A fogyatékossággal élő személyek a társadalom többi tagjával megegyező jogokkal rendelkeznek. Nehézség jelentkezik azonban, amikor az érintettek korlátokba ütköznek alapvető jogaik gyakorlásakor, nem tudják egyenlő eséllyel érvényesíteni azokat mindennapi életük során. Az államnak ebből következően joga, meghatározott körben kötelezettsége is, hogy a jogalkotás során figyelembe vegye a fogyatékossággal élő személyek speciális igényeit, tekintettel legyen az emberek között ténylegesen meglévő különbségekre.[1] Mivel a jogegyenlőség alapján a valójában egymástól különböző helyzetű emberek is azonos jogokkal rendelkeznek, ebből adódóan állami kötelezettség a hátrányosabb helyzetben lévők joggyakorlásához szükséges feltételek megteremtése. Ezt közvetíti a fogyatékos személyek jogairól és esélyegyenlőségük biztosításáról szóló 1998. évi XXVI. törvény (a továbbiakban: Fot.) 2. §-ának (5) bekezdése, amely rögzíti, hogy az állam - a nemzetgazdaság mindenkori lehetőségeivel összhangban - köteles gondoskodni a fogyatékossággal élő személyeket illető jogok érvényesítéséről, a hátrányaikat kompenzáló intézményrendszer működtetéséről. Meglátásom szerint az állam erre vonatkozó intézményvédelmi kötelezettségének eredményessége nagymértékben a minőségi szociális és egészségügyi ellátáshoz való hozzáférhetőség függvénye. A következőkben - a fogyatékossággal élő személyeket érintő hazai joggyakorlat alapján - arra törekszem, hogy alkotmányjogi szempontból bemutassam, mely alapvető problémakörök jelölhetők ki a szociális ellátások vonatkozásában. Emellett tanulmányom célja, hogy az Alkotmány és az új Alaptörvény rendelkezéseinek összehasonlítása által a szociális biztonság tartalmának változását a fogyatékossággal élő személyek aspektusából értelmezze.
Az Európai Unió által 2007. március 30-án aláírt Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény[2] meghatározza a fogyatékossággal élő emberek polgári, politikai, társadalmi, gazdasági és kulturális jogainak, valamint az alapvető szabadságainak biztosításához és védelméhez szükséges minimumkövetelményeket. Az egyezmény Megfelelő életszínvonal és szociális védelem címmel ellátott 28. cikke alapján "a részes államok elismerik a fogyatékossággal élő személyek jogát a megfelelő életminőséghez saját maguk és családjuk számára, beleértve a megfelelő élelmet, ruházatot és lakhatást, továbbá az életkörülmények folyamatos javításához, és megteszik a megfelelő lépéseket annak érdekében, hogy e jog érvényesülését bármiféle fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetéstől mentesen védjék és támogassák." Az ENSZ egyezmény rögzíti továbbá a fogyatékossággal élő emberek jogát a szociális védelemhez, valamint e jognak a fogyatékosságon alapuló hátrányos megkülönböztetéstől mentes gyakorlásához. A 28. cikk részletesen bemutatja, hogy az érintett államok milyen jellegű intézkedéseket irányoznak elő e jog érvényesülésének védelmére és előmozdítására.[3] Véleményem szerint a hivatkozott cikk jelentősége, hogy a szociális védelemhez való jogot is a fogyatékosság miatti hátrányban részesítés tilalmára figyelemmel fogalmazza meg, ezáltal a komplex jogvédelem kereteit teremti meg.
Az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Charta) 26. cikke értelmében az "Unió elismeri és tiszteletben tartja a fogyatékkal élő személyek jogát az önállóságuk, társadalmi és foglalkozási beilleszkedésük, valamint a közösség életében való részvételük biztosítását célzó intézkedésekre." A fogyatékossággal élő személyek esetében a fogyatékosságból eredő hátrányokat aktív támogatási intézkedéseken keresztül szükséges csökkenteni, illetve ellensúlyozni. Mivel ezeknek az intézkedéseknek a szociális ellátások biztosítása szerves részét képezi, ezért véleményem szerint a Charta 26. cikke is beilleszthető a fogyatékossággal élő emberek szociális védelmét megalapozó szupranacionális szintű rendelkezések közé. Kifejezetten a szociális védelem területét érinti azonban a Charta 34. cikke,[4] amely rögzíti, hogy az Európai Unió - az uniós jog, a nemzeti jogszabályok és gyakorlat által megállapított szabályokkal összhangban - elismeri a szociális biztonsági ellátásokra és a szociális szolgáltatásokra való jogosultságot anyaság, betegség, munkahelyi baleset, gondoskodásra utaltság vagy idős kor, továbbá a munkahely elvesztése esetén. Véleményem szerint a felsorolt védelemben részesített élethelyzetek közül a fogyatékosság szempontjából a "betegség", a "gondoskodásra utaltság" fogalmak igényelnek említést. Szükséges hangsúlyozni továbbá, hogy a Charta 34. cikkének (2) bekezdése alapján a szociális biztonsági ellátásokra és a szociális előnyökre való jogosultság a jogosult tartózkodási helyének jogszerű
- 55/56 -
megváltoztatása esetén is fennáll. Az Európai Unió a fentiek mellett a Charta 34. cikkének (3) bekezdése értelmében a társadalmi kirekesztés és a szegénység leküzdése érdekében "elismeri és tiszteletben tartja a jogot a tisztes megélhetést célzó szociális támogatásra és lakástámogatásra mindazok esetében, akik nem rendelkeznek az ehhez elégséges pénzeszközökkel." Meglátásom szerint ennek a bekezdésnek a fogyatékossággal élő emberek vonatkozásában különösen fontos szerepe van. Ezt támasztja alá a 2010-2020-ra szóló Európai fogyatékosságügyi stratégia is, amely a szociális védelem területe vonatkozásában rögzíti, hogy a fogyatékossággal élő személyek alacsonyabb részvétele az általános oktatásban és a munkaerőpiacon számukra szegénységhez, társadalmi kirekesztettséghez, elszigeteltséghez vezet. Ennek leküzdése érdekében kell lehetőséget biztosítani részükre, "hogy részesüljenek a szociális védelmi rendszerek és a szegénység csökkentését célzó programok, a fogyatékossággal összefüggő segítségnyújtás, az állami lakhatási programok és más támogató szolgáltatások előnyeiből, valamint a nyugdíj- és ellátási programokból."[5] A Bizottság ezt felismerve különös figyelemmel van a felsorolt kérdésekre a szegénység elleni európai platformon[6] keresztül.[7]
Már a Charta hivatkozott 34. cikkének megnevezése is azt mutatja, hogy a Konvent a cikk megfogalmazásakor fogalmilag szorosan támaszkodott az Európai Szociális Charta (a továbbiakban: ESZK) kapcsolódó rendelkezésire, így egymástól elválasztotta a szociális biztonsághoz és a szociális segítséghez való jogot.[8] Itt tartom fontosnak megjegyezni, hogy a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya[9] szintén rögzíti a szociális biztonsághoz való jogot, amelybe beleértelmezi a társadalombiztosítást is.[10] A szociális biztonsághoz való jog vonatkozásában az ESZK 12. cikkében szintén tartalmazza a társadalombiztosításhoz való jogot, amely jog tényleges gyakorlásának biztosítására az államok társadalombiztosítási rendszer kialakítására és fenntartására vállalnak kötelezettséget.[11] Emellett arra törekszenek, hogy társadalombiztosítási rendszerüket folyamatosan egyre magasabb szintre emeljék. Az ESZK szerződő feleinek két- és többoldalú megállapodások megkötésével vagy egyéb eszközök révén garantálniuk szükséges, hogy a részes államok a társadalombiztosítást érintő jogok tekintetében a saját állampolgáraikkal egyenlő bánásmódot biztosítanak a többi részes állam állampolgárainak, beleértve a társadalombiztosítási jogszabályokból eredő előnyök megtartását, bármilyen helyváltoztatást végezzen is a biztosított személy. A szociális és egészségügyi segítségre való jog rögzítése az ESZK 13. cikkében kapott helyet. E jog keretében az érintett államok biztosítják, hogy mindenki, aki nem rendelkezik megfelelő anyagi eszközökkel, és aki nem képes ezeket az eszközöket semmilyen módon - így a társadalombiztosítási rendszer segítségével sem - megteremteni, megfelelő segítségnyújtásban és betegsége esetén az állapotának megfelelő ellátásban részesüljön. Fontosnak tartom kiemelni, hogy míg az ESZK szociális és egészségügyi segítséghez való jogról szóló 13. cikkének teljesítésére hazánk kötelezettséget vállalt, addig nem ratifikálta annak társadalombiztosításról rendelkező 12. cikkét, nem vállalt kötelezettséget a társadalombiztosításhoz való jog biztosítására. Az Alkotmány 70/E. § (1) és (2) bekezdése azonban jelenleg e nemzetközi kötelezettségvállalás nélkül is biztosítja a társadalombiztosításhoz való jogot, "ha nem is alanyi jog formában, de állami intézményfenntartási kötelezettségként mindenképpen."[12] A társadalombiztosítás kifejezés azonban már elmarad az új Alaptörvény fogalomhasználatából, amely tény így kiegészíti - a következőkben bemutatásra kerülő - megállapításokat, amelyek nézetem szerint azt közvetítik, hogy az alaptörvénybeli szabályozás a szociális biztonság vonatkozásában visszalép a jelenlegi Alkotmány szabályozásától. Hangsúlyozandó, hogy az új alkotmány a fogyatékossággal élő személyek szociális védelmét megalapozó garanciarendszert is jelentősen meggyengíti.
Az Alkotmánybíróság értelmezése alapján az Alkotmány 70/E. §-ában szereplő szociális biztonsághoz való jog "a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum állami biztosítását tartalmazza, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához."[13] Ebből a megállapításból következik, hogy alapjogi elismerésben kizárólag az ellátáshoz való jog részesül, mivel nem a szociális biztonsághoz való jog jelenti az alanyi jogot, hanem a megélhetéshez szükséges ellátáshoz való jog.[14] Véleményem szerint az Alkotmány szabályozásához viszonyítva visszalépésnek számít, hogy az Alaptörvény már a megélhetéshez szükséges minimális ellátás kikényszeríthetőségére való utalást sem tartalmazza, amikor XIX. cikkének (1) bekezdésében rögzíti, hogy "Magyarország arra törekszik, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson. Anyaság, betegség, rokkantság, özvegység, árvaság és önhibáján kívül bekövetkezett munkanélküliség esetén minden magyar állampolgár törvényben meghatározott támogatásra jogosult." Elgondolkodtató emellett, hogy az állam csupán
- 56/57 -
"törekszik" arra, hogy minden állampolgárának szociális biztonságot nyújtson, így a szociális biztonság kizárólag államcélként jelenik meg. A fogyatékosság aspektusából a támogatásra jogosult alanyi kör szempontjából a "betegség", elsősorban a "rokkantság" kifejezések kerülnek előtérbe. Meglátásom szerint ebben a megfogalmazásban a fogalmi tisztázásnak kiemelt szerepe lett volna. A Magyarország Alaptörvényéről szóló T/2627. számú javaslat a "rokkantság" helyett a "fogyatékosság" kifejezést emelte be megfogalmazásába. Terminológiai pontosításra irányuló módosító javaslat[15] következtében azonban az Alaptörvénybe végül mégis az előbbi megnevezés került bele. Nézetem szerint a "fogyatékosság" fogalmának szerepeltetése a felsorolásban azért lett volna előrelépés, mert előmozdíthatta volna azt a törekvést, amely szerint egységes alapú fogyatékossági fogalmat szükséges megalkotni a különböző jogterületeken.[16]
Az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdése értelmében az állam akkor tesz eleget kötelezettségének, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ennek keretében a jogalkotó maga határozhatja meg, hogyan valósítja meg társadalompolitikai céljait.[17] Az Alaptörvény szabályozása azonban már nem szól a társadalombiztosítás rendszeréről, amikor XIX. cikkének (2) bekezdése kiemeli, hogy "Magyarország a szociális biztonságot az (1) bekezdés szerinti és más rászorulók esetében a szociális intézmények és intézkedések rendszerével valósítja meg." A hatályos társadalombiztosítási nyugellátásról szóló 1997. évi LXXXI. törvény[18] (a továbbiakban: Tny.) értelmében a kötelező társadalombiztosítási nyugdíjrendszer működtetése és fejlesztése az állam feladata, amely öregség, megrokkanás, megrokkanással járó baleset esetén a biztosított részére, elhalálozása esetén a hozzátartozója számára egységes elvek alapján biztosít nyugellátást. A hivatkozott törvényi szabályozás alapján jelenleg - megfelelve az Alkotmány 70/E. § (2) bekezdésének - a rokkantsági nyugdíjra való jogosultság az öregségi nyugdíjhoz hasonlóan meghatározott életkorhoz rendelt szolgálati időhöz kötött, a rokkantsági nyugellátás mértéke pedig az arra jogosulttá váló személy korábbi jövedelmének meghatározott százaléka.
Véleményem szerint jelentősen csökkenhet azonban a kiszámíthatóság, ha az Alaptörvény felhatalmazása alapján a jövőben a rokkantság okán járó ellátás a nyugdíjbiztosítás területéről a szociális ellátások körébe kerül át. Az Alaptörvény idézett XIX. cikkének (2) bekezdése által így nagymértékben csökkenhet az áttekinthetőség, az előreláthatóság, a kalkulálható kockázat és a rendkívüli helyzet felmerülése esetén érvényesülő védelem.[19] A társadalombiztosítás, ezen belül a nyugdíjbiztosítás jelenleg olyan vegyes rendszerű biztosítást jelent, amelynek tartalmát nem kizárólag az ellenszolgáltatásért szerzett jogosultság képezi, hanem amelyen belül különféle, a szolidaritás elvén alapuló szociális szempontok érvényesülése is előtérbe kerül. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint[20] pedig a biztosítási elemnek elsőbbsége van a társadalombiztosítás vegyes rendszerében.[21] Mivel minden társadalombiztosítási szolgáltatás esetében, ahol a biztosítás szerepet játszik, a szolgáltatások csökkentésének vagy megszüntetésének alkotmányossága már a tulajdonvédelem szabályai szerint bírálandó el, ez a bizalomvédelem szempontjából is erősebb kategóriát eredményez. Ez az erősebb, - a jelenlegi jogi szabályozás alapján fennálló - az alapjogi sérelem ismérvei szerint bíráló kategória szűnhet meg az új alaptörvényi szabályozással a rokkantsági - és más - nyugellátás vonatkozásában. A kiszámíthatóságot a jövőben emellett az is megakadályozhatja, hogy a szociális ellátások mértéke vonatkozásában már a megkövetelhető minimális szint garanciája sem szerepel többé az új alkotmányi szabályozásban. Ez kapcsolatba kerülhet az emberi méltósághoz való joggal is.
A fentiek mellett különösen érzékeny kérdéseket vet fel továbbá az Alaptörvény XIX. cikkének (3) bekezdése is, amelynek értelmében "Törvény a szociális intézkedések jellegét és mértékét a szociális intézkedést igénybe vevő személynek a közösség számára hasznos tevékenységéhez igazodóan is megállapíthatja." Mivel a fogyatékossággal élő személyek környezeti és viselkedésbeli akadályok következtében gyakran nem képesek teljes mértékben részt venni a társadalom és a gazdaság életében,[22] esetükben még nagyobb a bizonytalanság azzal kapcsolatban, hogy mi minősül a közösség számára hasznos tevékenységnek. Az objektív mérce hiánya ugyanis az egyenlő méltósághoz való jog sérelmét okozhatja. Nézetem szerint a (3) bekezdésben foglalt szabály nem egyeztethető össze az Alaptörvényben újonnan szereplő, kifejezetten a fogyatékossággal élő személyek jogvédelmét előirányzó rendelkezésekkel,[23] adott helyzetben ugyanis azok tartalmát is kiüresítheti.
A következőkben bemutatásra kerülő, a fogyatékossággal élő személyeket érintő ellátások vonatkozásában kijelölhető főbb problémakörök is alátámasztják, hogy a jelenlegi szabályozás miatt is gyakran előfordulhatnak alapjogi sérelmek. Véleményem szerint azonban valószínűsíthető, hogy a szociális biztonsághoz fűződő garanciaszabályok csökkenése az új Alaptörvényben további - az eddigieknél mélyebb gyökerű - problémákat fog előidézni a joggyakorlatban, hiszen a fogyatékossággal élő személyek szociális védelmével összefüggő alap-
- 57/58 -
jogok védelmi szintje is alacsonyabb szintre fog kerülni. Az Alaptörvényben megjelenő alapjogvédelmi rendszer ugyanis összességében visszalépést jelent, mert az új alkotmányi szabályozás rendelkezései több esetben - így az előbbiekben részletezettek szerint a szociális biztonság tekintetében is - értelmezési nehézségekhez vezetnek. Emellett az alapjogvédelmi szint csökkenéséhez[24] jelentősen hozzájárul még az Alkotmánybíróság mozgásterének szűkülése, valamint az ombudsmani intézmény átalakítása is.[25]
Jelenleg a fogyatékossággal élő személyek részére a szociális ellátórendszer pénzbeli és személyes gondoskodást nyújtó ellátási formákat biztosít. Sokan részesülnek kettő vagy többszörös ellátásban is. Az érintettek legnagyobb mértékben pénzbeli támogatást - vakok személyi járadékában, magasabb összegű családi pótlékban, mozgáskorlátozottak közlekedési támogatásában - kapnak. Kiemelkedő jelentősége van a 2001-ben bevezetésre került pénzbeli támogatási formának,[26] a fogyatékossági támogatásnak. A szociális igazgatásról és a szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szt.) által szabályozott rendszeres szociális segély, valamint az ápolási díj a fogyatékossággal élő személyek vonatkozásában is elérhető.
A fogyatékossággal élő emberek részére az állam, valamint az önkormányzatok biztosítják a személyes gondoskodást. Az Szt. alapján a személyes gondoskodásba a szociális alapszolgáltatások és a szakosított ellátások nyújtása tartozik bele.[27] A fogyatékossággal élő személyeket is érintő alapszolgáltatásokhoz[28] sorolható az étkeztetés,[29] a családsegítés,[30] a jelzőrendszeres házi segítségnyújtás,[31] a támogató szolgáltatás,[32] valamint a nappali ellátás[33] biztosítása. Az Szt. 66. § (1) bekezdése értelmében, ha a rászorult személyekről - életkoruk, egészségi állapotuk, valamint szociális helyzetük következtében - az alapszolgáltatások keretében nem lehet gondoskodni, a rászorultakat állapotuknak és helyzetüknek megfelelő szakosított ellátási formában szükséges gondozni. A fogyatékossággal élő személyek esetében a szakosított ellátást nyújtó intézmények közül a fogyatékos személyek otthona,[34] a fogyatékosok rehabilitációs intézménye,[35] a fogyatékos személyek gondozóháza,[36] valamint a fogyatékos személyek lakóotthona[37] kerül előtérbe. Fontosnak tartom kiemelni, hogy az Szt. a pszichiátriai betegek számára szintén többféle nappali ellátást, valamint bentlakásos intézményi formát nevesít. A pszichiátriai betegek ellátására vonatkozó, a fogyatékossággal élő személyektől elkülönülő szabályozás a Fot. értelmező rendelkezésére vezethető vissza, amely alapján fogyatékos személy "az, aki érzékszervi - így különösen látás-, hallásszervi, mozgásszervi, értelmi képességeit jelentős mértékben vagy egyáltalán nem birtokolja, illetőleg a kommunikációjában számottevően korlátozott, és ez számára tartós hátrányt jelent a társadalmi életben való aktív részvétel során."[38] Ez a megfogalmazás nem felel meg a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény meghatározásának, amely a mentális fogyatékossággal élő személyeket is[39] a fogyatékossággal élő személyek közé sorolja. A magyar jogi szabályozás értelmében azonban nem minősülnek fogyatékossággal élőknek a tartósan mentális károsodással élő pszichiátriai betegek. A pszicho-szociális fogyatékossággal élő emberek kirekesztése a magyar fogalomhasználatból hatással van a magyar fogyatékosságügyre is. A Fot.-beli értelmezés kirekesztő volta megjelenik a fogyatékossággal élő embereket érintő hazai jogszabályokban, kihat a magyarországi fogyatékosságügyi szakpolitikákra és cselekvési programokra. A Magyar Fogyatékosügyi Civil Caucus párhuzamos jelentésében az említett téves fogalomértelmezésből eredő nehézségnek tartja például, hogy "a nagy létszámú bentlakásos intézetek kiváltása, az ellátórendszer modernizálása csak a fogyatékosok otthonaira vonatkoztatva jelenik meg jogszabályi és szakpolitikai célkitűzésként, a pszichiátriai betegek otthonaira hasonló követelmények nem állnak fenn."[40]
Egyre világosabban látszik, hogy a fogyatékossággal élő emberek alapjogvédelme előfeltételezi, hogy a "fogyatékosság", illetve a "fogyatékossággal élő személy" meghatározása mellőzze a taxatív felsorolást, példálózó jellegű legyen, így keretet biztosítson a társadalmi részvétel szerepét előtérbe helyező tág értelmezésnek is. Úgy vélem ugyanis, hogy fogyatékosság nem más, mint a - különböző okok következtében kialakulható - tartós funkcionális rendellenességgel rendelkező személy és az attitűdbeli, illetve a környezeti akadályok kölcsönhatásának következményeként előálló válasz, amely gátolja a másokkal azonos alapon történő teljes és hatékony társadalmi részvételt. Ennek a válasznak a kezelése fakasztja a különleges állami felelősséget, helyezi előtérbe az állam intézményvédelmi kötelezettségét. A szociális ellátórendszert ezért úgy kell kialakítani, hogy valamennyi felmerülő választ felismerje, értékelni tudja, súlyának megfelelő mértékben ellensúlyozza.
A pénzbeli ellátásokkal összefüggésben a problémák gyakran abból fakadnak, hogy adott támogatási forma igénylésével és mértékével kapcsolatban
- 58/59 -
az ellátás iránti jogosultság jogszabályi feltételeit nem ismerik megfelelő mértékben.[41] Így például a fogyatékossági támogatás iránti kérelmekkel összefüggésben[42] is megállapítható, hogy a tájékoztatásnak kiemelt szerepe van, hiszen a nehézségek legtöbbször akkor keletkeznek, amikor az érintett személyek fogyatékos állapotát az orvosi bizottságok nem, illetve nem a támogatáshoz szükséges mértékben ismerik el. A kapcsolódó jogesetek esetében[43] ezért szintén a jogosultság törvényi feltételeiről, az eljárási szabályokról, illetve a jogorvoslati lehetőségekről szóló tájékoztatás került előtérbe.
Az állam intézményvédelmi kötelezettsége, hogy a fogyatékossággal élő személyek és családtagjaik számára tudatosítsa a pénzbeli ellátásokat megállapító jogszabályok iránti hozzáférhetőséget, modellprogramokat indítson gyakorlati alkalmazásuk érdekében, és előtérbe helyezze a jogsegélyszolgálatok tájékoztatási tevékenységét. A Fot. 6. §-a is rögzíti, hogy a fogyatékossággal élő személy számára biztosítani szükséges azokhoz az információkhoz való egyenlő hozzáférés lehetőségét, amelyek a részükre nyújtott szolgáltatásokkal kapcsolatosak. A tájékoztatásra vonatkozó állami kötelezettség illeszkedik a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény szociális védelemhez való jogot rögzítő 28. cikkéhez is, amelynek keretében a részes államok "biztosítják a szegénységben és fogyatékossággal élő személyek és családjuk hozzáférését a fogyatékosság okán fellépő kiadásokhoz kapcsolódó állami támogatáshoz, ideértve a megfelelő képzést, tanácsadást, pénzügyi segítségnyújtást és a hosszabb ideig tartó gondoskodást". Világosan látszik, hogy a jogállam feladata nem merülhet ki abban, hogy pusztán jogszabályokban rögzítse az igénybe vehető pénzbeli ellátásokat, alapvető követelmény, hogy a jogi szabályozással érintettek - jelen esetben a fogyatékossággal élő személyek - jogi helyzetüket megismerhessék. Ebben a vonatkozásban pedig az ésszerű alkalmazkodás[44] elve kerül előtérbe.
Az eljárási határidők[45] nem megfelelő betartása[46] szintén azoknak a tényezőknek a sorába tartozik, amely jellemző módon sérelmet okozhat a pénzbeli ellátások szempontjából is. A támogatás iránti igény elbírálási eljárásának elhúzódása ugyanis adott helyzetben az emberi méltósághoz és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő sérelem lehetőségét is maga után vonhatja.
A pénzbeli ellátásokkal kapcsolatos jogsérelmek kialakulásának megelőzése, illetve megszüntetése kétlépcsős folyamat függvénye. A pénzügyi támogatások igénylésére jogosult alanyi kör meghatározása, az eljárás folyamatának szabályozása a jogalkotó feladata. A visszásságok eshetőségét ezért először a jogalkotás szintjén kell minimalizálni. Fontosnak tartom kiemelni, hogy a jogalkotó a szociális tárgyú szabályok megalkotása terén figyelemmel van a gazdaság helyzetére, az ellátórendszerek teherbíró képességére. A szociális biztonsághoz való jog nem keletkeztet alanyi jogot az egyes ellátásokra, az alkotmányi szabályozásból sem vezethetők le konkrét ellátási formák. Ebből következően a jogalkotói szabadság körébe tartozik az egyes ellátási formák megszüntetése, az új ellátási formák létrehozása, a jogosultsági feltételek szigorítása, az ellátások értékének változtatása.[47] Úgy vélem kiemelt szerepe van, hogy az állam a fogyatékossággal élő személy részére nyújtandó adott ellátás kialakítása során elsősorban annak funkciójára legyen tekintettel, azaz arra, hogy általa ellensúlyozhatok vagy csökkenthetők a fogyatékosságból eredő hátrányok. Ez komplex hatásvizsgálatot is előfeltételez, hiszen az ellátások körének kialakítása során nem sérülhetnek olyan Alkotmányban rögzített elvek, mint például a diszkrimináció tilalma. A fogyatékossággal élő embereknek is csak arra vonatkozóan keletkezik alapvető joguk, hogy ellátás iránti igényük elbírálása azonos szempontok szerint, tárgyilagos módon, hátrányos megkülönböztetés nélkül, a kapcsolódó eljárási szabályok megfelelő alkalmazása mellett valósuljon meg. A jogszabályok gyakorlatba való átültetésének sikere, az arra jogosultak támogatásukhoz való hozzáférésnek biztosítása azonban már a jogalkalmazók tevékenységén is múlik.
A pénzbeli ellátások alapjának kifogásolásával összefüggésben a hazai joggyakorlat alapján megállapítható, hogy a legtöbb sérelem az adott ellátásra jogosult alanyi kör nem megfelelő kijelölése következtében keletkezik. Meglátásom szerint fontos kiemelni, hogy a támogatással összefüggésben nem a fogyatékos csoportok közötti megkülönböztetés okoz alkotmányos nehézséget, hanem az, ha a jogalkotó hatalom alapos indok nélkül hoz létre különálló csoportokat az alapvetően azonos körbe tartozó személyek vonatkozásában.[48] Az azonos körbe tartozás problematikája az Alkotmánybíróság gyakorlatában is több alkalommal[49] előfordult.
1.1 A 22/2010. (II.25.) AB határozatban[50] egységesen kerültek elbírálásra a gépjárműadóról szóló 1991. évi LXXXII. törvény (a továbbiakban: Gjt.) 5.§ f) pontja[51] alkotmányosságának vizsgálata tárgyában érkezett indítványok. A hivatkozott rendelkezés értelmében a súlyos mozgáskorlátozott személy a tulajdonában lévő személygépkocsi után adómentességre jogosult. Az indítványozók álláspontja szerint hátrányos megkülönböztetést jelent, hogy a szabályozás különbséget tesz a gépjárművet tulajdonosként és azt üzembentartóként használó mozgássérült személyek között, mivel a Gjt. csak az előbbieket mentesíti a gépjárműadó megtérítése alól. Az Alkotmánybíróság
- 59/60 -
az indítványokat megalapozottnak találta, mivel a Gjt. idézett szabályozása már nem tárgyi, hanem alanyi adómentességről rendelkezik. A gépjárműadó megfizetése alóli mentesség ugyanis nem valamely tevékenységre, eljárásra, vagy adótárgyra vonatkozik, mint a Gjt. módosítást megelőző szabályozása, amely megjelölte az adómentességgel kapcsolatban igénybe vehető adótárgyakat. Az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdéséből eredően a mozgáskorlátozott személyek ellátása kötelezettséget fakaszt az állam és a társadalom számára egyaránt. A fogyatékossággal élő személyek jogait és esélyegyenlőségét az államnak a jogalkotás útján is elő kell mozdítania. Az Alkotmánybíróság megfogalmazása szerint nincs ésszerű oka annak, hogy a Gjt. 5. § f) pontjában megjelölt adóalany csak tulajdonosaként jogosult a gépjárművel kapcsolatos kedvezményre, üzembentartóként pedig már nem.[52] Az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a "szabályozásnak az a csoportképző ismérve, amely egyetlen szempontként a gépjármű tulajdonlását helyezi előtérbe, önmagában hátrányos megkülönböztetést jelent az adott esetben."[53] A Gjt.-ben szereplő rendelkezés sérti "az egyenlő méltóságú személyként való kezelés" elvét. A testület ezért a fentiek alapján az újraszabályozáshoz szükséges idő biztosítása mellett, pro futuro megsemmisítette az indítvánnyal érintett rendelkezést.[54] Ennek következtében előrelépést jelent, hogy a Gjt. jelenleg hatályos állapota már nem tartalmazza a "tulajdonában lévő fordulatot".
Véleményem szerint a fogyatékossággal élő személyeket érintő jogszabályok vonatkozásában az előbb részletezetthez hasonló esetek akkor küszöbölhetők ki, ha a jogalkotó konzisztensen figyelemmel van a jogszabály által előidézni kívánt hatásra, azaz arra, hogy általa ellensúlyozhatók vagy csökkenthetők a fogyatékosságból eredő hátrányok. Ennek érdekében érdemi hatásvizsgálatokat kellene végezni.
1.2 Úgy vélem a 40/2011. (V. 31.) AB határozat a korábbi joggyakorlathoz illeszkedve ismételten azt közvetíti, hogy a Fot. fogyatékossági támogatásra jogosultak körét leíró taxatív rendelkezése nem felel meg a fogyatékosság változó fogalmának. Jelen esetben az Alkotmánybíróság ugyanis megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő azáltal, hogy a Fot. 23. § (1) bekezdés d) pontjában[55] nem szabályozta azonos feltételek szerint a személyiség egészét érintő fejlődés átható zavarában szenvedő betegek támogatásra való jogosultságát. A testület ezért felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotói kötelezettségének 2011. szeptember 30-ig tegyen eleget.
Az indítványozó a hivatkozott rendelkezés "az autonómia tesztek alapján" szövegrésze alkotmányellenességének megállapítását és megsemmisítését kérte. Az indítvánnyal érintett szabályozás ugyanis a fogyatékossági támogatásra jogosultak körébe helyezi azokat a személyiségfejlődési zavarban szenvedő személyeket, akiknek az állapota az autonómia-tesztek alapján súlyosnak vagy középsúlyosnak minősül. Az indítványozó álláspontja alapján a jogalkotó így az Alkotmány 70/A. §-ába ütközően indokolatlanul tesz különbséget a személyiségfejlődés zavarában szenvedő, önálló életvitelre nem képes, azonos állapotú személyek között. Az autonómia teszt alapján ugyanis nem vonhatók a rendelkezés alá az autista személyekkel egyenértékű állapotban lévő betegek, nevesítve az ún. Williams szindrómával[56] élő emberek.[57] Ez utóbbi érintettek pedig így nem jogosultak fogyatékossági támogatás igénybevételére sem.[58]
A támadott rendelkezés a fogyatékosság esetét diagnosztizálásának módjával együtt határozza meg, amely így csak az autizmussal élő személyekre vonatkozik. Önmagában az, hogy a jogalkotó az említett csoportot szociális juttatásban kívánja részesíteni, nem sérti az Alkotmány 70/ A. §-át, mert az autizmus fennállását és a fogyatékosság mértékét jelen esetben csak a Fot. 23. § (1) bekezdés d) pontjában szereplő módszerrel lehet meghatározni. Ezért az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.[59]
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint[60] azonban a hiányos szabályozás alkotmányellenes helyzetet idézett elő. A testület gyakorlata értelmében ugyanis a szociális ellátások feltételeinek meghatározását az állam szabadon határozhatja meg, amíg valamely alkotmányos alapjog nem sérül. Ebből következően a fogyatékossággal élő személyek esélyegyenlőségét biztosító rendelkezések megvalósításának korlátja, hogy ellátási igényük hátrányos megkülönböztetés nélkül történjék.[61] Az Alkotmánybíróság megítélése alapján azonban nincs olyan ésszerű indok, amely megalapozná, hogy a Williams szindrómával élő embereket kirekesszék a fogyatékossági támogatásból. Mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség azért keletkezik, mert a jogalkotó nem szabályozza azonos feltételek szerint a személyiségfejlődés átható zavarában szenvedő, súlyos vagy középsúlyos állapotú betegeket megillető jogosultságot: hátrányosan megkülönbözteti a fogyatékossággal élő személyek közül azokat, akiknél a betegség diagnosztizálása más módszer alapján valósul meg.
Az azonos körbe tartozás problematikáját érintő joggyakorlat megerősíti, hogy a fogyatékosság olyan széles kategória, amelyen belül megengedett az összehasonlítás. A fogyatékossággal élő, de jogaikban különböző mértékben korlátozott emberek nem tekinthetők homogén csoportnak. A szociális ellátások tekintetében használt definíciók különösen megszorító jellegűek, mert a jellemzően szűkös források elosztása tekintetében használják őket, ami
- 60/61 -
indokolja a fogyatékossággal élő személyek heterogén személyi körén belüli egyértelmű, világos határvonalakon alapuló csoportképezés feladatát. Ezért fontos meglátásom szerint, hogy a fogyatékosság minősítése egységes elvek mentén történjen, az azonos állapotú és feltételekkel rendelkező fogyatékossággal élő személyek ugyanazon szociális ellátásokban részesülhessenek. Kihívást jelent azonban, hogy a fogyatékosság-kategóriák kialakítása során a fogyatékosság fogalmának tisztán orvosi megközelítése megfelelő kiegészítésben részesüljön. Meglátásom szerint ugyanis a fogyatékosság bio-pszichoszociális modelljének[62] a szociális juttatásokkal összefüggő jogszabályokban is érvényesülnie kell. A fogyatékossági csoportok kijelölése során így nem pusztán a medikális szempontokra szükséges figyelemmel lenni, elengedhetetlen elemezni az egyén személyében rejlő és a környezetében lévő további tényezőket is.
1.3 A fogyatékosság fogalma alkotmányjogi aspektusból tág és szűk értelemben is meghatározható.[63] A tág értelmezés alapján a definíció személyi hatálya alá azok a személyek vonhatók, akik olyan nem átmeneti tartamú testi, szellemi, lelki jellegű funkcionális károsodással rendelkeznek, amely az életkornak nem felel meg. A szűk értelmezés alapján azonban már a fogyatékosság meghatározott súlyossági fokának elérése is a fogalmi elemek közé tartozik. A súlyos fogyatékosság definíciós ismérvként való megkövetelése azt eredményezi, hogy a jogvédelemből a fogyatékossággal élő személyek jelentős része kiesik. Ezt a megállapítást támasztja alá, hogy Magyarországon a fogyatékossági támogatás a súlyos fogyatékossággal élő személyeket illeti meg, így a támogatásból kimaradó és a munkaerőpiacról kiszoruló sérült emberek gyakran nagyon nehéz anyagi helyzetben élnek.[64] Véleményem szerint a nemzetgazdaság teherbíró képességének figyelembevétele azonban pont a szociális védelem területén kényszeríti a leggyakrabban arra az államot, hogy a szűk értelmezésnek adjon teret. Ezt felismerve az Alkotmánybíróság megfogalmazta, hogy "önmagában nem eredményez alkotmányellenességet az, ha a jogalkotó - a nemzetgazdaság teherbíró képességére tekintettel - a fogyatékosok különböző csoportjai közül a fogyatékosság súlyossága, az egészségkárosodás mértéke alapján tesz különbséget a támogatásra való jogosultság alanyi körének meghatározásakor."[65] Úgy vélem az egyes fogyatékos csoportok kiemelt szociális védelme is előfeltételezi, hogy a fogyatékossági kategóriák meghatározására irányuló jogfejlesztés folyamata eredményesen záruljon. Jóllehet külön vizsgálat tárgyát érdemelné, hogy az "arra kevésbé rászoruló" fogyatékos csoportok kiesése a szociális védelmi intézkedésekből hogyan illeszkedik az ENSZ egyezmény 28. cikkéhez, és hogyan válhatnának láthatóvá és megoldhatóvá az ő problémáik is.
2.1 A személyes szociális gondoskodást nyújtó szakellátások[66] során felmerülő alkotmányos sérelmek bemutatása szempontjából a fogyatékossággal élő személyeket érintő joggyakorlatból meglátásom szerint az ombudsman gyakorlata emelendő ki, mert az országgyűlési biztos megállapításaival kritikát is megfogalmaz, amely a fennálló struktúrára is képes fejlődést gyakorolni. Míg az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 1996-ban[67] még névtelen bejelentések következtében indította eljárását a fogyatékossággal élő személyeket ápoló-gondozó otthonokban, addig a vizsgálat 1998-ban már konkrét panaszok miatt kezdődött.[68] Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa 2009-ben a fogyatékossággal élő emberek jogaival kapcsolatban pedig már a "21. század elvárásait feltérképező és lehetőség szerint megoldásokat kereső programot" indított.[69] A visszásságok feltárása mellett a "Méltóképpen másképp" projekt célkitűzései között szerepelt a jogtudatosítás és a jogismeret szélesítése is.[70] A biztos a projekt lezárulását követően is különös tekintettel van a fogyatékossággal élő emberek alkotmányos jogainak védelmére, az illetékes szervezetekkel való egyeztetésre. Fontos kiemelni, hogy az országgyűlési biztos a fogyatékossággal élő személyek jogait nemcsak hagyományos jellegű eszközrendszerrel kívánja védeni, hanem proaktív jellegű jogvédelmet is biztosítani kíván.
A fogyatékossággal élő személyek emberi jogi helyzetét feltáró vizsgálatok előtérbe helyezték azokat az alkotmányos jogokat, amelyek a szakosított ellátást nyújtó intézmények vonatkozásában a leginkább jellemzően szenvednek sérelmet. Ezek közé tartozik különösen az emberi méltósághoz, a szociális biztonsághoz és az egészséghez való jog.[71]
Véleményem szerint ezzel összefüggésben az alábbi következtetéseket lehet levonni.
- Az eredményes ellátás alapja, hogy az ápolási és gondozási tevékenység végzésére megfelelő személyi állománnyal rendelkezzen az adott intézmény. A minimálisan előírt, megfelelő szakképzettséggel rendelkező ápolószemélyzet hiánya csak akkor nem okoz visszásságot a gondozott emberek legmagasabb szintű testi és lelki egészségéhez, valamint a szociális biztonságához fűződő jogával összefüggésben, ha a létszámhiány folyamatos munkaszervezési megoldások, valamint képzések által kiküszöbölhető.
- 61/62 -
- Az Szt. 74. § (2) bekezdése alapján "a fogyatékosok rehabilitációs intézménye előkészíti az ott élők családi és lakóhelyi környezetbe történő visszatérését, valamint megszervezi az intézményi ellátás megszűnését követő utógondozást." Amennyiben a jogszabályban rögzített utógondozási kötelezettség elmarad, nem állapítható meg a gondozási tevékenység eredményessége sem, nem követhető nyomon, hogyan alakul a gondozott társadalmi integrációja. Ez a gondozottak szociális biztonsághoz való alkotmányos jogával összefüggésben okoz visszásságot.
- Az ellátás tárgyi feltételei vagy annak hiánya következtében a legtöbbször a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos joggal összefüggésben jelentkezik a sérelem. Ezért kiemelten fontos a különböző baleseti források felismerése és felszámolása is.
- Az emberi méltósághoz való joggal kapcsolatban visszásságot okoz a lopások megelőzése céljából alkalmazott gyakorlat, amely alapján adott rehabilitációs célú intézményben a munkaidő alatt a gondozott személyek csak az ügyeletes gondozó segítségével tudnak bejutni lakószobájukba és tudják használni a lakóépület mellékhelyiségeit.
- A kötelezően előírt idejű orvosi jelenlét hiánya az intézményben élők számára a magasabb szintű testi és lelki egészségéhez, valamint a szociális biztonsághoz való alkotmányos joggal összefüggésben visszásságot okoz.
- A gyógyszer-rendelés ellenőrizhetetlen volta, nem megfelelően dokumentált gyakorlata a testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jog sérelmét okozhatja.
- A büntetésből alkalmazott zsebpénzvisszatartás gyakorlata nem megengedett. Alkalmazása nemcsak a tulajdonhoz, hanem az emberi méltósághoz fűződő joggal összefüggésben is visszásságot eredményez.
- A Ptk. alapján a mindennapi életben tömegesen előforduló, különösebb megfontolást nem igénylő szerződéseket még a cselekvőképtelen személyek is jóváhagyás nélkül megköthetik. Ebből következően a tulajdonhoz való jog sérelmét jelenti, ha a gondozott a személyes szükségletre elhelyezett pénzéhez csak előzetes egyeztetést követően, igazgatói engedéllyel juthat hozzá.
- A tisztálkodáshoz szükséges anyagokkal való ellátásban megvalósuló hiányosságok az érintettek lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő, valamint a szociális biztonsághoz való alkotmányos jogával összefüggésben okoznak visszásságot. A ruházati cikkekkel való ellátásban tapasztalt hiányosság a gondozottak szociális biztonsághoz való jogát sérti. Ezek biztosítása nézetem szerint az állam alapvető intézményvédelmi kötelezettsége. Itt szükségesnek tartom kiemelni, hogy a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 28. cikkében kifejezetten rögzíti a fogyatékossággal élő személyek jogát "a megfelelő életminőséghez saját maguk és családjuk számára, beleértve a megfelelő élelmet, ruházatot és lakhatást, (...)."
- Amennyiben adott ellátó intézmény megszüntetésre kerül, az általa nyújtott ellátási formát - lehetőség szerint - másik intézmény keretei között indokolt biztosítani. Ezáltal kiküszöbölhető a legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos jog sérelme is.[72]
- A személyes szabadság korlátozására irányuló intézkedések alkalmazására[73] csak a kapcsolódó jogszabályok garanciális jellegű rendelkezéseinek betartása mellett kerülhet sor.[74] Csupán így biztosítható az alapjogokkal
- elsősorban az élethez és az emberi méltósághoz, a szociális biztonsághoz való joggal- kapcsolatos visszásságok megelőzése, illetve kiküszöbölése. "Mindehhez azonban az is nélkülözhetetlen, hogy a törvényi, jogszabályi rendelkezések, és az ezeken alapuló intézményi szabályzatok átláthatóak, egyértelműek, és a jogalkalmazók számára világosan követhetők, valamint egyben kikényszeríthetők is legyenek."[75] Kiemelendő, hogy a személyes szabadság korlátozásáról a betegjogi képviselőt és a beteg törvényes képviselőjét haladéktalanul értesíteni kell. Az intézkedések alkalmazását kizárólag jogszabálynak megfelelően, dokumentálva szabad elrendelni.[76]
- Adott intézmény telephelyének megszüntetése nem helyezheti az ellátásban részesülő személyeket a korábbi telephelynél izoláltabb körülmények közé, elköltöztetésük nem eredményezhet szegregációt, mert ez visszásságot okozna az esélyegyenlőség elvével összefüggésben.[77]
- A súlyos magatartási, alkalmazkodási, tanulási zavaraik következtében speciális szükségletűnek nyilvánított gyermekek eltérő nevelésre, gondozásra szorulnak. A gyermekek kiemelt védelemhez és gondoskodáshoz fűződő alkotmányos jogának sérelme gyakran jelentkezhet a gyermekvédelmi szakellátó rendszer hiányosságai következtében. Ennek alapján alapvető célkitűzés olyan jogszabályi környe-
- 62/63 -
zet kialakítása, amely előmozdítja, hogy az érintett gyermekek részesülhessenek a speciális ellátásból. Véleményem szerint elsősorban annak az ellentmondásnak a feloldására kell törekedni, hogy bár nem áll rendelkezésre elegendő számú speciális férőhely, a meglévő helyek még sincsenek felhasználva teljes mértékben. Alapvető fontosságú továbbá a szükséges számú gyógypedagógus-létszám biztosítása is.[78]
2.2 A joggyakorlat alapján felállítható következtetésekből is az látszik, hogy a sérelmek kiküszöbölése érdekében az államnak a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezményben foglalt sokrétű követelmények maradéktalan megteremtésére szükséges törekednie. Az egyezmény Önálló életvitel és a közösségbe való befogadás címmel ellátott 19. cikke alapján Magyarország kötelezettséget vállalt arra, hogy a nagy létszámú bentlakásos intézmények helyett a közösségi életben való részvételt elősegítő szolgáltatásokat helyezi előtérbe, ennek következtében pedig biztosítja a fogyatékossággal élő személyek számára a lakóhely szabad megválasztásához, valamint a helyi közösségben való életvezetéshez való jogot. Garanciális jelentőségű, hogy a mindenki számára biztosított közösségi szolgáltatások és létesítmények azonos alapon - igényeikhez igazítva - hozzáférhetőek legyenek a fogyatékossággal élő emberek számára is. Az egyezmény hivatkozott rendelkezéséhez illeszkedve hazánkban a Fot. 17. § (1) bekezdésében szerepel, hogy a fogyatékossággal élő személynek "joga van a fogyatékosságának, személyes körülményeinek megfelelő - családi, lakóotthoni, intézményi - lakhatási forma megválasztásához." A Fot. 17. § (2) bekezdése értelmében a fogyatékossággal élő személyek számára az ápolást-gondozást nyújtó, 50 főnél nagyobb férőhelyszámú szociális intézmények kiváltása szükséges.
Az egyezmény 19. cikkében foglalt rendelkezések a gyakorlatban azonban mégsem érvényesülnek megfelelően hazánkban. "A szociális ellátórendszer a fogyatékos személyek számára minimális mértékben nyújt olyan szociális szolgáltatásokat, amelyek közösségi életben való részvételüket támogatnák, ezzel szemben Magyarország a nagy létszámú bentlakásos ellátásokat helyezi előtérbe."[79] A Magyar Fogyatékosügyi Civil Caucus párhuzamos jelentésében külön kiemeli, hogy nem folytatható tovább az állami gyakorlat, amely a nemzetközi egyezményekben és a nemzeti jogszabályokban rögzített kötelezettségvállalás ellenére az állam szociálpolitikáját nem hozza összhangba a vállalt célkitűzésekkel.[80] Véleményem szerint az intézményrendszer átalakítása azért is kiemelten szükséges, mert előfeltétele, hogy az állam a szociális szolgáltatások területén hatékony rehabilitációs programokat valósíthasson meg.[81] Meglátásom szerint a szakosított ellátást nyújtó intézményekben jellemzően megvalósuló jogsérelmek okainak összegyűjtése alátámasztja, hogy a fogyatékossággal élő személyek alapjogainak tényleges gyakorlásához többpilléres rendszer kialakítása szükséges. Ebben a rendszerben a fogyatékossággal élő ember egyéni élethelyzete, életminősége mellett meghatározó szereppel rendelkezik a fogyatékosságra reagáló társadalmi környezet is, azon belül pedig különösen kiemelt szerepe van a rehabilitációban közreműködők csoportjának.
2008. január 1-jével új foglalkoztatás-központú rehabilitációs szolgáltatási és támogatási rendszer került bevezetésre, amely módosította az egészségkárosodást szenvedett személyek számára biztosítható ellátásokat. A rehabilitációs járadékról szóló 2007. évi LXXXIV. törvény alapján az állam a rokkantsági nyugdíjba helyezés helyett - az új rendszer keretében - a megmaradt fejleszthető képességekre alapozva azoknak a személyeknek biztosít támogatást, akiknek a rehabilitáció által van esélyük teljes értékű munka ellátására. Hangsúlyozandó, hogy a rehabilitációs járadék bevezetésével egyúttal a rokkantsági nyugdíjra vonatkozó szabályok is megváltoztak: az új minősítési rendelkezések szerint nem a munkaképesség általános csökkenése kerül megállapításra, hanem az össz-szervezeti egészségkárosodás mértéke, a munkaképesség-változása, valamint a rehabilitációs esélyek képezik a vizsgálat tárgyát. A rokkantsági nyugdíj jogosultjai a rehabilitációs járadékkal ellentétben azok a megváltozott munkaképességű személyek, akik a teljes értékű munka ellátására rehabilitáció útján sem válhatnak alkalmassá. A következőkben bemutatásra kerülő alkotmánybírósági határozatban viszont az indítvánnyal érintett rendelkezés olyan személyekre vonatkozik, akik hosszabb időn keresztül nemcsak alkalmassá válnak a munkavégzésre, hanem ténylegesen keresőtevékenységet is végeznek. Véleményem szerint a rehabilitációs szolgáltatási és támogatási rendszer módosítása előnyösebb helyzetet teremtett, mert elsődlegesen a fogyatékossággal élő személyek társadalomba való beillesztése iránti törekvést szolgálja. A fogyatékosság orvosi modellje kiegészül, és már a biopszichoszociális fogyatékossági megközelítés komplex szemlélete is tükröződik a jogi szabályozásban. Alkotmányjogi szempontból pedig fellelhető a célkitűzés, amely szerint erősíteni kellene a fogyatékossággal élő személyek alapjogainak gyakorlását.
- 63/64 -
A Tny. 23. §-a alapján rokkantsági nyugdíjra jogosult az a személy, aki munkaképességét egészségromlás, illetőleg testi vagy szellemi fogyatkozás következtében hatvanhét százalékban elvesztette és állapotában egy évig nem várható javulás, amennyiben a meghatározott szükséges szolgálati időt megszerezte, és rendszeresen nem dolgozik, vagy keresete lényegesen kevesebb a megrokkanás előtti kereseténél.
Az Alkotmánybíróság a 1228/B/2010. számú határozatában[82] a Tny. 36/D. § (1) bekezdés b) pontjának az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, valamint a 7/A. § (4) bekezdésére alapított alkotmányellenessége megállapítására és megsemmisítésére irányuló indítványt elutasította, az Alkotmány 70/E. §-án alapuló eljárást megszüntette. A Tny. indítványnyal érintett rendelkezése alapján a rokkantsági nyugdíjra jogosultság megszűnik, ha a kereső tevékenységet folytató rokkant hat egymást követő hónapra vonatkozó keresetének, jövedelmének havi átlaga meghaladja a rokkantsági nyugdíj összegének kétszeresét és a mindenkori kötelező legkisebb munkabér összegét.[83] Az indítványozó meglátása szerint a kifogásolt rendelkezés sérti az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében szereplő jogbiztonsághoz való jogot, mert a hat nap alatt hatályba lépő módosítással a jogalkotó nem biztosított kellő felkészülési időt az alkalmazkodásra, megfosztotta ezzel a még dolgozni kényszerülő rokkantnyugdíjasokat a rokkantsági ellátáshoz való joguktól. Az indítványozó hangsúlyozta, hogy a szolgáltatásokat és a hozzájuk fűződő várományokat alkotmányosan nem lehet megfelelő indok nélkül, egyik napról a másikra lényegesen megváltoztatni. Emellett sérülni vélte az Alkotmány 70/E. §-ába foglalt szociális biztonsághoz való jogot is, mivel a felkészülési idő hiánya miatt a rokkantnyugdíjasok az új szabályozásra nem tudtak felkészülni, így a törvényhozó megfosztotta őket a szociális biztonsághoz, azon belül a rokkantsági ellátáshoz való joguktól.[84] A testület a hivatkozott rendelkezés alkotmányellenességét a 239/B/2009. AB határozatában már vizsgálta.[85] Az indítványozó ebben az ügyben a rendelkezés alkotmányellenességének megállapítását a munkához való jog és az egyenlő munkáért egyenlő bérhez való jog, a szociális biztonsághoz való jog, továbbá a jogbiztonsághoz való jog sérelmére, azon belül a visszaható hatályú jogalkotás tilalmára tekintettel állította. Az Alkotmánybíróság a 239/B/2009. számú határozatban az indítványt elutasította, döntése szerint az előbbiekben felsorolt jogok nem sérültek.
Kiemelendő, hogy a 1228/B/2010. számú határozatában az indítványozó a korábbi határozatban elbírált jogszabályi rendelkezés ismételt alkotmányossági vizsgálatán túl az Alkotmány 2. § (1) bekezdésére, illetve az Alkotmány 7/A. § (4) bekezdésére hivatkozással is állította az idézett jogszabályhely alkotmányellenességét. Mivel azonban az Alkotmány 70/E. §-a vonatkozásában az indítvány már ítélt dolognak minősül, ebben a vonatkozásban megszüntette az eljárást a testület. Véleményem szerint jelen alkotmánybírósági határozatban az alábbi kérdés kerül előtérbe: keletkezett-e várománya a rokkantsági nyugdíjban részesülő személyeknek a rokkantsági nyugdíj változatlan feltételekkel való folyósítására?
A társadalombiztosítási jogalkotással összefüggésben keletkezett alkotmánybírósági gyakorlat visszatérő megállapítása, hogy a jogállamisághoz szervesen kapcsolódó jogbiztonság elvét sérti a szerzett jogok megvonása.[86] Az Alkotmánybíróság 103/2010. (VI. 10.) AB határozatában[87] fejtette ki a vásárolt jog és a szerzett jog kapcsolatát. Ennek alapján hangsúlyozta, hogy az alkotmánybírósági gyakorlatban a vásárolt jog kezdetben a szerzett jog szinonimáját jelentette. Ez az értelmezés azt közvetítette, hogy kizárólag a járulékfizetéssel ellentételezett szolgáltatások vonatkozásában áll fenn az alkotmányos védelem. A társadalombiztosítás vegyes rendszere esetében azonban nem lehet élesen kettéválasztani a biztosítási és a szolidaritási elemet. A vásárolt jogra való hivatkozás pedig csak a biztosítással fedezett szolgáltatások esetében állja meg a helyét. Az Alkotmánybíróság 43/1995. (VI. 30.) számú határozata[88] azért jelentős, mert a testület döntése következtében a tulajdonvédelem szempontjai alkalmazhatók lettek a társadalombiztosítás területén. A testület már korábbi gyakorlata során is rögzítette, hogy a rokkantsági nyugdíjra való jog nem alanyi alkotmányos jog. Esetében vegyes társadalombiztosítási és szociális elemeket tartalmazó ellátásról van szó, amely - meghatározott feltételek fennállása esetén - az aktív korúak számára egészségkárosodásuk következtében elszenvedett munkaképesség-csökkenés miatt kiesett jövedelem pótlására szolgál. Az Alkotmánybíróság kiemelte azt is, hogy "önmagában a szociális biztonsághoz való jog mint az állam kötelezettsége azonban nem jelenti azt, hogy az állam ne szüntethetné meg meghatározott feltételek - így jelen esetben a megélhetési minimumot biztosító kereső tevékenységből származó jövedelem, vagyis a rászorultság megszűnése - esetén az aktív korúak részére biztosított társadalombiztosítási ellátások igénybevételét."[89] A fentiek alapján az Alkotmánybíróság arra a megállapításra jutott, hogy a Tny. 36/D. § (1) bekezdés b) pontja nem keletkeztetett várományt a korábbi szabályozás alapján rokkantsági nyugdíjra jogosult emberek részére, ebből következően a jogosultság feltételei, illetve a rokkantsági nyugdíj
- 64/65 -
megszűnési feltételeinek változása nem sérthetett szerzett jogot sem.
Az előbbiekben részletezett alkotmánybírósági határozat is azt közvetíti, hogy a rokkantsági nyugellátás funkciójából adódóan a társadalombiztosítási rendszer keretében is képlékeny garanciákkal rendelkezik. Ezzel együtt is - a biztosítási elem okán - a jogosultság feltételeinek maradéktalan teljesítése esetén a rokkantsági nyugdíj teljesebb alapjogi védelemben részesül, mintha jelenleg a rokkant személyek ellátása segélyezési típusú ellátás lenne. Amennyiben - és a korábban leírtak szerint erre meglátásom szerint az új Alaptörvény keretében lehetőség nyílik - a rokkantság következtében nyújtott ellátás vonatkozásában a biztosítási elem megszűnik, akkor ettől fogva az ellátásba való beavatkozás alkotmányosságát már a jogbiztonság követelményei szerint kell eldönteni. A bizonytalanságot növeli továbbá, hogy a megélhetéshez szükséges minimális ellátás garanciája az Alaptörvényben már nincsen nevesítve. Ezzel összefüggésben fontosnak tartom kiemelni, hogy a Magyar Fogyatékosügyi Civil Caucus párhuzamos jelentésében megállapította: "A rokkantsági nyugdíj, valamint a rokkantsági járadék összege felveti az Egyezmény 28. cikkének - valamint ezzel összefüggésben egyéb cikkek - sérelmét, ezért csakúgy, mint a nyugdíjminimum összegének, a rokkantsági nyugdíj, valamint a rokkantsági járadék összegének komolyabb emelése szükséges, hogy valódi, a lehető legönállóbb életvitelt, megélhetést biztosítson;" Megjegyzem, hogy ezek a körülmények a jelenleg hatályos Alkotmány megélhetéshez szükséges ellátásra való jogot nevesítő szabályozása mellett, az alanyi jog megnyílta mellett állnak fenn.
Fontos kiemelni továbbá, hogy a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 28. cikkének értelmében az államok "biztosítják a fogyatékossággal élő személyek számára a nyugellátáshoz és a nyugdíjprogramokhoz való hozzáférést." Úgy vélem, hogy az új alaptörvénybeli rendelkezések hatására Magyarország e nemzetközi kötelezettségvállalásának a jövőben nem tud majd eleget tenni az öregségi nyugdíjkorhatárt még el nem érő fogyatékossággal élő személyek tekintetében.
A fogyatékosság aspektusából a szociális biztonság szerintem azt jelenti, hogy a fogyatékosság miatti hátrányban részesítés tilalmára, az esélyegyenlőség elvének biztosítására, és a nemzetközi kötelezettségeknek való megfelelés követelményére figyelemmel az államnak kötelezettsége az érintettek - nemzetgazdasági lehetőségekhez képesti - stabil társadalmi és gazdasági helyzetének elősegítse, a társadalmi életbe való beilleszkedésük előmozdítása. Kiemelt fontosságú, hogy az állam mindezt fogyatékosságuk súlyára, valamint életkörülményeikhez alkalmazkodó mértékben, önrendelkezésük tiszteletben tartása mellett tegye.[90] Az Országos Fogyatékosügyi Program e célkitűzést felismerve rögzíti: "Az önrendelkezés és az emberi méltóság tisztelete érdekében valamennyi támogatás odaítélésénél figyelembe kell venni azt az elvet, hogy a fogyatékos ember maga rendelkezhessen élete célkitűzéseiről, az azokhoz vezető utakról, megvalósítandó emberi és morális értékeiről. A támogatásoknak nem szabad megfosztania a fogyatékos embereket mindattól, amit önállóan is el tudnak érni, amit önállóan is képesek megvalósítani." A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 28. cikkében a szociális védelem széles spektrumú megközelítést kapott, amely által támasztott sokrétű követelménynek - a joggyakorlat alapján is megállapíthatóan - Magyarország jelenleg még nem tud maradéktalanul megfelelni: a fogyatékossággal élő személyek vonatkozásában a hazai szociális ellátórendszer számos ellátási formát biztosít, az ellátások feltételrendszere azonban gyakran nem biztosít megfelelő szociális védelmet. Ennek oka főként az intézményrendszer jelentős fejlődésének elmaradása, amely gyakran alapjogi sérelmeket is eredményez. Meglátásom szerint előrelépést a rehabilitációs programokhoz való szélesebb hozzáférés biztosítása jelenthet. A komplex rehabilitáció - amelynek a szociális rehabilitáció egyik részterületét képezi - megvalósítása által az állam képes elősegíteni ugyanis, hogy a fogyatékossággal élő személyek a társadalom többi tagjával egyezően élhessenek alapvető jogaikkal. Úgy vélem alkotmányjogi összefüggésben a rehabilitáció legfőbb lényegi sajátja, hogy elvezet a fogyatékosság miatti hátrányban részesítés tilalmához. A rehabilitációs folyamat a fogyatékosság vonatkozásában megvalósuló esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölését célzó, a társadalmi részvételt előmozdító intézkedések összessége. Ebből fakadósan az államnak intézményvédelmi kötelezettsége a rehabilitáció, ennek keretében pedig a hatékony, a fogyatékosságból eredő hátrányokat is kompenzáló szociális ellátórendszer megteremtése. ■
JEGYZETEK
[1] Vö. a 61/1992. (XI. 20.) AB határozattal. ABH 1992. 280, 282
[2] IP/07/446
[3] "(...)
a) biztosítják a fogyatékossággal élő személyek másokkal egyenlő hozzáférését a tiszta vízhez és biztosítják a fogyatékosságból fakadó szükségletekhez kapcsolódó megfelelő és megfizethető szolgáltatásokhoz, eszközökhöz és más segítségnyújtáshoz való hozzáférést;
- 65/66 -
b) biztosítják a fogyatékossággal élő személyek, különösen a fogyatékossággal élő nők és lányok, valamint a fogyatékossággal élő idősek számára a szociális védelmi programokhoz és a szegénység csökkentését célzó programokhoz való hozzáférést;
c) biztosítják a szegénységben és fogyatékossággal élő személyek és családjuk hozzáférését a fogyatékosság okán fellépő kiadásokhoz kapcsolódó állami támogatáshoz, ideértve a megfelelő képzést, tanácsadást, pénzügyi segítségnyújtást és a hosszabb ideig tartó gondoskodást;
d) biztosítják a fogyatékossággal élő személyek állami lakhatási programokhoz való hozzáférését;
e) biztosítják a fogyatékossággal élő személyek számára a nyugellátáshoz és a nyugdíjprogramokhoz való hozzáférést."
[4] A 34. cikk (1) bekezdésében meghatározott alapelv az Európai Unió működéséről szóló szerződés 153. és 156. cikkén, továbbá az Európai Szociális Charta 12. cikkén és a munkavállalók jogairól szóló közösségi Charta 10. pontján alapul. A (2) bekezdés az Európai Szociális Charta 12. cikkének (4) és 13. cikkének (4) bekezdésén, valamint a munkavállalók alapvető szociális jogairól szóló Közösségi Charta 2. pontján alapul, és az 1408/71/EGK, illetve az 1612/68/ EGK rendeletből eredő szabályozást mutatja. A (3) bekezdés az Európai Szociális Charta 13. cikkéből, a felülvizsgált Szociális Charta 30. és 31. cikkéből, valamint a Közösségi Charta 10. pontjából merít. Az Uniónak - az Európai Unió működéséről szóló szerződés 153. cikkén alapuló politikákkal összefüggésben - e jogot tiszteletben kell tartania. Lásd a Magyarázatok az Alapjogi Chartához című dokumentumot. (2007/C 303/02)
[5] A BIZOTTSÁG KÖZLEMÉNYE AZ EURÓPAI PARLAMENTNEK, A TANÁCSNAK, AZ EURÓPAI GAZDASÁGI ÉS SZOCIÁLIS BIZOTTSÁGNAK ÉS A RÉGIÓK BIZOTTSÁGÁNAK. Európai fogyatékosságügyi stratégia 2010-2020: megújított elkötelezettség az akadálymentes Európa megvalósítása iránt. Brüsszel 2010. 10. o.
[6] Ide tartozik a szociális védelmi rendszerek, valamint az Európai Szociális Alapon keresztül nyújtott támogatás megfelelőségének és fenntarthatóságának értékelése. Az Európai Unió célja a nemzeti intézkedések támogatása a fogyatékossággal élő személyek szociális védelmét szolgáló rendszerek minőségének és fenntarthatóságának biztosítása érdekében, különös tekintettel a politikákról folytatott tapasztalatcserére és a kölcsönös tanulás folyamatára.
[7] Európai fogyatékosságügyi stratégia 2010-2020. 10. o
[8] Eibe Riedel: Kapitel IV. Solidarität. In: Jürgen Meyer (Hrsg.): Kommentar zur Charta der Grundrechte der Europäischen Union. Nomos Verlagsgesellschaft, Baden-Baden 2003. 391. o.
[9] A Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 10. cikkében szerepel, hogy a részes államoknak a lehető legszélesebb körű védelmet és segítséget kell nyújtani a családnak, különösen a családalapítás tekintetében és addig, amíg a család felelős az eltartott gyermekek gondozásáért és neveléséért. Kiemeli, hogy az anyáknak a gyermek születése előtt és után ésszerű időtartamra külön védelmet kell biztosítani. Ez alatt az idő alatt a dolgozó anyáknak fizetett szabadságot, vagy megfelelő társadalombiztosítási szolgáltatásokkal együtt járó szabadságot szükséges biztosítani. Emellett a 11. cikk alapján az érintett államok elismerik mindenkinek a jogát önmaga és családja megfelelő életszínvonalára, "ideértve a kellő táplálkozást, ruházkodást és lakást, valamint az életkörülmények állandó javulását. A részes államok megfelelő intézkedéseket hoznak e jog megvalósítása érdekében, továbbá elismerik, hogy evégből alapvető fontosságú a szabad elhatározás alapján nyugvó nemzetközi együttműködés."
[10] Lásd a Gazdasági, Szociális és Kulturális Jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 9. cikkét.
[11] Társadalombiztosítási rendszerüket pedig a Társadalombiztosítás Minimális Szabványaira vonatkozó Nemzetközi Munkaügyi Egyezmény (No.102) ratifikációjához megkövetelt kielégítő szinten tartják fenn.
[12] Takács Albert: "A szociális jogok." In: Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Osiris Kiadó, Budapest 2003. 818. o.
[13] 32/1998. (VI. 25.) AB határozat, ABH 1998. 251, 254
[14] Lásd Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Petrétei József - Tilk Péter - Zeller Judit: Magyar alkotmányjog III. Alapvető jogok. Dialóg Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2006. 542. o.
[15] T/2627/78. számú módosító javaslat
[16] Erről lásd bővebben Halmos Szilvia: Esélyteremtés vagy önkény? A fogyatékosság fogalma a magyar és a német jogban. Fundamentum 2007. 4. szám 101. o.
[17] Vö. a 43/1995. (VI. 30.) AB határozattal. ABH 1995. 188, 192
[18] Tny. 1. § (1)
[19] Kardos Gábor használja tanulmányában ezeket a fogalmakat a szociális biztonsághoz való jog elvi kérdéseinek bevezetése vonatkozásában. Lásd Kardos Gábor: A szociális biztonsághoz való jog védelme a nemzetközi jogban. Fundamentum 2000. 3. szám 5. o.
[20] 11/1991. (III. 29. ) AB határozat, ABH 1991. 34, 35
[21] Erről lásd bővebben Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan. Osiris Kiadó, Budapest 2001. 157-159. o.
[22] Európai fogyatékosságügyi stratégia. 3. o.
[23] XV. cikk
"(2) Magyarország az alapvető jogokat mindenkinek bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, fogyatékosság, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül biztosítja."
"(5) Magyarország külön intézkedésekkel védi a gyermekeket, a nőket, az időseket és a fogyatékkal élőket."
"(3) Magyarország védi a magyar jelnyelvet mint a magyar kultúra részét."
[24] Erről lásd bővebben Fleck Zoltán - Gadó Gábor - Halmai Gábor - Hegyi Szabolcs - Juhász Gábor - Kis János - Körtvélyesi Zsolt - Majtényi Balázs - Tóth Gábor Attila: Vélemény Magyarország Alaptörvényéről. Fundamentum 2011. 1. szám 70-73. o.
[25] "Bár az alapjogi katalógus helyenként korszerűbb a hatályos Alkotmányhoz képest, az Alaptörvényben körvonalazódó alapjogvédelmi rendszer összességében mégis visszaesést mutat, amely az ombudsmani jogvédelem szintjének csökkenésében (egyetlen alapvető jogi biztos helyettesekkel, adatvédelmi hatóság az ombudsman helyett), a bárki által kezdeményezhető, absztrakt utólagos alkotmánybírósági normakontroll megszűnésében, az alapjogi igény érvényesítését és az alapjogi bíráskodást megalapozó szabály eltűnésében körvonalazódik." Lásd Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea - Kocsis Miklós: Mozaikok, azaz milyen értelmezési kérdéseket vethet fel az alaptörvény? Új Magyar Közigazgatás 2011. 6-7. szám 20. o.
[26] A szociális ellátás adatairól lásd az Országos Fogyatékosügyi Programról szóló 10/2006. (II. 16.) OGY határozatot.
[27] Szt. 56. § (2) bek.
[28] A szociális alapszolgáltatásokat az Szt. 57. § (1) bekezdése sorolja fel.
[29] Szt. 62. § (1) c) pont.
[30] Szt. 64. § (4) bek. e) pont.
[31] Szt. 65. § (1) bek.
[33] Szt. 65/F. § (1) és (2) bek.
[34] Szt. 69. § (1) és 70. § (1) bek.
[35] Szt. 74. §
[36] Szt. 83. §
[37] Szt. 85/A. §
- 66/67 -
[38] Fot. 4. § a) pont.
[39] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény angol nyelvű szövege a "long-term physical, mental, intellectual or sensory impairments" kifejezést használja.
[40] Fogyatékos személyek jogai vagy fogyatékos jogok? A MAGYAR FOGYATÉKOSÜGYI CIVIL CAUCUS PÁRHUZAMOS JELENTÉSE AZ ENSZ EGYEZMÉNYRŐL. SINOSZ - MDAC - FESZT, Budapest 2010. 22. o.
[41] Az OBH 3487/1997. számú ügyben a panaszos azt sérelmezte, hogy mozgáskorlátozott személyek részére nem adható utazási költségtérítés. A vizsgálat során szükségessé vált bemutatni a kapcsolódó közlekedési kedvezményekről szóló rendeleti szabályozást.
[42] Lásd az OBH 5314/2000., OBH 4892/2001. számú ügyeket.
[43] Az ilyen ügyekben az ombudsman nemcsak a fogyatékossági támogatás törvényi feltételeit mutatja be, hanem a fogyatékossági támogatási rendszer alapelveit és célját is megismerteti az érintettekkel.
[44] A Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény 2. cikke alapján az ésszerű alkalmazkodás "az elengedhetetlen és megfelelő módosításokat és változtatásokat jelenti, amelyek nem jelentenek aránytalan és indokolatlan terhet, és adott esetben szükségesek, hogy biztosítsák a fogyatékossággal élő személy alapvető emberi jogainak és szabadságainak a mindenkit megillető, egyenlő mértékű élvezetét és gyakorlását."
[45] Így az OBH 2355/2009. számú ügyben a panaszos elhunyt édesanyja fogyatékossági támogatásával kapcsolatban fogalmazta meg kifogásait. Az édesanya ugyanis a támogatás alapjául szolgáló pozitív szakhatósági állásfoglalás elkészültét követően, azonban még az ellátásra jogosító határozat meghozatala előtt elhunyt. A Magyar Államkincstár vonatkozó határozatát már csak a panaszos tudta átvenni. A panaszt tevő az ellátás kifizetését kérte édesanyja halála napjáig az örökösök részére, amelyet azonban a Magyar Államkincstár megtagadott. A kérelem alapja az volt, hogy a kézbesített határozat az igénylés időpontjáig visszamenőleg jogosította a panaszos édesanyját a támogatásra. A vizsgálat során megállapításra került, hogy a fogyatékossági támogatás iránti igényt 2007. szeptember 21-én nyújtották be, a másodfokú határozat azonban csak 2008. július 21-én jött létre. A kétfokú igényelbírálás tehát tíz hónap alatt valósult meg. Az illetékes hatóság a jogállamiság elvéből levezethető jogbiztonság követelményével összefüggésben visszásságot okozott, mert az első és másodfokú eljárások során több törvényes határidőt elmulasztott. Összességében több mint 30 nappal később született meg a másodfokú végzés, mint szükséges lett volna. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy a fogyatékossági támogatás iránti igény elbírálási eljárásának elhúzódása az emberi méltósághoz való joggal és a szociális biztonsághoz való joggal összefüggő sérelem lehetőségét vonhatja maga után.
[46] Az OBH 1632/2002. számú ügyben a panaszos szintén sérelmezte a hosszadalmas ügyintézést.
[47] Chronowski - Drinóczi - Petrétei - Tilk - Zeller: i.m. 542-543. o.
[48] Az azonos körbe tartozás problematikája gyakran előtérbe kerül a fogyatékossággal élő személyeket érintő joggyakorlatban. Lásd erről bővebben például az OBH 5314/2000., és az OBH 4892/2001. számú ügyeket, valamint a 462/B/2002. AB határozatot. ABH 2002. 1384, 1389
[49] Az Alkotmánybíróság 2002. december 17-én kelt 462/B/2002. számú határozatában az indítványozó alkotmányellenesnek, az Alkotmány 70/A. §-ának (1) bekezdésébe ütközőnek tartotta a Fot. 23. § (1) bekezdése d) pontjában, és a súlyos fogyatékosság minősítésének és felülvizsgálatának, valamint a fogyatékossági támogatás folyósításának szabályairól szóló 141/2000. (VIII. 9.) Korm. rendelet 1. § (4) bekezdésében foglaltakat. A hátrányos megkülönböztetést abban látta, hogy a vizsgálni kért rendelkezések a fogyatékossági támogatásból kirekesztik a mozgáskorlátozott személyeknek azt a csoportját, akik a helyváltoztatáshoz nem használnak semmiféle segédeszközt.
[50] 22/2010. (II.25.) AB határozat. ABH 2010. 95
[51] Az indítvánnyal érintett rendelkezés a módosítást megelőzően:
"5. § Mentes az adó alól (.)
f) a súlyos mozgáskorlátozott személy, a súlyos mozgáskorlátozott kiskorú, a cselekvőképességet korlátozó (kizáró) gondnokság alatt álló súlyos mozgáskorlátozott nagykorú személyt rendszeresen szállító, vele közös háztartásban élő szülő - ideértve a nevelő-, mostoha- vagy örökbefogadó szülőt is - (a továbbiakban együtt: mentességre jogosult adóalany) a tulajdonában lévő egy darab, 100 kW teljesítményt el nem érő személygépkocsi után, ide nem értve a személytaxiként üzemelő személygépkocsit. Ha a mentességre jogosult adóalany adóalanyisága és adókötelezettsége az adóévben több személygépkocsi után is fenn áll, akkor a mentesség kizárólag egy, a legkisebb teljesítményű személygépkocsi után jár."
[52] A testület kiemelte, hogy elsősorban jogalkotói mérlegelés szükséges annak megállapítására, hogy a visszaélések megelőzése, valamint a jogalkalmazási problémák csökkentése érdekében indokolt-e módosítani a Gjt. idézett szabályát.
[53] 22/2010. (II.25.) AB határozat. ABH 2010. 95, 99
[54] Az indítvánnyal érintett rendelkezés a módosítást követően:
"5. § Mentes az adó alól (.)
f) a súlyos mozgáskorlátozott személy, a súlyos mozgáskorlátozott kiskorú, a cselekvőképességet korlátozó (kizáró) gondnokság alatt álló súlyos mozgáskorlátozott nagykorú személyt rendszeresen szállító, vele közös háztartásban élő szülő - ideértve a nevelő-, mostoha- vagy örökbefogadó szülőt is - (a továbbiakban együtt: mentességre jogosult adóalany) egy darab, 100 kW teljesítményt el nem érő, nem személytaxiként üzemelő személygépkocsija után legfeljebb 13 000 forint erejéig. Ha a mentességre jogosult adóalany adóalanyisága és adókötelezettsége az adóévben több személygépkocsi után is fenn áll, akkor a mentesség kizárólag egy, a legkisebb teljesítményű személygépkocsi után jár."
[55] A Fot. támadott szabálya:
"23. § (1) Fogyatékossági támogatásra az a 18. életévét betöltött súlyosan fogyatékos, az ellátás igénylésének időpontjában Magyarországon élő magyar állampolgár, letelepedett, valamint bevándorolt jogállású személy, továbbá a magyar hatóság által menekültként, illetve hontalanként elismert személy jogosult, akinek (.)
d) állapota a személyiség egészét érintő fejlődés átható zavara miatt, az autonómia-tesztek alapján súlyosnak vagy középsúlyosnak minősíthető, (.)
és állapota tartósan vagy véglegesen fennáll, továbbá önálló életvitelre nem képes vagy mások állandó segítségére szorul."
[56] Az indítványozó által mellékelt, Williams szindrómával élő hozzátartozója állapotával kapcsolatosan az Egészségügyi Tudományos Tanács által adott szakvélemény tartalmazza, hogy a vizsgált beteg önálló életvitelre nem képes, a személyiségfejlődés pervazív zavarában szenved, amely azonban az autonómia tesztek alapján nem értékelhető.
[57] A Williams szindróma igen ritka genetikai betegség, az esetek 95 százalékában a hetes kromoszómapár egyikén lévő elasztin gén hiányzik.
[58] A testület határozatában kiemelte, hogy az a fogyatékossággal élő személy, akinek fogyatékos állapota veleszületett jellemzően nem képes eleget tenni a rokkantsági nyugdíj, a szociális járadék iránti jogosultsághoz szükséges feltételeknek. Az Szt. 25. §-ában szereplő pénzbeli szociális ellátások pedig nem a fogyatékossággal élő személyek támogatására, hanem a jövedelem kiegészítésére szolgálnak.
- 67/68 -
[59] 40/2011. (V. 31.) AB határozat, ABK 2011. május 430, 434
[60] Uo.
[61] "A Fot. támadott rendelkezése a jogosultak körét az értelmi fogyatékosság okával és állapotuk minősítésével egyértelműen meghatározza, azonban annak előírásával, hogy a fogyatékosság megállapítására más módszer, mint az autonómia-tesztek alkalmazását nem teszi lehetővé, különbséget tesz az azonos mentális állapotú, így homogén csoportba tartozó személyek között aszerint, hogy betegségük milyen vizsgálati módszerrel állapítható meg."
[62] A bio-pszichoszociális modell alapja, hogy 2001-ben lezárult az ICIDH felülvizsgálata, amelynek elnevezése jelenleg Funkcionalitás, Fogyatékosság és Egészség Nemzetközi Besorolása (ICF). A bio-pszichoszociális modell olyan megközelítést jelent, amely a személyben rejlő és a környezetben jelentkező faktorok negatív egymásra hatásának következtében áll elő. Erről lásd bővebben Wacker, Elisabeth - Wansing, Gudrun - Schäfers, Markus: Personenbezogene Unterstützung und Lebensqualität. Teilhabe mit einem Persönlichen Budget. VS-Verlag, Wiesbaden 2009. 10-11. o.
[63] Rolf Schmidt: Grundrechte. Rolf Schmidt GmbH, Grasberg bei Bremen 2003. 157-158.
[64] Meglátásom szerint az ő esetükben a foglalkoztatást elősegítő rehabilitációs programok ösztönzése által biztosítható a szociális védelem.
[65] 462/B/2002 AB határozat, ABH 2002. 1384, 1389
[66] Az Országos Fogyatékosügyi Programról szóló 10/2006. (II. 16.) OGY határozat alapján a "személyes szociális gondoskodási szakellátások közül nappali ellátás keretében 95 intézetben 2299 fő részére biztosítanak ellátást döntően az önkormányzatok. Az átmeneti elhelyezésben részesülők, gondozóházban elhelyezettek száma igen kevés. Tartós ellátásban, ápoló-gondozó otthonokban 16 ezer fő, rehabilitációs intézményekben 5 ezer fő került elhelyezésre. A bentlakásos intézmények többsége súlyos értelmi fogyatékosok ellátását, míg a rehabilitációs intézmények főként a mozgássérült, értelmi fogyatékosok és vak személyek gondozását végzik."
[67] Lásd az OBH 600-4/1996. és az OBH 600-19/1996. számú ügyeket.
[68] OBH 9869/1997., 3609/1997., 4511/1998., 5578/1998. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának II. számú összefoglaló jelentése a fogyatékosokat ápoló-gondozó otthonokban élő személyek emberi és állampolgári jogai érvényesüléséről.
[69] Borza Beáta - Lux Ágnes (szerk.): "Méltóképpen másképp". Fogyatékosügyi projekt. Országgyűlési Biztos Hivatala 2010. 8. o.
[70] Az ombudsman vizsgálatai a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény kiemelt fontosságú cikkeire is kiterjedtek.
[71] A szakosított ellátást nyújtó intézményekben a jogállamiságból fakadó jogbiztonság követelményével összefüggésben is jelentkezhet visszásság. Például ez fordul elő, ha az érdekképviseleti fórum csak formailag működik adott intézményben: az érintettek az érdekképviseleti szervhez nem fordulnak panasszal, inkább az otthon vezetését, vagy az ápolókat keresik meg nehézségeikkel. A gondozott emberek ritkán fogalmazzák meg írásban panaszaikat. Ennek feloldása vonatkozásában véleményem szerint a mentálhigiénés rehabilitáció erősítése a célravezető.
[72] Az intézményi elhelyezéssel összefüggésben az OBH 162/2000. számú ügyben a panaszt tevő a sérelmet abban látta, hogy gyermekét a Dr. Waltner Károly Egészségügyi Gyermekotthonból a Fogyatékosok Nevelő Intézetébe nem vették át azt követően, hogy Szeged Megyei Jogú Város Önkormányzatának Közgyűlése a nappali ellátást a gyermekotthonban megszüntette. Az ombudsmani vizsgálat azért indult, mert felmerült a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elvének érvényesülésével, valamint a lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos joggal összefüggő visszásság gyanúja. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy az egészségügyi gyermekotthon engedélyezett férőhelye 200 fő, az otthon halmozott fogyatékossággal élő személyek ellátását biztosítja. A fogyatékos személyek nappali intézményében pedig 10 férőhely állt rendelkezésre. Az intézmények ideiglenes, határozott idejű működési engedéllyel rendelkeztek. A Dr. Waltner Károly Egészségügyi Gyermekotthonban működő "fogyatékosok nappali intézménye" ellátási forma megszüntetésének hátterében főként a zsúfoltság megszüntetésének elérése állt. Mivel a panaszt tevő gyermeke teljes körű kiszolgálásra szorult az intézmény igazgató-főorvosa felajánlotta a panaszosnak a nappali ellátási forma helyett a bentlakásos ellátási forma lehetőségét, azt a szülő azonban nem fogadta el. A gyermek szüleit ezért arról a pedagógiai intézetről is tájékoztatták, ahol a gyermek eleget tehet képzési kötelezettségének. Az állampolgári jogok országgyűlési biztosa megállapította, hogy jelen esetben nem sérült sem a jogállamiságból fakadó jogbiztonság alkotmányos elve, sem a gyermek lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez fűződő alkotmányos joga. Az ombudsman ugyanis az eljáró szervek részéről nem tárt fel elmulasztott vagy megalapozatlan intézkedést.
[73] Az állampolgári jogok országgyűlési biztosának eljárása az OBH 5740/2008. számú ügyben azért indult, mert a sajtóban nyilvánosságra hozott hír szerint megfulladt egy ágyhoz kötözött beteg egy megyei ellátó intézményben. Az ápoló az értelmi fogyatékossággal élő személyt az ágya mellett lévő radiátorcsőhöz kötözte, hogy megakadályozza a beteg éjszakai mozgását és betegtársai zavarását. Az ombudsman hivatalból indított vizsgálatot, mert az ügyben több alapvető joggal összefüggő visszásság veszélye is felmerült.
[74] A korlátozó intézkedésekkel összefüggésben lásd az Szt. 94/G. §-át, valamint a személyes gondoskodást nyújtó szociális intézmények szakmai feladatairól és működésük feltételeiről szóló 1/2000. (I. 7.) SzCsM rendelet 101/A. §-át, valamint az egészségügyről szóló 1997. évi CLIV. törvény (Eütv.) 10. és 192. §-át.
[75] OBH 5740/2008. számú ügy
[76] Az AJB 693/2010. számú ügyben a kiskorú személyt lekötözték, korábban azonban ilyen eljárásra nem volt szükség. A Fejér Megyei Szent György Kórház Pszichiátriai Osztályán a kényszerintézkedésről nem értesítették a szülőt, öt napon keresztül a gyermeke állapotáról sem kapott tájékoztatást az édesanya.
[77] A Fejér Megyei Önkormányzat Integrált Szociális Intézménye székesfehérvári kihelyezett részlegének lakói azért fordultak az ombudsmanhoz, mert az intézményvezetőtől arról értesültek, hogy az intézmény fenntartójának döntése miatt rövid időn belül ki kell költözniük az otthonból. 2009 decemberében az intézmény fenntartója tájékoztatta az országgyűlési biztost, hogy a közgyűlés által elfogadott határozat alapján a székesfehérvári kihelyezett részleg megszüntetése, és a lakók kiköltöztetése megtörtént. Szabó Máté jelentésében megállapította, hogy a székesfehérvári telephely megszüntetésével az érintett lakók egy része elszigetelt környezetbe került. Ebben a helyzetben nem tudnak teljesebb életet élni, megnehezült a társadalmi életben való részvételük. Az ombudsman utalt a szegregáció jelenségére is. Az érintetteknek a korábbi telephelynél izoláltabb helyzetbe való költöztetése a biztos szerint az esélyegyenlőség elvével összefüggésben okozott alkotmányos visszásságot. Lásd az állampolgári jogok országgyűlési biztosának jelentését az AJB 2535/2010. számú ügyben. (Kapcsolódó ügy az AJB-2636/2010.)
[78] AJB-4883/2009. számú ügy
[79] Fogyatékos személyek jogai vagy fogyatékos jogok? A MAGYAR FOGYATÉKOSÜGYI CIVIL CAUCUS PÁRHUZAMOS JELENTÉSE AZ ENSZ EGYEZMÉNYRŐL. 111. 0.
[80] Uo. 117-118. o.
- 68/69 -
[81] Lásd a Fogyatékossággal élő személyek jogairól szóló egyezmény Habilitáció és rehabilitáció címmel ellátott 26. cikkét.
[82] 1228/B/2010. AB határozat, ABK 2011. június, 623
[83] Az indítványozó külön utalt arra is, hogy a rokkantsági nyugdíjra jogosultság megszűnésének feltételei azért váltak kedvezőtlenebbé, mert a módosítás alapján a havi átlagkereset összege megállapításánál nem a személyi jövedelemadóval, egészségbiztosítási járulékkal, nyugdíjjárulékkal, magánynyugdíjpénztári tagdíjjal, valamint a munkavállalói járulékkal csökkentett nettó összeget kell figyelembe venni, hanem a bruttó keresetet.
[84] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben megállapította, hogy a jogalkotó megfelelő felkészülési időt biztosított a Tny. 36/D. § (1) bekezdés b) pontjába foglalt szabályozás címzettjei számára, mivel a kifogásolt rendelkezést a rokkantsági nyugdíj megszűnési okaként legkorábban a jogszabályhely hatályba lépését követő hat hónapon át megszerzett jövedelmek, keresetek esetében lehet alkalmazni. A hat hónapos időtartam kellő időt adott a jogosultaknak a mérlegelésre, ezért az Alkotmánybíróság az indítványt ebben a részében elutasította.
[85] 239/B/2009. AB határozat. ABH 2010. 2003
[86] 11/1991. (III. 29.) AB határozat. ABH 1991. 34, 35
[87] 103/2010. (VI. 10.) AB határozat. ABH 2010. 538, 546
[88] 43/1995. (VI. 30.) AB határozat. ABH 1995. 188
[89] 1228/B/2010. AB határozat, ABK 2011. június, 623, 626
[90] Ilyen értelemben a fogyatékosság meghatározásán túl a fogyatékosság minősítési kérdései kerülnek a leginkább előtérbe.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző PhD-hallgató.
Visszaugrás
