Európában a mai értelemben vett első csődszabályozást Angliában kodifikálták 1542-ben, melyben a bűnözőnek tekintett adós bebörtönzése mellett jogvédelmet biztosítottak a hitelezőknek. A honi szabályozás kezdete 175 évvel ezelőttre tehető. A csőd szó eredete az első magyar csődtörvény, a csődületről (Concurs) szóló 1840. évi XXII. törvénycikk címéből származik, amely a hitelezők tömeges jelentkezésére, azaz összecsődülésére utalt. A hitelezők jogérvényesítésének lehetőségét jelenleg az 1991. évi csődtörvény, valamint az 1996. évi adósságrendezési törvény biztosítja. Az önkormányzatok inszolvenciája esetén követendő szabályozás kodifikálása a XX. század végén, 37 éve született meg a tengerentúlon. A világon másodikként - mintaként szolgálva későbbi hasonló szabályozásoknak - 1996-ban fogadta el a magyar országgyűlés a helyi önkormányzatok adósságrendezési eljárásáról szóló törvényt. Az adósságrendezés szereplői között nagy jelentőséggel bírnak a hitelezők, akik az eljárás minden szakaszában jelen vannak - a megindítástól a befejezésig -, melynek következtében azt befolyásolhatják és akár irányíthatják is.
A területi decentralizáció gazdasági feltételeit megalapozó pénzügyi föderalizmus elméletét a kormányzatok közötti horizontális verseny és az ezzel összefüggő vertikális kapcsolatok működésének modellezésére dolgozták ki. Az elmélet megalapozója Richard Abel Musgrave (1910-2007) volt, aki 1959-ben,[1] majd harminc évvel később[2] megjelentetett közpénzügyi teóriájában a közszektor szerepét vizsgálva meghatározta az államháztartási funkciókat (stabilizáció, allokáció, redisztribúció), amelyek alapján a különböző kormányzati szintek pénzügyi-gazdasági értelemben interaktív viszonyban vannak egymással.
A gazdasági szereplők hosszú távú, több évre/évtizedre kiható finanszírozási igényeit a tőkepiacon elégíthetik ki. Az önkormányzatok finanszírozási igényei alapvetően két részre, működési (operatív) és beruházás finanszírozásra oszthatók.
A két finanszírozási forma közötti legfőbb különbség abban rejlik, hogy az operatív finanszírozás során a mindennapi finanszírozási döntések születnek meg, míg a hosszú távú finanszírozási döntések a beruházások finanszírozásának esetében kerülnek napirendre. A helyi önkormányzatok világviszonylatban egyre több közszolgáltatási feladatot látnak el, ami felemészti bevételeik döntő hányadát, ennek következtében egyre kevésbé képesek a folyó költségvetési bevételeikből előteremteni a nélkülözhetetlen és elengedhetetlen beruházásokhoz szükséges pénzeszközöket, ezért pótlólagos forrásokat vonnak be. A külső források döntő hányada hitel, valamint kötvénykibocsátás, amit az önkormányzat a saját költségvetésének terhére vesz fel/bocsát ki, s - reményei szerint - jövőbeni bevételeiből fizet vissza.
A nemzetközi tapasztalatok ugyanakkor azt bizonyítják, hogy az önkormányzatok hosszú távú hitelt az ún. "aranyszabály" (The Golden Rule)[3] szerint kizárólag beruházásokra vesznek fel. Az "aranyszabály" azon a megfontoláson alapul, miszerint az adott beruházások finanszírozási igénye időben meglehetősen koncentráltan jelentkezik, igazságtalanul terhelve ezzel az adott beruházást megvalósító generációkat (pay-as-you-go). Ugyanakkor, ha a hitelek felvétele nem történik meg, akkor a közösség számára elengedhetetlenül szükséges beruházások elhalasztódnának. Éppen
- 379/380 -
ezért a kizárólagos folyó-finanszírozás helyett célszerű az adott beruházás finanszírozási terheit a generációk között szétteríteni (pay-as-you-use).[4] A Ez a finanszírozási forma indokolja elsődlegesen az önkormányzatok tőkepiaci megjelenését.
Az "aranyszabály" másik értelmezésének megfelelően folyó kiadásokra nem szabad hosszú távú hitelt felvenni, mert az a jövő generációk bevételeinek terhére történő költekezés, azaz előrehozott fogyasztás.[5]
A hitelfelvétel szabályozásának markáns esete, amikor a jogszabályok megengedik az önkormányzati "csőd" lehetőségét. Az Amerikai Egyesült Államokban, Magyarországon, Észtországban, Lettországban és a Dél-Afrikai Köztársaságban törvényben szabályozták az önkormányzati "csőd" esetét, a nyugat-európai államokban azonban a politikusok inkább a szigorúbb pénzügyi kontrollal igyekeznek a fizetésképtelenségi helyzeteket megelőzni.
A csődszabályozás bevezetésével a fenti államok a felelőtlen helyi döntéseket igyekeznek elkerülni, amely az állam "végső mentsvár funkciója" megszüntetésének és a szavahihető gazdálkodás kikényszerítése első lépésének tekinthető.[6]
Az 1996. évi magyar szabályozást megelőzően az Amerikai Egyesült Államok csődtörvényének[7] 1978-ban megalkotott 9. fejezete szabályozta elsőként az önkormányzatok adósságrendezését,[8] mely - a magyar szabályozással ellentétben, a tengerentúli sajátosságoknak megfelelően - a városok, a falvak és a megyék mellett magában foglalja az önkormányzati közszolgáltatók és az iskolai kerületek (körzetek) adósságrendezését is. A honi szabályozás óta további három állam is megalkotta a saját önkormányzataira vonatkozó "csődtörvényét":[9] Észtország 2004-ben,[10] Lettország 2007-ben,[11] a Dél-Afrikai Köztársaság pedig 2003-ban,[12] amelynek 2012. évi módosítása szabályozta részletesen az önkormányzati pénzügyi kihágások szabályait.
Az észt rendelkezés a magyar szabályozás alapulvételével készült, ahhoz - szerkezetében és tartalmában is - hasonló, ennek megfelelően az adósság okozta, "beteljesedett csődöt" rendezi. Ezzel szemben Lettország és a Dél-Afrikai Köztársaság folyamatosan figyelemmel kíséri, monitorozza a működési deficiteket, valamint az időn túl teljesített, vagy ki nem fizetett számlák alakulását és a hiteltörlesztést.
Észtország szabályozásban a csődhelyzet bekövetkeztét a hitelező vagy maga az önkormányzat jelentheti be, s akárcsak a honi gyakorlatban, egy "válságbizottságot" hoznak létre. Ennek a bizottságnak azonban tagja az állam, valamint - a magyar szabályozással ellentétben - a hitelezők képviselője is. A bizottság egy hároméves válságköltségvetést készít, s szigorító javaslatokat tehet a testületnek.[13]
Lettországban az eljárás akkor veszi kezdetét, amikor a folyamatosan figyelemmel kísért adósságszolgálati mutató meghaladja a 20%-ot, illetőleg az önkormányzat képtelen kifizetni az adósságát. A csődhelyzet akkor is bekövetkezhet, amikor a mérlegben az adósság mértéke meghaladja a vagyon értékét. Az eljárást a helyi testület elnöke, a pénzügyminiszter vagy a számvevőszék kezdeményezheti. Érthetetlen módon a hitelezőket kihagyták a kezdeményezés lehetőségéből. Ha a helyi testület ellenzi az eljárás megindítását, akkor a kormány kezdeményezi a helyi stabilizációs terv kidolgozását. A válságtervben szabályozzák a helyi adók emelését, hatékonyabb beszedését, a szükséges vagyonértékesítést, végső esetben pedig az önkormányzat önállóságának megszűntetését.[14]
A Dél-Afrikai Köztársaságban 2003-ban fogadták el a "helyi önkormányzatok pénzügyi menedzsmentjéről" szóló 56. törvényt, amely a tartományi beavatkozás opcionális lehetőségeit, valamint kötelező teendőit rendszerezi. A tartományi beavatkozás nem csak a "csőd", vagy ki nem fizetett számlák esetében kezdeményezhető, hanem akkor is, ha az önkormányzat az "elvártnál gyengébben" teljesíti kötelező feladatait, eljárási szabályokat sért, illetőleg tartósan deficites költségvetést hagy jóvá. A gyengén teljesítő önkormányzat gazdálkodását több éven át a tartományi pénzügyminisztériumból delegált, gyakran nyugalmazott, ebből következően pedig igen tapasztalt szakembergárda felügyeli.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
