A közigazgatási bírsághoz számos oldalról közelíthetünk.[2] A hazai szakirodalomban a legelterjedtebb a jogi, illetve a jogdogmatikai[3] megközelítés, amely a bírság, mint jogintézmény kérdését járja körül, a közigazgatási bírságot tipikusan más jogágak szankcióival összevetve. Ebből az aspektusból a legtöbb szerző hangsúlyozza, hogy a 'közigazgatási bírság' jogdogmatikailag kidolgozatlan. Így pl. tisztázatlan pontos funkciója (preventív, represszív, reparativ?), tisztázatlan a felelősség jellege (objektív vs. szubjektív), stb. Számos szerző a közigazgatási bírságolás gyakorlatában kétségtelenül tapasztalható anomáliák végső okát elsődlegesen a jogdogmatikai tisztázatlanságban látja.[4] Ugyanakkor az is tény, hogy bár a bírság jogdogmatikájának titkát hosszabb ideje keresik a legkitűnőbb jogtudósok,[5] mindezidáig nem sikerült annak nyomára bukkanni.
E cikk szerzője meg sem kísérli tehát a jogdogmatikai tisztázást. Lehangoló lenne azonban azzal a tudattal együtt élni, hogy a közigazgatási bírságolási gyakorlat anomáliái a jogdogmatikai kérdések tisztázásig nem szűnnek meg. Aggasztó ez a gondolat, hiszen szociológiai értelemben az ellenőrzés és bírságolás faladata a közigazgatás tevékenységének igen nagy, talán legnagyobb szeletét jelenti. Talán ennél is fontosabb az a szerep, amit e tevékenység a jog érvényesítésében betölt. A szerző megkockáztatja, hogy valamennyi állami tevékenységforma közül tömegében a közigazgatás ellenőrző-szankcionáló, tipikusan bírságoló tevékenysége játssza a legnagyobb szerepet a jog mindennapi érvényesítésében.
Az alábbiakban a szerző megkísérel egy konzisztens, logikus elméletet, illetve modellt felállítani a bírsá-
- 547/548 -
golás funkciójára és hatásmechanizmusára nézve. Ez az elmélet egyaránt szolgálhat deskriptív-leíró és preskriptív-normatív modellként; alkalmas lehet egyfelől arra, hogy magyarázza a gyakorlatban megnyilvánuló jelenségeket, másfelől pedig kulcsot adhat a gyakorlati problémák megoldásához. Mint minden modell, így ez is leegyszerűsíti a leképezett valóságot, s ezzel annak csak bizonyos aspektusait hangsúlyozza; ezesetben elsődlegesen a bírságolás eredményességére reflektál.
Az alábbiakban előbb azokat az elméleti alapokat rögzítem, amelyre a bemutatandó bírságolási modell épül. Ezután magát a bírságolási modellt mutatom be és kísérlem meg magyarázni. A harmadik részben néhány példán mutatom be a modell alkalmazását, ami remélhetőleg érhetőbbé teszi a korábbiakban kifejtett gondolatokat, ugyanakkor jól megmutatja a hazai közigazgatási bírságolási tevékenység eredménytelenségének számos okát. A negyedik részben a lehetséges ellenérveket, illetve a modell korlátait veszem sorra. A tanulmányt egy összegzés zárja.
A bírságolás elméletével kapcsolatos irodalomból ehelyütt csak néhány, alapvető állítást kívánok röviden kiemelni.
Valamennyi szerző egyetért abban, hogy a bírság a közigazgatási szankciók egy fajtája, pénzbeni szankció, amely ilyenként a legáltalánosabban alkalmazható a legkülönfélébb területeken. A bírság (a) valamennyi közigazgatási szankció közül a leggyakrabban, legáltalánosabban alkalmazott szankció, ugyanakkor (b) a legsajátlagosabban közigazgatási szankció. A legtöbb idézett szerző lényegében egyetért a szankció definíciójával, illetve annak fő elemeivel is. Eszerint:
- A szankció mindig valamely jogsértésre reagál. (De természetesen a jogsértést csak akkor követi szankció, ha ez az állam tudomására jut.)
- A szankcióval hátrányt okoznak a jogsértőnek. (De nem minden hátrányokozás szankció. A közigazgatás aktusai feloszthatóak favorábilis és onerózus aktusokra. Az onerózus (a címzettnek hátrányt okozó) aktusok közül csak azok szankciók, amelyek jogellenes magatartásra irányulnak. A kötelezettségek előírása pl. mindig onerózus, de általában nem szankció.)
- A szankció mögött, vagy magában a szankcióban közvetlenül mindig jelen van az állam kényszerítő ereje, bár általában csak végső fenyegetésként.
- A szankciókivetés joghoz kötött; feltételezi, hogy a jogszabályban erre feljogosított szerv, jogszabályban meghatározott feltételek esetén, megfelelő eljárásban, jogszabályban meghatározott típusú, és mértékű szankciót alkalmaz. (A fentieken túl lényeges még a bírósági felülvizsgálat lehetősége.)
Mivel a bírság a szankció egy típusa, így a fenti definíciós elemek a bírságra is állnak. A fentiek közül különösen azt tartom fontosnak hangsúlyozni, hogy a bírságolás mindig jogsértésre reagál. Lényegében ezt tekinti a legtöbb szerző a közigazgatási bírság legátfogóbb funkciójának. E tényt azért hangsúlyozom, mert az alábbiakban ismertetendő elmélet kiindulópontja éppen az: a bírságoló tevékenységnek alkalmasnak kell lennie a jogszerű magatartás kiváltására, illetve fenntartására. (Ez a generális és speciális prevencióval megegyező funkció.)
A bírságolás különféle módon épülhet be a közigazgatási, és tágabban az állami tevékenységrendszerbe, Így a közigazgatási szervek által kivetett bírság jogforrási oldalról következhet az általános és különös eljárási szabályokból, a kis-büntetőjogként fungáló szabálysértési jogból, vagy a - legproblémásabb területként kezelt - ún. ágazati jogszabályokból. Szempontunkból lényegesebb, hogy a bírságolás reflektálhat az egyedi állami (tipikusan közigazgatási határozat) döntés megsértésére, vagy közvetlenül a jogszabályi kötelezettség be nem tartására (ex lege).[6] Ez utóbbi esetben a jogérvényesüléshez - a jogalkotó szándéka szerint - nincs szükség egyedi állami aktusra, az az állampolgárok jogkövető magatartásán keresztül automatikusan megvalósul.
Mivel a bírság a jogsértésre reflektál, annak kivetésére csak akkor kerülhet sor, ha a jogsértés ténye a hatóság tudomására jut. Ez történhet harmadik fél útján (bejelentésre, "ügyfél kérelmére" indult eljárás), vagy történhet a közigazgatás ellenőrző tevékenysége útján. Mivel számos olyan eset van, amikor a jogsértésben az érintettek valamennyien érdekeltek ("mindenki jól jár", csak a közösség nem), és számtalan olyan, amelyben senki sem különösebben érdekelt a jogsértés feltárásában, ezért nyilvánvalóan nem lehet kizárólag a bejelentésekre hagyatkozni. Szükség van, illetve lenne a közigazgatás aktív ellenőrző tevékenységére is. Bár a jogi terminológiában eltérő pl. a hatósági
- 548/549 -
döntés végrehajtásáról való meggyőződést szolgáló helyszíni szemle és az önkéntes jogkövetést ellenőrző hatósági ellenőrzés, nyilvánvaló a két tevékenység tartalmi és formai hasonlósága. Mindkét esetben a cél a jogkövetés, illetve jogsértés megállapítása. Sajnálatos, hogy bár az ellenőrzés szerepe meghatározó a jogérvényesítésben, s ezt a legtöbb szerző jelzi is, e tevékenység tudományos vizsgálata szinte teljes egészében hiányzik a hazai szakirodalomban - talán mert "jogilag nem releváns", "szervező", "egyéb" közigazgatási tevékenységről van szó. E ponton az kívánom hangsúlyozni, hogy az ellenőrzésnek meghatározó jelentősége van a jogérvényesítés szempontjából. Mindenek előtt az ellenőrzések gyakorisága és feltáró jellege lényeges.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
