve hatályos lenne, s lerontaná a korábbi kódexeket. (Figyelembe vétetnének az önkormányzati alapjogok is.)
Szemantikailag megemlítendő, és fontos ténynek tartjuk, hogy tudomásunk szerint a szakmai etikára (bevett francia műszóval: déontologie) és
- 135/136 -
a szakmai etikai kódexre (Code de déontologie) a magyar jogirodalomban először Lőrincz Lajos akadémikus egy franciából való Braibant-fordítása utalt 1971-ben.[86] A szakmai etikával az orosz nyelvű irodalom is foglalkozott, főleg büntetőügyvédi viszonylatokban.[87] Az etikai kódex kifejezés oroszul eticseszkij kodeksz.
A korábban említett etikai kódex/magatartási kódex kategóriapárra ugyan a többségi vélemény az, hogy ezek gyakorlatilag ugyanazt jelentik.[88] De hallhattunk ezzel ellentétes véleményt egy - a témával nem foglalkozó - oxfordi nemzetközi magánjogprofesszor szájából, aki szerint a Code of Conduct a barristerek, a Code of Ethics pedig a solicitorok életviszonyait jelenítik meg. Bowman egy munkája szintén a két fogalom különbözőségére mutat.[89] Amennyire ezt meg lehet figyelni, általában a közszolgálatban a Code of Conduct elnevezés a szokásos, de ez a mi quasi-kodifikációnk szempontjából nagyobb jelentőséggel nem bír.
Néha megtörténik, hogy egyesek úgynevezett fegyelmi-etikai kódexeket próbálnak életbe léptetni. Ez fából vaskarika. Mert valami vagy fegyelmi szabályzat, és fegyelmi eljárás társul hozzá, annak fegyelmi büntetés vagy fegyelmi vétség kiszabására irányuló büntetőjogias menetével együtt; vagy pediglen etikai kódex, etikai eljárással, amely etikai vétség megállapítására irányul. Az etikai kódex "elviselhetetlen könnyűsége" abban rejlik, hogy az etikai magatartásszabályt sértő vétségre olykor kemény szankcióval reagál, vagy éppen esetleg etikus magatartásra hív fel, lex imperfecta-jelleggel "minden kényszer nélkül".
- 136/137 -
Szintén megelőlegeztünk bizonyos ismereteket a közszolgálati etikai kódexek és a vállalati kódexek[90] kapcsolatáról. Az Amerikai Egyesült Államokban szinte minden vállalatnak van etikai kódexe, és a magyar vállalatoknál is szokásos lett ez, ideértve a biztosítókat is. Itt nem egy szakma vagy hivatásrend etikai kódexéről, hanem egy adott cég erkölcsi normáinak összességéről van szó. A kódex határozza meg a vállalat értékeit. Érdekes, hogy itt szokásos az úgynevezett vétlenségi elégtétel, ha az eljárás alá vont vállalati dolgozóról kiderül, hogy nem követte el a terhére rótt etikai vétséget.
Itt természetszerűleg a 'ki' a genetikus értelemben vett jogforrásra kíván utalni. A közszolgálati etikai kódexnél is felmerült az Országgyűlés lehetősége. (A köztisztviselők jogállásáról szóló 1992. évi XXIII. tv. 2001. július 1-jétől tartalmazta az egyetlen szakaszból álló IV/A fejezetben az 58/A §-t, amely Az etikai eljárás címet viselte 2003. július 1-jéig; a 2003. évi XLV. törvény által történő hatályon kívül helyezéséig. Ennek oka állítólag az volt, hogy a törvény szövege szerint a megalkotandó etikai kódexet a Belügyminiszternek ajánlás formájában kellett volna kiadnia, és ajánlást a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény nem ismer. Mindenesetre a törvény rendelkezései alapvetően jók voltak).
Nézetünk szerint az Országgyűlési Etikai Kódexet az Országgyűlésnek kell elfogadni, egyéb megoldás nem jöhet szóba.
Elvben alkotható törvényi formában, bár a többségi vélemény az, hogy az etikai kódex nem jogszabály, és az etika ott kezdődik, ahol a jog végződik. (Megjegyzem, hogy az életbe nem lépett közszolgálati (köztisztviselői) etikai kódexszel kapcsolatos alapkérdéseket a Ktv. rendezte, mint erre már rámutattunk). Tengerentúli szabályozásoknál törvényben is szabályoznak etikai életviszonyokat, például Ausztráliában.
- 137/138 -
Elképzelhető, hogy a Házszabályt tartalmazó 46/1994 (IX. 30.) OGY. h. függeléke lenne az etikai kódex. Ezt mindenképpen támogatandónak tartjuk.
Megtörténhet az is, hogy az etikai kódex "önmagában" kerül elfogadásra, de itt sok kérdés felvetődne. Például, hogy mennyire erős alapokon álló lenne így az etikai szabályozás.
Vannak olyan etikai kódexek, amelyek nem bírnak kötelező erővel, vagy csatlakozni lehet a szabályozási rezsimhez, vagy a potenciálisan alája tartozók választásán múlik, hogy alávetik-e magukat (dönthet így szervezet is).[91] A szakmai kódexek általában nem ilyenek. Általában egy szakma dönt úgy, hogy etikai kódexet alkot (élő kivétel: önkormányzati etikai kódex - ez területi alapon különböztet). Megjegyzendő, hogy a megalkotás és a kötelező erő nem ugyanaz. Az Országgyűlési Etikai Kódex ugyan nem szakmai kódex a szó valódi értelmében; ugyanis egy sajátos hivatásrend tagjainak etikai vétségeit, hivatali életen túli magánérintkezéseit[92] is szabályozza. A képviselőknek, mint törvényalkotóknak olyan etikai többletkötelezettségeik vannak, hogy szóba sem jöhet, hogy ne legyen a megalkotandó kódexnek kötelező ereje.
A reflektív kódex (reflective code) a meggondolás, az átgondolt szabályok világát vetíti elénk. Ez már egy magasabb szint, nem célszerű a rögtöni alkalmazása.
A szabályozó jellegű kódex (regulatory code) az általánosan alkalmazott forma, hisz a kódex már eo ipso egy szabályozást sejtető forma, de hangsúlyozandó, hogy mégsem tautológiáról van szó. A lényeges faktorokkal kapcsolatban maga az értékmérő az, amely elveszik a részletekben (Intrinsic factors pertain to the features of the measures it can be suffocated by details) - írja a szabályozó etikai kódexekről Bowman.[93] Mások a közszolgálati etika
- 138/139 -
problémáira a New Public Managementet ajánlják gyógyírként.[94] Fontos az etikai értékmérő meghatározása, a kevésbé részletes, érthető nyelvezetű szabályzat igénye. A szabályozó kódex tilalmaz.
Az elváró jellegű kódexet (aspirational code) Bowman szerint a homályosság teszi elcsépeltté (trivialized by vagueness),[95] mi ezt nem gondoljuk. Ilyen elváró jellegű, kevés szankcióval bírnak általában az orvosetikai kódexek ("a jó orvos ezt és ezt teszi"). De ebben az orvosszakmai etikai elvárások évezredes tapasztalatai is benne foglaltatnak. Az etikai reformokat talán nem véletlenül emlegetik egyesek együtt a közigazgatási reformokkal.[96]
Gyakorlatilag a szabályozó kódex lenne az ideális, mert mindig ez a szabályozás első lépcsőfoka. Természetesen a megalkotandó kódex nemcsak szabályozó normát, hanem nagy számban ajánló, elváró jellegű normákat is tartalmazna.
A német egyetemeken is ismert néhai jeles katolikus filozófus és etikus, Brandenstein Béla azt tartja, hogy a jogállam akkor jó, ha jogrendje az erkölcsi értékrendnek megfelel.[97]
Ezzel mi is egyetértünk. Erre van a jogászi éthosz, amely nem öncél, hanem közcél. Így válik szükségessé egy országgyűlési éthosz kialakítása is, melynek megteremtését az etikai kódex mellett egy megfelelő eljáró szerv, és eljárási rend teremtheti csak meg.
Az eljáró szerv lehetne Etikai Bizottság (ang. Ethical Committee; fr. Comité éthique; ném. Ethik Komitee). Szerencsésebbnek tartjuk a paritásos Mentelmi Bizottságot Etikai Bizottságként funkcionáltatni, érdemes lenne az etikai jelzőnek a bizottság elnevezésébe is bekerülni, mintegy fokozva az amúgy vitathatatlan jelentőséget.
Az eljárási rendnek tartalmaznia kell a megszokott garanciákat (audiatur et altera pars, adott esetben kontradiktórius eljárás, meghallgatáshoz, betekintéshez való jog, védelem joga, fegyverek egyenlőségének elve).
- 139/140 -
Nem látjuk értelmét esetleges ügyészi törvényességi felügyeletnek az országgyűlési etikai kódexre vonatkozólag.[98] Az esetleges bírói úttal kapcsolatban említendőek a következők. Példának felhoztuk, hogy kamarai etikai vagy fegyelmi ügyben hozott határozatok körében a Megyei vagy Fővárosi Bíróság közigazgatási Kollégiuma jár el.[99] Itt egy ilyen ügyben veszteni gyakorlatilag az existentia tönkretételével jár. Ez a megalkotandó etikai kódex alá vontak esetén nem mondható el, hiszen mandátumvesztést nem tartalmaz tervezetünk. Az eljárást az eddigi szokások szerint az Országgyűlés érdekkörében hagyjuk meg tehát.
Jelen tanulmány támogatja, hogy az etikai kódex az alája tartozókat az erkölcsi törvények betartására serkentse.[100] Egyes szerzők szerint az erkölcsi dimenzió, a szakmai etikai megfontolás a szervezetek esetében is nagyon fontos. A szervezetektől erősen tagolt, bürokratikus társadalmakra ez fokozottan igaz. Társadalmunk is ilyen. Más szerzők azonban más elemek fontosságát is jelzik, de kizárólagosságra törekedni helytelen volna.[101]
Cél kell legyen, hogy a magyar közjogi hagyománynak megfelelő szabályozás szülessék. (Etikai kódex a 20. század vége előtt Magyarországon nem volt a közszolgálatban, ez azonban nem jelenti azt, hogy az ún. parlamenti fegyelmi jog használható hagyományait ne alkalmazhatnánk). Figyelembe kell vennünk a hasonló külföldi alkotásokat (például az Amerikai Egyesült Államok Kongresszusa, vagy az izraeli Knesszet etikai kódexe), de csak a megismerés igényével. Ez persze nem jelentheti az oly' szokásos elvtelen és káros átvételeket és szolgai utánzásokat. Figyelembe kell venni, hogy az etikai kódexben helye van lex imperfecta-jellegű nor-
- 140/141 -
máknak. Tartózkodni kell attól, hogy a Kódexet úgynevezett ajánlásként fogadják el. Fontos a Házszabály és a jogállást szabályozó törvény figyelembe vétele a kódex megalkotása során. Nem zárható ki, hogy a Kódex nyomán jogszabályok módosítása válhat szükségessé, erre figyelemmel kell lenni. A preambulumban kell megfogalmazni az Országgyűlési Képviselők Etikai Kódexe (továbbiakban: Kódex) megalkotásának okait, célját; utalni lehet az adekvát történeti előzményekre és a továbbélő hagyományokra. Rögzíteni szükséges, hogy védendő jogi és történeti érték a magyar törvényalkotó Országgyűlés tekintélye és méltósága. Ki kell tűnnie, hogy a Kódex nem jogszabály, vagy törvénykönyv; ezért a szankcionálás behatárolt; ellenben éreztetni kell, hogy betartása társadalmilag is elvárt. Világossá kell tenni, hogy az etikai felelősség nem azonos a jogi felelősséggel, rá kell mutatni, hogy az etikai normasértés adott esetben etikai szankcióval jár. Lehet utalni arra, hogy milyen jövőbeli állapotokat kíván a Kódex elősegíteni. A kódex a személyi hatálya alá tartozókra nézve kötelező erővel bír nézetünk szerint.
A Kódex valamennyi, adott időben a Magyar Köztársaság országgyűlési képviselőjeként tevékenykedő személyre kiterjed, ha törvényesen választották meg. Ha a kormány elnöke (miniszterelnök) nem országgyűlési képviselő, a Kódex hatálya akkor is kiterjed rá. Áttekintendő az Országgyűlés előtt beszámolásra, jelentéstételre, tájékoztatásra kötelezettek helyzete (legfőbb ügyész, ÁSZ elnök, az országgyűlési biztosok, MNB elnök, GVH elnök és mások). Kevéssé valószínű, hogy évente egyszeri megszólalásuk során etikailag kifogásolható cselekmény történne, de tény, hogy ők is joggal igénylik a képviselőket megillető védelmet, illetve esetleges nem megfelelő viselkedésük beavatkozást igényelhet. Az ad hoc jellegre tekintettel elégséges, ha az Országgyűlés elnökére bízzuk e feladatokat. A kódex hatálya meglátásunk szerint a köztársasági elnök személyére nem terjedhet ki. Bizonyos szakaszok vonatkozhatnak a képviselők házastársára és az élettársra is.
A Kódex a személyi hatály alá tartozók magatartását szabályozza. Ez a magatartás értendő a plenáris és bizottsági üléseken tanúsított magatartásra, és a magánérintkezésre is. A szabályozás lehet szankcionáló, vagy lex imperfecta. A szankció lehet szóbeli vagy írásbeli figyelmeztetés (elnök által), vagy alkalmazható az úgynevezett "Országgyűlés megkövetése", vagy "Széksértés" címen pénzbírság kiszabása, mint korábbi történeti szokás. A Kódex a benne nem írt esetekre szerintük ne legyen alkalmazható.
A Kódexet majdan elfogadása (ha jogszabály része, vagy melléklete, akkor kihirdetése/hatályba lépése) idejétől kell alkalmazni. Ha a kódex
- 141/142 -
jogszabály részeként vagy mellékleteként jelenik meg, akkor a Magyar Közlöny hatályba léptető rendelkezése az irányadó. A Kódex elfogadása előtti időpontra vagy időtartamra ne állapítson meg szabályt (visszamenőleges hatály tilalma). A legjobb lenne rögzíteni, hogy az elfogadás előtti ügyekben nem alkalmazható. [Elfogadás előtti ügy, ahol a magatartás (etikai vétség) utolsó elemét a Kódex elfogadása előtt fejtették ki.] Mérlegelés tárgya, hogy esetleg visszamenő hatállyal alkalmazható-e a Kódex, ha a benne írt szabályozás kedvezőbb, mint az elkövetés idején hatályban lévő lenne (tanácsos ezt elkerülni).
Szükség van bizonyos irányító elvekre. Az irányító elveket a Kódex elkészülte előtt nehéz felleltározni. Idevonható az erkölcsi kontroll biztosításának elve. Említhető a joggal való visszaélés tilalma. Beépítendő az egymás tiszteletének elve [ellenzék a kormánypárto(ka)t és viszont]. Az elvek a szabályozás bővülésével növekedhetnek, azonban nem szabad parttalanná tenni ezt, mert a nagyszámú irányító elv veszélyes lehet.
Rá kell mutatnia a Kódexnek, hogy az országgyűlési képviselő megbízatása közmegbízatás, amely nem a jogosultságok parttalanságát, hanem a kötelezettségek nagy számát és fokozott betartásának kötelezettségét hozza magával.
Alapelvi éllel le kell szögezni, hogy olyan magatartást kell tanúsítani, amely az Országgyűlés normális működését nem sérti, vagy veszélyezteti; személyek szervezetek méltóságát nem ássa alá, és elősegíti a törvényalkotás hatékony és gyors megvalósítását. Az ülésen tanúsított magatartás, amellett; hogy nem valósíthat meg bűncselekményt vagy szabálysértést, tekintettel kell legyen etikai és fegyelmi normákra.
Az Országgyűlés ülésén kívüli munkával összefüggésben tanúsítandó magatartás is a szabályozás tárgya.
Az Országgyűlés elnöke, alelnöke, jegyzője az Országgyűlés elöljárói, akik az úgynevezett tisztikart alkotják. Védelmüket a Kódexnek tartalmaznia kell.
Az együttalkalmazás tilalmát érvényesíteni kell az Országgyűlés Hivatala és kapcsolt részei vonatkozásában is, még törvénymódosítás árán is. Meg kell tiltani, hogy a képviselők házastársai vagy élettársai közszolgálati (esetleg más természetű: Mt. alá tartozó vagy magánjogi szerződéses) jogviszonyt létesítsenek az Országgyűlés Hivatalával. Át kell tekinteni a vonatkozó jogszabályokat, figyelemmel más, etikai kódexbe kívánkozó összeférhetetlenségi okokra.
Át kell tekinteni az Országgyűlés hivatali apparátusának helyzetét etikai szempontból (Országgyűlés Hivatala, Országgyűlés Irodaháza, Or-
- 142/143 -
szággyűlési Könyvtár, illetve valamennyi idetartozó jelenlegi és jövőben létrehozandó szerv). A lényeg az, hogy képviselői tisztséghez méltó magatartást kell tanúsítani valamennyi személyi körrel szemben. Kerülni kell a megengedhetetlen hangnemet, fenyegetést. Kiemelendő az idősebbek, és a hölgyek iránti tisztelet, mint etikai elvárás. Tehát a hivatalos és közfeladatot ellátó személyek körét elválasztva kell szabályozni az Országgyűlés valamennyi hivatalához, egységéhez kötődő személyi állományi kört.
Képviselő nem hivatalos személyként is meghatározott magatartások tanúsítására köteles hivatalos személykénti szereplésein túl is. Ez is rögzítendő.
Tartózkodni kell ajándékok, szolgáltatások, "különleges bánásmód" elvárásától. Az üléseken megfelelő, alkalomhoz illő öltözékben kell megjelenni.
Nézetünk szerint a következő etikai szankciók kiszabása lehetséges:
- írásbeli nyilvános elmarasztalás,
- szóbeli nyilvános elmarasztalás,
- az Országgyűlés megkövetése (főleg a széksértés esetén, a cselekményt követő ülésen),
- illetmény csökkentése, súlyos esetben megvonása,
- kiutasítás az Országgyűlés (Bizottság) üléséről (határozott idejű, általában a folyó ülés),
- kizárás az Országgyűlés (Bizottság) üléséről (határozott időre),
- ismétlődő kizárás esetén, ha a cselekmény rendkívüli tárgyi súlyú, alkalmazható a határozatlan tartamú kizárás intézménye (de a felülvizsgálat időpontját meg kell előre adni).
Az írásbeli vagy szóbeli elmarasztalásról a kisebb súlyú rendzavarások esetén (melyek nem érintik az elöljárók személyét) az elnök, vagy az őt helyettesítő személy (esetleg külön Etikai Tanács, vagy a Mentelmi Bizottság, mint Országgyűlési Etikai Tanács) dönt. Az elmarasztalást szóbeli kihirdetés útján (szóbeli elmarasztalás); vagy írásbeli elmarasztalás esetén annak szövegét felolvasva valamint az írásbeli elmarasztalás tényét ismertetve, és az elmarasztaló levelet az érintett személynek és frakcióvezetőjének meg kell küldeni. Ha az érintett személy frakcióvezető, akkor a helyettesének, ha mindketten érintettek, akkor a frakció egészének meg kell küldeni. Az Országgyűlés megkövetése széksértés esetén (esetleg más esetekben) alkalmazandó, mikor is a sértő fél a megsértettől és az Országgyűléstől az Országház mértani közepére állva szóban, egy meghatározott szöveget elmondva bocsánatot kér.
- 143/144 -
Eldöntendő, hogy mikor járhat el az elnök, és mikor a Mentelmi Bizottság, mint Országgyűlési Etikai Tanács. Az eljárás egyfokú legyen. Fontos, hogy az eljárást magát is rendezze a Kódex, illetve, hogy az adott szakasz utaljon arra, ha valamely jogkövetkezmény kiszabható, illetve a jogkövetkezményt tartalmazó szakasz is utaljon arra, hogy mely esetekben kell a szankciót kiszabni. Így biztosítható a megfelelő alkalmazás.
* * *
(Relations and Conceptions)
by Gyula Koi
The first chapter analyses the most important example of the disciplinary law-regime, namely the English parlamentarism, and the functioning of the parliamentary ethical rules in the United States of America. In this chapter the author scrutinizes the Hungarian practice of parliamentary ethical rules. The second chapter distinguishes between ethical rules and disciplinary law. The third part deals with the fundamental questions of the Code of Conduct (semantical problems, ethics of the bureaucrats, déontologie, etc.). The last chapter analyses the practical problems of a future Code of Conduct of the Hungarian Parliament.■
- 144 -
JEGYZETEK
[1] A németek például a fegyelmi büntetések kódexbe foglalása mellett írtak a közigazgatási hatóságoknál kialakítandó (belső) szervezeti szabályzatokról. Erre példa: KURTH, G.: Reform der inneren Verfassung der Verwaltungsbehörden. Deutsche Verwaltung 1941 440-445. A francia reformokat a közszolgálatban bőven elemzi, de etikai vagy fegyelmi aspektusról nem szól: OSBORNE, T. R.: A grande école for the grand corps. The recruitment and training of the french administrative elite in the nineteenth century. Columbia University Press, New York, 1983. 115-116. A német közszolgálatban az etikai kódex nem szokványos jelenség, helyette évszázados szakmai szokások vannak alkalmazásban, amelyeket a német köztisztviselők készség szinten sajátítanak el. Az etikai kódex legfeljebb egyes szakágazatokban fordulhat elő.
[2] SZENTE Z.: Bevezetés a parlamenti jogba. Atlantisz, Budapest, 1998. 264. A fegyelmi jog gyakorlásával kapcsolatos példa a magánigazgatás köréből az alábbi mű: ESTERHÁZY P.: Az Esterházy hercegi hitbizomány ügyviteli-, szolgálati-, nyugdíj- és fegyelmi szabályzata. Székely és társa Könyvnyomdája, Sopron, 1935. 146-153.
[3] SZENTE: i. m. 264-265.
[4] FERENCZY Á.: Az angol parlamenti szólásjog és fegyelem történeti fejlődése és jelen állapota (1547-1913). Szerző, Budapest, 1914. 214.
[5] FERENCZY: i. m. 210.
[6] Uo. 214.
[7] SZENTE: i. m. 258.
[8] FERENCZY: i. m. 215.
[9] A nemzetközösségi jellegre: SZENTE: i. m. 213. 228. lábjegyzet. Az összeférhetetlenségre: ld. uo. (főszöveg).
[10] FERENCZY: i. m. 218. Ugyanitt utal rá, hogy ezen fogalom a Contempt of Court kifejezésből ered, amely a bíróságokkal szembeni tiszteletlenséget jelenti. A Contempt szót tiszteletlenség ekvivalenssel említi: DICEY A. V.: Az angol alkotmány. MTA, Budapest, 1902. 50.
Az újabb fejleményekre érdemes megjegyezni, hogy a Contempt of Parliament kifejezést említi angol nyelvű forrás a Contempt of the House kifejezés helyett. Ugyane munka a Contempt of Court-ot szétválasztja magánjogi és büntetőjogi jellegűvé, a büntetőjogi jellegű fogalom jóval szerteágazóbb. A fentebb említett munka, mely egy angol nyelvű jogi értelmező szótár; jelzi, hogy 1981-ben fogadták el a Contempt of Court Act-et. Mindezekre lásd: MARTIN, E. A.: Oxford Dictionary of Law. Contempt of Court címszó. 3 ed. Oxford University Press, Oxford-New York, 1996. 91.
[11] FERENCZY: i. m. 262.
[12] Kifejezetten az angol Parlament szóhasználatában jelentése: Rendet! Rendet! Politikai gyűléseken tárgyra térést fejez ki: Térjen a tárgyra! Ld. a franciában hasonló jelentésű à l'ordre kifejezést.
[13] FERENCZY: i. m. 264-265.
[14] SZECSŐDI Zs.: A Házelnök fegyelmi jogköre az egyes parlamenti rendszerekben. Collega II. évf. 2. sz. (1998. március 2.) 5. A Lordok Házára bővebb információforrás: BÁNKI M.: A brit Parlament törvényhozási eljárása. In: A törvényalkotó Országgyűlés (szerk.: Soltész I.); Parlamenti dolgozatok III. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1994. 157, 163, 166. passim.
Egyébként említeni kívánjuk, hogy a Lordok Házába például turisták is megjelenhetnek a karzaton (nem tudunk fegyelmezési problémára esetet).
Az Egyesült Királyság közigazgatása összehasonlító szempontból: Összehasonlító közigazgatás (szerk.: LŐRINCZ L.). Unió, Budapest, 2005. 23-107.
[15] MARTIN: i. m. 284. parliamentary privilege címszó.
[16] SZECSŐDI: i. m. 5. Téves azon következtetése, hogy csak inkább íratlan önfegyelmezésről lenne szó, lásd a Martin-könyvben írottakat a Lordok Háza fegyelmezési jogáról.
[17] FERENCZY: i. m. 266.
[18] Uo. 273., 276.
[19] Uo. 277-278.
[20] Uo. 279-281.
[21] MARTIN: i. m. 284.
[22] Uo.
[23] SZENTE: i. m. 268.
[24] FERENCZY: i. m. 287.
[25] MARTIN: i. m. 284.
[26] FERENCZY: i. m. 292-293.
[27] MARTIN: i. m. 284.
[28] FERENCZY: i. m. 298, 315.
[29] Uo. 258.
[30] Uo. 258. 1. lábjegyzet.
A King's Bench elnevezése az uralkodó személyének nemi megkülönböztetésén alapul ("When the sovereign was a king, it was known as a Court of King's Bench). E tényre: MARTIN: i. m. 104. Court of Queen's Bench címszó. A Queen's Bench (lat. coram ipso rege fr. Cour du Banc de la Reine) latin és francia elnevezéseire, az ott bíráskodók rendkívüli tanultságára: LAYA, A.: Droit anglais ou résumé de la legislation anglaise sous la forme de la Codes politique et administratifs, civil, de procedure civil et d'instruction criminelle, de commerce, pénale. Suivis d'un dictionnaire de termes legaux, techniques et historique et d'une table analytique. Extraits, analysés ou traduits des commentateurs anglais: Blackstone, Story, Bailey, John Wade (auteur de Cabinet Lawyer), des statuts du Parlement. Tome second. Lambert, Paris, 1845. 4.
A Court of Queen's Bench írországi szerepére: FRANQUEVILLE: i. m. 626.
Az uralkodó személyes jelenlétéhez fűződő szerepét 1268 után lassan elvesztette a jogintézmény. Ma a Legfelsőbb Bíróság (High Court of Justice) része önálló kollégiumként. A Királyi Tábla (jelenleg: Királynői Tábla) tagja Anglia felsőbírósági elnöke, a főbíró; tag még 24, a kollégiumba beosztott bíró. Alsóbíróságokról érkező fellebbezésekben a két vagy három bíróból álló tanácsok ítélkeznek. Minderre: Britannica Hungarica Világenciklopédia (szerk.: McHenry, R.) X. kötet. Tizenötödik [magyar nyelven első] kiadás. Magyar Világ kiadó, Budapest, 1998. 512-513. Királyi Tábla címszó.
[31] Erre lásd: BRYCE J.: The American Commonwealth. I.-II. McMillan, New York-London, 1898.
[32] SZENTE: i. m. 268.
[33] Az erkölcsi kódexeket Földesi Tamás a valláserkölcsnek tulajdonítja. FÖLDESI T.: Erkölcsről-mindenkinek. Kossuth, Budapest, 1978. 132-135.; További irodalom: Etikai kislexikon (szerk.: Kon, I. Sz.). Erkölcsi kódex címszó. Kossuth, Budapest, 1984. 70-71. Nem utal az etikai kódexekre a fogalom kifejtése során, de kizárólagos valláserkölcsi jelleget sem tulajdonít az erkölcsi kódexnek. Rousseau és Morelly foglalkozott erkölcsi kódex megalkotásának gondolatával a felvilágosodás korában (megjegyzem, ekkor már funkcionálnak az első etikai kódexek). Samu Mihály foglalkozások vonatkozásában említ erkölcsi kódexeket, így a fogalmat etikai kódex-értelemben használja. SAMU M.: A jog és erkölcs különbsége és kapcsolata. In: SAMU M.-SZILÁGYI P.: Jogbölcselet. Rejtjel, Budapest, 1998. 122. A parlamenti etikai kódexet erkölcsi kódexként nevezi meg: GYŐRIVÁNYI G.: Etikai és jogi normák az Egyesült Államok törvényhozásában. In: A plenáris ülés (1. rész) (szerk.: Soltész I.). Parlamenti dolgozatok VI., Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1997. 218-225.
[34] SZECSŐDI: i. m. 5.
[35] GYŐRIVÁNYI: i. m. 218-220.
[36] THOMPSON, D. F.: A törvényhozási etika céljai. In: Közszolgálat és etika (szerk.: Gulyás Gy.). Helikon, Budapest, 1997. 166.
[37] A közigazgatási maxima (másként: a jogállamiság követelménye a közigazgatással szemben) újabb említése: LŐRINCZ L.: Előszó. In: Közigazgatási eljárásjog (szerk.: Lőrincz L.). HVG-Orac, Budapest, 2005. 21.
A felelősséggel kapcsolatosan Mádl Ferenc említ egy példát arra nézve, hogy milyen veszélyekkel jár az erkölcsi normák kötelező jogi normákká tétele. Ugyanis anyagi jogi szankció nélkül nincs jogi norma, és az adott példában az erkölcsi normák felsorolása csak gyengítené a két különböző szabályozási rendszer hatásfokát. (A példa a nemtevéssel okozott kár körében esetlegesen felsorolandó, természetes vagy jogi személyek által a tulajdon és az állampolgári jogok védelmében teendő felleltározhatatlan áldozathozatalok erkölcsi és jogi vonatkozásairól szólt a magyar és NDK Ptk. szabályozásának összevetése tükrében). MÁDL F.: A deliktuális felelősség a társadalom és a jog fejlődésének történetében. Akadémiai, Budapest, 1964. 464.
[38] Jelenleg a Magyar Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézete a Szegedi Tudományegyetemmel karöltve a "Közérdek és közigazgatás" T/046289. számú OTKA kutatása foglalkozik a témával. Egy publikációt ajánlunk az érdeklődők figyelmébe: KÁNTÁS P.: A közérdek fogalma a közigazgatásban. Magyar Közigazgatás 54. évf. (2004) 11. sz. 672-680.
[39] GYŐRIVÁNYI: i. m. 220-221.
[40] Uo. 222-223.
[41] SZENTE: i. m. 214.
[42] HENCZ A.: Törekvések a közszolgálati etika kialakítására. I. kötet: A dualizmus és a két forradalom kora. II. kötet: A Horthy-korszak. MTA Államtudományi Kutatások Programirodája, Budapest, 1987.
[43] KOLTAI A.-SUNKÓ A.: Magyar udvari rendtartás. Utasítások és rendeletek 1617-1708. Osiris, Budapest, 2001. 29. skk.
[44] A szabályozás rendeleti szinten is élt.
[45] MEZEY B.: Európai parlamentarizmus-és alkotmánytörténet I. [Unicus]. Miskolci Egyetemi Kiadó, Miskolc, 1995. 206. és 208.
[46] KUKORELLI I.: Az Országgyűlés. In: Alkotmánytan (szerk.: Kukorelli I.). Negyedik, átdolgozott kiadás. Osiris, Budapest, 1996. 247.
[47] PESTI S.: A fegyelmi jog fejlődése a magyar házszabályokban. In: A plenáris ülés (1. rész) (szerk.: Soltész I.). Parlamenti dolgozatok VI. Parlamenti Módszertani Iroda, Budapest, 1996. 338.
[48] Az 1946-os Házszabályra: uo. 348.
[49] PESTI S.: Az újkori magyar parlament. Osiris, Budapest, 2002. 325.
[50] SZECSŐDI: i. m. 8.
[51] A Tiszával történtek leghívebb leírása: Gróf Tisza István képviselőházi beszédei (szerk.: Barabási Kun J.). IV. kötet. MTA, Budapest, 1937. 719-721. Meg kell említeni, hogy a Képviselőházban egyedül Tisza maradt nyugodt. A negyedik golyót Kovács Gyula a saját halántékába röpítette, de később felépült, és a bíróság felmentette. Június 7-én Ferenc József magyar király saját kezével írt magántáviratban üdvözölte Tisza megmenekülését. Az országgyűlési őrök ütlegelésére: VERMES G.: Tisza István. Századvég, Budapest, 1994. 124. A legutolsó esetre utal (és országgyűlési őrök beavatkozását említi): IZSÁK L.-PÖLÖSKEI F.-ROMSICS I.-URBÁN A.: Magyar miniszterelnökök 1848-2002. Kossuth, Budapest, 2002. 69. (A Lukács Lászlóról szóló jellemrajz.) Egyébként gr. Tisza Istvánról meg kell jegyezni, hogy a Képviselőház elnökeként nagy híve volt a Házszabály szigorításának. A képviselők 1912-es hisztérikus magatartására: VERMES: i. m. 202.
[52] Idézi: PÜSKI L.: A magyar Felsőház története 1927-1945. Napvilág, Budapest, 2000. 162.
[53] VARGYAI Gy.: A parlamentarizmus egyes kérdései Magyarországon a két világháború között. In: Hatalommegosztás és jogállamiság (szerk.: Mezey B.). Osiris, Budapest, 1998. 294.
[54] PÜSKI: i. m. 166.
[55] Uo. 86.
[56] SZECSŐDI: i. m. 6.
[57] Erre lásd: Sólyom L.: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, Budapest, 2001. 446. 4. lábjegyzet.
[58] 1937. július 1-jén Németországban fegyelmi büntetésről szóló birodalmi rendeletet fogadtak el. Erre: Rumstieg, W.: Zur Reichdienststrafordnung. Deutsche Verwaltung, 1941. 331-332.
[59] A magyar büntető eljárásjog. Dr. Angyal Pál egyetemi professzor úr előadásai alapján (összeállította: Bertl E.-Jencs Á.). [Szerzői kiadás] Budapest, 1937. 2.
[60] CSHIKVADZE, V. M.: Szovjet katonai büntetőjog. Honvédelmi Minisztérium, Budapest, [1948. után], 213-214.
[61] LENGYEL J.-VÖRÖS E.: A közigazgatási bírósági törvény magyarázata. A m. kir. Közigazgatási Bíróság anyagi jogi, hatásköri és eljárási joggyakorlata általános közigazgatási, adó-és illetékügyekben I-II. kötet. I. kötet. A szerzők kiadása, [Budapest], [1935]. 398.
[62] Közigazgatási jogszabályok gyűjteménye (szerk.: Gallina F.). Stádium, [Budapest], [1932]. 2213-2217.
[63] Ld.: uo. 2216-2217.
[64] Ld.: uo. 2213.
[65] Ld.: uo. 2214.
[66] A két törvény szövegére ld.: DÁRDAY S.: Közigazgatási törvénytár. Első rész: Közjog-Szervezet-Statisztika. Második kiadás. Athenaeum, Budapest, 1897. 384-386.
[67] Ld.: uo. 385.
[68] MARSCHALKÓ J.: Közigazgatási döntvénytár. I.-II. kötet. Franklin, Budapest, 1908-1909. I. köt. 120. és 121. döntvény (140-141., valamint 142-143.); II. 172. és 246. döntvény (190-191., valamint 277-278.).
[69] A nyelvi ekvivalensek használata nem mutat egységet.
[70] A közalkalmazotti rétegek egyre-másra alkotnak etikai kódexeket hazánkban.
[71] TORMA A.: Reflexiók a közszolgálati etikához. Magyar Közigazgatás, LIII. évf. (2003) 1. sz. 14.
[72] Több konferenciát rendeztek a köztisztviselői etikai kódexekről, amelyeken ennél kevésbé szelíd állítások is elhangzottak.
[73] Már 1993-ban volt egy - tudomásunk szerint - BM Etikai Kódextervezet.
[74] KISS D.: Fegyelmi vagy etikai ügyben hozott határozatok. In: A polgári perrendtartás magyarázata (szerk.: Németh J.). Második kötet. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1999. 1391-1393. Az etikai eljárásban hozott másodfokú határozatok elleni bírói útra vonatkozó szabályozás felülvizsgálatának alkotmányjogi jelentőségét elemzi: HOLLÓ A.: Az Alkotmánybíróság a közigazgatás alkotmányosságáért. Magyar Közigazgatás, LV. évf. (2005) 11. sz. 642.
[75] Ld.: uo.1393.
[76] Az akkori differenciált rendszert az Mt. magyarázata hosszasan taglalta. Ld.: KERTÉSZ I.: Fegyelmi felelősség. In: A Munka Törvénykönyve Kommentárja (szerk.: Nagy L.-Weltner A.). II. kötet. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1978. 829-921.
[77] ROMÁN L.: A munkajog alapintézményei I. kötet Második, javított és bővített kiadás. JPTE ÁJK, Pécs, 1998. 40.
[78] ROMÁN: i. m. II. kötet 37. Ld. továbbá: KERTÉSZ I.: A fegyelmi felelősség. In: A magyar munkajog II. (szerk.: Lehoczkyné Kollonay Cs.). Vince kiadó, Budapest, 2003. 7-29.
[79] Az Mtvr. oroszból fordított voltára: ROMÁN i. m. I. 57., a fegyelmi joghatóságra: ROMÁN: i. m. III. kötet 5., ahol a szolgálatadó szervet - munkajogi terminológiával - munkáltatóként nevezi meg a néhai szerző, ami téves, mert a közszolgálati jog soha nem használta ezt a kategóriát egy szolgálatadó szervre. Az újjáéledett közszolgálati jog oktatása a jelenlegi BCE Közigazgatás-tudományi Karának jogelődjén, az Államigazgatási Főiskolán kezdődött meg.
[80] Ezért kevésbé érezzük szerencsésnek Szente Zoltán azon érvelését, mely szerint a fegyelmi jog általában munkajogi intézmény volna, ahol a munkáltató és a munkavállaló kerül egymással jogviszonyba. Vö.: SZENTE: i. m. 257. Lásd fentebbi bizonyításunkat a fegyelmi jog büntetőjogi gyökereire, valamint a közjogba tartozó közszolgálati jogi párhuzamokra. Mindezeket fokozza azon példa, mely a büntetőeljárásról szóló 1998. évi XIX. törvény 249. §-a tartalmazza a Bűncselekmény vagy fegyelmi vétség elkövetése tárgyaláson elnevezésű szakaszt, melynek a fegyelmi vétségre vonatkozó részei kimondják, hogy a tárgyaláson a fegyelmi eljárás alapjául szolgáló rendzavarásról a tanács elnöke a fegyelmi jogkör gyakorlóját értesíti. Ez is az eminenter büntetőjogias eredet mellett bizonyít.
[81] DOMÉ Gyné.: Anyagi és fegyelmi felelősség a mezőgazdasági termelőszövetkezeti jogban. In: Állam- és Jogtudományi Enciklopédia A-J (szerk.: Szabó I.). I. kötet KJK, Budapest, 401-407.
[82] SZEPESVÁRALJAI HAENDEL V.: Politika. (Alkotmánytan és közigazgatástan). Szerző, Debrecen, 1937. 489.
[83] BOWMAN, J. S.: Towards a professional ethos: from regulatory to reflective codes. International Review of Administrative Sciences, Vol. 66. (2000) No. 4. 674.
[84] Az 1984-es szöveg magyar fordítása: ANDRÁSSY Gy.: Jogi etika. PTE ÁJK, Pécs, 2003. 99-107. Az 1994-es ASPA Code szövege: BOWMAN: i. m. 685-687.
[85] KOI Gy.: Közszolgálati etika és ügyészi törvényességi felügyelet. (A közszolgálati etika és a jog különös viszonya: törvények és más jogszabályok etikai érintettsége de lege lata et de lege ferenda). Ügyészek Lapja, XI. évf. (2004) 3. sz. 11-22. A kérdésre lásd a 14. lapon írtakat.
[86] BRAIBANT, G.: Az információ és a személyi szabadság. Jogi Tudósító, II. évf. (1971) 3-4. sz. 34-35. A deontológiára utal TAMÁS A.: Állam- és jogelmélet. 2. kiadás, Unió, Budapest, 1998. 71.
[87] BOJKOV, A. D.: Etika professzionalnoj zascsiti po ugolovnim delam. Juridicseszkaja Literatura, Moszkva, 1978. 18-29. Más megközelítések a szakmai etikáról: ZLINSZKY J.: Szakmai etika. In: ZLINSZKY J.: Keresztény erkölcs és jogászi etika. Szent István Társulat, Budapest, 1998. 16-18.
A déontologie újabb irodalmából (az olasz ügyvédség szemszögéből): DANOVI, R.: Essais sur la déontologie. Bruylant, Paris, 2002. A jog, a Parlament és a demokrácia kapcsolatában szakmai etikáról beszél: BOUM, J.: Government Accounting,Standards and Ethics: The British Experience. In: Teaching Ethics (ed.: Thomas, R. M.). Cambridge Conference Proceedings 1989-1995, Cambridge, [1996] 26.
[88] Ezt erősítette meg Alekszandr Vaszilijevics Obolonszkijjal, a moszkvai Orosz Tudományos Akadémia Jogtudományi Intézetének tudományos főmunkatársával, aki egyébként a közszolgálati etika jeles kutatója; folytatott személyes megbeszélésem.
[89] BOWMAN, J. S.: From Codes of Conduct to Codes of Ethics: The ASPA Code. In: Handbook of Administrative Ethics (ed. Cooper, T. L.). New York, 2000.
[90] A multinacionális vállalatok etikai kódexeivel kapcsolatos jogi problémákról: Legal problems of Codes of Conducts for Multinational Enterprises (ed.: Horn, N.). Kluwer, Antwerpen-Boston-London, 1980. Figyelembe jön a vállalatok (szervezetek) hatékony viselkedése köréből a magas és az alacsony erkölcsiségű vállalatok összehasonlítását célzó táblázat az alábbi műből: COHEN, A. R.-FINK, S. L.-GADON, H.-WILLITS, R. D.: Effective behaviour in Organizations. Cases, Concepts, and Student Experiences. 5th Edition. Irwine, Boston, 1992. 509.
[91] Ezt a médiaetikában úgy kell érteni, hogy nem ritka, hogy egy hírnevesebb lap saját etikai kódexszel bír. A Washington Post 1977-es kódexe példaértékű.
[92] A magánérintkezést a közszolgálati etikai kódexek szabályozzák.
[93] BOWMAN: i. m. 675.
[94] MAESSCHALCK, J.: The impact of the New Public Mangement Reforms on Public Servants' Ethics: Towards a Theory. Public Administration, Vol. 82. (2004) No. 2. 465-489.
[95] BOWMAN: i. m. 675..
[96] FOX Ch. J.-MILLER, H. T.: Ethics reform=FOX, Ch. J.-MILLER, H. T.: Postmodern Public Administration. Toward Discourse. Sage, London-New Delhi-Thousand Oaks, 1996. 21-23.
[97] BRANDENSTEIN B.: Etika. Szent István Társulat, Budapest, 1938. 299.
[98] A közszolgálatban (köztisztviselőknél) az ügyészi törvényességi felügyelet kiterjesztését de lege ferenda lehetségesnek tartja egynémely szerző.
[99] KISS: i. m. 1470. (táblázat).
[100] Az erkölcsi törvényről bővebben: DIÓS I. (transl.): A Katolikus Egyház katekizmusa. Szent István Társulat, Budapest, 2002. 510-517. Valamint arról, hogy nem morálkódex az erkölcsi törvény: FITOS V.: Az emberi szellem jelenségeinek magyarázata Bodnár Zsigmond "Erkölcsi Törvény"-ében. Bírálat. MTA, Budapest, 1909. 37.
[101] MAKRYDEMETRES, A.: Les dilemmes éthiques dans l'administration publique: Les impératifs 'ILIR' de la réflexion déontologique. Revue Internationale des Sciences Administratives, Vol. 68. (2002) No. 2. 306. HUNT, M.: Questions in Parliament, Ethics and the Civil Service. International Review of Administrative Sciences, Vol. 63. (1997) 321.
Lábjegyzetek:
[1] Koi Gyula, Tudományos segédmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, E-mail: koigy@jog.mta.hu
Visszaugrás
