A jó kormányzás koncepcióinak bemutatása, valamint a kapcsolódó fogalmak tisztázása még a hazai munkákra koncentrálva is jelentős feladat, amennyiben a téma szakirodalma ezeket meglehetősen tágan értelmezi.[2] A fogalmi zavar döntő oka az, hogy minden társtudomány a maga szemszögéből közelítve használja fel a saját terminusait, a használt fogalmak viszont igen ritkán feleltethetőek meg maradéktalanul egymásnak.[3] Éppen ezért az alábbiakban nem célunk a fogalmak pontos, legapróbb részletekbe menő meghatározása, ehelyett inkább a különböző irányok mögötti legfőbb jelentéstartalmak megragadására törekszünk, majd ezek nyomán azt a szellemiséget és gyakorlatot próbáljuk megragadni, ami a két vizsgált ország - Magyarország és Románia - kormányzatát, közigazgatását jellemzi.
A jó kormányzás gyakori témája úgy a nemzetközi, mint a magyar és román szakirodalomnak, ezért néhány neves szerző kapcsolódó gondolatainak a felvillantása könnyebbé teszi a lényeg megragadását és bemutatását.
A jó kormányzás fogalmi "összetevőinek" hosszú listája van: a közigazgatási szervek felelősségvállalása, az oktatási és egészségügyi rendszerek fejlesztése, a jól képzett szakemberekből álló erős közigazgatás, a rendvédelmi szervek szakmai fejlesztése, hatékony jogi szabályozás, stabil jogrendszer, nagyobb átláthatóság a kormányzati és a pályázati tevékenységben, független és hatékony igazságszolgáltatás stb. Ştefan Deaconu közjoggal foglalkozó román
- 187/188 -
jogtudós álláspontja szerint a jó kormányzás legfontosabb és leghatékonyabb eleme azonban nem más, mint a decentralizáció: álláspontja szerint a helyi önkormányzatok autonómiájának növelése ösztönzi és biztosítja leginkább a döntéshozatali folyamatokban való részvételt.[4] Frivaldszky János véleménye szerint a legjobb kormányzati modell a szubszidiárius állam, mert leginkább ez képes megvalósítani a részvételi és decentralizált kormányzást, ami a helyes - tartalmilag legitim és egyben hatékony - közpolitikaformálás kívánatos feltétele.[5] Alapvetően ebből a nézőpontból szeretnénk mi is bemutatni a két ország jó kormányzás koncepcióit.
A kormányzás fogalma szorosan összefügg a demokrácia eszméjével. Tartalmi megközelítésben a demokrácia lényege egy olyan kormányzási rendszert jelent, amely a nép által, a nép érdekében gyakorolja a hatalmat (of/by/for the people). Ezek a szavak ma is ugyanolyan igazak és aktuálisak, mint amikor 1863-ban Abraham Lincoln amerikai elnök szájából hangzottak el, és nincs okunk azt feltételezni, hogy a közeljövőben változni fog a demokráciának eme alapköve. Ez a megközelítés azonban túl általános, nehezen meghatározható: manapság szinte minden diktátor azt mondja, hogy az általa kialakított rezsim demokratikus, például a szocialista demokrácia, a demokratikus centralizmus stb. eseteiben. Éppen ezért a demokratikus és hatékony működés, a fenntartható eredmények biztosítása, valamint az ehhez kapcsolódó, önreflexióra képes államreform érdekében olyan mérési és értékelési rendszer kialakítása és működtetése válhat szükségessé, amely meghatározott hatásterületekre fókuszálva visszacsatolást ad a demokrácia és a kormányzati hatékonyság tartalmi elemeiről.[6]
- 188/189 -
Pierre Laudell-Mills és Ismael Serageldin definíciója szerint a kormányzás nem más, mint "a politikai hatalom gyakorlása, a társadalom ellenőrzése, illetve az erőforrások menedzselése a társadalmi és gazdasági fejlődés érdekében."[7] A kormányzási koncepció tehát két alapvető dimenziót foglal magába: egy politikait és egy technikait (ez utóbbi a hatékony közigazgatási tevékenységre való képességet jelenti).
A jó kormányzás keretében "a közügyek meghatározott szabályok létrehozásával történő hatékony menedzselése valósul meg a társadalom - egyének és csoportok által keresett - értékeinek elősegítése és erősítése érdekében."[8] A kormány, az állam feladata tehát a közérdek érvényesítése úgy, hogy a gazdasági és szociális erőforrások kezelése minden társadalmi réteg, valamint közösség érdekeit figyelembe véve valósuljon meg.
A decentralizáció nem egy új fogalom, a fejlett országokban évtizedek óta fontos részét képezi a politikának.[9] Olyan szervek létrehozását jelenti, amelyek a központi közigazgatás szervei által el nem látott feladatokat valósítják meg, és amelyek rendszerint közvetlen kapcsolatban állnak a polgárokkal. Azok a közösségek, amelyek távol vannak a döntéshozó centrumoktól, úgy érezhetik, hogy ki vannak zárva a döntésekből. Ez egészségtelen, mivel a politikai intézményekhez hasonlóan más intézményeknek is szükségük van a támogatásra és a bizalomra. A távolság a helyi közösség és a kormányzás között lehet tehát szociális és földrajzi. "A földrajzilag távollevő közösség kevésbé népszerű politikai döntéseket hozhat, amely a földrajzi szeparációból származó megértés hiányának a következménye. Ugyanez az érzés észlelhető azoknál, akik a távolságot a 'mi és ők' társadalmi viszonyokon belüli szembeállításával definiálják."[10]
A jó kormányzás megerősítéséről szóló vitákban a decentralizáció ezen aspektusainak nagyobb figyelmet lehetne szentelni. Ezáltal a társadalom különböző csoportjai (pl. a nemzetiségek, hátrányos helyzetűek stb.) könnyen bevonhatóvá válnak a helyi szintű közügyi döntések meghozatalának folya-
- 189/190 -
matába, ugyanis a helyi döntések azok, amelyek közvetlen módon hatással vannak rájuk. A kormányzási tevékenységről szóló információk helyi szinten kifejezetten könnyen kommunikálhatók az állampolgárok felé, miközben létrejön egy nyilvánvaló összefüggés a részvétel és az eredmény között. A helyi önkormányzat intézkedéseinek hatásai ilyen módon láthatóak maradnak még akkor is, ha az állampolgárok informálásának formális mechanizmusai kezdetlegesek. Ezt támasztja alá Lőrincz Lajos álláspontja is: "az állampolgárok közvetlen, személyes részvételére a közigazgatás munkájában, annak ellenőrzésében főként helyi szinten van lehetőség. Az ügyek intézésének a közigazgatás legalacsonyabb szintjére telepítésével, a decentralizációval, [...] automatikusan növekszik az állampolgári részvétel lehetősége".[11]
A jó kormányzás és a decentralizáció folyamatát több tényező befolyásolja: a megvalósulás módja, az állami intézmények hatékonysága és erőforrásai, a központi adókból való részesedés mértéke, a helyi választott képviselők kapacitása[12], a helyi önkormányzatok (törvényességi vagy szakszerűségi) felügyelete. Az újraelosztás és a felügyelet valójában a kormányt és a helyi önkormányzatokat összekötő kapocs, amely fenntartja az állam egységét.
A jó kormányzást és a decentralizációt több dimenzió szemszögéből lehet vizsgálni: politikai, közigazgatási és gazdasági aspektusból. A politikai dimenzió feltételezi az állami szervek, önkormányzatok és különböző társadalmi csoportok közötti állandó együttműködést, ugyanis úgy a jó kormányzás, mint a decentralizáció egy befogadó és nem kirekesztő folyamat. A közigazgatási dimenzió keretében kiemeljük, hogy a közigazgatásnak összhangban kell lennie a jogszabályokkal és helyesen kell alkalmaznia azokat. Az állampolgároknak ismerniük kell a jogaikat és kötelességeiket, illetve a közigazgatási aktusokkal szemben jogorvoslati lehetőséget kell biztosítani számukra. A gazdasági dimenzió egy olyan racionális célkitűzést jelent, amely a hatékonyság és eredményesség elvének, valamint a nemzeti termék megfelelő újraelosztásának a produktuma.[13]
Nem a decentralizált szerkezetek formális létezése a fontos, hanem az, hogy a decentralizáció milyen mértékben válik hatékony politikává, azaz mennyiben valósul meg az erőforráskészletek, funkciók, feladat- és hatáskörök átruházása a helyi szintekre, és mennyire válik a decentralizáció a demokrácia
- 190/191 -
eszközévé. A tapasztalatok azt mutatják, hogy a decentralizáció társadalmi és gazadasági hasznot tud termelni abban az esetben, ha megvalósult az erőforrások átvitele, tisztázódtak a felelősségre vonatkozó kérdések, valamint helyi szinten létrejöttek a közigazgatási szervek ellenőrzésének mechanizmusai.[14]
Az EU tagállamaiban különböző, esetenként akár az alapintézmények szintjén (kormányforma, területi államigazgatás, helyi önkormányzatok, közszolgálat, közigazgatási eljárás stb.) is igen eltérő közigazgatási rendszerek alakultak ki és működnek.[15] Ezen belül pedig az egyes országok konkrét megoldásai tartalmilag még akkor is nagyon különbözhetnek egymástól, ha látszólag ugyanarról van szó (pl. a miniszteri jogállás, a polgármester feladatköre, a kormánymegbízott/prefektus szerepe stb.)[16]
Mivel az Uniónak saját közigazgatása nincs, az uniós döntések végrehajtása a tagállami közigazgatás feladata.[17] Éppen ezért a volt szocialista országok csatlakozási folyamatában lényeges szempont volt, hogy a nagy számban csatlakozó és korábban teljesen más közigazgatással rendelkező új tagországok milyen közigazgatást hoznak az integrációba. Így került sor a Common Administrative Space (Közös Közigazgatási Térség) fogalmának a megalkotására, valamint az azt kitöltő szempontrendszer kialakítására is annak ellenére, hogy az EU alapszerződései nem tartalmaznak olyan jogi szabályozást, amely alapján a tagországok közigazgatásának felépítésére, eljárására, vagy működésének bármely területére közvetlenül kötelező rendelkezéseket lehetett volna hozni.
- 191/192 -
Amit azonban csatlakozási feltételként le lehetett vezetni az alapítói szerződésekből, és így kötelezően számon lehetett kérni, az a tagországi működéshez szükséges közigazgatási kapacitás megléte.[18]
Az EU keleti bővítésének folyamatában az EU és az OECD közös programja, a SIGMA volt az, mely a tagországi működéshez szükséges közigazgatási kapacitás megteremtése érdekében megfogalmazott ajánlásokat közvetítette a rendszerváltó országok felé, illetve annak érdekében hozott létre támogatási programot. Ez a dokumentum többek között kiemeli a jó kormányzás elveinek szerepét: "[a]z EU tagállamok nemzeti közigazgatási intézményei foganatosítják és érvényre juttatják az acquis communautaire-t. Annak érdekében, hogy ugyanezt hatásosan véghez vihessék, a csatlakozni kívánó országok közigazgatásának követnie kell a jó kormányzás elveit, és figyelembe kell venniük az EU által meghatározott adminisztratív normákat."[19]
Figyelembe véve a tagjelölt országok jogszabályainak az uniós jogszabályokhoz való harmonizációjának szükségességét, a dokumentum leginkább jogi perspektívából közelíti meg a jó kormányzás elveinek a kérdéskörét. Mindez azonban a normatív aktusok elfogadásánál sokkal összetettebb tevékenységet feltételez. A kormányzati tevékenységnek a maga összetettségében való vizsgálata multidiszciplináris megközelítést igényel, ami azt jelenti, hogy ebben a folyamatban fontos szerepet kapnak olyan dimenziók is, mint a menedzsment, a politikatudományok, a szociológia, a közgazdaságtan stb.
A SIGMA program kiemeli az "európai" kormányzás komplexitását is a demokratikus államok jó kormányzásának kulcsfontosságú elemein keresztül, nevezetesen:
a) a jog uralmából fakadó követelmények:
aa) megbízhatóság,
ab) kiszámíthatóság,
ac) számon kérhetőség és átláthatóság;
b) technikai és menedzseri kompetenciák;
c) szervezeti kapacitás;
d) az állampolgári részvétel lehetősége.
- 192/193 -
Ezen követelmények megvalósítása nemcsak a tagállamok jó szándékán múlik, hanem a megbízhatóság, kiszámíthatóság, transzparencia, hatékonyság és eredményesség elveinek be kell ágyazódniuk a közigazgatás mindennapi tevékenységébe a törvényalkotás és a megfelelő közigazgatási intézmények jogi értékeinek megtestesülése révén. Ezt támasztja alá a stabil, szakmai közszolgáltatások kialakulásának szükségessége is.[20]
Mindezidáig nem állítható, hogy az EU tagországaiban akár megkezdődött volna a sokszínű közigazgatási struktúrák és működés integrációja, egységesülése, bár léteznek ilyen irányú törekvések.[21] Lényeges kérdés, hogy ez baj-e, vagy a közigazgatás egy-egy ország kultúrájába, történelmébe, társadalmi, gazdasági feltételeibe történő mély beágyazottságának természetes következménye? A válasz nem egyszerű, és nézőpont kérdése is annak eredménye. A magunk részéről csatlakozunk Balázs István álláspontjához, aki a közös közigazgatási kultúra és elvek rendszerét fontosabbnak tartja, mint a formai megfelelőséget az egyes országok közigazgatási intézményrendszere között.[22]
A keleti csatlakozás egy nagyobb összefüggésrendszerbe helyezte nemcsak a termelési, de az egyéb társadalmi folyamatokat is, ami adott esetben szükségszerűvé tette azt, hogy a kormányok használhatják a más tagállamokban kialakult kormányzási modelleket. Az egyes modernizációs irányzatok jelentősége és térnyerése tagállamonként, tagállam-csoportonként, közigazgatási modellenként eltér a modernizáció útjára lépett, adott állam szerepfelfogásának függvényében. Általános a szakmai egyetértés abban a kérdésben, hogy a változtatások sikeréhez elengedhetetlen, hogy a kormányok figyelembe vegyék a helyi viszonyokra jellemző összefüggéseket, a megvalósíthatóság feltételrendszerét, a környezeti tényezőket (például az adott ország jogi, társadalmi, gazdasági berendezkedése, kulturális viszonyai, hagyományai stb.). Sőt külön figyelmet kell fordítani a tudományos megalapozottságra, illetve a szakmai vélemények becsatornázására és a szakma általi elfogadottságra is.[23]
- 193/194 -
A II. világháborút követő években a hagyományos weberi bürokrácia elvein alapuló közigazgatás a szolgáltatásnyújtásban az állam szerepének szinte kizárólagos helyzetét hangsúlyozta, amely aztán a jóléti állam kiépüléséhez, ennek folyományaként pedig - az állam által felvállalt feladatok számának növekedése következtében - a közigazgatás szerepének és méretének ugrásszerű növekedéséhez vezetett.[24]
Az Új Közmenedzsment vagy New Public Management (a továbbiakban: NPM) mozgalma a jóléti állam finanszírozási válságából való kiút alternatívájaként született meg. 1980-as évek amerikai neoliberális gazdaságfilozófiája a jóléti államot nem tartotta hatékonynak, mert úgy vélte, hogy a jóléti kiadásokat fedező magas adók lefékezik a gazdasági növekedést, és az állam által nyújtott közszolgáltatások magas költségűek és rossz minőségűek. Ezen koncepció hívei szerint az államnak ki kell vonulnia azokról a területekről (leginkább a közszolgáltató szektor), amelyeket az üzleti szféra hatékonyabban tud működtetni.[25] Ebben a neoliberális kormányzásfelfogásban az állam feladata kizárólag a jó kormányzás feltételeinek a megteremtésére irányulhat, miközben megszűnik meghatározó szereplőnek lenni.[26] Az államnak csak kivételesen szabad beavatkoznia a társadalmi folyamatokba, és az ilyen esetekben is a piaci mechanizmusokat kell erősíteni, a közigazgatási szervek működésében pedig maximális mértékben kell alkalmazni a vállalati menedzsment-technikákat.[27]
A hagyományos, hierarchikusan szervezett kormányzatok tevékenysége a köz- és üzleti szféra, a területi és funkcionális intézmények, valamint az állami és piaci szereplők nyitott, rugalmas, hálózatosodott kapcsolatrendszerével egészült ki. A kormányzás dinamikáját a public-private partnership
- 194/195 -
(a továbbiakban: PPP) konstrukciók biztosították, amik elsősorban a nem állami szereplők állami testületekbe történő kooptálásában, az intézményes döntéshozatalban való részvételben, az állami feladatok és hatáskörök átengedésében, illetve magánosításában, valamint a szabályozási jogkörök átruházásában nyilvánult meg.[28]
Az ezredforduló után egyre szélesebb körben vált világossá, hogy a kicsi és olcsó állam nem képes megfelelően ellátni a feladatait (kivételt képeznek az EU-n belül a skandináv államok és részben az Egyesült Királyság). Ezt a felismerést megerősítette a 2008 őszén jelentkezett pénzügyi-gazdasági világválság kirobbanása.[29]
A'90-es évek első felétől kezdve a nemzetközi szervezetek egyre szélesebb körben kezdték a good governance kifejezést használni a közigazgatás megújításával kapcsolatban.[30] Az irányzat a fejlődő/felzárkózó világ számára egy mesterségesen felállított követelményrendszert is jelentett, amelynek elsődleges célja a segélyezett államok támogatás-felvevő és -hasznosító kapacitásának növelése oly módon, hogy meghatározták az állam és a társadalom kapcsolatának "helyes" szabályozási módjait, a megfelelő piaci mechanizmusok bevezetésének kívánalmát, a nyugati demokráciákéval kompatibilis modell átvételét sürgetve.[31] Attól függetlenül, hogy a good governance kifejezés elsősorban nem a nyugat-európai fejlődésből adódó gondokra reagál(t), a nyugati államok gazdasági fejlődési jellegzetességeinek leírási kísérleteiben is megjelenő konstrukció.[32]
A good governance voltaképpen az NPM egy konkrétabb formában jelentkező programja a közigazgatásban. Az Új Közmenedzsmenttel közös a szemléletmódja abban a tekintetben, hogy mindkét irányzat egy (neo)liberális
- 195/196 -
ideológiai alapvetésből táplálkozik, a magánszféra felé való nyitást preferálja.[33] A különbség (csak) abban áll, hogy míg az NPM az üzleti szférát, addig a good governance a civil társadalmat (is) igyekszik helyzetbe hozni.[34] Juhász Lilla Mária találóan fogalmazza meg a különbséget: "az NPM az állampolgárokat fogyasztóvá degradálta, a good governance ezzel szemben [...] egy kicsit túlértékeli az állampolgárok szerepvállalásának lehetőségét a döntéshozatalban és a megvalósításban".[35]
Mivel a governance kormányzási modell elemei kevésbé egyértelműek, sokkal kevésbé tiszta formátumúak és általánosíthatók, a kormányzás új formáját (good government) a "második legjobb megoldásnak" tartják.[36] A good government modell szerint az állam nemcsak a jó kormányzás feltételeinek megteremtésében vállal szerepet, hanem a jó kormányzás feladatait is magára kell vállalnia, ez pedig valamilyen konkrét aktort feltételez.[37] Míg a "governance" kifejezés a kormányzás olyan formáját jelenti, amely folyamatokban, hálózatokban gondolkodik, addig a "government" magát a végrehajtó hatalom élén álló kormányt jelenti. Az erősebb állam hívei azzal érvelnek, hogy az alapvető követelményként megjelenő átláthatóság, elszámoltathatóság és felelősség-vállalás is csak ott lehetséges, ahol az állami és privát szféra közötti együttműködés alaposan újragondolt stratégiája jelenik meg pl. a kiszervezések, a PPP konstrukciók éles határokat elmosó bizonytalanságával szemben.[38]
A neo-weberi modell az NPM egyfajta kritikájaként születetett. Eszerint azért van szükség az állam megerősítésére, mert az állam az a cselekvőképes szereplő, amelyik biztosíthatja a gazdasági növekedést. A neo-weberi közigaz-
- 196/197 -
gatás egyfajta mixtúrája a klasszikus weberi és az NPM bevált megoldásainak, a hatékonyság mellett az eredményesség vált fő céllá, illetve az állampolgárok igényei és az állampolgárok bevonása is hangsúlyos szempont maradt. A neo-weberi modell a demokrácia kiszélesítésében gondolkozik, de nem oly módon, hogy a döntést az államon kívüli szereplőkre ruházza, hanem úgy, hogy a döntések megalapozottságát és hatását társadalmi konzultációban méri fel. Nem tekinti eleve adottnak a civil társadalmi erők bázisát, viszont támogatja a döntések előkészítésébe való bevonásukat.[39]
A legkényesebb kérdés a jó kormányzás korábban bemutatott modelljeivel kapcsolatban az, hogy a folyamat vagy az eredmény felől értelmezzük-e a jó fogalmát; az utóbbi esetben ugyanis a közjavak elosztásában és a közjó érvényesítésében a good government lesz a leghatékonyabb kormányzás, ami viszont felveti, hogy hogyan is kezeljük a hatékony, de nem demokratikus modelleket, államalakulatokat (pl. Szingapúr, Kína).[40] Ez a dilemma ma - a válságok által felerősített neo-weberiánus koncepciók térnyerése mellett -igen hangsúlyosan merül fel.[41]
A szakirodalomban új elképzelésként jelent meg "a 'szubszidárius állam' kormányzati módja, amely ugyanakkor szolidáris, azaz szociális is, de a közjóorientált kapcsolatiság (partnerség) és a részvétel társadalmi tőkéjére" épít. Frivaldszky János rávilágít arra, hogy "[a] 'jó kormányzás' paradigma aktuális megvalósítási problémái - amelyek részben a modell elméleti tisztázatlanságaiból adódnak -, valamint a 'jó kormányzat' régiónkban etatizmussal fenyegető veszélyeiből támadt kérdőjelek arra mutatnak rá, hogy [...] a szubszidaritás és a szolidaritás elvei szerint szerveződő 'relacionális állam' jelenthetné [...] a helyes kormányzati struktúrát."[42] Ez a kormányzási mód a politikumnak ad új jelentést azáltal, hogy nem a közjog által kijelölt, az állami vagy államilag elismert kollektív cselekvő alanyokkal fémjelzett területet tekinti immáron a politikai szférájába tartozónak[43], hanem "a politikailag integrálandó és érvényesítendő közjó plurális, többszintű és társadalmi, azaz 'állam-alatti' - és
- 197/198 -
feletti - értelme felé közelít".[44] A szubszidiárius kormányzási modell elengedhetetlen részét képezik az intézményesített konzultációs fórumok és eljárások, melyekben az állam alatti tényezők is szerepet kapnak.
A magyar rendszerváltozás lényegi eleme volt a piaci szféra erősítése és az állam szerepének csökkentése, ebben pedig meghatározó szerepe volt az olyan nemzetközi szervezeteknek, mint az IMF, vagy a Világbank, amelyek lényegében rákényszerítették a kormányt arra, hogy a lehető legrövidebb időn belül a lehető legmesszebbre jusson az állam 'lebontásában'. A sokkterápia hatására az inga túllendült: a változások az állam hatalmának csökkentésén túl az állami szerepvállalás körének elbizonytalanodásához is vezettek. Gajduschek György a folyamat végeredményét az 'impotens állam' létrejöttében látta, amely a rend fenntartására, a jogszabályok betartatására is képtelen volt.[45] Az összezavarodott, kaotikus és eszköztelen állam ekkor az üzleti szférát is képtelen volt kontrollálni. Az eredeti tőkefelhalmozás folyamata így néhány év alatt, és meglehetősen kétes körülmények között ment végbe, miközben a nemzeti vagyon egy jelentős része eltűnt.[46]
Világossá vált, hogy a privatizációra és kiszerződésre redukált "piaci fordulat" a XX. század végén és a XXI. század elején nem eredményezett valódi versenyt Magyarországon.[47] "A közintézményi monopóliumot sokszor magánmonopólium helyettesítette. A közszolgáltatások privatizációja kliensrendszer kialakulását eredményezte, a kiszerződés sokszor a korrupció növekedésének forrásává vált. [...] Így a közszolgáltatások hatékonyságát a piaci mechanizmusok alkalmazása nem növelte jelentősen."[48]
Ezen elképzelések beágyazottságát erősítette, hogy 2006 után Magyarországon is teret hódított az NPM, amely a közigazgatás és a magánigazgatás közötti minimális különbségeket, valamint a magánigazgatási technikák, illetve módszerek közigazgatásban történő alkalmazásának szükségességét hirdeti.
- 198/199 -
Ennek következtében kísérletet tettek a versenyszférában - elsősorban külföldön - sikeresen alkalmazott módszerek bevezetésére.[49] Ilyen volt például a teljesítményértékelés új rendszere: egy négyes skálán ("A" a legjobb, "D" a legrosszabb) értékelték a közszolgákat a vezetőik; év végén nem kaphatott kivétel nélkül mindenki jutalmat, csak a dolgozók bizonyos százaléka, differenciáltan, aszerint, hogy miként értékelték egész éves munkájukat; bevezetésre került a kötelező pályáztatás és a versenyvizsga.[50]
Bár meggyőző empirikus vizsgálatok nemigen készültek a régióban, az NPM-technikák alkalmazásának sikerességéről már a '80-as évektől eltértek a vélemények: egyesek csodaszernek tartották, míg mások rámutattak, hogy az új elmélet bevezetésével a legjobb esetben is csak a közintézmények költségeinek legfeljebb 3 százalékát lehetett megspórolni.[51] Az is világossá vált, hogy az NPM technikáinak átültetése csak bizonyos feltételek esetén lehet sikeres.[52] Lőrincz Lajos szerint a leginkább helytálló érvelés az NPM európai alkalmazásával szemben az az eltérő közigazgatási kultúra.[53]
A 2008-as gazdasági világválság egy időre véget vetett ezen modell terjedésének Magyarországon is. Az inga visszalendülésével a használható megoldások is veszélybe kerültek. A hatósági jogalkalmazó tevékenységben az NPM megoldásai kevésbé alkalmazhatóak, de például a humán közszolgáltatások területén, ami egyébként az állami költségek legnagyobb részét teszi ki, a piaci, vállalati megoldások teljes elvetése éppolyan hiba, mint korábban az abszolutizálásuk volt. A közvetlen, azonnali piaci visszajelzési mechanizmus ugyanis valóban látványosan jobban tud működni, mint a több áttételen ke-
- 199/200 -
resztül, jobbára csak négyévente működő politikai visszajelzési mechanizmus.[54]
A magyar társadalom jelentős része húsz évvel a rendszerváltozás után is rosszabbul élt, mint előtte. A társadalom morális eresztékei megroppantak.[55] 2010 körül Magyarországon megerősödtek azok a vélemények, amelyek a good governance és a good government koncepciók közül az utóbbi mellett érveltek azzal, hogy a költséghatékonyság, eredményvezéreltség stb. szempontjai, valamint az állam leépítése, illetve az állami funkciók egyre nagyobb mértékben történő kiszervezése helyett egy erősebb és aktívabb állam létrehozására van szükség.[56]
A magyar Kormány 2011-ben és 2012-ben fogadta el a Magyary Zoltán Közigazgatás-fejlesztési Programokat (MP 11.0 és MP 12.0). A programok szerint a 2010 közepétől elindított kivételes mértékű, illetve jelentőségű jogalkotás és intézkedések alapozták meg a jó állam megteremtése érdekében az igazságügyi reformot (a közigazgatási külön bírósági rendszer kiépítése), az önkormányzati reformot (a központi állam és a helyi önkormányzatok közötti feladat- és hatásköri átrendezés), valamint a Magyary Programot (a hatékony nemzeti közigazgatás kialakítása). A Magyary Program célrendszerének fő elemei: az eredményes szervezeti működés, a feladatrendszer megújítása, a belső eljárások megalapozása és racionalizálása, az ügyfélkapcsolatok javítása, a személyzeti igazgatás fejlesztése és a kiszámítható életpálya.[57]
Az állam újrafelfedezése azonban nem lehet egy abszolutizálandó irány; amennyiben az állam minden feladatát a központi bürokrácia révén oldaná meg, nehezen tudná elkerülni a totális és kevésbé hatékony állammal kapcsolatos kritikákat. Alapvetően ez az oka annak, hogy az állam által elismert, illetve felvállalt feladatokat a szubszidiaritás elvének megfelelően az államigazgatás maga csak részben oldja meg, számos esetben önkormányzatokra vagy a gazdasági és a civil szféra szervezeteire, illetve egyházi szervezetek segítségére támaszkodik.[58]
Frivaldszky János véleménye szerint első lépésben a good government
- 200/201 -
irányába kellett alakítani a jelenlegi kormányzást, ami egyszerre jelenti a közjogi, államhatalmi viszonyok klasszikus alkotmányos berendezkedésének megerősítését, másrészt a good government részvételi demokratikus elemeinek tényleges kialakítását. Ezen modell megvalósítása azonban csak átmeneti állomás lehet egy jobb kormányzási modell, a szubszidiárius állam felé, melyhez az szükséges, hogy "a részvételi és az ellenőrzési funkciókhoz megerősödjön a civil társadalom, de hasonlóképpen a politikaformálás egyéb szubnacionális szintjei is".[59]
A 2010 utáni kormányzat jelentős centralizációs lépéseket tett a legalitás, a rend és a fejlesztő állam irányába, miközben nem észlelhetők a decentralizációs tendenciák, elképzelések, amelyek nélkül nem körvonalazódik a szubszidiárius állam irányába való elmozdulás szándéka. A kormányzat - a többségi demokratikus felhatalmazottságból fakadó legitim kormányzati erő érvényesítése mellett - nem igazán mutat hajlandóságot a demokratikus hatalomgyakorlás közvetlen, részvételi és konszenzusos formájának gyakorlására. Az egyes kérdések érintettjeinek a lényeges döntésekbe való bevonása nem jogi természetű eszközökkel (azaz a kormányzat oldalán közvetlen kötelezettséget teremtőkkel) történik, hanem inkább a jogrendszeren kívüli megoldások kerülnek előtérbe.[60] Ilyen például az ún. nemzeti konzultáció, amely egy Magyarországon korábban ismeretlen politikai technikát is meghonosított: valamennyi választópolgár több alkalommal is névre szóló kérdőívet kapott, válaszlehetőségeket tartalmazó kérdésekkel. Továbbá a kormányzat a különböző online konzultációktól[61], a tájékoztatás elektronikus felületeinek megteremtésétől[62], tájékoztató kiadványok kiküldésétől[63] várja a társadalommal folyó párbeszéd kialakulását, illetve elmélyülését. Ezen keretek között zajló társadalmi konzultációk vagy éppen a közvélemény-kutatások alkotmány-
- 201/202 -
jogilag irrelevánsak, nem helyettesítik az olyan intézményes megoldásokat, mint például a népszavazás vagy a második parlamenti kamara.[64] Egy főként helyi és nemzetiségi önkormányzatokra épülő modern második kamara a civil társadalom változó érdekrendjét is megjeleníthetné.[65] Magyarországon "[a]z érdekegyeztetés átpolitizált és instabil gyakorlata miatt a közszféra döntéseinek minősége gyakran nem megfelelő, végrehajtása nehézkes, értékelése féloldalas; [...] a közpolitika egyensúlyzavaros, az érintett szereplők súlya és koordinációja a túlpolitizáltság miatt folyamatosan aránytalan és kiszámíthatatlan".[66]
Nehézséget jelent a közigazgatás feladatait rögzítő jogszabályok gyakori változása, a szervezetrendszerben történő változások, a hatásköri átrendezések akár az államigazgatás szervezetrendszerén belül egyes államigazgatási szervek között is. Például számos minisztériumi háttérintézmény megszűnt 2016 őszétől kezdődően, aminek következtében feladat- és hatásköreik más központi szervekhez, akár minisztériumokhoz vagy az államigazgatás területi szerveihez kerültek át. Számos olyan eset is létezik, amikor az addig önkormányzati feladatok meghatározott része az államigazgatásba került át (oktatási, egészségügyi intézmények fenntartói feladatai stb.).[67]
A szubszidiárius állam jegyében - a hazai területszervezési viszonyokat tekintve - az erős tradíciókkal rendelkező megyei, ugyanakkor a járási szintnek is hangsúlyosabb szerepet lehetne adni a közpolitikai folyamatok formálásban. A megyei önkormányzat korábbi, középfokú, illetve a területi közszolgáltatás-szervezési és -biztosítási feladatköre szinte teljesen megszűnt. Ehelyett megkapták a korábbi, egyébként meglehetősen súlytalan szervezetnek számító regionális fejlesztési tanácsok feladatkörét: területfejlesztési, vidékfejlesztési, területrendezési, valamint koordinációs feladatokat.[68] Az újonnan létrehozott
- 202/203 -
járási hivatalok általános hatáskörű, dekoncentrált szervként működnek egy költségvetési szervet képezve a területi kormányhivatalokkal. Megjelent a járásszékhely települési önkormányzat kategóriája, amely a járás egésze számára lát el - alapvetően kistérségi közszolgáltatási - feladatokat. A mesterségesen létrehozott regionális szintet közjogilag rendezett módon politikai legitimációval kellene ellátni, és azt az ezen a szinten megjelenő érdekek és közjavak valódi konszenzus- és közjóorientált politikaformálásának átláthatóbb színterévé lehetne tenni.[69] A regionalizáció jövőbeli esélyeit tekintve "tudatos, hosszabb távra megtervezett, több szektorra kiterjedő kormányzati reform kidolgozása és végrehajtása nélkül a részben spontán, részben esetlegesen fejlődő helyi hálózatokból nem építhető működőképes régió. A regionális intézményi elit körében egyértelműen és lényegében pártállástól függetlenül jellemző az a vélemény, hogy a regionális reform az alapos előkészítés és a következetes konszenzuskeresés hiánya miatt vallott kudarcot".[70]
Érdemes lenne a szubszidiaritás területi vonatkozása mellett az úgynevezett funkcionális szubszidiaritás fogalmát is gyakrabban alkalmazni, így nemcsak egyes területi szintek közül választva lehetne ezt az emberhez minél közelebbi "felelősséghordozót" létrehozni, hanem az "egyes társadalmi szférák között is meg kellene teremteni az intézményi garanciáit annak, hogy tiszteletben tartsuk a társadalmi élet másik szférájának 'józan és közérdekű' autonómiáját, ha tetszik funkcionális szubszidiaritását. Ennek hiánya súlyos szervezeti és működési betegségek előidézője lehet".[71] Például a racionalizáció több kérdés esetén sem jelent érdemi választ, ha csupán az ellátott államigazgatási vagy a legalább részben önkormányzati típusú közigazgatás szervezetrendszerén belüli feladat megfelelő szintre telepítésétől remélünk áttörést, miközben mellőzzük a funkcionális feladatmegosztásban rejlő előnyöket, ami a feladatoknak a civil/nonprofit szervezetekre, illetve gazdasági szereplőkre történő átruházását jelenti.[72]
Lényeges kérdés, hogy a civil és forprofit szféra elemeinek bevonása milyen hatással van a közigazgatási szervezetrendszerre, a közfeladatok ellátására. Veszélyeztetik-e a közigazgatási szervezetrendszer egységét, áttekinthetőségét, stabilitását; ha igen, szükség van-e ennek ellenére a közfeladatok ellátásába
- 203/204 -
történő bevonásukra?[73] Továbbá olcsóbb-e a közfeladat-ellátás a forprofit és nonprofit szervezetek bevonásával? Az első kérdésre a válasz kettős: egyrészt az állam újrafelfedezése (a közfeladatok katalógusának és a közfeladat-ellátó személyének újratervezése), másrészt a közszolgáltatások ellátása folyamatosan megújuló formájú, új típusú szervezetek, eszközök és módszerek révén valósul meg.[74] A második kérdéssel kapcsolatban határozottan állíthatjuk, hogy néhány kivételtől eltekintve nem olcsóbb. A bevonásnak az lehet az oka, hogy a társadalom építésének és fenntartásának vannak bizonyos jogon túli, illetve jog által csak közvetetten befolyásolható mozzanatai, mint például a társadalmi szolidaritás tudatának és készségének a megléte, az egyes intézmények és íratlan normák iránti bizalom, az összehangolt cselekvést megkönnyítő hálózatiság. Ezek a társadalmi tőke előállítása szempontjából még lényegesebbek is lehetnek, mint a finanszírozás feltételei.[75]
Ugyanakkor érdemes ellenállni azoknak a szándékoknak, amelyek a civil társadalom szervezeteinek a közfeladatok ellátásában játszott szerepét abszolutizálni kívánják világossá téve, hogy a civil szervezetek állami szerepvállalást helyettesítő funkciója csak egyes, jól körülhatárolható területeken, az állam ellenőrző funkciójának megőrzése mellett lehetséges mindaddig, amíg az -értékek folyamatos megújítása nyomán stabil, értékálló és konszenzusok által fenntartott - állam képes kifejteni funkcióit.[76]
Az 1990-es években a kelet-közép-európai új demokráciákban is megszülettek azok a jogállami keretek, amelyek lehetővé tették a modern viszonyoknak megfelelő közigazgatás kialakításának feltételeit. Romániában jóval erősebb volt a szovjet befolyás, mint Magyarországon (!), így a kommunista diktatúra is mélyebben meggyökerezett. Ennek okát abban látjuk, hogy Románia a közigazgatás és alkotmányfejlődés terén nem rendelkezik, illetve nem rendelkezett évszázados történelmi hagyományokkal. Ez azt is jelenti, hogy az alkotmányos alapértékek, az államszervezet jellemzői, a bevezetett közigazgatási modellek nem a társadalom belső meggyőződését vagy letisztult hatalomgyakorlási technikák tapasztalatát tükrözik, hanem valamilyen belső
- 204/205 -
vagy külső körülményekhez (önként vagy kényszerből) igazodó adaptációs, illetve alkalmazkodási kísérletet.[77]
Az 1989-es forradalom utáni tizenöt év közigazgatásának egyik fő hiányosságát az állami intézmények deficites menedzsmentje jelentette. A közigazgatás vezető politikusai figyelmen kívül hagyták a stratégiai tervezés és a menedzsment fontosságát, így a közigazgatásban jelen lévő szervezeti kultúrát az jellemezte, hogy a hangsúlyt az aktuális feladatok teljesítésére fektették, miközben hiányzott egy egységes elképzelés vagy stratégia.[78]
Az NPM módszereinek átvételekor nem volt tapasztalható a hagyományos "régi" közigazgatást a mai napig uralkodónak tartó német vagy francia jogrendszertípusokba tartozó államokban megszokott óvatosság és a helyi sajátosságokból adódó fenntartások figyelembevétele. Következésképpen az NPM eszközei sajátosan érvényesültek Romániában: a bürokratikus felelősségi viszonyok fellazítása a felelősségi rendszer további gyengüléséhez vezetett, megnyitva ezzel az utat a korrupció széles körű elterjedésének.[79] A vezetési modellek korszerűsítése tekintetében ez a reform mégis egy olyan lépésnek tekinthető, amely a demokratizmus irányába is egyfajta nyitást jelentett.[80]
A romániai privatizáció sajátosságaként megemlíthető, hogy a veszteséges vállalatokra nem volt kereslet, a profitot termelő cégeket pedig az irányítása alatt próbálta tartani Bukarest. Az ország végül kénytelen volt privatizálni a stratégai jelentőségű vállalatokat is, egyrészt a költségvetési hiány fedezése és az állam szerepének csökkentése céljából, másrészt a Nemzetközi Valutaalappal kötött megállapodás értelmében.[81] A radikális privatizációs intézkedésekhez azonban nem társultak a közigazgatás hatékonyságára, kapacitásfejlesztésére vonatkozó reformcsomagok.
- 205/206 -
Romániában a SIGMA program egyike volt az első olyan kezdeményezéseknek, melyeknek célja a good governance modell bevezetése volt. A program egyik fontos fejezete az érintett közösségnek a szabályozási folyamatban való részvételének és konzultálásának biztosításával foglalkozott. Az olyan fogalmak, mint az átláthatóság, korrupcióellenes harc, kisebbségek védelme, döntésekben való részvétel, megtalálhatóak az Európai Bizottság ún. monitoring jelentéseiben is, melyek Románia csatlakozási felkészültségére vonatkoztak.[82]
Az uniós csatlakozást megelőzően[83] Romániában a jó kormányzás alapelveinek bevezetése egy egész csomag normatív aktus elfogadásával konkretizálódott, melynek célja elsődlegesen az átláthatóság növelése, implicit módon pedig a korrupció csökkentése volt a közigazgatásban. Az információhoz való hozzáférés, a vagyonnyilatkozatok, az összeférhetetlenségi szabályok, a közszolgálati tisztviselők kódexe, a döntéshozatali átláthatóság olyan kulcsfontosságú előírások, amelyek újrakonfigurálták az ilyen jellegű reform normatív terét.[84] Romániában a jó kormányzás több területén ténylegesen léteznek társadalmi viszonyoknak megfelelő, EU-konform szabályozások, ám a jogalkalmazásban ezek sokszor nem megfelelően érvényesülnek.[85] Korábbi kutatásaink alapján kijelenthetjük, hogy a román jogalkotás és jogalkalmazás nem kellően koherens, a tapasztalatok pedig azt mutatják, hogy a jogalkalmazás áll távolabb a tökéletestől.[86]
A Közigazgatási Kapacitás Fejlesztése Operatív Program[87] a 2007-2013 közötti időszak legnagyobb kihívásaként a társadalmi-gazdasági teljesítmény növelését és a good governance modell meggyökerezését tartja számon. Ezen feladatok a közigazgatási szektor folyamatos és hatékony reformját feltételezik az alábbiak szerint:
- 206/207 -
a) egy átláthatóbb, hatékonyabb és eredményesebb közszolgálati rendszer megalkotása;
b) egy nyitott kormányzás és a parlamenti ellenőrző mechanizmusok elősegítése;
c) a civil társadalom bevonása a helyi befektetések stratégiai fejlesztésébe és a munkahelyek létrehozásának folyamatába.
A dokumentum irányadó elvei között találjuk a részvétel alapelvét is: Románia közigazgatási kapacitásának fejlesztése csak úgy lehetséges, ha az érdekelt szereplők együttműködnek, partnerkapcsolatokat építenek a közös cél elérése érdekében. Ilyen szempontból kiemelt fontossággal bír:
a) az olyan hálózatok és koordinációs csoportok létrehozása, amelyek felügyelik a reformfolyamatot;
b) a kommunikáció és a konzultációs stratégiák elősegítése a közpolitika reformfolyamatában;
c) az állampolgárok közigazgatásba vetett bizalmi szintjének növelése a különböző polgári igényekre való fogékonyság elmélyítésén keresztül.
A dokumentum felhívja a figyelmet a közigazgatási szektor hatékony szabályozásának az alapelveit tartalmazó normatív keret létrehozásának szükségszerűségére is.
A központi közigazgatási szintű közpolitikák kidolgozását, koordinációját és tervezését, elősegítő - a Mandelkern-munkacsoportnak is bemutatott- stratégia felsorolja a hatékony szabályozás elveit: szükségesség (a hatóságoknak fel kell mérni, hogy szükség van-e egy új szabályozás bevezetésére), arányosság (bármely szabályozásban fenn kell tartania egy egyensúlyt a bevezetett előnyök és korlátozások között), szubszidiaritás (döntéshozatal a megfelelő közigazgatási szinten), átláthatóság (valamennyi érdekelt fél közreműködése és azok konzultálása a közpolitikai döntéshozatalban), felelősségvállalás, hozzáférhetőség (a címzettek számára elérhető szabályok), egyszerűség (könnyen alkalmazható és érthető szabályok).[88]
Több szerző is a korrupció ellenszereként említi az átláthatóság és a felelősség elvét, hangsúlyozva, hogy a korrupció alááshatja a jó kormányzást.[89] A
- 207/208 -
Nemzeti Korrupcióellenes Ügynökség (a továbbiakban: DNA) sikeresen tevékenykedik, bár vannak, akik politikai leszámolásokat is sejtenek a szervezet eljárásai mögött.[90] Tény, hogy nagyon kevés bizonyítéka van annak, hogy a korrupcióellenes erőfeszítések visszatartó hatással bírnának Romániában. Emellett egyre nagyobb nyomást fejt ki a román parlament - amelynek tagjai közül többek ellen is vizsgálatot folytat a DNA -, hogy korlátozza a bírósági szervek hatásköreit és a DNA nyomozati jogkörét.[91] Természetesen támogatnunk kell a független igazságszolgáltatás működését, amelyhez hozzátartozik az is, hogy mindenki viselje tettei következményeit, beleértve a politikusokat is, ugyanakkor nem szabad elfogadnunk azt, hogy a korrupcióellenes harc leple alatt megkérdőjelezzék vagy csorbítsák az emberi és nemzetiségi jogokat, a tulajdonjogot, a jogállami értékeket.[92]
A Közpolitikai fejlesztési stratégia a helyi közigazgatásban (2011-2016) c. dokumentum felhívja a figyelmet, hogy a helyi fejlesztések tervezéséhez használt mechanizmusok, struktúrák, források hiányosak vagy egyáltalán nem állnak rendelkezésre. Így a jó kormányzás szempontjából stratégiai szerepük van azon partner-mechanizmusoknak, melyek keretein belül a különböző aktorok találkoznak a fejlesztési tevékenység koherens és egységes módon történő tervezése céljából. A dokumentum többek között a helyi közigazgatási szervek közpolitikai kezdeményezéseinek alacsony színvonalát is kiemeli: az emberi erőforrások kapacitásának csökkentése veszélybe sodorhatja a közpolitikai döntések előkészítését, kidolgozását (hatásvizsgálat, adatgyűjtés, egyedi értékelési módszerek alkalmazása stb.).[93]
- 208/209 -
Limitált és kiegyensúlyozatlan érdeklődés tapasztalható az uniós eljárások, pályázatok területén úgy a helyi szervek választott vezetői, mint a különböző szakpolitikák területi fejlesztéseinek stratégiai tervezéséért felelős tisztviselők körében. Azok, akik a helyi projektmegvalósítással foglalkoznak, túl komplexnek tartják az uniós pályázati eljárásokat.
Alina Mungiu-Pippidi román politológus álláspontja szerint a jó kormányzás fejlesztési politikái mindenekelőtt a politikai intézményektől függnek, amelyek stabilitása viszont a gazdasági intézményeknek és beruházásoknak vannak kiszolgáltatva.[94]
2017-ben az EU szintjén Románia érte el a legnagyobb gazdasági növekedést, 7 százalékos mutatóval[95], ugyanakkor ez az év Romániában a politikai instabilitás éve is volt.[96] A 2017-ben tapasztalt növekedés ellenére a makrogazdaság alapjait még az előző években meghozott intézkedések teremtették meg.[97] Az instabilitás negatív hatással volt/van a Romániával szembeni befektetői hangulatra is.
A jó kormányzás fontos jellemzője a stabilitás és az eredményesség. Az előbbi a kormányzás feltételeinek megteremtésén és a felelősségre vonhatósággal társuló legitimitáson alapul, az utóbbi pedig a kormányzás feladatainak (ideértve a feltételek megteremtését) - eredményes elvégzését jelenti. A stabilitás és eredményesség tehát két egymással kölcsönösen összefüggő szempont: a politikai cselekvőképesség függ a kormányzat legitimáló eredményességétől, az eredményesség pedig a cselekvőképességtől.[98]
Romániában folyamatosan fennáll a kormányzat instabilitásnak a veszélye. A jelenlegi parlamenti ciklusban már a negyedik kormánya van Romániának (Cioloş-, Grindeanu-, Tudose-, Dăncilă-kormány); a nagyon rövid időszakokon belüli kormányváltások rontják a kormányzati munka hatékonyságát, hát-
- 209/210 -
ráltatják a szerkezeti reformokat, illetve gyakran szakpolitikai irányváltást is eredményeznek. A rendszerváltás után kialakított félelnöki/félparlamentáris kormányzati rendszerben szinte állandóan jelen van az elnök és a miniszterelnök közötti konfliktus.[99]
Románia politikai rendszere több tekintetben különbözik az alapmodellnek tekinthető francia szemiprezidenciális rendszertől, például jóval erősebbek a parlamenti hatáskörök a francia nemzetgyűléshez képest.[100] Az uralkodó szakmai álláspont Romániát parlamentarizált szemiprezidenciális kormányzati rendszernek tekinti[101], amelyben a mérleg nyelve a parlament javára billen. Természetesen a közvetlen államfőválasztás, a hatáskörök gyakorlásának módja, amely a demokratikus legitimitáson alapszik, és néhány konkrét, elsősorban a kormánnyal való viszonyokban gyakorolt hatáskör a parlamentáris kormányzati rendszer államfőjétől eltérő államfői pozíciót körvonalaz.
Az egyik legproblematikusabb kérdés az elnök-kormány viszonyban az elnöknek a kormány ülésein való részvételi hatásköre. Az elnök részt vehet a kormánynak azon az ülésein, amelyeken országos jelentőségű problémákat vitatnak meg a külpolitikával, a honvédelemmel, a közrend biztosításával kapcsolatban és más esetekben is, a miniszterelnök kérésére. Az elnök részvételével megtartott kormányüléseken Románia Elnöke elnököl, ami igen jelentős konfliktusforrás a politikai társbérlet esetén. Az európai integráció és külpolitika összekapcsolása gyakorlatilag bármely kormányülésen vezető szerepet tud biztosítani az államfő számára. Az alapvető probléma a román kormányzati rendszer esetében az, hogy fennáll-e az államfő, a kormány és a parlamenti többség között a politikai cselekvési egység. Amennyiben a választói akarat az államfői tisztséget és a kormányzati többséget ellentétes politikai pártoknak juttatja, a konfliktusok megjelenése bizonyos, mindössze mértékük, megoldhatóságuk kérdéses.[102]
Kelemen Hunor, a Romániai Magyar Demokrata Szövetség (a továbbiakban: RMDSZ) elnökének álláspontja szerint "Romániának el kell döntenie, hogy
- 210/211 -
parlamentáris vagy prezidenciális rendszert akar, mert a mostani felemás rendszer nem segíti a demokratikus értékek megteremtését és állandósítja az összevisszaságot".[103] Alkotmánymódosításra lenne szüksége, amely rendezi a parlament és az államfő viszonyát, de a román alkotmány az indokoltnál is merevebb, nehezen változtatható.[104]
A jelenlegi román kormányzat egy központosított, de eurorégiókra osztott államban szeretne fejlődést elérni - elsősorban európai partnerek segítségével, leginkább a gépiparban. A jobboldal és az őket képviselő elnöki hivatal Romániát USA-barát biztonságpolitikával regionális katonai hatalommá tenné, és ennek hozadéka a modernizálás - a regionális energiaelosztás, az IT- és a hadiipar fejlesztése - lenne. Romániában tehát kétféle modernizációs elképzelés létezik, de a korrupció elleni küzdelem zavarai miatt nem valószínű, hogy egyik vagy másik fél felül tudna kerekedni a különbözőségeken, így a román kormányzati politikában a fő jellemző középtávon továbbra is a bizonytalanság marad. Ez a bizonytalanság nem kedvez a gazdaságnak sem, csökken az állampolgároknak az intézmények, különösen az igazságszolgáltatás iránti bizalma.[105]
A közszolgáltatási ágazatra hatással van a munkaerőhiány, amelyet az okoz, hogy sok román állampolgár döntött az emigráció mellett az elmúlt évek során. Az EU országai közül Romániának volt a legnagyobb arányú lakosságvesztése az utóbbi évtizedben. 2017-ben Románia állampolgárainak 11,6 százaléka távozott egy évnél hosszabb időre külföldre, és még ennél is szomorúbb, hogy a 25-39 év közötti lakosság (a legaktívabb időszak mind a munkaerő, mind a termékenység
- 211/212 -
tekintetében) 1/5-e dolgozik külföldön.[106] Mircea Kivu román szociológus szerint a kivándorlás jelensége sokkal súlyosabb, mint ahogyan azt a Monitorul Social[107] adatai mutatják, hiszen nagyon sokan be sem jelentették azt, hogy elhagyták az országot.[108] A nemzeti szakpolitikák érezhetően keveset tesznek az elvándorlási folyamat megfordítása érdekében. Néhány európai alap a külföldön élő románoknak szánt, a vállalkozások indításához adott támogatás révén igyekszik foglalkozni a problémával.[109]
Románia még mindig egy nagyon centralizált ország. A jelenlegi, decentralizációról folytatott (egyelőre eredménytelen) viták csak növelik azt a bizonytalanságot, amely abból fakad, hogy a decentralizált szervek közötti, illetve ezek és a dekoncentrált szervek közötti felelősség és hatáskör egyes elemei tisztázatlanok. A politikai instabilitás negatívan érinti a központi és helyi közigazgatás együttműködését.[110]
Strukturális szempontból nézve a helyi közigazgatás összetett, többszintű: községek, városok, megyeközpontok, prefektúrák, megyei tanácsok és fejlesztési régiók. A romániai önkormányzati rendszer csak kétszintű (helyi és megyei tanácsok), bár a hasonló területű nagyobb európai államokra a háromszintű önkormányzati rendszerek a jellemzőek (regionális szint).
Jelenleg Romániában a decentralizáció politikája számos akadályba ütközik. A folyamat egyik legnagyobb kockázata a kormányzati politikák e területen megnyilvánuló inkoherenciája. A következő akadálytípusokat említhetjük meg:
a) a bizonytalanság - olyan feltételezett különválások okozzák, amelyek a
- 212/213 -
föderalizációhoz vezethetnek. A kockázat akkor magas, ha a decentralizációs politikák fő szereplői teljesen eltérő koncepciót képviselnek;
b) a közigazgatási-területi egységek irracionális felosztása feszültségek forrása lehet. A régiók közötti diszkrepancia létrehozása egy állandó kofliktus- és elégedetlenség-forrás lehet az e zónákhoz tartozó állampolgárok részéről;
c) az állampolgárok nem megfelelő informálása. A decentralizácó elsődlegesen a lakosság érdekeit szolgálja, hiszen lehetővé teszi számukra az önigazgatást. A jelenség félreértelmezésének következtében a helyi lakosság körében ellenérzések is megjelenhetnek a decentralizációval szemben, illetve, főleg vidéki területeken, fennmaradhat az az elképzelés, mely szerint az államigazgatás szerepe a helyi tanácsok irányítása is. Ez negatív hatással lehet a decentralizáció folyamatára, a lakosságnak ugyanis meg kell értenie, hogy az államnak a helyi önkormányzatok közötti közvetítésben van szerepe és legfeljebb törvényességi felügyeletet gyakorolhat az önkormányzatok felett. A decentralizációt tehát megfelelően elő kell készíteni, erről kellőképpen tájékoztatni kell a helyi lakosokat;
d) az alapelv gyakorlatba ültetésénél megjelenő inkoherencia veszélye. Ez a kockázat a hatáskörmegosztás területén és a közpolitikák meghatározásának szintjén jelenhet meg (pl. a hatáskörök egyértelmű meghatározása a helyi és az állami szervek között a természeti erőforrások kezelésének ügyében);
e) a központi hatalom és a helyi hatóságok közötti jogviszonyok félreérthetősége;
f) a területrendezés decentralizációjára vonatkozó szabályok egyértelműsítése. A decentralizációs politika csak úgy tudja teljeskörű gazdasági hatását elérni, ha harmonikusan integrálódik egy területrendezési rendszerbe;
g) a helyi választott képviselők vezetési és gazdálkodási kapacitása;
h) a pénzügyi források hiánya.
A felsorolt akadályok kiküszöbölhetőek intézményes megoldásokkal (pl. erős helyi közfunkciók létrehozása, helyi erőforrások generálása, a decentralizációs és dekoncentrációs politikák összehangolt alkalmazása) és funkcionális jellegű intézkedésekkel (pl. helyi tisztviselők szakmai képzése; a társadalom részvétele a döntéshozatalban; a döntés befolyásolására irányuló politika kialakítása).[111] 2017-ben a kormány elfogadta az általános decentralizációs stratégiát, amely hét területre terjed ki: mezőgazdaság, oktatás, egészségügy, kultúra,
- 213/214 -
környezetvédelem, ifjúság, sport és idegenforgalom. A stratégia elsősorban az államigazgatás egyes feladatainak és hatásköreinek a helyi önkormányzati hatóságok szintjére történő átvitelének lehetőségét elemzi, illetve cselekvési irányvonalakat ír elő a decentralizációs folyamatban érintett valamennyi minisztérium szintjén. A minisztériumoknak külön hatástanulmányokat kell készíteniük, majd minden érintett tárcának hét hónapon belül törvényjavaslatokat kell kidolgoznia a decentralizációra vonatkozóan. A stratégiáról szóló kormányhatározat szerint a helyi önkormányzatok kizárólag végrehajtási feladatokat láthatnak majd el, amelyhez pénzt és eszközöket is kapnak.[112] Ez előrelépést jelenthet a decentralizációs folyamatokban, ugyanakkor az államigazgatási feladatok delegálásával, illetve a feladatfinanszírozással lényegében végrehajtó szerepre lehet kárhoztatni a helyi önkormányzatokat.[113] A decentralizációval összefüggésben a magyar nemzetiség autonómiatörekvései meghatározó jelentőségűek Románia megoldandó kérdései között. A rendszerváltás után tíznél is több tervezet látott napvilágot az erdélyi, székelyföldi autonómiatörekvésekben. A dokumentumok kidolgozói között találjuk az RMDSZ-t, különböző egyéni kezdeményezőket, kisebbségi szakértői csoportokat, műhelyeket. Ezek nagy része az RMDSZ kisebbségi törvénytervezetének alternatívájaként jelentek meg, és komplex megoldásként igyekeztek a Romániában élő összes magyarra kiterjeszteni az autonómia valamely formáját. 1996-tól az RMDSZ hármas autonómiaformulát támogat: (i) személyi elvű autonómia, (ii) helyi, sajátos státusú önkormányzatok, (iii) területi autonómia létrehozása a magyarok által lakott három megyében (Hargita, Kovászna, Maros).[114] Fontos lépésként 2011 májusában létrejött a Székelyföldi Önkormányzati Tanács, mely Kököstől Nyárádszeredáig az önkormányzatok érdekeit képviseli, tevékenységüket összehangolja. Az RMDSZ lassúbb, társadalompolitikai eszközökkel épülő folyamatnak tekinti az autonómia megvalósulását, és az erre irányuló legjobb lehetőséget az EU-n belül látja.[115] Politikai stratégiájának alapvető célja az, hogy megfelelő védelmet nyújthassanak az ország különböző területein élő, eltérő élethelyzetben lévő magyar közösségeknek - a tömbmagyarságnak, a vegyes környezetben és szórványban élőknek. Ilyen tekintetben egyértelmű, hogy a Székelyföld
- 214/215 -
területi autonómiájának, valamint a vegyes vidékek és a szórványközösségek kulturális autonómiájának megvalósítása egyformán fontos célkitűzés.[116] Ehhez azonban az előítéleteket és sztereotípiákat le kell bontani, törekedni kell a magyar nemzetiség és a román társadalom kölcsönös bizalmatlanságának megszüntetésére.
Az eddigiekből kiderül, hogy a román közigazgatásban megjelenő ellentéteknek strukturális, mély társadalmi, gazdasági okai vannak, amelyeket nem lehet könnyedén felszámolni. A struktúra stabilizálása és a feladataival arányos létszámú, de az állami és önkormányzati pénzeszközöket költségtakarékosan felhasználó stabil szakmai személyi állomány létrehozása egy korszerűbb és jogszerűbben működő közigazgatás kialakulását szolgálná. Romániában először a weberi alapokat kellene megerősíteni, majd újító elemek átvételével az eredményesség szempontjait kellene a minőség fontos mércéjévé tenni. Középtávon azonban egy olyan kormányzási modell (szubszidiárius állam) alkalmazását kell lehetővé tenni, amely által a részvételi és decentralizált kormányzás leginkább megvalósítható.
A két vizsgált országban egyik - fentebb vázolt - modell sem valósult meg abszolút formában, ezek sokkal inkább eltérő hangsúlyokat jelenítenek meg a kormányzás természetét illetően.
Magyarországon jelenleg a good government modell az irányadó: a kormányzás megközelítésének módjában nagyobb hangsúlyt kap a kormányzást végző központi szereplő. Ezen neo-weberiánus vonásokkal bíró modelltől némileg elszakadva - álláspontunk szerint - Magyarország elindulhatna a szubszidiárius kormányzási modell irányába, ahol a területi vonatkozások mellett a funkcionális szubszidiaritás fogalmát is szélesebb körben lehet alkalmazni. Ezen modell elengedhetetlen részét képezik az intézményesített konzultációs fórumok és eljárások, miközben az állam alatti tényezők is szerepet kapnak.
Romániában a good governance modell egy sajátos konzervatív bürokratikus szűrőn átengedett elemei találhatóak meg leginkább, amelyben a központi irányítottság dominanciája továbbra is érvényesült. Elismerjük, hogy a legalitás, a politikai kiszámíthatóság, a rend és a fejlesztő állam jelenleg egy neo-weberi modellt igényel, azonban középtávon - lehetőleg minél hamarabb - egy szubszidiárius állam és kormányzás koncepcióját kell kidolgozni és a
- 215/216 -
gyakorlatba ültetni. Ezen folyamat során figyelembe kell venni a helyi viszonyokra jellemző összefüggéseket, a megvalósíthatóság feltételrendszerét, a környezeti tényezőket, illetve a tudományos megalapozottságat is. A modell megfelelő működtetése nem csak jogalkotási kérdés, jelentős mértékben függ például a működtetők személyes kvalitásaitól is.
A good government vagy a neo-weberiánusi modell mindkét országban csak egy szükséges átmeneti kormányzási mintaként jöhet számításba a jobb modell, a szubszidiárius kormányzás felé vezető - hosszú és rögös - úton. Egy ilyen szubszidiárius modell alapján az állam működtetése, annak gyakorlata bonyolult helyzetet hozhat létre. További kutatásokat kellene végezni annak érdekében, hogy hogyan lehet elérni, megőrizni a rendszer viszonylagos átláthatóságát és egyszerűségét, valamint a központi és az önkormányzati, illetve egyéb szubnacionális szint közötti jogviták megoldását. A modell gyakorlatba ültetése úgy tűnik, hogy az unitárius államoknál bonyolultabb igazgatási modellt eredményez, viszont annak megfelelő működtetése esetén társadalmi haszna képes lehet kompenzálni a bonyolultságból eredő nehézségeket. ■
JEGYZETEK
[1] A mű a KÖFOP-2.1.2-VEKOP 15-2016-00001 azonosítószámú, "A jó kormányzást megalapozó közszolgálat-fejlesztés" elnevezésű kiemelt projekt keretében, a Nemzeti Közszolgálati Egyetem és a Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Karának Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhelye együttműködésével készült.
[2] Lásd: Juhász Lilla Mária: Három irányzat a közigazgatás-tudomány fogalomtárából, avagy a New Public Management, a New Governance és az újwéberiánus szemlélet vizsgálata. Jogelméleti Szemle, 2011/3. http://jesz.ajk.elte.hu/juhasz47.html (2018. 09. 28.)
[3] Fábián Adrián: Közigazgatás-elmélet. Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2010, 13.
[4] Deaconu, Ştefan: Bună guvernare şi descentralizare, Revista de Drept Public, 2003/3, 23.
[5] Frivaldszky János: Jó kormányzás és helyes közpolitikaalkotás. Jogelméleti Szemle, 2010/4, 1-15. http://jesz.ajk.elte.hu/frivaldszky44.html (2018. 09. 10.)
[6] Magyarországon a Jó Állam Kutatóműhely által kialakított indikátorok a kormányzati képességek erősségeit vagy gyengeségeit hat hatásterületen vizsgálják: (i) biztonság és bizalom a kormányzatban; (ii) közösségi jóllét; (iii) pénzügyi stabilitás és gazdasági versenyképesség; (iv) fenntarthatóság; (v) demokrácia; (vi) hatékony közigazgatás. Lásd részletesen: Kaiser Tamás (szerk.): Jó Állam Jelentés (2015, 2016, 2017). Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2017. https://akfi.uni-nke.hu/jo-allam-jelentes/jo-allam-jelentesek/jo-allam-jelentes-2017 (2018. 09. 28.)
Romániában a Jó Állam Jelentéshez hasonló éves kutatási jelentések eddig nem készültek.
[7] Landell-Mills, Pierre - Serageldin, Ismael: Governance and External Factor. Washington, DC; World Bank, 1991. 304. http://documents.worldbank.org/curated/pt/595181468739238386/pdf/multi-page.pdf (2018. 09. 28.)
[8] Charlick, Robert: The concept of Governance and its Implications for AID's Development Assistance Program in Africa. Burlington, Associates in Rural Development, 1992. 3.
[9] Lásd részletesen: Popescu, Corneliu Liviu: Autonomia locală şi integrarea europeană, Bucureşti, Editura All Beck, 1999, 58-59.
[10] Józsa Zoltán: A közigazgatás, mint szervezet. Oktatási segédlet. Szeged, SZTE ÁJK, 1998. 5.
[11] Lőrincz Lajos: A közigazgatás alapintézményei. Harmadik, átdolgozott kiadás. Budapest, HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., 2010, 75.
[12] Prisăcaru, Valentin I.: Tratat de drept administrativ român, partea generală, Bucureşti, Editura All Beck, 1992, 470.
[13] Deaconu i. m. 24.
[14] Uo.
[15] Lásd részletesen: Szamel Katalin - Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, CompLex Kiadó, 2011, 970. A közigazgatási eljárások terén említést érdemel a ReNEUAL modellszabályok köre, mely egy "közös" európai közigazgatási eljárás alapjait teremtené meg, akár a közbeszerzési szerződések megkötésére vonatkozóan is. Lásd e körben pl. Szilvásy György Péter: Az uniós jog által szabályozott uniós szerződések. Pro Publico Bono - Magyar Közigazgatás, 2017/2, 162-170.
[16] Balázs István: Európai közigazgatás - álom, vagy valóság? In: Patyi András - Lapsánszky András (szerk.): Rendszerváltás, demokrácia és államreform az elmúlt 25 évben: Ünnepi kötet Verebélyi Imre 70. születésnapja tiszteletére. Budapest, Wolters Kluwer, 2014, 35. http://real.mtak.hu/19694/1/liber_amicorumverebelyiveg.pdf (2018. 09. 10.)
[17] Az Európai Bizottság figyelemmel kíséri az uniós jog végrehajtását, és amennyiben a tagállamok nem, vagy nem megfelelően hajtják végre az uniós jogot, kötelezettségszegési eljárást indíthat ellenük.
[18] Lásd részletesen: Balázs István: Az "Európai Közigazgatási Térség" és az európai közigazgatási jog. In: Lapsánszky András (szerk.): Közigazgatási jog. Fejezetek szakigazgatásaink köréből. I. Budapest, CompLex Kiadó, 2013, 43-78; Balázs (2014) i. m. 29-40.
[19] SIGMA: European Principles for Public Administration, CCNM/SIGMA/PUMA(99)44/REV1, SIGMA Paper No. 27. 1999. 6. http://unpan1.un.org/intradoc/groups/public/documents/nispacee/unpan006804.pdf (2018. 09. 10.)
[20] SIGMA: Európai közigazgatási elvek. SIGMA tanulmányok, magyar változat, No. 27. 2000. 19. http://www.sigmaweb.org/publications/39560268.pdf (2018. 09. 28.)
[21] Balázs (2014) i. m. 39.
[22] Uo.
[23] linder Viktória: Közigazgatás-fejlesztés az Európai Unióban és hazánkban. In: Temesi István - Linder Viktória: Államigazgatás. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 2016, 100. https://vtkk.uni-nke.hu/document/vtkk-uni-nke-hu/08_Kozig_szakvizsga_Allamigazgatas.pdf (2018. 09. 10.)
[24] Linder (2016) i.m. 101.
[25] Bordás Mária: Gondolatok a közigazgatás-tudományról. Polgári Szemle, 2012/3-6, 2231. https://polgariszemle.hu/archivum/114-2012-december-8-evfolyam-3-6-szam/szemelvenyek-az-allam-es-kozigazgatas-tudomanybol/495-gondolatok-a-koezigazgatas-tudomanyrol#note19 (2018. 09. 28)
[26] G. Fodor Gábor - Stumpf István: A "jó kormányzás" két értelme: avagy a demokratikus kormányzás programja és feltételei. Budapest, Századvég, 2007, 81-82. http://www.mkksz.org.hu/html/main/alkossunk/vitainspirator/jo_kormanyzas.pdf (2018. 09. 10.)
[27] Lásd részletesen, hogy miért elfogadhatatlan a közigazgatás kvázi vállalatként történő működtetése: Gajduschek György: A "Run Like a Business" - jelszó ideológiakritikája. Politikatudományi Szemle, 2010/1, 139-142. http://epa.oszk.hu/02500/02565/00061/pdf/EPA02565_poltud_szemle_2010_1_125-149.pdf (2018. 09. 10.)
[28] G. Fodor - Stumpf i. m. 77.
[29] Linder (2016) i. m. 102.
[30] A Világbank az afrikai helyzetről szóló 1989-es jelentésében említi először a politika kontextusában a kormányzás, mint governance válságát. [Blumenthal, Julia von: Governance - eine kritische Zwischenbilanz. Zeitschrift für Politikwissenschaft, 2005/4, 1152.] Amint van jó kormányzás, úgy a politológiai vagy a politikai intézmények reflektív politikai elemzésével objektíve feltárható módon nemcsak fogalmilag, hanem reálisan is létezik a rossz kormányzás formája is. [Frivaldszky János: A jó kormányzás és a helyes közpolitika formálásának aktuális összefüggéseiről. In: Szigeti Szabolcs -Frivaldszky János (szerk.): A jó kormányzásról: Elmélet és kihívások. Budapest, L'Harmattan Kiadó, 2012, 64.]
[31] Hosszú Hortenzia: Az állam szerepe a kormányzásban. In: Hosszú Hortenzia - Gellén Márton (szerk.): Államszerep válság idején. Budapest, CompLex Kiadó, 2010, 53.
[32] Bevir, Mark: Key Concepts in Governance. Delhi, SAGE, 2009, 95.
[33] Rixer Ádám: A köz természete. Új irányok a magyar közigazgatásban és közigazgatás-tudományban. Budapest, Patrocinium, 2013, 56.
[34] Gajduschek György: Governance, Policy networks - informális politikai szereplők a döntéshozatalban. Politikatudományi Szemle, 2009/2, 72. http://www.poltudszemle.hu/szamok/2009_2szam/2009_2_gajduschek.pdf (2018. 09. 10.)
[35] Juhász (2011) i.m. 33.
[36] Pálné Kovács Ilona: Helyi kormányzás Magyarországon. Budapest - Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2008, 102.
[37] G. Fodor - Stumpf i.m. 81.
[38] Magyarországon különösen sikertelennek bizonyult a PPP konstrukció: a projektek megalapozásához a legtöbb esetben hiányzott a piacfelmérés, a megvalósítás lehetőségeiről a hatástanulmány, sőt, nem készültek gazdaságossági és költség-összehasonlító számítások; a legtöbb konkrét konstrukció nem teljesítette a PPP beruházásokkal szemben támasztott - az állam érdekeit szem előtt tartó - legalapvetőbb elvárásokat sem. Lásd részletesen: Báger Gusztáv: A köz- és magánszféra együttműködésével kapcsolatos nemzetközi és hazai tapasztalatok. Budapest, Állami Számvevőszék Fejlesztési és Módszertani Intézet, 2007, 63.
[39] Juhász (2011) i. m. 33; G. Fodor Gábor - Stumpf István: Neoweberi állam és a jó kormányzás. Nemzeti Érdek, 2008/2, 16-18.
[40] Hosszú i. m. 53.
[41] Rixer Ádám: A mai közigazgatás a jó állammal szembeni elvárások tükrében. In: Szigeti Szabolcs - Frivaldszky János (szerk.): A jó kormányzásról: Elmélet és kihívások. Budapest, L'Harmattan Kiadó, 2012, 115. (a továbbiakban: Rixer 2012a)
[42] Frivaldszky (2010) i. m. online.
[43] Scaccia, Gino: Sussidiarietà istituzionale e poteri statali di unificazione normativa, Napoli, Edizioni Scientifiche Italiane, 2009, 42.
[44] Frivaldszky (2010) i. m. 8.
[45] Lásd részletesen: Gajduschek György: Rendnek lenni kellene. Budapest, MKI-KSZK, 2008.
[46] Gajduschek (2010) i. m. 143.
[47] Rixer (2012a) i. m. 115.
[48] Dr. Jenei György: Adalékok az állami szerepvállalás közpolitika-elméleti hátteréről. In: Hosszú Hortenzia - Gellén Márton (szerk.): Államszerep válság idején. Budapest, CompLex Kiadó, 2010, 95-96.
[49] Linder (2016) i. m. 90.
[50] Napjainkban az MPM egyes hatékonysági megoldásai - új tartalommal kiegészülve -másodvirágzásukat élik Magyarországon. Az állami tisztviselőkről szóló 2016. évi LII. törvény a teljesítményértékelést helyezi előtérbe azáltal, hogy az állami tisztviselő illetményének mértékét legnagyobb részben a nyújtott munkateljesítménye alapján határozza meg, amelyet a munkáltatói jogkör gyakorlója mérlegelési jogkörében eljárva, írásban értékel [16. § (1) bek.]; teljesítményértékelés alapján jutalom fizethető [16. § (3) bek.], illetve a teljesítményértékeléshez negatív jogkövetkezmények is tapadhatnak [17. §].
[51] Hosszú i. m. 51.
[52] Lásd részletesen: Pollitt, Christopher - Bouckaert, Geert: Public management reform. A comparative analysis, Oxford, Oxford University Press, 2000; Modernising Government: The Way Forward. OECD, 2005. https://read.oecd-ilibrary.org/governance/modernising-government_9789264010505-en#page1 (2018. 09. 28.)
[53] Lőrincz Lajos: Közigazgatási reformok: mítoszok és realitás. Közigazgatási Szemle, 2007/2, 7.
[54] Gajduschek (2010) i. m. 143.
[55] Kornai János - Rose-Ackerman, Susan - Rothstein, Bo: Tisztesség és bizalom a posztszocialista átmenet fényében. Budapest, Tankönyvkiadó, 2005. Idézi: Gajduschek (2010) i. m. 143.
[56] Rixer (2012a) i. m. 114.
[57] Balázs István: Magyarország közigazgatása. In: Szamel Katalin - Balázs István -Gajduschek György - Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, CompLex Kiadó, 2011, 740.
[58] Rixer (2012a) i. m. 116.
[59] Frivaldszky (2012) i. m. 65.
[60] Rixer Ádám: A magyar jogrendszer jellegzetességei 2010 után. Budapest, Patrocinium, 2012, 121. (a továbbiakban Rixer 2012b) http://real.mtak.hu/28705/1/Rixer%20%C3%81d%C3%A1m%20-%20A%20magyar%20jogrendszer%20jellegzetess%C3%A9gei%202010%20ut%C3%A1n.pdf (2018. 09. 28.)
[61] Pl. 2014-ben a kormány online nemzeti konzultációt indított az internettel kapcsolatos kérdésekről.
[62] Pl. az Emberi Erőforrások Minisztériuma http://civil.info.hu/ címen elindította a civil törvénnyel kapcsolatos honlapját, amely tájékoztatást kíván nyújtani a hazai civil szervezeteknek a rájuk vonatkozó jogszabályi háttérről, a működésüket segítő információkról.
[63] Pl. 2017 januárjában a kormány Magyarország Erősödik címmel tájékoztató kiadványt küldött az állampolgároknak; a mellékelt űrlap kitöltésével és visszaküldésével további kapcsolattartási lehetőséget kínál az állampolgárok számára.
[64] Móré Sándor: Újból a kétkamarás parlamentről mint intézményes megoldásról. In: Chronowski Nóra - Pozsár-Szentmiklósy Zoltán - Smuk Péter - Szabó Zsolt (szerk.): A szabadságszerető embernek: Liber Amicorum István Kukorelli. Budapest, Gondolat Kiadó, 2017, 689.
[65] Lásd részletesen: Kukorelli István: A második kamara, mint nemzeti intézmény. In: Téglási András (szerk.): Szükség van-e kétkamarás parlamentre az új Alkotmányban? Budapest, Országgyűlés Alkotmányügyi, igazságügyi és ügyrendi bizottság, 2011, 71-72.
[66] Rixer (2012b) i. m. 22.
[67] Linder Viktória: A közigazgatás és a jog. In: Temesi István (szerk.): Közigazgatási jog. Studia Universitatis Communia. Budapest, Dialóg Campus Kiadó, 2018, 22.
[68] Gajduschek György: Változások az önkormányzati rendszerben: - egy értelmezési kísérlet. Fundamentum, 2012/2, 65. http://epa.oszk.hu/02300/02334/00048/pdf/EPA02334_Fundamentum_2012_02_061-073.pdf (2018. 09. 10.)
[69] Frivaldszky (2012) i. m. 66.
[70] Pálné Kovács Ilona: Zárógondolatok. In: Pálné Kovács Ilona (szerk.): A politika új színtere a régió. Pécs - Budapest, PTE BTK Interdiszciplináris Doktori Iskola, Politikai Tanulmányok Tanszék - Századvég Kiadó, 2009, 206.
[71] Győrffy Gábor: Szabadságunk gyermekei. Civil Szemle, 2004/1, 46.
[72] Rixer (2012a) i. m. 164.
[73] Vadál Ildikó: A közigazgatási jog kodifikációja. Budapest - Pécs, Dialóg Campus Kiadó, 2006, 185.
[74] Rixer (2012a) i. m. 139-140.
[75] Rixer (2012a) i. m. 141.
[76] Rixer (2012a) i. m. 146.
[77] Móré Sándor: Románia uniós csatlakozásának hatása az ország emberi jogvédelmi rendszerére, különös tekintettel a romániai magyarok helyzetére. Budapest, Lőrincz Lajos Közjogi Kutatóműhely - Károli Gáspár Református Egyetem ÁJK - Patrocinium, 2013, 101.
[78] Cătană, Emilia Lucia: Principiile bunei guvernari - Evoluţii europene şi studii comparative. Bucureşti, Universul Juridic, 2009, 244.
[79] Văduva, Sebastian A.: From Corruption to Modernity: The Evolution of Romania's Entrepreneurship Culture. SpringerBriefs in Economics, 2016, 47.
[80] Sipos Katalin: Románia közigazgatása. In: Szamel Katalin - Balázs István - Gajduschek György - Koi Gyula (szerk.): Az Európai Unió tagállamainak közigazgatása. Budapest, CompLex Kiadó, 2011, 815.
[81] Böröczky Dezső: Privatizáció a Budapesti Értéktőzsdén keresztül. BÉT Kochmeister-pályázat, 2017, 30.
[82] Lásd részletesen: Móré (2013) i. m. 104-106.
[83] 2007. január 1-től Románia és Bulgária tagja az Európai Uniónak.
[84] Legea nr. 24/2000 privind tehnicile de elaborare a actelor normative; Legea nr. 544/2001 privind liberul acces la informaţiile de interes public şi normele metodologice de aplicare a acesteia aprobate prin Hotărârea Guvernului nr. 123/2002; Legea nr. 52/2003 privind transparenţa decizională în administraţia publică; Legea nr. 182/2002 privind protecţia informaţiilor clasificate; Ordonanţa Guvernului nr. 137/2000 privind prevenirea şi sancţionarea tuturor formelor de discriminare.
[85] Persze gyakran előfordulnak nem kellően egyértelmű szabályozások is akár az Alkotmány szintjén, ami lehetőséget termet a téves értelmezésre és elhibázott jogalkalmazásra.
[86] Lásd részletesen: móré (2013) i. m. 212-213.
[87] Ministerul Internelor şi Reformei Administrative: Programului Operaţional Dezvoltarea Capacităţii Administrative 2007-2013. http://old.fonduri-ue.ro/res/filepicker_users/cd25a597fd-62/Doc_prog/prog_op/6_PODCA/PODCA.pdf (2018. 09. 28)
[88] Hotărârea nr. 870/2006 privind aprobarea Strategiei pentru îmbunătăţirea sistemului de elaborare, coordonare şi planificare a politicilor publice la nivelul administraţiei publice centrale, http://www.mmuncii.ro/pub/imagemanager/images/file/Legislatie/HOTARARI-DE-GUVERN/HG870-2006.pdf (2018. 09. 28)
[89] Dragos, Dacian C.: Transparency in public administration: free access to public information. A topical comparative analysis of several jurisdictions from Central and Eastern Europe. Transylvanian Review of Administrative Sciences, 2006/2, 26; Cătană (2009) i. m. 239.
[90] Kelemen Hunor: Romániában a jó kormányzás feltételei már nem adottak. 2015. 1-6. http://www.kelemenhunor.ro/interjuk/kelemen-hunor-romaniaban-a-jo-kormanyzas-feltetelei-mar-nem-adottak (2018. 09. 10.)
[91] Volintiru, Clara Alexandra: A kormányzás hatékonyan támogatta a szolgáltatói szektort a 2017-es évben (Románia). In: Flick László (szerk.): A közép-európai országok jó kormányzás indexe 2017-ben. Budapest, Nézőpont Intézet Nonprofit Kft, 2018, 94. http://nezopontintezet.hu/ggi2017/catalogs/ggi2017/pdf/complete.pdf (2018. 09. 28.)
[92] Kelemen i. m. 2.
[93] Ministerul Internelor şi Reformei Administrative: Strategia privind dezvoltarea politicilor publice la nivelul administraţiei publice locale (2011-2016), 17. http://www.mai.gov.ro/documente/aparat_central/Strategia%20dezvoltarea%20politicilor%20publice%202011-2016.pdf (2018. 09. 28)
[94] Mungiu-Pippidi, Alina: The Quest for Good Governance: How Societies Develop Control of Corruption. Cambridge, Cambridge University Press, 2015.
[95] Asztalos Csaba: Gazdasági versenyképesség, gazdasági szerkezet stabilitása (Románia). In: Flick László (szerk.): A közép-európai országok jó kormányzás indexe 2017-ben. Budapest, Nézőpont Intézet Nonprofit Kft, 2018, 64. http://nezopontintezet.hu/ggi2017/catalogs/ggi2017/pdf/complete.pdf (2018. 09. 28.)
[96] Asztalos Csaba: A kormányfő pozíciója, társadalmi és politikai támogatottsága (Románia). In: Flick i. m. 34.
[97] Volintiru, Clara Alexandra: Gazdasági versenyképesség, gazdasági szerkezet stabilitása (Románia). In: Flick i. m. 64.
[98] A kormánypárton belüli erős feszültségek és helyezkedés következtében 2017 során két kormányfőváltás is történt, valamint több minisztert leváltottak. Ez állandó instabilitással és kiszámíthatatlansággal járt a kormányzati folyamatban.
[99] Ezen felül a kormánypárt feje a személyével kapcsolatos büntető ügyek miatt nem lehet miniszterelnök, és e szükségszerűség miatt a kormányfői tisztséget közeli munkatársaira bízza. Ennek megfelelően a kormányfők pozíciója igen sérülékeny, két miniszterelnököt is saját pártjuk mozdított el, miután megromlott a viszonyuk a pártelnökkel.
[100] Varga Attila: Román alkotmányjog: Alkotmányjogi alapismeretek és kisebbségi vonatkozások. Kolozsvár, Nemzeti Kisebbségkutató Intézet, 2013, 213.
[101] Veress Emőd: Elnök és kormány viszonya Romániában: a félparlamentarizmus gyakorlata. Magyar Kisebbség: Nemzetpolitikai Szemle, 2006/1-2, 302. http://epa.oszk.hu/02100/02169/00030/pdf/2006_X_1-2_25_299-311_Veress.pdf (2018. 09. 11.)
[102] Veress i. m. 311.
[103] Kelemen i. m. 4.
[104] A módosító javaslatot el kell fogadnia a Képviselőháznak és a Szenátusnak, mindegyik ház tagjainak legalább kétharmados többségével. Ha a közvetítési eljárás nem vezet megegyezésre, a két kamara együttes ülésen hoz döntést, a képviselők és a szenátorok legalább háromnegyedes többségének a szavazatával. A módosítás a módosító tervezet vagy javaslat elfogadásától számított, legfeljebb 30 napon belül megszervezett népszavazással való jóváhagyása után lesz végleges. Alkotmányozási korlátként említhetjük a megváltoztathatatlan alkotmányi rendelkezéseket is. Lásd részletesen: Varga Attila: Az alkotmány felülvizsgálatának folyamata. Romániai Magyar Jogtudományi Közlöny, 2003/1, 1-11. http://rmjk.adatbank.transindex.ro/pdf/kozlony01.pdf (2018. 09. 28.); Varga Attila: A román alkotmány módosításának időszerűsége (elvi szempontok, javaslatok, észrevételek). Magyar Kisebbség: Nemzetpolitikai Szemle, 2002/2. 24-35. http://epa.oszk.hu/02100/02169/00019/pdf/020201.pdf (2018. 09. 28.)
[105] Barabás T. János: Mit ígér a román politika 2018-ra? Külügyi és Külgazdasági Intézet 4:1, 2018/3, 4. http://kki.hu/assets/upload/03_KKI_4_1_ROU_20180125.pdf (2018. 09. 10.)
[106] Monitorul Social: Situaţia populaţiei plecate din România, 2018. https://monitorsocial.ro/indicator/situatia-populatiei-plecate-din-romania/ (2018. 09. 10.); Lăzărescu, Luciana - Hamberger, Astrid - Şerbănică, Cristina - Prisacariu, Roxana: Emigraţia forţei de muncă înalt calificate din România. O analiză a domeniilor cercetare - dezvoltare, medicină şi tehnologia informaţiei şi a comunicaţiilor. Raport de cercetare. Bucureşti, 2017. http://www.cdcdi.ro/files/services/25_0_EMINET_Emigratia%20fortei%20de%20munca%20inalt%20calificate_2017.pdf (2018. 09. 10.)
[107] A Friedrich-Ebert-Stiftung által támogatott Monitorul Social egy olyan projekt, amelynek célja a román társadalmi realitások számadatokban történő bemutatása a nyilvános szakmai vita ösztönzése érdekében. Lásd részletesen: https://monitorsocial.ro/despre/ (2018. 09. 10.)
[108] Spridon, Claudia: Topul românilor care pleacă din ţară, pe regiuni. Adevărul, 23. februarie 2018. https://adevarul.ro/news/societate/topul-romanilor-pleaca-tara-regiuni-1_5a8f03a4df52022f75dc5624/index.html (2018. 09. 10.)
[109] Volintiru, Clara Alexandra: A kormányzás hatékonyan támogatta a szolgáltatói szektort a 2017-es évben (Románia). In: Flick i. m. 79.
[110] Asztalos Csaba (2018): A kormányzat és helyi kormányzatok hatékony együttműködése (Románia). In: Flick i. m. 42.
[111] Deaconu i. m. 24-25.
[112] Guvernul României: Hotărârea nr. 229/2017privind aprobarea Strategiei generale de descentralizare.
[113] Gajduschek (2012) i.m. 70.
[114] Móré Sándor: A román kisebbségi törvénytervezet bemutatása és elemzése. Jogelméleti Szemle, 2011/4. 1-8.
[115] Sipos i.m. 826-827.
[116] Kelemen i.m. 6.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, KRE ÁJK.
Visszaugrás
