A KAP alkalmazási körében általában a tagállamok programokat készítenek a vidékfejlesztési támogatások területén, amelyet az Európai Bizottság jóváhagy. E jóváhagyás értelemszerűen kiterjed a kérdéses program tartalmi elemeire, ideértve a jogszerűség vizsgálatát is. Ennek ellenére igen gyakran előfordul, hogy a tagállami kifizető ügynökségek olyan támogatásokat hagynak jóvá, amelyek utóbb jogellenesnek bizonyulnak. Felmerült a kérdés, hogy ilyen esetekben visszakövetelhetőek-e ezen kifizetett összegek a mezőgazdasági termelőktől, különösen akkor, ha ezen összegek ellentételezéseként különböző kötelezettségeket vállaltak.
Az állandó ítélkezési gyakorlat értelmében nem lehet hivatkozni a jogos bizalom elvére uniós jogszabály egyértelmű rendelkezéseivel szemben. E főszabály alól azonban találunk kivételeket az EUB gyakorlatában, pontosítva annak alkalmazásnak feltételeit.
A Közös Agrárpolitika területén az alapító szerződések viszonylag kis mértékben változott rendelkezésein kívül[1] igen számos terjedelmes a másodlagos uniós jogi aktusok száma. Ezen uniós jogi aktusok végrehajtásával kapcsolatos tagállami hatáskörök szintén hasonlóan terjedelmesek.
Azonban[2] a tagállamok által benyújtott vidékfejlesztési programok, és az ezek végrehajtásával kapcsolatos tagállami jogszabályok - annak ellenére, hogy ezeket az Európai Bizottság azok tartalmi vizsgálatával hagyja jóvá - számos esetben egy Európai Unió Bírósága előtti eljárásban jogszerűtlennek minősülnek. Felmerül a kérdés, hogy egy mezőgazdasági termelő, aki a gyakorlatban semmi esetre nem tekinthető az uniós jog ilyen szintű részleteinek szakértőjének, visszamenőleg vissza kell-e fizetnie esetlegesen visszamenőleg is ezeket a támogatásokat? Illetve
- 105/106 -
elvárható-e egy mezőgazdasági termelőtől, hogy adott esetben a tagállami közigazgatási szerveknél, minisztériumoknál, illetve az Európai Bizottság e területre specializált jogi szakembereinél behatóbban ismerje az uniós jogot? Ugyanakkor a KAP alkalmazási körében rengeteg csalás felett hunytak szemet akár a tagállamok is, ugyanis ezáltal forrásokat vontak be gazdaságukba, erősítették a mezőgazdaság, és élelmiszeripar területén a gazdasági szereplőiket. Ennek megakadályozására, illetve az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmére igen komoly, és szigorú uniós jogi szabályok kerültek kialakítására.
A feltett kérdésekre a választ e területen is az EUB gyakorlata adja meg, amely egyrészt a tagállamok e területen fennálló végrehajtási hatásköreinek kimunkálásában, másrészt az KAP alkalmazási körében a jogellenesen kifizetett támogatások visszafizetésének főszabály szerinti visszafizetési kötelezettségének kialakításában, és az Unió pénzügyi érdekeinek védelmében, valamint a főszabály alóli kivételként a méltánylást igénylő helyzetekben a jogbiztonság, és jogos bizalom elveinek alkalmazásában jelenik meg.
A jogalap nélkül kifizetett, vagy jogellenesen nyújtott vidékfejlesztéssel kapcsolatos támogatások lényegében kivételt képeznek a tekintetben, hogy a mezőgazdasági termelők, illetve gazdasági szereplők számára az őket védő általános elvek szerepe a joggyakorlat alapján korlátozott. Főszabály szerint az uniós rendeletek közvetlen alkalmazása esetén az Unió pénzügyi érdekeinek védelme, míg a tagállami végrehajtás esetén a jogalanyok számára kedvező általános elvek kerülnek túlsúlyba.
Az alapügy érintettje mezőgazdasági termelő, akinek a támogatási kérelmét 1995-ben az ÖPUL irányelv alkalmazási körében a tagállami kifizető ügynökség jóváhagyott anélkül, hogy a kérdéses irányelvet a mezőgazdasági termelő rendelkezésére bocsátották volna. Három évvel később a kifizető ügynökség a támogatás visszafizetésére kötelezte a mezőgazdasági termelőt, mivel a mezőgazdasági termelő az irányelv által tiltott szereket használt.
A mezőgazdasági termelő ugyan elismerte az irányelv által tiltott szerek használatát, ugyanakkor nem ismerte el az irányelv szabályainak megsértését, mivel irányelvet nem bocsátották a mezőgazdaság rendelkezésére, valamint az osztrák hatóságoknak tudomásuk volt arról, hogy a termelő az irányelv által tiltott szereket használ.
Az EUB előtti eljárásban felmerült, hogy az a tény, hogy a tagállami programot az Európai Bizottság jóváhagyta, felruházza-e a kérdéses tagállami jogszabályt uniós jogi aktus jelleggel? Igaz, hogy az Európai Bizottságnak jóvá kell hagynia, amely szükségszerűen tartalmaz annak tartalmára vonatkozó vizsgálatot. Ennek ellenére a kérdéses program Európai Bizottság általi jóváhagyása a Bíróság értelmezésében nem ruházza fel a kérdéses tagállami programot uniós jogi jelleggel. Ebből
- 106/107 -
következően a tagállami bíróságnak úgy kell vizsgálnia a támogatási szerződés uniós rendelkezésekkel való összeegyeztethetőségét, mintha az tagállami jogi aktus lenne.
Az EUB értelmezésében az a tény, hogy az Európai Bizottság jóváhagyta a kérdéses támogatási programot, amelyben annak uniós joggal való összhangját is elismerte, kizárólagosan csak az adott tagállam tekintetében bír jogi relevanciával. Ebből következik, hogy annak ellenére, hogy az Európai Bizottság jóváhagyta a kérdéses tagállami programot, az eljáró tagállami bíróságnak vizsgálnia kell a vizsgált tagállami program keretein belül nyújtott, egyedi támogatási döntések uniós joggal való összeegyeztethetőségét? Ugyanakkor a tagállami jog alapján kell eldöntenie az eljáró tagállami bíróságnak azt a kérdést, hogy az ÖPUL irányelvet megfelelően kihirdette-e.
Az előzetes döntéshozatali eljárásban további kérdéseként merült fel, hogy hivatkozhat-e a jogbiztonság, illetve a bizalomvédelem általános elveire? A mezőgazdasági termelő kérelmét még azelőtt nyújtotta be, hogy a kérdéses tagállami programot jóváhagyta volna az Európai Bizottság, illetve annak feltételei megjelentek volna a tagállami közlönyben, illetve a hatóságok feltételek nélkül támogatták a kérelmet.
Az osztrák kormány szerint a mezőgazdasági termelőnek még a szerződés aláírását megelőzően tájékozódnia kellett volna kötelezettségeinek terjedelméről, amelyhez segítséget nyújtottak - többek között - úgynevezett információs füzetekkel. Az osztrák kormány további érvei szerint az ÖPUL irányelv nem tért el attól a verziótól, amelyet az Európai Bizottság jóváhagyott.
Ezzel szemben a mezőgazdasági termelő érvei szerint hiányos volt az érintettek tájékoztatása, mivel az csak a minisztérium faliújságán volt kifüggesztve, és álláspontja szerint az ÖPUL irányelv tartalmáról csak aránytalan erőfeszítések útján szerezhetett volna tudomást.
Mind a 729/70 rendelet vonatkozó rendelkezései, illetve általánosan az EUB gyakorlat alapján a tagállamoknak olyan rendelkezéseket kell életbe léptetniük, amely alkalmas a szabálytalanul kifizetett összegek visszatérítésére. E kötelezettség azon társfinanszírozott támogatások esetén is fennáll, amelyet az Európai Bizottság hagyott jóvá.
Az állandó gyakorlat alapján[4] a szabálytalanul kifizetett támogatások visszafizetése esetén az e célból alkalmazott tagállami jog alkalmazásának léteznek uniós jog által meghatározott korlátjai: ezek nem lehetetleníthetik el, vagy nem tehetik túlságosan nehézzé az kérdéses összegek visszafizetését, valamint az uniós támogatások visszafizetésére irányadó tagállami rendelkezések nem lehetnek kedvezőtlenebbek a kérdéses támogatások visszafizetése tekintetében, mint a hasonló típusú tagállami támogatások visszafizetése esetén alkalmazott szabályok.
Szintén az állandó ítélkezési gyakorlat részét képezi, hogy a jogellenesen nyújtott támogatások visszafizetése esetén nem ellentétes az uniós joggal, ha figyelembe veszik a jogbiztonság, és a jogos elvárás általános elveit, azonban az uniós jog általános elveinek
- 107/108 -
figyelembe vehetőségének korlátja a tagállamok részéről az Unió érdekének figyelembevétele a kérdéses támogatások visszafizetése tekintetében[5].
A fentiek figyelembevételén kívül az eljáró tagállami bíróságnak vizsgálnia kell, hogy a vonatkozó irányelv megfelelően világos volt-e a kérdéses szer tiltása tekintetében, a kérdéses anyag használatának tilalmára vonatkozó rendelkezés kitűnt-e az információs füzetből, vagy a támogatási formanyomtatványból, az ÖPUL irányelv bele volt-e foglalva - részben, vagy egészben - a támogatási szerződésbe, illetve a mezőgazdasági termelőt informálták-e az ÖPUL irányelvről.
Az eljárásban feltett harmadik kérdés annak megválaszolására irányult, hogy a vonatkozó rendelet értelmében a tagállamok a kérdéses támogatási programok végrehajtását magánjogi rendelkezésekkel, vagy közjogi szabályok alkalmazásával kell végrehajtania, valamint a rendelet alkalmazási körében szabálytalanul nyújtott támogatások visszatérítése esetén összehasonlítást kell-e végezni a tagállami jog alapján a tekintetben, hogy azokat magánjogi, vagy közjogi szabályok alapján folyósították?
A vonatkozó másodlagos uniós jogi aktus, azaz a 2078/92 rendelet, az uniós jogrend, valamint az uniós jog általános elvei semmilyen szabályt vagy iránymutatást nem tartalmaznak a tekintetben, hogy a kérdéses támogatási programokat a magánjog, vagy közjog szabályai szerint kell végrehajtani, ezért az Osztrák Köztársaság a kérdéses programok végrehajtása során közjogi aktusokat, vagy magánjogi szerződéseket alkalmazzon. Azonban a tagállami jog alkalmazására abban az esetben kerülhet sor, ha az szükséges az uniós jogi rendelkezések végrehajtásához, és nem veszélyeztetik azok alkalmazását, ideértve az általános elveket is. Az eljáró tagállami bíróságnak vizsgálnia kell, hogy ezen tagállami szabályok nem akadályozzák meg a szabálytalanul kifizetett támogatások visszafizetését. Alkalmazni kell továbbá az azonos elbánás elvét is abban az értelemben, hogy az eljáró tagállami bíróságnak vizsgálnia kell, hogy a szabálytalanul kifizetett támogatások visszafizetésére szolgáló szabályok nem lehetnek a visszafizetés hatékonysága tekintetében kedvezőtlenebbek, mint azok a szabályok, amelyek a hasonló támogatások visszafizetésére esetén nyernek alkalmazást.
Az ítélet igen szövevényes, több kérdéscsomag tekintetében foglalt állást a luxemburgi testület. Az ítélet alapügyének érintettje egy termelői szervezet, amely az 1234/2007 rendelet alapján nyújtotta be a 2010 és 2014 évekre vonatkozó operatív programmal kapcsolatos támogatási kérelmét.
A támogatott tevékenységek között szerepelt egy élelmiszeripari fagyasztó berendezés megvásárlása. A gépi berendezést a kedvezményezett egyik alvállalkozója telephelyén állították üzembe, bérleti szerződés alapján, a kedvezményezett felügyeletére, és felelősségére.
- 108/109 -
2010-ben az osztrák közigazgatási szervek jóváhagyták a kérdéses programot, valamint az eljárásban nem volt vitatott, hogy a közigazgatási szerveknek tudomásuk volt arról, hogy a kérdéses gépi berendezés nem a kedvezményezett telephelyén működik.
2015-ben hozott határozatával az osztrák közigazgatási szervek megállapították, hogy az érintett nem rendelkezik jogosultsággal a kérdéses támogatásra, ezért elrendelte annak visszafizetését.
Az "EUB elé" jutott eljárásban első körben azt a kérdést kellett eldönteni, hogy a vonatkozó végrehajtási rendeletet[7] úgy kell-e értelmezni, hogy ha kérdéses beruházás olyan területen valósult meg, amelynek tulajdonosa harmadik személy, az uniós szabályozás alapján támogatható-e? A vonatkozó jogszabályok nyelvtani, és teleologikus értelmezése segítségével jutott az uniós bíróság arra a következtetésre, hogy a kérdéses rendelkezésekkel nem egyeztethető össze, ha harmadik személyek részesülnek[8] a kérdéses támogatásból. Ugyanakkor az a tény, hogy egy beruházás esetén a termelői szervezet nem tulajdonosa a telephelynek, még nem feltétlenül jelenti azt, hogy a kérdéses beruházás nem a támogatásban részesült szervezet részére valósult meg. Ahhoz, hogy egy operatív programból finanszírozott beruházás a támogatott szervezet részére történőnek minősüljön, az szükséges, hogy olyan üzemben történjen a beruházás, amely a támogatásban részesült szervezet kizárólagos ellenőrzése alatt áll, ebből következően kizárt harmadik személyek behatása[9]. Ezen kritérium lesz alkalmas az Európai Unió pénzügyi érdekeinek védelmének biztosítására is.
Felmerült továbbá az eljárásban a bizalomvédelem elvének alkalmazhatósága is, hogy azzal ellentétes-e a már megítélt támogatások fennmaradó részleteinek kifizetésének elutasítása, illetve a már kifizetett támogatások visszakövetelése?
Az eljárásban nem képezte vita tárgyát, hogy a kérdéses hatóság ismerte azokat a körülményeket, amelyekben a kérdéses gyártósorokat üzembe helyzeték. Az ítélkezési gyakorlat alapján[10] a tagállamok nem rendelkeznek mérlegelési jogkörrel a tekintetben, hogy visszaköveteljék az uniós alapokból jogellenesen, vagy jogalap nélkül nyújtott támogatásokat, illetve specifikusan Közös Agrárpolitika alkalmazási közében a tagállam közigazgatási szervei ezen összegeket visszaköveteljék, valamint az Agroferm ügyben hozott ítéletben[11] megerősített gyakorlat szerint a bizalomvédelem elvére nem hivatkozhat a gazdasági szereplő az uniós jogot alkalmazni köteles tagállami hatóság magatartását alapul véve valamely uniós jogi szöveg egyértelmű rendelkezésével szemben.
Az állandó ítélkezési[12] gyakorlat értelmében szigorúan kell értelmezni azokat a rendelkezéseket, amelyek a Közös Agrárpolitika költségeinek Unió általi viselésére vonatkoznak, mivel ezen rendelkezések tág értelmezése e tagállam gazdasági szereplőit hozhatja kedvezőbb[13] helyzetbe. Ezekből következően a bizalomvédelem elvére nem lehet az 543/2011 rendelet IX. mellékletének 23. pontjával szemben hivatkozni.
- 109/110 -
Az eljárásban további kérdésként merült fel, hogy az EUB ítéletének időbeli korlátozásának hiányában[14] a jogalap nélkül kifizetett támogatások visszatérítése esetén figyelembe vegyék a jogbiztonság elvét oly módon, hogy az megakadályozza a kérdéses támogatás visszafizetését. E kérdés lényegében az ítélet időbeli hatályának korlátozásáról, illetve a jogbiztonság elvének alkalmazhatóságára vonatkozott.
Az ítélet időbeli hatályának korlátozásán kívül vizsgálta az EUB, hogy annak ellenére, hogy a támogatás kedvezményezettje nem hivatkozhat a bizalomvédelem általános elvére, alkalmazást nyerhet-e a jogbiztonság általános elve?
E tekintetben az EUSZ 4. cikk (3) kötelezi a tagállamokat a Közös Agrárpolitikai keretein belül is az uniós jog megfelelő végrehajtására. Ebből következik, hogy a KAP finanszírozására vonatkozó rendeletek[15] kötelezik a tagállamokat a szabálytalanul, vagy gondatlanul kifizetett összegek visszafizetésére, amely tekintetében a tagállamok semmilyen mérlegelési mozgástérrel[16] nem rendelkeznek[17].
A tagállami mérlegelési jogkör hiánya azonban nem képezi akadályát annak, hogy a tagállami jog a jogszerűség elve mellett figyelembe vegye a jogbiztonság elvét, amely az uniós jogrend részét képezi[18]. A jogbiztonság elve az ítélkezési gyakorlat alapján[19] megköveteli, hogy a jogalanyok egyértelműen tudatában legyenek kötelezettségeiknek.
Az uniós bíróság értelmezésében a vonatkozó rendelet egyértelműen lehetővé tette a kérdéses támogatás kedvezményezettjének a támogatással kapcsolatos kötelezettségeit. Ebből következően az Unió a jogellenesen felvett támogatás visszatérítéséhez való jogát abban az esetben is érvényesítheti az ítélkezési gyakorlat alapján[20], ha adott esetben tekintettel kell lenni a jogbiztonság általános elvére. Ezen kívül a támogatás kedvezményezettje csak abban az esetben vitathatja a kérdéses támogatás visszafizetését, ha annak szabályszerűsége tekintetében jóhiszemű volt[21].
Összességében az EUB értelmezésében a következő feltételek esetén hivatkozhat az érintett a jogbiztonság általános elvére: ha az Unió visszafizetéshez való érdekét teljes mértékben figyelembe veszik, bizonyították az érintett jóhiszeműségét, illetve az adott tagállam joga tartalmaz ilyen lehetőséget a tisztán tagállami forrásokból eredő támogatások esetében.
A ROM-projekten ügyben hozott ítélet a tekintetben érdekes, illetve tekinthető kivételnek, hogy az nem a Közös Agrárpolitika, hanem Strukturális alapokkal kapcsolatos szabálytalanságok esetén vizsgálta a jogbiztonság, illetve a tagállami eljárási szabályokat korlátok közé szorító tényleges érvényesülés elveit.
Az ítélet alapügyében az alapügy érintettje kérelmet nyújtott be az illetékes államtitkársághoz a KKV-ra vonatkozó operatív program keretein belül egy technológiai adattábla létrehozásá-
- 110/111 -
hoz. Az államtitkárság 1999. decemberi határozatával támogatta a projektet -többek között - azzal a feltétellel, hogy azt 2000. január 1 előtt be kell fejeznie.
Az államtitkárság 1001. nyarán hozott határozatával tájékoztatta az alapügy érintettjét, hogy megszegte a támogatás nyújtására vonatkozó feltételt, amelynek értelmében a kötelezettségvállalásokat legkésőbb 1999. december 31-ig meg kellett volna kötni. Az államtitkár megkérdezte az Európai Bizottságot, hogy emiatt a teljes összeget vissza kell-e fizetnie az érintettnek, amelyre a Bizottság informális úton tagadó választ adott. Az államtitkárság így a Bizottság hivatalos válaszának megérkezéséig lecsökkentette a támogatás mértékét, illetve annak egy részének visszatérítését írta elő.
Ezt követően 2003. telén az államtitkárság az Európai Bizottság álláspontjára hivatkozva a kérdéses támogatást teljes egészében visszavonta, illetve elrendelte a már kifizetett támogatások visszatértését.
Az alapügy érintettjének legfontosabb érve, hogy nem volt tudomása a kérdéses rendelkezésről, amely ebből következően nem érvényesíthető vele szemben, mivel hivatkozhat a bizalomvédelem, és a jogbiztonság általános elveire. Az eljáró tagállami bíróság is megállapította, hogy a kérdéses feltételt nem közölték az érintettel.
Az állandó ítélkezési gyakorlat alapján - többek között - a Huber[23] ügyben hozott ítéletre is figyelemmel, az eljáró tagállami bíróságoknak a tagállami jogot alkalmazva kell eljárniuk az uniós jog alapján jogosulatlanul kifizetett támogatások esetén, feltéve, hogy e vonatkozásban nincsenek uniós rendelkezések. A joggyakorlat a tagállami eljárási szabályokat korlátok közé szorító azonos elbánás, és tényleges érvényesülés elveinek e tekintetben egy sajátos szerepet ad: nem a tagállami eljárási szabályok, hanem ezúton a tagállami jog előírásai azok, amelyek nem tehetik lehetetlenné, vagy túlságosan nehézzé a jogosultalanul kifizetett összegek visszafizetését[24]. E tekintetben a joggyakorlat a megkülönböztetésmentességet követeli meg, de ezúttal az eljárási szabályok tekintetében.
Azonban szintén az állandó ítélkezési gyakorlat teszi lehetővé a közigazgatási aktusok visszavonása esetén, valamint a jogosulatlanul kifizetett közpénzek esetén a jogszerűség, és a jogbiztonság elveinek figyelembevételét, amelyek a közösségi jogrend részét képezik[25].
A jogbiztonság elve ugyanis a Közös Agrárpolitika alkalmazási körében e szűkebb területe, azaz a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizetése esetén is alkalmazást nyer a tekintetben, hogy a közösségi szabályozás tegye lehetővé az érintettek számára kötelezettségeik ismeretét.
A jogbiztonság elvének ezen értelmezését még hangsúlyosabban kell figyelembe venni az állandó ítélkezési gyakorlat alapján, többek között az Emsland ügyben hozott ítélethez hasonló helyzetekben[26] olyan tagállami szabályozás esetében, amely pénzügyi következményekkel járhat.
A Bíróság arra is figyelemmel volt, hogy a határidőre vonatkozó határozat egyedüli címzettje a tagállam, azaz a Holland Királyság volt, valamint a tá-
- 111/112 -
mogatás nyújtására vonatkozó határozat két hónappal a határidő lejártát megelőzően tájékoztatta az államtitkárság az alapügy érintettjét, a mely majdnem biztosan a határidő túllépését vonta maga után.
A jogbiztonság elve a fentiekből eredően nyilvánvalóan sérült, azonban ez a joggyakorlat alapján[27], többek között az Oelmühle és Schmidt Söhne ügyben hozott ítélet alapján csak abban az esetben vehető figyelembe a jogalanyok javára, ha az a kérdéses támogatás felhasználása tekintetében jóhiszemű volt. Ennek vizsgálata értelemszerűen az eljáró tagállami bíróság feladata.
A Közösség a jogosulatlanul kifizetett összegek visszafizetéséhez való jogának tényleges érvényesülése[28] azonban ilyen helyzetben megköveteli, hogy az EK 10. cikkében foglalt együttműködési kötelezettség alapján - mivel a visszafizetés elmaradása tagállami mulasztás következménye - a tagállami pénzügyi felelőssége megállapítható jegyen.
Az alapügy érintettje Avicravil 2012-ben vissza nem térítendő támogatást igényelt, és e vidékfejlesztési támogatásért cserébe vállalt öt éven keresztül állatjóléti intézkedések betartását[30]. 2015-ben a támogatás kedvezményezettje tájékoztatta a kifizető ügynökséget, hogy a támogatással érintett üzemek közül kettőt harmadik személy részére ruházott át.
Ezt követően az Európai Számvevőszék Romániában vizsgálatot végzett, amelynek keretein belül a kérdéses intézkedés is túlzott kifizetéseket tárt fel. E hibák kijavítása érdekében a mezőgazdasági és vidékfejlesztési minisztérium, majd a kifizető ügynökség is határozatában lecsökkentette a támogatások mértékét.
A megyei bíróság megállapította, hogy az alapügy érintettje számára 2007 és 2012 között kifizetett támogatás háromszor magasabb volt az állatjóléti kötelezettségvállalások során keletkezett költségeknél. E bíróság arra is hivatkozott, hogy a bizalomvédelem elvére nem lehet hivatkozni valamely uniós szabály egyértelmű rendelkezésével szemben, valamint a tagállami hatóság magatartása sem alapozhat meg egy gazdasági szereplőben uniós jogot sértő helyzetre vonatkozó jogos bizalmat.
Az eljáró tagállami bíróság lényegében arra a kérdésre kereste a választ, hogy a bizalomvédelem, és a jogbiztonság általános elveivel, a vonatkozó uniós rendeletekkel[31], valamint az EUMSZ 310. cikk (5) bekezdésével összeegyeztethető-e, ha a kérdéses, Európai Bizottság által jóváhagyott támogatásokat az Európai Számvevőszék jelentését alapul véve csökkentik anélkül, hogy megvárnák az Európai Bizottság új határozatát.
Szintén alkalmazást nyert az EUMSZ 310. cikk (5) bekezdés hatékony, és eredményes pénzgazdálkodás elve alapján az Unió, és a tagállamok közösen hatják végre ezen célkitűzéseket.
- 112/113 -
Vizsgálták az ügyben a jogbiztonság általános elvét is, amely megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek legyenek, és azt, hogy alkalmazásuk a jogalanyok számára[32] előre láthatóak legyenek. A vonatkozó 1698/2005 rendelet 40. cikk rendelkezései nem hagynak kétséget a jogalanyok számára a tekintetben, hogy mely többletköltségek, és elmaradt jövedelem fedezhető az alkalmazási körében történő kifizetésekkel, ezért a kérdéses visszafizetési kötelezettség nem ellentétes a jogbiztonság általános elve által támasztott követelményekkel.
A jogbiztonság elvét az sem sérti, hogy a Számvevőszék által meghatározott - számítási hibákból eredő - többletköltségek tekintetében olyan jogi aktusokat fogadnak el, hogy az Európai Bizottság által jóváhagyott költségeket csökkentik azt megelőzően, hogy az Európai Bizottság határozatot fogadott volna el a többletköltségek visszafizetése tekintetében.
Alkalmazta továbbá az EUB az Erzeugerorganization[33] ügyben hozott ítéletben kialakított gyakorlatot, amelynek értelmében főszabályként nem rendelkeznek a tagállamok mérlegelési mozgástérrel a tekintetben, hogy visszaköveteljék a Közös Agrárpolitika alkalmazási körében jogalap nélkül, illetve jogellenesen kifizetett összegeket. A kérdéses összegek visszakövetelése esetén az adott tagállam jogát kell alkalmazni, ugyanakkor ezen intézkedések alkalmazásakor figyelemmel kell lenniük az uniós jog általános elveire, ideértve a jogbiztonság, és bizalomvédelem általános elveit.
Utalt az EUB a Ministru kabinets ügyben[34] hozott ítéletre, amelynek értelmében a jogos bizalom elvére való hivatkozás esetén vizsgálni kell, hogy a közigazgatási szervek ésszerű bizalmat keltettek-e az érintettek tudatában, ugyanakkor főszabály szerint uniós jogszabály egyértelmű rendelkezésével szemben nem lehet a bizalomvédelem általános elvére hivatkozni. Ebből következően az EUB értelmezésében az alapügy érintettjének jóhiszeműségétől függetlenül nem alapíthat jogos bizalmat az uniós jogot sértő helyzet fennállására.
A jogbiztonság elve megköveteli, hogy a jogszabályok egyértelműek, és előre láthatóak legyenek a jogalanyok számára. Az EUB értelmezésében az 1698/2005 rendelet 40. cikk (3) egyértelműen fogalmazott, hogy csak az elmaradt hasznot, és többletköltségeket kell megtéríteni, amely a vállalt állatjóléti intézkedések okoznak. Ebből következően nem ellentétes a jogbiztonság elvével, ha a Számevőszéki jelentést alapul véve a tagállami hatóságok a számításai hibából eredő többletköltségeket visszafizetését írják elő.
Az Európai Bizottság jóváhagyott 2004-ben egy Lettország által benyújtott vidékfejlesztési tervet, amely - többek között - lehetővé tette a korkedvezményes nyugdíjazási támogatás örökölhetőségének lehetőségét. Ezt követően a Lett Minisztertanács elfogadta a 2004-2006-os évekre vonatkozó vidékfejlesz-
- 113/114 -
tési programot, amely a mezőgazdasági üzemek legalább 55 éves tulajdonosai számára lehetőséget biztosított, hogy üzemüket harmadik személy részére ruházzák át, és korengedményes nyugdíjazási támogatásban részesüljenek. A program ugyanakkor lehetővé tette, hogy amennyiben az érintett e támogatás időbeli hatályán belül elhunyna, a fennmaradó korengedményes nyugdíjában örökösei részesüljenek. A lett jogszabályok módosítását követően 2015-től megszűnt a kérdéses támogatás örökölhetőségének lehetősége.
Az ítélet alapügyében a kérdéses tagállami jogszabályok módosítását követően az átruházó gazdálkodó örökösei elveszítették jogosultságaikat, még abban az esetben is, ha a mezőgazdasági üzemet harmadik személyre ruházták át, illetve, ha a program keretein belül vállalt kötelezettségvállalásokat továbbra is betartották.
A luxemburgi eljárás első részében arra a kérdésre keresték a választ, hogy a vonatkozó uniós jogi aktus rendelkezéseivel összeegyeztethető-e, ha a tagállamok azok végrehajtása során olyan rendelkezéseket fogadnak el, amely lehetővé teszi a korengedményes nyugdíjazási támogatás örökölhetőségét.
E tekintetben a Közös Agrárpolitika területén kialakított ítélkezési gyakorlatot kell figyelembe venni, amelyeket a tagállamoknak figyelembe kell venniük az úgynevezett atipikus rendeletek alkalmazási körében, azaz - többek között - a Gorje[36], és a Lingurár[37] ügyekben hozott ítéletek alkalmazásában, azaz: a tagállamok nem léphetik túl a vonatkozó rendelet által biztosított mérlegelési jogkört.
Az 1257/1999 rendelet 10-12. cikkeinek önmagában lehet olyan értelmezést adni, amelyek lehetővé teszik a tagállamoknak a korkedvezményes nyugdíjazási támogatás örökölhetőségét, azonban e rendelkezéseket célkutató elemzéssel vizsgáljuk, azok már nem teszik lehetővé a tagállamok számára a kérdéses támogatások[38] öröklését.
Az uniós bíróság előtt folyó eljárásban feltett további kérdések a bizalomvédelem elvére vonatkoztak, azaz ezen elvre hivatkozhatnak-e a kérdéses támogatás örökösei, illetve az Európai Bizottság vidékfejlesztési szakbizottságának 2011-ben kelt jegyzőkönyve véget vetett-e ezen jogos bizalomnak?
Az állandó gyakorlat alapján, amely - többek között - az Agroferm[39], és az Erzeugerorganization Tiefkühlgemüse[40] ügyekben hozott ítéletekben megerősítést nyert, főszabályként nem lehet hivatkozni a bizalomvédelem elvére valamely uniós jogi szöveg[41] egyértelmű rendelkezéseivel szemben, illetve a tagállami hatóságok magatartása nem alapozhat meg jogos bizalmat a gazdasági szereplőkben.
Mint már említettük, az Európai Bizottság 2004-ben jóváhagyott egy Lettország által beterjesztett vidékfejlesztési tervet, amely előírta a korkedvezményes nyugdíjazási támogatás örökölhetőségének lehetőségét.
A vonatkozó uniós szabály, jelen esetben a 1257/1999 rendelet nem rendelkezik az eljárásban vizsgált kérdésről, azaz, hogy a tagállamok e rendelet végrehajtásával kapcsolatos intézkedések életbe léptetésénél előírhatják-e a korengedményes nyugdíjazási támogatás folyósításához való jog öröklé-
- 114/115 -
sét. A fenti cikkeket ebből következően nem lehetett volna úgy értelmezni, hogy azokkal ellentétben állna a korengedményes nyugdíjazási támogatásra vonatkozó tagállami előírás. Egyebekben az Európai Bizottság - a vonatkozó uniós szabályok alapján - jóváhagyta azt a vidékfejlesztési tervet, amely tartalmazta a korengedményes nyugdíjazási támogatás örökölhetőségét.
Az EUB számításba vette, hogy az Európai Bizottságnak a kérdéses vidékfejlesztési terv jóváhagyásakor - többek között - értékelnie kell a tagállami terveket azok uniós szabályokkal való összhangja tekintetében, illetve azt, hogy az adott tagállam jogban a Bizottság jóváhagyását követően "ültették át" jogszabályaikba a vizsgált korkedvezményes nyugdíjazás lehetőségét.
A lett kormány érvelt az állandó joggyakorlattal, amelynek értelmében a gazdasági szereplők nem helyezhetik jogos bizalmukat olyan helyzet fennmaradásában, amelyet az unió intézményei, vagy az uniós jogot végrehajtó tagállami hatóságok módosíthatnak mérlegelési jogkörük[42] keretein belül.
További kérdésként merült fel az eljáró tagállami bíróság részéről, hogy az Európai Bizottság vidékfejlesztési szakbizottságának 2011-ben elfogadott megállapításai miként befolyásolták az alapügy érintettjének jogos bizalom elvére való hivatkozásának kérdéseit?
A kérdéses örökösök nem értesültek a kérdéses szakbizottság üléseiről, mivel azokat csak a tagállamokhoz címezték, illetve a Bíróság értelmezésében ilyen helyzetben nem is várható el, hogy az érintettek maguk tájékozódjanak a kérdéses megállapítások tartalmáról.
Összességében az EUB megállapította, hogy a kérdéses gazdasági szereplők jogos bizalmat helyezhettek abban a tagállami jogszabályban, amely lehetővé tette a kérdéses támogatások örökölhetőségét.
Összegzésként milyen következtetéseket vonhatunk le a fentiekben vizsgált ítéletekből, azaz az állandó gyakorlat milyen, a tételes jogi szabályokon túlmutató végrehajtási hatáskörökkel kapcsolatos, illetve az általános elvek alkalmazásával kapcsolatos tanulságok rajzolódnak ki, amelyek más jogviták eldöntésében is támpontként szolgálhatnak?
A vizsgált ítéletek egyértelműen rávilágítanak, hogy egy vidékfejlesztési programok végrehajtása során esetén a tagállami hatóságok döntései, vagy akár Európai Bizottság általi jóváhagyása sem jelenthet garanciát arra, hogy annak minden eleme megfelel az uniós jog által támasztott feltételeknek. A joggyakorlat arra is rámutatott, hogy az Európai Bizottság jóváhagyása nem ad a kérdéses jogi aktusnak uniós jogi aktus jelleget.
Sok esetben a vonatkozó másodlagos uniós jogi aktusok nem voltak egyértelműek a tekintetben, hogy a kérdéses jogi aktusok megfeleltek-e az előbbi rendeletek által támasztott feltéteknek. Az EUB a feltett kérdések eldöntésére a nyelvtani értelmezés mellett az úgynevezett célkutató
- 115/116 -
értelmezés segítségével jutott a megfelelő értelmezésre, többek között az Erzeugeronganisation, és a Ministu Kabinets ügyekben hozott ítéletekben. A gazdasági szereplők elméletileg, ha biztosak szeretnének abban lenni, hogy a kötelezettségvállalásukért folyósított vidékfejlesztési támogatásként kapott összegeket nem kell visszafizetniük, az Európai Bizottság jóváhagyásától függetlenül a kérdéses másodlagos uniós jogi aktusok teleologikus értelmezését kellene elvégezniük. Azonban a gyakorlatban ez igen kevéssé valószínű, és még ha el is végzik az elemzést, akkor sem biztos, hogy az eredménye egyezni fog az EUB esetleges értelmezésével. Ebből következően fel kell készülni az ilyen helyzetek kezelésére.
Ha a tagállami hatóságok olyan jogi aktust fogadnak el, amely nem felel meg az uniós jog által támasztott kritériumoknak, esetleg a hatóságok magatartása bizalmat kelt a gazdasági szereplőkben, állandó ítélkezési gyakorlatban kialakított főszabály szerint a tagállamok nem rendelkeznek mozgástérrel a tekintetben, hogy vissza kell fizetniük az uniós jogot sértő, vagy jogalap nélkül kifizetett támogatásokat a vidékfejlesztési támogatások alkalmazási körében. Ezen az Európai Bizottság - az adott program tartalmi elemeire is kitérő - jóváhagyása sem változtat. Az Európai Bizottság jóváhagyása egyébként nem eredményezi azt, hogy a kérdéses program uniós jogi aktusnak minősülne. Uniós jogi aktus hiányában a kérdéses támogatások visszafizetése a tagállami jog alapján történik.
Szintén az állandó ítélkezési gyakorlat alapján a tagállamok, illetve az eljáró tagállami bíróságok figyelemmel lehetnek a jogbiztonság, és bizalomvédelem általános elveire. Főszabály szerint jogos bizalmat a gazdasági szereplők nem helyezhetnek uniós szabályok egyértelmű rendelkezéseivel szembe. Azt azonban, hogy mely esetekben kerülhet sor a főszabály alóli kivételként ezen elvek alkalmazásra, már az ügy egyedi körülményeitől függ.
A Martin Huber ügyben hozott ítéletben mezőgazdasági termelő nem kapott megfelelő tájékoztatást, ezek körülményeket mérlegelhette az EUB a jogbiztonság, és a jogos elvárás elveinek alkalmazhatósága tekintetében.
Az Erzeugeronganisation ügyben hozott ítéletben a gazdasági szereplőnek nem volt tudomása arról, hogy a vonatkozó rendeletek nem teszik lehetővé olyan formában a kérdéses beruházás megvalósítását, illetve a hatóságok tudatában voltak a beruházás releváns részleteivel kapcsolatban. A jogbiztonság elvét végül alkalmazhatta az eljáró tagállami bíróság a következő feltételek mellett: az Unió érvényesíti visszatérítéshez való jogát, a gazdasági szereplő jóhiszemű volt, valamint az adott tagállam joga tartalmaz ilyen esetekre hasonló lehetőséget tisztán tagállami forrásból megvalósuló támogatások esetén. A ROM-projekten ügyben hozott ítéletben, mivel a kérdéses határidőről a gazdasági szereplő nem tudhatott, alkalmazást nyert a jogbiztonság elve azzal a megkötéssel, hogy az Unió érvényesítheti visszatérítéshez való jogát. Az SC Avicravil Farms SRL ügyben hozott ítéletben egyáltalán nem kerülhettek alkalmazásra a jogbiztonság, és bizalomvédelem általános
- 116/117 -
elvei, mivel a vonatkozó uniós rendeletek egyértelműek voltak: az állatjóléti intézkedések keretein belül vállalt kötelezettségekből keletkező költségek, és elmaradt haszon kompenzálására kerülhet sor, amely kizárja a számítási hibából eredő túlkompenzáció esetén a kérdéses általános elvekre való hivatkozás lehetőségét. A Ministru kabintets ügyben hozott ítéletben valóban bizonytalan jogi helyzetben voltak az érintettek, ezért jogos bizalmat helyezhettek a kérdéses támogatások örökölhetőségében. ■
JEGYZETEK
[1] Daniele Bianchi: La politique agricole commune (PAC). Toute la PAC rien d'autre que la PAC. Bruylant, Bruxelles. 2006, 50-57. p.
[2] A KAP alkalmazási körében támogatással kapcsolatos gyakorlat különbözik a birtokpolitikai, illetve az ingatlanokkal kapcsolatos tagállamokkal műveletektől. Lásd: Ingatlanok restituciójával kapcsolatosan segítségül hívható-e az Uniós jog? In: Miskolczi-Bodnár, Péter; Homicskó, Árpád Olivér; Szuchy, Róbert (szerk.) Studia in honorem Gyöngyi Harsányi 65. Budapest, Magyarország: Károli Gáspár Református Egyetem, Állam- és Jogtudományi Kar (2021) pp. 129137..; Az Európai Unió jogának a tagállamok csatlakozását megelőzően elkobzott ingatlanok kárpótlásával kapcsolatos követelményei, In: Szalma, József (szerk.) A Magyar Tudomány Napja a Délvidéken -2018 : éghajlatváltozás és biztonság, Újvidék, Szerbia : Vajdasági Magyar Tudományos Társaság (2020) pp. 213-228.,Korom Ágoston: Lex speciális perelhetősége (2020). Szuchy, Róbert ; Korom, Ágoston: Subsidies granted to economic operators and sanctions within the scope of the CAP - Different treatment in terms of the EU regulation and the implementation.by Member States? Economics & Working Capital 2022 : 1-2 pp. 1-27.; Korom, Ágoston:Tagállami végrehajtási hatáskörök gyakorlása a KAP alkalmazási körében: a magyar gyakorlat tükrében, In: Peres, Zsuzsanna; Bathó, Gábor (szerk.) Ünnepi tanulmányok a 80 éves Máthé Gábor tiszteletére : Labor est etiam ipse voluptas. Budapest, Magyarország: Ludovika Egyetemi Kiadó (2021) 1,085 p. pp. 641-656., 16 p.; Korom, Ágoston: Példák az uniós jog általános elveinek mellőzésére a Közös Agrárpolitika alkalmazási körében - Szükségesek-e ezen eltérések a Közös Agrárpolitika működőképességének fenntartásáért? In: Peres, Zsuzsanna; Pál, Gábor (szerk.) Ünnepi tanulmányok a 80 éves TAMÁS ANDRÁS tiszteletére. Semper ad perfectum. Budapest, Ludovika Egyetemi Kiadó (2021) pp. 413-426.
[3] Európai Unió Bírósága, C-336/00
[4] Európai Unió Bírósága, 205/82, C-366/95
[5] Európai Unió Bírósága, C-31/91
[6] Európai Unió Bírósága, C-516/16
[7] 543/2011 végrehajtási rendelet IX. mellékletének 23. pontjának a rendelet 60. cikkel való összeegyeztethetőségét vizsgálta az EUB.
[8] Másrészt az 543/2011 végrehajtási rendelet célkitűzései között is szerepel, hogy kizárólag az uniós jog által elismert termelői szervezetek részesüljenek uniós támogatásokban.
[9] Jelen ügyben ugyan a támogatás kedvezményezettjének felelőssége és felügyelete mellett alkalmazták a kérdés.
[10] Európai Unió Bírósága, 205/82-215/82
[11] Európai Unió Bírósága, C-568/11
[12] Európai Unió Bírósága, C-610/13, 55/83
[13] Ezen indoklás egyértelműen versenyjogi érvekkel támasztja alá a Közös Agrárpolitika e rendelkezéseinek szigorú értelmezését. Nem teljesen világos ugyanakkor az elhatárolás a Közös Agárpolitika területén a szabálytalanságokkal szembeni fellépésre vonatkozó tagállami kötelezettségtől, az Unió pénzügyi érdekeinek védelmétől.
[14] Meg kell jegyezni, hogy az osztrák kormány kérése ellenére az EUB nem korlátozta az ítélet időbeli hatályát.
[16] Európai Unió Bírósága, C-298/96
[17] Szintén emlékeztetett az EUB állandó gyakorlatára, amelynek értelmében ilyen esetekben az eljáró tagállami bíróságoknak a tagállami jogot kell alkalmazniuk, azzal a megkötéssel, hogy azok alkalmazása nem lehetetlenítheti el, vagy teheti túlságosan nehézzé a kérdéses összegek visszatérítését, valamint nem lehetnek kedvezőtlenebbek a kérdéses összegek visszatérítése tekintetében, mint a hasonló ügyekben alkalmazott a tagállami jogszabályok.
[18] Európai Unió Bírósága, C-158/06, C-336/00
[19] Európai Unió bírósága, C-158/06
[20] Európai Unió Bírósága, C-336/00, C-158/06
[21] Európai Unió Bírósága, C-336/00
[22] Európai Unió Bírósága, C-158/06
[23] Európai Unió Bírósága, C-336/00
[24] Európai Unió Bírósága, C-366/95
[25] Európai Unió Bírósága, C-80-82/99,
- 117/118 -
[26] Európai Unió Bírósága, C-94/05
[27] Európai Unió Bírósága, C-298/96
[28] Európai Unió Bírósága, C-336/00
[29] Európai Unió Bírósága, C-443/21
[30] Az intézkedés vidékfejlesztési program keretein belül került kiosztása, az állatok szállítási körülményeinek, és a víz tisztitására irányult.
[31] 1698/2005 rendelet 40. cikk (3) bekezdés, és 1306/2013 rendelet 58. cikk (1) bekezdés
[31] A jogbiztonság általános elve alkalmazásában az EUB a szintén KAP alkalmazási körébe tartozó, Telgaard ügyben hozott ítéletre hivatkozott (C-239/17).
[33] Európai Unió Bírósága, C-516/16
[34] Európai Unió Bírósága, C-120/17
[35] Európai Unió Bírósága, C-120/17
[36] Európai Unió Bírósága, C-111/15
[37] Európai Unió Bíróság, C-315/16
[38] E kérdés tekintetében a további érveket nem tartottuk téma szempontjából részletesebben ismertetni.
[39] Európai Unió Bírósága, C-568/11
[40] Európai Unió Bírósága, C-516/16
[41] Az EUB által alkalmazott "uniós jogi szöveg kifejezés" rendkívül tág fogalom, igen sok lehetőséget takar, az EUB igyekezett egy gyűjtőfogalmat alkotni. Jelen esetben azonban, ahogy a fentiekben láthattuk, a rendelet rendelkezései, amelyek részben lehetővé teszik, részben kizárják a kérdéses támogatás örökölhetőségét, még ebbe a gyűjtőfogalomba is igen nehezen illeszthetőek be.
[42] E tekintetben az Elbertsen (C-449/08), és a Lengyelország/Bizottság ügyben (C-335/09) ügyekben hozott ítéletekre hivatkoztak.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző adjunktus, Károli Gáspár Református Egyetem Állam és Jogtudományi Kar Polgári Jogi Tanszék, Magánjogi Tudományok Intézete.
Visszaugrás
