"Az uniós polgári jogállásnak [...] az a rendeltetése, hogy a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállása legyen" - legalábbis így látta az Európai Bíróság a 2001-ben eldöntött Grzelczyk-ügyben.[1] E tételt a Bíróság azóta számtalan ítéletben, szinte "mantraszerűen" megismételte. Az uniós polgárság intézményét létrehozó Maastrichti Szerződés (és a Grzelczyk-ügy) óta bizonyosan számos fejlemény történt a státusz vonatkozásában. De állíthatjuk-e azt, hogy az uniós polgárság valóban a tagállamok állampolgárainak alapvető jogállásává vált?
E kérdést járja körül az "Az uniós polgárság jelene és jövője: úton az egységes európai állampolgárság felé?" címet viselő, Gyeney Laura és Szabó Marcel által szerkesztett kötet, amely az ORAC Kiadónál jelent meg 2023-ban. A kötetben öt szerző tíz tanulmányát olvashatjuk, négy tematikus részbe sorolva, amelyek egymást kiegészítve igyekeznek teljes képet adni az uniós polgárság jelenéről és jövőbeli perspektíváiról.
A kötet nyitótanulmányát, amely az uniós polgárság és a tagállami állampolgárság sokrétű és sok tekintetben nem egyértelmű viszonyrendszerét vizsgálja, Szabó Marcel jegyzi.[2] Az írás az uniós polgárságnak az uniós jog általi fogalmi meghatározottsága, és a tagállami állampolgárság (és így közvetve az uniós polgárság) tagállami jog által szabályozott mivolta közötti, feszültségtől sem mentes reláció vizsgálata során többek közt arra jut, hogy az uniós polgárság és az ahhoz kapcsolódó többletjogosultságok szükségképpen felértékelik a tagállami állampolgárságot, és mind az Uniót, mind a tagállamokat arra sarkall(hat)ják, hogy visszaszorítsák a ius soli mint állampolgársági elv alkalmazását. A szerző elemzésében kitér az alapvető jelentőségű kérdések mellett a "pénzen vett" uniós polgárság problematikájára, a hontalanság és az uniós polgárság elvesztése összefüggéseire, valamint a Brexitnek az uniós polgárság intézményére gyakorolt hatásaira is.
Gyeney Laura az uniós polgárság és az alapjogvédelem közötti összefüggést teszi elemzése tárgyává.[3] A specifikusan az uniós polgárokat megillető jogosultságokat ugyanis az Alapjogi Charta is rögzíti, felvetve azt a kérdést, hogy a Charta alapján megilleti-e az uniós polgárokat pusztán e jogállásukra tekintettel egyfajta alapjogi minimum. A szerző az Európai Bíróság gyakorlatára figyelemmel levezeti, hogy e kérdésre inkább nemleges válasz adható, tekintettel arra, hogy az uniós bíróság igyekszik elkerülni az uniós alapjogoknak a tisztán tagállami hatáskör alá tartozó kérdésekben való önálló érvényesítését - ez a hatáskör-átruházás elvének tiszteletben tartását is jelenti. A Bíróság ettől függetlenül nem egy esetben szűken értelmezte a tisztán belső helyzet koncepcióját, ezáltal - különösen a szabad mozgás és tartózkodás joga körében - teret engedve az uniós polgárság jogi következményei tág értelmezésének. A tanulmány részletesen megvizsgálja, hogy - figyelemmel a Charta alkalmazási körét meghatározó 51. cikkre - mely, az uniós polgárságot érintő tagállami rendelkezésekkel szemben bizonyult felhívhatónak az unió alapjogi katalógusa.
Az uniós polgárságból fakadó választójog kérdéskörét Kurunczi Gábor tekinti át, kitérve a témához kapcsolódóan az állampolgárság, a nép és a választójog fogalmai közötti relációkra is.[4] A szerző a helyhatósági és az európai parlamenti választójogra egyaránt figyelemmel van, rámutatva számos, a tagállamok eltérő szabályozási gyakorlatából adódó (mindazonáltal a hatályos uniós joggal összeegyeztethető) különbségre. A tanulmány röviden kitér az európai parlamenti választójog egyik legtöbbet vitatott kérdésére is, ti. arra, hogy miképpen lehetne az EP-választások "valódi európai" jellegét megerősíteni, és kritikai megállapításokat tesz az e kérdést feldolgozó Devesa-jelentésről.
Szintén Kurunczi Gábor jegyzi az uniós polgárság és a közvetlen demokrácia kapcsolatát vizsgáló fejezetet.[5] Néhány EU-tagállam népszavazásokkal kapcsolatos szabályozásának áttekintése és az uniós szintű népszavazás elvi lehetőségének felvetése (és a hatályos uniós közjogi környezetben: elvetése) után a szerző rátér az uniós polgári kezdeményezés jogintézményére, utalva többek közt a Minority SafePack ügye kapcsán felszínre került problémákra és általában véve az uniós polgári kezdeményezések sikertelenségének kirívóan magas
- 37/38 -
arányára is. A tanulmány végül de lege ferenda javaslatokat is megfogalmaz az uniós polgári kezdeményezés reformját illetően, hitet téve a közvetlen demokrácia uniós intézményei erősítésének fontossága mellett.
Az uniós polgárokat megillető konzuli védelem elemzését Gurisev-Pap Viola tollából olvashatjuk.[6] A jogi háttér részletes bemutatása során a szerző kitér olyan nemzetközi jogi összefüggésekre is, mint a konzuli és a diplomáciai védelem elhatárolása, és egyes, az uniós szabályozásban nem rendezett kérdésekre is rámutat (pl. arra, hogyan érintheti az uniós polgár konzuli védelemhez jogát az, ha éppenséggel az érintett harmadik ország állampolgárságával is rendelkezik). A szerző a vonatkozó szekunder jogról is átfogó képet ad, értelemszerűen különös hangsúlyt helyezve a konzuli irányelvre. Az olvasó képet kap az uniós küldöttségek kapcsolódó szerepéről is - e tárgykörben a szerző a szabályozás továbbfejlesztésére is javaslatot tesz.
Az uniós polgárok szabad munkavállaláshoz való jogának vizsgálatát Kártyás Gábor végzi el, figyelemmel többek közt a különböző munkavállalási formákat érintő, adott esetben nem teljesen egységes szabályozási formákra.[7] A szerző ötletes struktúrában vezeti fel a témakört: egy konkrét, könnyen előforduló tényállás példáját alapul véve vázolja az elképzelhető, uniós jogi szempontból releváns munkavállalási formákat, majd ezeket részletesen kibontja, szükség szerint kitérve a releváns EUB-gyakorlatra is. A munkavállaló mozgása nélküli távmunka is górcső alá kerül, e körben a szerző különösen nagy kihívásnak tekinti a tagállami szabályozások közötti differenciákat. A tanulmány a harmadik országbeli állampolgárok munkavállalási lehetőségeit is kontrasztba állítja az uniós polgárokra vonatkozó szabályokkal.
Gyeney Laura következő tanulmánya ellenben éppen a gazdaságilag nem aktív uniós polgárok jogállására fókuszál.[8] E kérdéskör feltárása szükségszerűen esetjogi vizsgálódást (is) megkövetel, hiszen az Európai Bíróság ítéletei alapvető fontosságú esetjogi vívmányokkal alakították az uniós polgárok szabad mozgáshoz és tartózkodáshoz való jogát. A szerző arra is kitér elemzésében, hogy olyan tényezők, mint az Unió 2004-es, eddigi legnagyobb bővítése, a 2008-as gazdasági válság, avagy a Covid-19 pandémia miként befolyásolták a "szabadon mozgó uniós polgár" koncepcióját a jogalkalmazásban. Az elemzés dogmatikai szempontok alapján mérlegeli a vonatkozó esetjogot, amelyekből igyekszik egy általános logikai sémát levezetni - eközben pedig kiválóan rámutat az Európai Bíróság gyakorlatában megfigyelhető inkonzisztenciákra.
Szintén Gyeney Laura dolgozza fel az uniós polgárok harmadik országbeli családtagjainak tartózkodási jogát érintő kérdéseket.[9] A vizsgálódás középpontjában itt tehát nem uniós polgárok állnak, hanem harmadik országbeli állampolgárok, akikre nézvést főszabály szerint az uniós migrációs jog lenne alkalmazandó - az itt vizsgált személyek azonban egy uniós polgár családtagjaként, járulékos jogosultságok alanyaként élhetnek a szabad mozgás és tartózkodás jogával. E jogok természetesen nem feltétel nélküliek és nem is korlátlanok: az uniós primer és szekunder jog szabályai egyaránt relevánsak lesznek e téren. Ahogy a szerző kifejti, a kép itt sem tudna teljes lenni az Európai Bíróság (nemegyszer kiterjesztő) jogértelmezése, sőt jogfejlesztése nélkül, amit részletekbe menő kritikai elemzésnek vet alá, és konkrét javaslatot is tesz a töredezettnek tekinthető ítélkezési gyakorlat egységesítésére, felvetve a szabad mozgás és a tartózkodás joga szétválasztásának potenciális szükségességét.
A fenti témakörnél jóval kevesebbet kutatott kérdés, hogy az uniós polgárság státuszának milyen büntetőjogi aspektusai merülhetnek fel, az uniós büntetőjogi együttműködést tárgyaló elemzések pedig jellemzően nem az uniós polgárság felől közelítik meg a problémát. Gyeney Laura erre vonatkozó elemzése éppen ezért hiánypótlónak tekinthető.[10] Az olvasó az uniós polgárság nemzeti büntetőjogra gyakorolt általános hatásain túl képet kap többek közt az uniós polgárokat érintő kiutasítás sajátosságairól (különösen a szabad mozgáshoz való jog kontextusában), az európai elfogatóparancs egyes jogalkalmazási kérdőjeleiről, és rámutat számos, az uniós polgárság státusza (és az abból fakadó jogok) valamint a szabadságon, biztonságon és a jog érvényesülésén alapuló térség (mint uniós bel- és igazságügyi szakpolitika) közötti kapcsolódási - és olykor súrlódási - pontokra.
A kötetet Szabó Marcel összegző és kitekintő tanulmánya zárja,[11] amelyben alapelvi jelentőségű közjogi - és helyenként jogelméleti - kérdéseket feszeget az uniós polgárság kapcsán, kitérve példának okáért arra, hogy az uniós polgárság a tagállami állampolgárság helyébe léphet-e, avagy azzal egyenértékűvé válhat-e, az előbbi kérdésre inkább nemleges választ adva, az utóbbit ugyanakkor - a jövőre nézve, és hangsúlyozottan csak feltételesen - ki nem zárva. A tanulmány szerzője foglalkozik az európai identitás nehezen megragadható, és több tekintetben a jogon túlmutató kérdésével is, azonosítva és értékelve e fogalom legfontosabb jogi szempontból releváns összetevőit. Ahogy a szerző-szerkesztő konklúziójában helyesen rámutat, sem az uniós polgárság, sem az európai identitás nem megszüntetni hivatott a maga tagállami megfelelőjét: e két státusz és e két "kötődési rendszer" sajátosságát azok komplementer viszonya jelenti - ez igazodik az Unió sui generis közjogi struktúrájához is, amely a nemzetek feletti és a tagállami szint egyedi és szerves összekapcsolódására épül.
A kötet e komplex viszonyrendszer megértéséhez és feldolgozásához nyújt kiváló forrást, amelyet haszonnal forgathat minden kutató, aki az uniós polgárság számos vetületének valamelyikét kívánja beható elemzésnek alávetni. ■
- 38/39 -
JEGYZETEK
[1] C-184/99. sz. Grzelczyk kontra a Centre public d'aide sociale d'Ottignies-Louvain-la-Neuve (EU:C:2001:458), 31. bek.
[2] Szabó Marcel: A tagállami állampolgárság és az uniós polgárság viszonya: félúton vagy tévúton? In: Gyeney-Szabó: i. m. 17-33. o.
[3] Gyeney Laura: Biztosít(hat)-e az uniós polgárság intézménye alapjogi védelmet? In: Gyeney-Szabó: i. m. 34-45. o.
[4] Kurunczi Gábor: Mondd, te hol, kit és hogyan választanál? In: Gyeney-Szabó: i. m. 49-65. o.
[5] Kurunczi Gábor: A nép szava az uniós polgár szava? Az uniós polgárság és a közvetlen demokrácia. In: Gyeney-Szabó: i. m. 68-78. o.
[6] Gurisev-Pap Viola: Segít, ha baj van? Az uniós polgárok diplomáciai és konzuli képviseletek általi védelme. In: Gyeney-Szabó: i. m. 79-96. o.
[7] Kártyás Gábor: Hogyan alkalmazzalak? Az uniós polgárok határon átnyúló munkavállalási lehetőségei. In: Gyeney-Szabó: i. m. 99-115. o.
[8] Gyeney Laura: Dolgozni muszáj? A gazdaságilag inaktív polgárok jogállása az EU jogában. In: Gyeney-Szabó: i. m. 116-129. o.
[9] Gyeney Laura: A család(ban) marad? Az uniós polgárok harmadik országbeli családtagjainak tartózkodási jogai. In: Gyeney-Szabó: i. m. 130-154. o.
[10] Gyeney Laura: Uniós polgár, mégis megbotlik? Az uniós polgárság büntetőjogi aspektusai. In: Gyeney-Szabó: i. m. 154-175.
[11] Szabó Marcel: Összenő, ami összetartozik? A tagállami állampolgárság és az uniós polgárság viszonyának jövője. In: Gyeney-Szabó: i. m. 179-187. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi docens, PTE Nemzetközi- és Európajogi Tanszék.
Visszaugrás
