A kérdésfeltevés valójában költői. A kormányzati közigazgatás - hasonlóan a közigazgatási rendszer egészéhez - az elmúlt másfél évtizedben folyamatosan változott. Igaz ez az európai ügyek koordinációjára is, miután az egyes kormányok aktuális tennivalóit mindig a csatlakozási felkészülés soron következő feladatai jelölték ki. Az 1997 után évente közzétett ún. "országjelentések" fontos fejezete volt ugyanis a közigazgatási kapacitások építése. Az Európai Bizottság évről-évre számon kérte az aspiráns országok kormányaitól, hogy mit tettek azoknak a szervezeti struktúráknak a kiépítéséért, amelyekről valóban feltételezhető, hogy képesek a közösségi jog hatékony alkalmazására és az ehhez szükséges koordinációra.
Magyarország 2004-es uniós csatlakozása óta azonban a témakör lekerülni látszik a napirendről. Eltekintve egyes szakmai publikációktól,1 a kormányzati közigazgatásról folyó viták szereplői többnyire inkább általánosságokat fogalmaznak meg az állam, a közigazgatás "túlzott szerepvállalásáról", az "olcsó állam" szükségességéről. Nem vitatva, hogy számos fontos területen valóban indokolt lehet a karcsúsítás (véleményünk szerint ilyen például a kommunikációs tanácsadás), az Európai Unió tagállamaként a struktúra egészéről, s a mindenképpen fejlesztendő területekről is gondolkodnunk kell. A gyakran emlegetett - 2007 és 2013 között esedékes - hatezer milliárd forint értékű uniós strukturális és kohéziós forrás is például csak akkor lesz valóban elérhető, ha összehangoltan épülnek ki és működőképesek lesznek a fejlesztéspolitikához kapcsolódó tervezési és végrehajtási struktúrák. Csökkennek a jelenlegi párhuzamosságok és átfedések a fejlesztéssel foglalkozó kormányzati szervek, a területfejlesztési, önkormányzati, államigazgatási és egyéb struktúrák között, s a szervezeti reform kellő szakmai megalapozással halad előre.
Az alábbi rövid tanulmány csupán egyetlen tézis alátámasztására törekszik: a csatlakozási felkészülés és a tárgyalások lebonyolítására létrehozott koordinációs rendszer már nem alkalmas a tagállami működésből adódó feladatok megoldására. Ez a struktúra végső soron igen sikeresen működött a csatlakozási felkészülés és csatlakozási tárgyalások időszakában. A döntés előkészítésben és a tárgyalásokban részt vett több száz szakértő köztisztviselőnek és a rendszer irányítóinak személyes érdeme is, hogy a kilencvenes évektől lényegében a csatlakozásig soha nem merültek fel kételyek Magyarország integráció-érettségével és az ún. "első körös" taggá válásával kapcsolatban. Mindezek ellenére komoly szakmai érvek szólnak amellett, hogy 2004. május elseje után ezt a struktúrát is alapjaiban kellene átgondolni. A tagállamkénti működés és mindenekelőtt az Európa Terv kidolgozása újfajta koordinációs feladatok tömegét veti fel, s ez a kérdéskör - pénzügyi és hosszú távú stratégiai összefüggései miatt - nem csupán egyike a közigazgatási reform fontos részterületeinek.2
A tagállamok kormányainak integrációs döntéshozatali és koordinációs rendszere - hasonlóan a nemzeti parlamentekkel való együttműködés kérdéseihez - igen változatos képet mutat és a közösségi jog által nem harmonizált terület. A magyar koordinációs modell intézményi keretei az Európai Megállapodás 1994. évi kihirdetése után alakultak ki,3 amikoris a koordináció külső és belső rendszerét is alapvetően a diplomáciai, nemzetközi jogi, illetve kereskedelempolitikai követelményekhez kellett igazítani. Az Európai Megállapodás egy tíz évig tartó - a gazdaságot igen dinamikusan liberalizáló - átmeneti időszakról szólt, melynek deklarált célja az volt, hogy szabadkereskedelmi övezet jöjjön létre az Európai Unió és Magyarország között. Így érthető módon az integrációs politika formálása kezdetekben a Nemzetközi Gazdasági Kapcsolatok Minisztériuma kereskedelempolitikáért felelős szervezeti egységei, majd ezen részlegek KüM-be való áttelepítésével egyértelműen a Külügyminisztérium hatáskörébe került.4 A koordinációs rendszer kialakulásával és működésével kapcsolatban e tanulmány keretében nem elemezzük azt - az egyébként meghatározó jelentőségű - tényt, hogy 1994 és 2003 között a külügyminiszterek hagyományosan a kormányok "erős emberei" voltak. Az 1994 után alakuló struktúra először mégis inkább egy kétpólusú koordinációs rendszer kiépülésnek szándékát jelezte. Ennek elvi alapjaként a Kormány egy, minden kormányzati területet átfogó modernizációs program keretében kívánta összefoglalni az uniós felkészüléssel kapcsolatos stratégiai feladatokat.5 Az Európai Unió regionális politikájára figyelemmel egyúttal megkezdődött a területfejlesztés intézményeinek kiépítése, amelyhez a területfejlesztésről és a területrendezésről szóló 1996. évi XXI. törvény adott jogi kereteket. A Kormány a horizontális, összkormányzati szempontok érvényesítése érdekében hozta létre az uniós kérdésekben leginkább érintett miniszterekből álló Európai Integrációs Kabinetet, amelyet ebben a kormányzati ciklusban még a miniszterelnök vezetett. Szakmai hátérszervezetként - s egyúttal a rövid életű Miniszterelnöki Tanácsadó Testület utódaként - külső szakértőkből álló Integrációs Stratégiai Munkacsoport is alakult, amelynek tanácsadó, véleményező szerepköre mellett, szakmai kommunikációs és uniós ismeretterjesztő feladatokat is el kellett látnia.
Az integrációval kapcsolatos apparátusi, szolgálati tudás azonban már a kezdetektől a Külügyminisztériumban koncentrálódott. 1996-ban alakult meg a Külügyminisztérium Integrációs Államtitkársága,6 s ezzel egy időben szerveződtek meg a szakminisztériumok uniós ügyekért felelős szervezeti egységei is.7 A közelgő csatlakozási tárgyalásokra való felkészülés, mindenekelőtt a jogharmonizáció óriási feladat-tömege nyilvánvalóvá tette, hogy a közösségi joganyag szektorok szerint jóval tagoltabb mint a magyar államigazgatás. Másrészt az is láthatóvá vált, hogy ezt a széttagoltságot (policy compartmentalisation) a tárgyalási álláspontok kialakítása érdekében csak szoros koordinációval lehet ellensúlyozni - többek között - az egyes fejezetek közötti belső, tartalmi összefüggések miatt (ilyen például az állami támogatáspolitika összefüggése a versenypolitikával és a pénzügyi ellenőrzéssel, vagy a fogyasztóvédelem elválaszthatatlansága az élelmiszerbiztonságtól). E felismerés eredményeképpen jött létre a tárcák közötti horizontális koordináció mindmáig legfontosabb alapintézménye, az Európai Integrációs Tárcaközi Bizottság, illetve megalakultak az EITB szakértői csoportjai.8
E struktúra működésének "éles" és sikeres főpróbája volt például az Európai Bizottság több száz oldalas kérdőívének megválaszolása 1996-ban. A minisztériumok és országos hatáskörű szervek által delegált szakértői csoportoknak egy átfogó, igen részletes és minden szektorra kiterjedő helyzetfelmérést kellett adniuk Magyarország akkori integrációs felkészültségéről.9
A Külügyminisztériumra épülő koordinációs struktúra tényleges "vizsgája" azonban az 1998-ban kezdődő és több évig tartó csatlakozási tárgyalások eredményes lebonyolítása volt. Ennek során - a minél kedvezőbb csatlakozási pozíció érdekében - sikerült a diplomáciai, tágyalástechnikai tapasztalatokat összekötni az ágazati, szakmai szempontokkal. Ebben az időszakban értelemszerűen a már látható szervezeti és belső koordinációs problémákat is alá kellett rendelni a tárgyalás szempontjainak, hiszen annak sikerét még a belső, kormányzati szinten zajló viták is veszélyeztethették volna. E problémák, kérdésfeltevések többsége ugyanis azt feszegette, hogy hogyan működik majd a kormányzati koordináció és döntés előkészítés rendszere tagállamként, vagyis akkor, ha az Európai Unió már nem "csak" külpolitika, hanem egyúttal a bel- és gazdaságpolitikát, a Kormány működésének egészét átfogja.
A koordinációs struktúra azonban csak a 2002-es kormányváltás után bővült további fontos elemekkel10. Jóllehet számos tartalmi érv szólt egyes feladatok kormányzati stratégiai kiemelése mellett - az új intézményekkel nőtt a széttagolódás, a szervezeti párhuzamosság az integrációs kormányzati rendszerben. Itt mindenekelőtt a tagállami működés és az uniós források fogadása szempontjából egyaránt meghatározó területfejlesztés és a Nemzeti Fejlesztési Terv intézményi "önállósodása" említhető. A Miniszterelnöki Hivatalban e két terület koordinálására a tárcáktól független, politikai államtitkárok által vezetett hivatalok jöttek létre.11 A koordinációs struktúra csatlakozást követő változtatásának igénye végül csak 2003-ban fogalmazódott meg, amikor a Kormány létrehozta az európai integrációs ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszter tisztségét.
Az Európai Ügyek Kabinetjére vonatkozó legújabb szabályozás is jól mutatja azt a megváltozott és meglehetősen ellentmondásos intézményi helyzetet, ami Magyarország uniós taggá válását követően alakult ki. Mint utaltunk rá, a Kabinet jogelődje, az Európai Integrációs Kabinet eredetileg azzal a céllal jött létre 1996-ban, hogy a Kormányt tehermentesítve, de nevében hozzon döntéseket a csatlakozási felkészülés és a tárgyalások során felmerülő stratégiai kérdésekben. Ehhez - mint minden kormány-kabinet esetében - elegendő volt az uniós csatlakozás szempontjából legfontosabb tárcák vezetőinek jelenléte. Az EIK általában havonta ülésezett, s inkább egy magas szintű konzultatív fórumként, mint operatív döntéshozó szervként működött.
Az Európai Integrációs Kabinet azonban a valóságban csak a megalakulást követő néhány hónapban tevékenykedett az eredeti intenciók szerint. Miután vezetését a miniszterelnöktől a külügyminiszter, majd az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter vette át, a tárcákat már rendszeresen nem a miniszterek, hanem államtitkáraik, esetenként helyettes államtitkáraik képviselték. Az összkormányzati szempontok érvényesítésének lehetősége is jelentősen csökkent azáltal, hogy a Kabinet Titkársága a Miniszterelnöki Hivatalból a Külügyminisztérium Integrációs Államtitkárságára került át, ezzel mintegy "betagozódva" a KüM uniós tárgyú koordinációs tevékenységébe.
A leginkább problematikusnak azonban 2005-ben már az látszik, hogy az Európai Ügyek Kabinetje továbbra is csak a Kormány tagjainak egy részét fogja össze, holott 2004. május 1-je után már aligha beszélhetünk külön "európai uniós" és egyéb kormányzati ügyekről. A Kormány kabinetjeiről szóló 1107/2002. (VI. 18.) Korm. határozatot módosító 1022/2005. (III. 10.) Korm. határozat szerint a Kormány az európai uniós tagságból fakadó stratégiai kérdések és a rendkívüli jelentőségű európai uniós tervezetek, valamint az ezekből fakadó hazai intézkedések megvitatására, továbbá az Európai Unióban a tagállami érdekeink hatékony és eredményes képviseletének biztosítására létrehozza az Európai Ügyek Kabinetjét. A Kabinet tájékoztatást kap az EU döntéshozatali eljárásában napirenden lévő kiemelt kérdésekről, továbbá dönt azokról, amelyekben az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottságban, illetve az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter által folytatott miniszteri szintű egyeztetést követően is véleményeltérés maradt fenn.
Az idézett feladat-meghatározás azonban jelenleg a Kabinetet vezető tárca nélküli miniszteren és a helyettes vezető külügyminiszteren kívül csak a Miniszterelnöki Hivatalt vezető miniszterre, a belügyminiszterre, az igazságügy-miniszterre, a földművelésügyi és vidékfejlesztési miniszterre, a gazdasági és közlekedési miniszterre, a környezetvédelmi és vízügyi miniszterre, valamint a pénzügyminiszterre vonatkozik.
A Kabinet tagjainak fenti felsorolását mindenképpen össze kell vetnünk egy másik kormányhatározat rendelkezéseivel. Az európai uniós tagságból fakadó kormányzati koordinációval kapcsolatos egyes kormányhatározatok módosításáról szóló 1023/2005. (III. 10.) Korm. határozat 1. számú melléklete tartalmazza az Európai Unió tanácsi formációi előkészítésének felelősségi rendjét. Ebben főfelelős (társfelelős) minisztériumként van feltüntetve a Foglalkoztatáspolitikai és Munkaügyi Minisztérium (Foglakoztatás, Szociálpolitika, Egészség és Fogyasztóvédelmi Ügyek Tanácsa), az Informatikai és Hírközlési Minisztérium (Közlekedési-, Távközlési és Energia Tanács), az Oktatási Minisztérium, az Ifjúsági-, Családügyi-, Szociális és Esélyegyenlőségi Minisztérium, a Nemzeti Kulturális Örökség Minisztériuma (Oktatás, Ifjúság és Kultúra Tanácsa).
Mindebből levonható az a következtetés, hogy a hatályos szabályozás szerint jelenleg öt olyan tagja is van a kormánynak, aki ugyan főfelelősként (társfelelősként) ellátja Magyarország részéről a Miniszterek Tanácsa egy-egy formációjának döntés előkészítői feladatait, de ő maga nem tagja a stratégiai ügyekben döntéshozói felhatalmazással rendelkező az Európai Ügyek Kabinetjének. E körülmény pedig azt a nehezen megkerülhető kérdést is felveti, hogy - a szervezeti tradíciókon kívül - ebben az összetételben egyáltalán van-e szakmai indoka a Kabinet fenntartásának, vagy feladatait a tagállam kormányának kell felvállalnia?
A tárca nélküli miniszter tisztségének létrehozása 2003-ban12 kifejezte azt a kormányzati törekvést, hogy az uniós ügyek - a közelgő csatlakozásra tekintettel - magasabb szintre kerüljenek, s egyúttal a Miniszterelnöki Hivatal koordinációs szerepe is erősödjön. A politikai kompromisszumok eredményeképpen azonban egy sajátos "kettős hatalom" intézményesült, amelyben meglehetősen nehéz feladattá vált az integrációs politikáért való felelősségi viszonyokat egyértelműen meghatározni.
A Kormány integrációs politikáját ténylegesen formáló testület, az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság vezetője a tárca nélküli miniszter lett. E - ténylegesen helyettes államtitkárokból és minisztériumi főosztályvezetőkből álló - alapvetően szakértői fórum hatáskörébe tartozik a kormányzati integrációs politika, valamint az európai uniós tagságból fakadó feladatok előkészítése, koordinálása, végrehajtása és ellenőrzése, továbbá az uniós döntéshozatalban képviselendő tárgyalási álláspontok előkészítése, kidolgozása és - jogszabály vagy kormányhatározat eltérő rendelkezése hiányában - annak meghatározása13. Ugyanakkor az EKTB napirendjeinek összeállításában, döntéseinek érdemi előkészítésében a szolgálati információkkal rendelkező, s ezáltal jelentős döntés-befolyásoló szerepet betöltő titkársági feladatokat továbbra is a Külügyminisztérium integrációs államtitkársága látta el. Tovább bonyolította a helyzetet, hogy a külügyminiszter feladat-meghatározásában ugyancsak szerepelt az uniós ügyek koordinációja: a külügyminiszter "a Kormány Integrációs Kabinetjének elnökeként az európai ügyek koordinációjáért felelős tárca nélküli miniszterrel együtt, a Kormány által meghatározott feladat- és hatásköri megosztás szerint, gondoskodik az Európai Unióval kapcsolatos ügyek koordinációjáról".14
A fenti struktúra azonban valójában csak a csatlakozást megelőző néhány hónapig működhetett - többek között azért - mert a tisztséget betöltő miniszternek az Európai Bíróság bírájává történt kinevezése után a Kormány 2004-es újjáalakulásáig a tárca nélküli miniszteri poszt betöltetlen volt.
A 2004 októberétől formálódó új koordinációs struktúra egyik legjelentősebb változása, hogy a Külügyminisztérium egyértelműen kikerült az integrációs politika meghatározó szereplői köréből, s ezzel a tárca nélküli miniszter hatáskörével kapcsolatos párhuzamosságok problémája is megszűnt. Újfajta párhuzamosságok épültek viszont a rendszerbe azáltal, hogy a) a nemzeti fejlesztés és tervezés, b) a regionális fejlesztés és az európai uniós támogatások gyakorlati lebonyolítása, valamint c) a külgazdaság-politika (ideértve a befektetés-ösztönzési, kereskedelemfejlesztési vámpolitikai és gazdaságdiplomáciai kormányzati feladatokat is) három, pontosabban négy kormányzati szereplő feladatkörébe került. Tekintettel arra, hogy e területek szerves összekapcsolódása az uniós politikák rendszerében egyértelműnek mondható, a kormányzati koordináció csak akkor lehet eredményes, ha e meghatározó szereplők viszonya az együttműködésre, belső egyeztetésre, törekvéseik összehangolására és nem az uniós források elosztásáért való versengésre épül.
Az európai integrációval szorosan összefüggő feladat- és hatásköröket "újraosztó" 274/2004. (X. 7.) Korm. rendelet szerint ugyanis a regionális fejlesztésért és felzárkóztatásért felelős tárca nélküli miniszter a regionális fejlesztéssel, a területfejlesztéssel, az idegenforgalommal, valamint az európai uniós fejlesztési támogatások gyakorlati lebonyolításával és a pályáztatással kapcsolatos egyes kormányzati feladatokat lát el. Felügyeli a Magyar Terület- és Regionális Fejlesztési Hivatalt és irányítja a Turisztikai Hivatalt.
Az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter a nemzeti fejlesztéssel és fejlesztési tervezéssel, programozással, valamint az európai uniós ügyek kormányzati koordinációjával kapcsolatos feladatokat látja el. A külügyminiszter jogszabállyal vagy kormányhatározattal megállapított külgazdasági feladat- és hatásköre a gazdasági és közlekedési miniszterhez került. Emellett a területfejlesztési politika kormányzati koordinációjával összefüggő feladatok ellátására kormánymegbízott, politikai államtitkár kapott megbízatást.
Fentiek szerint az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter látja el továbbra is az Európai Unió közösségi politikáiból eredő kormányzati feladatok tárcaközi összehangolását.15 Kérdés, hogy - ezúttal is eltekintve a politikai tényezőktől, pusztán a szabályozás szintjén - rendelkezik-e az ehhez szükséges tényleges jogosítványokkal és eszközökkel?
Ami a tárca nélküli miniszter belső, szervezet-felügyeleti felhatalmazásait illeti, azt látjuk, hogy több vonatkozásban sem egyértelműek a viszonyok. A tárca nélküli miniszter munkáját - a feladat- és hatáskörére vonatkozó, idézett kormányrendelet szerint - például politikai államtitkár, a tárca nélküli miniszter hivatala, valamint a Nemzeti Fejlesztési Hivatal és az Európai Ügyek Hivatala segíti. A felsoroltak közül azonban csak a Nemzeti Fejlesztési Hivatal szerepel a 2005. évi költségvetési törvény tárca nélküli miniszter által felügyelt XIX. EU Integráció elnevezésű fejezetében. A politikai államtitkár, a tárca nélküli miniszter hivatala, valamint az Európai Ügyek Hivatala költségvetését már egy másik "fejezetgazda" által felügyelt fejezetben, a Miniszterelnöki Hivatal költségvetésében kell előirányozni.
Az új koordinációs rend szerint a kormányzati feladatok összehangolásának kulcsszervezete továbbra is ugyanaz a hivatal maradt, csak más elnevezéssel. Ez a Külügyminisztérium Integrációs és Külgazdasági Államtitkársága (IKÁT) örökébe lépő Európai Ügyek Hivatala. Az EÜH-ról szóló kormányrendelet megfogalmazásában16 a Kormány a kormányzati európai uniós politika és a Magyar Köztársaság európai uniós tagságából eredő kormányzati feladatok összehangolása, valamint az európai uniós tagságból eredő feladatok előmozdítása érdekében hozza létre az Európai Ügyek Hivatalát. A Hivatal címzetes államtitkár besorolású elnökét a tárca nélküli miniszter javaslatára a miniszterelnök nevezi ki, illetve menti fel. Jóllehet az elnök feletti munkáltatói jogok gyakorlója a tárca nélküli miniszter, a Hivatal irányításáról rendelkező 2. § (1) bekezdés mellérendeltségi viszonyokat ír elő. Eszerint: "a Hivatalt az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter és a Hivatal elnöke irányítja."
Az Európai Ügyek Hivatalának különleges - bizonyos értelemben a tárca nélküli minisztertől is független - státuszát a kormányzati koordinációval kapcsolatos legújabb kormányhatározat is tartalmazza.17 E kormányhatározat korábbi változatában még az szerepelt, hogy az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság (EKTB) - már hivatkozott - szakértői csoportjaiban18 - többek között - a horizontális tárcák képviselői is részt vettek (KÜM, IM, PM). Az új szabályozás szerint a szakértői csoportok tagjai - a témafelelősök mellett - az ún. horizontális kormányzati szervek, és ezek sorába a KÜM helyébe, de a minisztériumokkal egyenrangú félként az EÜH lépett.
A tárca nélküli miniszter külső, tehát a Kormány többi tagjával kapcsolatos koordinációs felhatalmazása is eléggé ellentmondásos képet mutat. A tárca nélküli miniszter - deklaratíve - teljes körű koordinációs felhatalmazással rendelkezik. Az érintett miniszterekkel és országos hatáskörű szervek vezetőivel együttműködve - többek között - irányítja az európai uniós tagságból eredő kormányzati feladatok előkészítését, végrehajtását, ellenőrzését, illetve kialakítja a Magyar Köztársaság európai uniós döntéshozatalban képviselendő tárgyalási álláspontjait.19 Ez utóbbi felhatalmazása még arra is kiterjed, hogy ha az álláspont meghatározásának késedelme a Magyar Köztársaság érdekeinek lényeges sérelméhez vezetne, akkor a képviselendő álláspontot a miniszterelnökkel történt egyeztetés alapján maga a tárca nélküli miniszter alakíthatja ki.
Az érem másik oldalaként viszont a tárca nélküli miniszter semmilyen érdemi felhatalmazással, irányításra utaló jogi eszközzel nem rendelkezik arra vonatkozóan, hogy - mint utaltunk rá - esetenként vele versenypozícióban lévő minisztertársai álláspontját befolyásolhassa akár a tárgyalási álláspont kialakítása érdekében. A Kormányon belüli pozíciója a szabályozás szintjén inkább csak tájékoztató, figyelem-felhívó jellegű. A kormányzati koordinációval kapcsolatos legújabb kormányhatározat szerint például: "A tárca nélküli miniszter együttműködve az érintett miniszterekkel és - figyelemmel az Európai Unió elnökségi programjára - az elnökségi ciklus elején javaslatot tesz a Kormánynak azokra az uniós témákra, amelyekkel a Kormánynak a féléves munkaterve keretében foglalkozni indokolt, illetve amelyek a Kormány döntését igénylő szakaszba kerülnek. A tárca nélküli miniszter együttműködve az érintett miniszterekkel szükség szerint felhívja a Kormány figyelmét azokra az uniós témákra, amelyek - az Európai Unió döntéshozatali eljárásához igazodva - a későbbiekben a Kormány döntését igénylik."20
Az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszternek e "külső, tájékoztató szerepe" egyúttal azt is jelzi, hogy a Kormány többi tagjának ma még nem tényleges feladata, hogy számon tartsa, s tárcája munkájába maga építse be az Európai Unióval kapcsolatos ágazati témaköröket és tervezhető kormányzati teendőket.
Az uniós döntések koordinálásától függetlenül is komoly feszültségek forrása lehet továbbá az "elsőhelyi felelősi rendszer", vagyis az a gyakorlat is, hogy egy-egy tárca koordinálja a többiek munkáját a döntések előkészítése során. Miután a miniszterek alkotmányos státuszuk miatt kizárólag a miniszterelnöknek felelősek, egyedül a miniszterelnök adhat az elsőhelyi felelősnek olyan konkrét, jogi eszközökben is kifejeződő felhatalmazást, ami elegendő ahhoz, hogy ne csak kérje, hanem el is rendelhesse az uniós közigazgatási kényszerek miatt mindinkább nélkülözhetetlen horizontális koordinációt. Ennek hiányában ugyanis az ilyen típusú koordinációs tevékenység inkább csak a felelősség relativizálásához vezethet.
Az elmúlt évtized kormányzati döntés-előkészítési gyakorlata - jórészt az integrációs felkészülés kényszerei hatására - alakította ki az államigazgatási egyeztetés e sajátos fórum-rendszerét. Mint utaltunk rá, maga a közösségi jog és az Európai Bizottság erre épülő (és egyúttal azt építő) igazgatási szervezete ágazati szempontból rendkívüli módon széttagolt; ez az ún. policy compartmentalisation jelensége.21 A minisztériumoknak és az országos hatáskörű szerveknek már a csatlakozási tárgyalások idején alkalmazkodniuk kellett ehhez, hiszen a tárgyalások fejezeti rendjét a közösségi joganyag alapján a Bizottság alakította ki, többé-kevésbé függetlenül attól, hogy egy-egy fejezet Magyarországon egy vagy több kormányzati szerv feladatkörébe tartozott. Az egyedül lehetséges hatékony válasz tehát a kormányzati igazgatás számára a minél gyorsabb szerkezeti alkalmazkodás volt. A tárcák és más közösségi politikákért felelős országos szervezetek számára ezért vált egyre inkább napi kényszerré a horizontális koordináció, vagyis az aprólékos szektor-ügyek valamiféle konzisztens rendszerbe szervezése. Ez vélhetően az egyik fő oka annak, hogy a tárcaközi bizottságok száma a kilencvenes évek óta folyamatosan gyarapszik, egyesek komoly szerepre tesznek szert a kormányzati döntés-előkészítésben (ilyen mindenképpen az idézett EKTB, vagy a Fejlesztéspolitikai Koordinációs Tárcaközi Bizottság) míg mások működése inkább csak névlegesnek tekinthető. Az említetteken kívül működik például migrációs, schengeni alkalmazkodásért felelős, cigányügyi, nemzetközi fejlesztési együttműködési, az információs társadalom koordinálását végző és egyéb tárcaközi bizottság.
E koordinációs, egyeztető fórumok szükségessége külön-külön könnyen belátható, hiszen mindegyiket egy-egy fontos szektor-terület, kormányzati feladat horizontális összefogásának igénye hívta/hívja létre. A szervezeti forma túlhajtásából adódó probléma azonban kettős természetű: egyrészt egy bizonyos szám felett maguk a tárcaközi bizottságok teszik átláthatatlanná és ezáltal kezelhetetlenné az egyeztetési folyamatot, másrészt gyengítik azoknak a speciális döntés előkészítő és döntéshozó fórumoknak a pozícióit is, amelyek a Kormány ügyrendje alapján működnek. A Kormány ügyrendje ugyanis nem említi a tárcaközi bizottságokat, csak arról rendelkezik, hogy a Kormány meghatározott feladatok ellátására kabinetet, kormánybizottságot, kollégiumot, tanácsadó testületet, szakértői bizottságot hoz létre, vagy kormánybiztost nevez ki.22
Ezen általánosabb szerkezeti problémán túl, az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság - amennyiben tagállamként is a korábbi rendben működik - jelentősebb feszültségek forrásává is válhat.
A potenciális feszültségforrást valójában abban látjuk, hogy az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság a magyar tárgyalási álláspont kialakításakor igazgatási értelemben a közigazgatási államtitkári értekezlettel részben azonos funkciókat lát el, s jogilag az sem kizárható, hogy esetenként a Kormány, illetve tagjai helyett hoz döntéseket. Formális jogi érv, hogy erre jelenleg a Kormány ügyrendje nem ad felhatalmazást, de talán ennél is fontosabb tartalmi probléma, hogy valójában a csatlakozás után is még mindig párhuzamosan fut az "integrációs ügyek" és az "egyéb kormányzati ügyek" előkészítése. Márpedig - megítélésünk szerint - ma már a Kormány napirendjén szereplő valamennyi kérdést az uniós tagság szempontjából is mérlegelni kell, s a döntés előkészítésnek "bele kell férnie" a kormányzati döntés-előkészítés általános kereteibe.23
A fenti állítás alátámasztására tekintsük át röviden, hogy - legalábbis a szabályozás szerint - milyen módon juthat el a magyar tárgyalási álláspont a Kabinet vagy a Kormány döntéshozói szintjeire?
Az Európai Unió döntéshozatali eljárásában képviselendő tárgyalási álláspont kialakításának fórumai a vonatkozó kormányhatározat szerint: az Európai Koordinációs Tárcaközi Bizottság szakértői csoportjai, maga az EKTB, a közigazgatási államtitkári értekezlet, a tárca nélküli miniszter által lefolytatott tárcaközi vagy miniszteri szintű egyeztetés, végül az Integrációs Kabinet és a Kormány.24 Ugyanez a határozat egyértelmű eligazítást ad arra vonatkozóan is, hogy milyen esetekben van szükség a miniszteri fórumok döntését kérni. Ezek kizárólag a stratégiai kérdések, ugyanis az EKTB feladatkörét részletező II. fejezet 7. pontja szerint a politikai, gazdasági, költségvetési vagy társadalmi jelentőségénél fogva a magyar érdekek szempontjából kiemelkedő jelentőségű vagy a kormányzat általános integrációs politikája szempontjából meghatározó fontosságú kérdéseket (a továbbiakban: stratégiai kérdések) - a 31. pontban foglaltak szerint - az Integrációs Kabinet, illetve szükség szerint a Kormány elé kell terjeszteni.
Szeretnénk hangsúlyozni, hogy az ügyek ilyen típusú elválasztása, elvi szelekciója teljes mértékben indokolt, hiszen a brüsszeli tervezetek mennyisége, azok gyakran technikai jellege valóban nem indokolja, hogy minden javaslattal a kormányzati döntés-előkészítés "normál rendjében" (tárcaegyeztetés - közigazgatási államtitkári értekezlet - Kormány) foglalkozzanak. A kérdés csak az, hogy ki minősíthet stratégiainak egyes integrációs ügyeket, vagyis hol születik az érdemi döntés az álláspont "kiemelkedő jelentőségéről," s ezáltal az illetékes döntéshozó fórum "kijelöléséről" is?
A magyar Kormány tárgyalási álláspontjának stratégiaivá minősítése a jelenlegi szabályozás és gyakorlat szerint az EKTB szintjén zajlik. Mint utaltunk rá, az EKTB vezetője a tárca nélküli miniszter, de ténylegesen az - egyértelműen szakértőinek minősíthető - testületet az Európai Ügyek Hivatalának elnöke vezeti. Az EKTB Titkársági feladatainak ellátásáról - így különösen az ülésanyagok összeállításáról... - az EÜH gondoskodik.25
A tárgyalási álláspont tehát az EKTB minősítő döntése alapján kerülhet be a Kormány "normál" döntés-előkészítési rendjébe: " A 7. pontban meghatározott - az uniós tagság stratégiai kérdéseiről szóló tárgyalási álláspontnak az EKTB-ben való megtárgyalását követően készítendő - előterjesztést már az illetékes szakminiszter és a tárca nélküli miniszter közösen nyújtja be az Európai Ügyek Kabinetjének, illetőleg a Kormánynak. Az így benyújtott előterjesztést a közigazgatási államtitkári értekezlet előzetesen megtárgyalja. Az előterjesztéshez csatolni kell az EKTB vonatkozó üléséről szóló jelentést."26
Fontos - s nem feltétlenül szerencsés - módosítás, hogy a tárgyalási álláspont tervezetének a jövőben már nem kell tartalmaznia a vitás kérdésekre való utalást. Az 1007/2004. (II. 12.) Korm. határozat 25. pontja szerint azokat a vitás kérdéseket, amelyekben nem alakult ki egyetértés - az eltérő vélemények ismertetésével - döntéshozatalra alkalmas módon még be kellett mutatni az álláspont tervezetben. E rendelkezést a jelenleg hatályos 1023/2005. (III. 10.) Korm. határozat már nem tartalmazza, és nem biztos, hogy elegendő e kérdésben a Kormány ügyrendjének általános szabályozása.
Az uniós kormányzati döntéshozatal szervezeti párhuzamosságát, a csatlakozás előtti állapotokkal azonos módon való elkülönülését a "belső" döntéshozataltól jól tükrözi az a rendelkezés is, hogy az EKTB helyettes vezetője rendszeresen tájékoztatja a közigazgatási államtitkári értekezletet az EKTB tevékenységéről. Az EKTB üléséről készített jelentést a tárca nélküli miniszter ugyancsak tájékoztató anyagként nyújtja be a közigazgatási államtitkári értekezletre és a kormányülésre.27
Arról a kérdésről, hogy a kormányzati struktúrán belül ki lássa el a "fő koordinátor" szerepét, jó évtizede megoszlanak a vélemények, s a tagállamok gyakorlata is eltérő. A külügyminiszer, az európai integrációs ügyekért felelős miniszter, vagy a Miniszterelnöki Hivatal mellett és ellen is hozhatók fel szakmai érvek, mint ahogyan a 25-ök gyakorlatában is mindhárom modell megtalálható. Ezért, mint utaltunk rá, az új kormányzati szerkezet kialakításakor abból az elvi tételből kellene kiindulni, hogy az integráció minél szervesebben épüljön be a Kormány általános döntéshozatali és koordinációs rendjébe. A közösségi jog idézett széttagoltsága ellenére például valamennyi (jelenleg 49) szakértői csoportnak van, vagy kijelölhető egyetlen felelős minisztériuma, vagy országos hatáskörű szerve. A miniszter (az országos hatáskörű szerv vezetője), illetve szakapparátusa dönthet, illetve kell, hogy döntsön az egyeztetés szükséges terjedelméről, illetve arról, hogy egy-egy ügy jelentősége mikor haladja meg saját döntési kompetenciáját. Ekkor - az általános eljárási szabályok szerint - a Kormány döntését kell kérnie.
Az európai ügyek kormányzati koordinációjának - a fentiekben vázolt - néhány dilemmája talán elegendő érvet ad ahhoz, hogy önálló témaként szerepeljen a közigazgatás továbbfejlesztésének középtávú programjában. Ezt az elmondottakon kívül, több egyéb megfontolás is indokolná. Egyrészt várható, hogy az Európai Unió tagállamai között az elkövetkező évtizedben erősödni fog a közigazgatási együttműködés, s a magyar közigazgatásnak is egyre inkább az európai közigazgatási térbe beépülve kell sikeresen működnie. Ez abban az esetben is biztosra vehető, ha a népszavazási elutasítások miatt egyelőre nem lépne hatályba a tagállamok igazgatási együttműködését alapszerződési szinten először deklaráló Európai Alkotmányszerződés. Európa ambiciózus lisszaboni tervei ugyanis csak akkor reálisak, ha az állam és a nemzeti közigazgatás nem gyengül tovább, hanem - a jelentős hatékonyság-növekedés és elektronizáció következtében - maga is képes lesz a gazdasági versenyképességet javító globális, de legalábbis európai léptékű szereplővé válni. A kormányzati koordináció természetesen soha nem csak közigazgatási szakmai megfontolások, hanem politikai kompromisszumok sorozatában is alakul. Azt azonban látnunk kell, hogy az Európai Unió öt évtizedes múltra visszatekintő közösségi modellje jóval etatistább annál, mint azt sokan gondolják: "az EU tervezést vár el tagállamaitól, regionális fejlesztési koncepciókat és intézmények működtetését. Gazdaságfejlesztő támogatásaihoz társfinanszírozást vár el az igénylőktől, amelynek forrása az államháztartás. Ezt, és az uniós költségvetésbe fizetendő tagdíjat az új tagállamoknak - egyéb fiskális nehézségeiket tetézve - ki kell gazdálkodniuk a csatlakozás időszakában."28 Mindez átgondolt, tudatosan épülő koordinációs mechanizmusok és magukat folyamatosan képző, de munkahelyük viszonylagos stabilitásában joggal bízó köztisztviselők nélkül nehezen képzelhető el.
Egy másik szempont - ami ugyancsak kiemeli az uniós kormányzati koordináció problémakörét más, fontos közigazgatási reform-feladatok közül - hogy a Kormány jogalkotó, döntés-előkészítő tevékenységének minőség-javulása szempontjából is kulcskérdés a koordinációs mechanizmus fejlesztése. Az európai közigazgatás nagytekintélyű kutatója, Jürgen Schwarze professzor által idézett szakértői becslés szerint a tagállamokban kötelezően alkalmazandó gazdasági jogszabályok mintegy 80%-a már a kilencvenes években is közösségi jogi eredetű volt, s ez az arány vélhetően tovább növekszik. Ennek alapján is belátható, hogy hosszabb távon aligha tartható fenn a tagállamokban két párhuzamos közigazgatási struktúra: egyik a közösségi jog, másik a nemzeti közigazgatási jog előkészítésére és végrehajtására.29
Talán a fenti néhány mérlegelendő szempont alapján is levonható az a végkövetkeztetés, hogy a jó tagállami kormányzáshoz még igen sok elemző, értékelő munkára és átgondolt szervezeti lépések megtételére lesz szükség. ■
JEGYZETEK
1 Lásd Magyar Közigazgatási Intézet: A központi közigazgatás az EU-csatlakozás tükrében szerk.: Horváth M. Tamás 2004., illetve a Magyar Közigazgatás és az Európai Tükör egyes publikációit.
2 Az Európa Terv (2007-2013) kidolgozásának tartalmi és szervezeti kereteiről szóló 1076/2004. (VII. 22.) Korm.határozat például felhívja a Miniszterelnöki Hivatalt vezető minisztert, hogy a kiemelten fontos horizontális területek integráló funkciójának megerősítése érdekében dolgozza ki a közigazgatás modernizálása szempontrendszerét (követelményrendszerét).
4 Intézménytörténeti összefoglalóként lásd dr. Balázs István: A kormány európai uniós politikáját alakító intézményrendszer és gyakorlata c. tanulmányát. In: A központi közigazgatás az EU-csatlakozás tükrében MKI. 2004.
5 2008/1995. (III. 24.) Korm. sz. határozat
6 64/1996. (V. 3.) Korm. rendelet
7 1041/1996. (V. 3.) Korm. határozat
8 A tárgyalások szakmai hátterét biztosító szakértői csoportok száma kezdetben közel 30 volt, ma ez a szám elérte a 49-et.
9 A válaszdokumentum terjedelme mintegy 4000 oldal volt, s az angol és magyar nyelvű változat kidolgozására mindössze három hónap állt a résztvevők rendelkezésére. Rövidített változata: Magyarország a ’90-es években (A magyar kormány válasza az Európai Unió kérdőívére). A Külügyminisztérium és az Integrációs Stratégiai Munkacsoport közös kiadványa 1997.
10 1998 és 2002 között a legjelentősebb szervezeti változás az integrációs kormányzati struktúrában a PHARE programot koordináló tárca nélküli miniszteri poszt létrehozása volt, ami a Segélykoordinációs Titkárság működtetésén túl kevéssé érintette az uniós politikaformálást.
11 148/2002. (VII.1.) Korm. rendelet
12 70/2003. (V. 19.) Korm. rendelet
13 1023/2005. (III. 10.) Korm. határozat
14 70/2003. (V. 19.) Korm. rendelet
15 A Kormány 334/2004. (XII. 15.) Korm. rendelete az európai ügyekért felelős tárca nélküli miniszter feladat- és hatásköréről.
16 356/2004. (XII. 23.) Korm. rendelet
17 1023/2005. (III. 10.) Korm. határozat
18 Mint utaltunk rá, jelenleg 49 ilyen szakértői csoport működik, melyek tagjai a szakminisztériumok, illetve országos hatáskörű szervek delegáltjai mellett az ún. horizontális tárcák (KüM, IM, PM), valamint az Állandó Képviselet köztisztviselői
19 334/2004. (XII. 15) Korm. rendelet
20 1023/2005. (III. 10.) Korm. határozat
21 Magyarra talán a közösségi politikák szétaprózódásaként fordítható.
22 1088/1994. (IX. 20.) Korm. határozat a Kormány ügyrendjéről
23 A kormányhatározat szintjén ez így is van, mivel a kormányzati koordinációról szóló 1023/2005. (III. 10.) Korm. határozat szerint a tárgyalási álláspont kialakítására irányuló eljárásra a kormányzati döntés előkészítés általános szabályait az e határozatban foglalt eltérésekkel kell alkalmazni.
24 Uott.
25 Uott. 14. pont. A Titkárság az Európai Ügyek Hivatalának Koordinációs Főosztálya.
26 Uott. 31. pont
27 Uott. 34. pont
28 Andor László-Antal László: Az állam gazdasági szerepe az ezredfordulón (Funkciók, újraelosztási típusok, gazdaságpolitikai irányzatok) Bp. 2003.
29 J. Schwarze: The Convergence of the Adminisztrative Laws of the EU Member States. In: European Public Law, Volume 4. Issue 2. Kluwer Law International 1998.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Forgács Imre, tanszékvezető egyetemi docens, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar
Visszaugrás
