Az Alkotmánybírósághoz két indítvány is érkezett, melyek a lejegyzés jogintézményének alkotmányossági kontrollját kérték. Az épített környezet alakításáról és védelméről szóló 1997. évi LXXVIII. törvény (a továbbiakban Étv.) értelmében a helyi építési szabályzat, illetőleg, szabályozási terv alapján kiszolgáló- és lakóút létesítése, bővítése vagy szabályozása céljából a telkek szükséges részét az építésügyi hatóság a települési önkormányzat részére kisajátítási eljárás nélkül lejegyezheti,
Az indítványozók szerint a lejegyzés lényegében olyan kisajátítás, amelyben nem érvényesülnek a tulajdonelvonás alkotmányos követelményei. Többek között nem biztosított az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében előírt azonnali kártalanítás, mert a hatályos szabályozás szerint előfordulhat, hogy a birtokbavétel előbb történik meg, mint a kártalanítás kifizetése. Az ügy előadó bírája Kukorelli István volt,
A kisajátítás és a lejegyzés jogintézményének vizsgálatára már nem először került sor. A 904/B/2000. AB határozat már 2002-ben megállapította, hogy a lejegyzés a kisajátítás sajátos formája, és mint ilyennek meg kell felelnie az Alkotmányban foglalt tulajdonvédelmi követelményeknek. Ugyanez a határozat kimondta: a lejegyzés ésszerű célja, hogy a kisajátítás szabályaihoz képest egyszerűbb eljárásban tegye lehetővé a kiszolgáló és lakóút létesítéséhez szükséges telekterületek igénybevételét, Megfelelő biztosítékok mellett a kisajátítástól eltérő eljárások is kiállhatják az alkotmányosság próbáját. Azonban az alkotmánybírák álláspontja szerint a lejegyzésnek az Étv.-ben foglalt szabályai nem Lesznek eleget a tulajdonelvonás kivételességére vonatkozó alkotmányos követelménynek, mert sem az önkormányzatnak, sem az építésügyi hatóságnak nem előírt kötelessége vizsgálni, vajon elkerülhetetlen-e a tulajdonelvonás a közérdekű cél megvalósítása érdekében.
Már az 58/1991. (XI. 8.) AB határozat kimondta azt is, hogy az azonnali kártalanítás követelményéből következően a kisajátítást kérő birtokba helyezésével egyidejűleg meg kell történnie kártalanításának is. Az Alkotmánybíróság egyetértett az indítványozókkal abban, hogy ez a hatályos szabályozás alapján nem minden esetben valósul meg. Mindezekre tekintettel az Étv. támadott rendelkezéseit a testület 2007. június 30-i hatállyal megsemmisítette. Az alkotmánybírák meglátása szerint az alkotmányellenes rendelkezések megsemmisítése önmagában nem elég, ezért a határozat rendelkező része mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is megállapít. A mulasztás megszüntetésének határideje szintén 2007. június 30.
Paczolay Péter alkotmánybíró nem értett egyet a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításával. Különvéleményében rámutat arra, hogy a lejegyzésről való döntésnél már nem lehet és nem is kell vizsgálni azokat a körülményeket, amelyeket egyébként a kérelemre induló kisajátítási eljárásban vizsgálni kellene. Ennek oka, hogy nem a lejegyző hatóság, hanem a települési önkormányzat hivatott eldönteni a rendeleti formában kiadott helyi építési szabályzatban, hogy a kiszolgáló út létesítését, bővítését a lejegyzéssel érintett ingatlanon indokolt-e megvalósítani. A rendeletnek mint jogszabálynak a tartalmi felülvizsgálatát jelentené, ha a hatóság vagy a bíróság az Alkotmány 13. § (2) bekezdésében foglalt egyes feltételek alapján állást foglalna arról, hogy az érintett telek vagy telekrész önkormányzati tulajdonba vétele indokolt-e. Márpedig a rendeletek törvényességének vizsgálata nem tartozik a rendesbíróságok hatáskörébe. Az alkotmánybíró aggályosnak tartotta, hogy az Alkotmánybíróság a mulasztás megállapításával egy hiányosságánál fogva alkotmányellenes, alapvető jogot korlátozó jogintézményre vonatkozó szabályozás további fenntartására kötelezi az Országgyűlést.
Az Alkotmánybírósághoz két indítvány is érkezett, amelyek a kormányülések dokumentálására vo-
- 139/140 -
natkozó rendelkezések alkotmányosságát vitatták. Az egyik indítványozó mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását kérte, mert a törvényhozó nem írta elő a kormányülések tartalmi dokumentálásának kötelezettségét, és ezzel megsértette az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében biztosított közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogot. A másik indítvány az államtitokról és szolgálati titokról szóló 1995. évi LXV. törvény vonatkozó rendelkezéseit támadta. Az indítványozó egyebek mellett azt kifogásolta, hogy államtitokká minősíthető a kormány és ügyrendje alapján létrehozott testület működésével összefüggő döntés-előkészítő, belső használatra készült adat valamint e testületek üléseiről készült összefoglaló, emlékeztető vagy jegyzőkönyv. Az ügy előadó bírája Kukorelli István volt.
Az alkotmánybírák döntésük meghozatala előtt több európai állam vonatkozó szabályozását is áttekintették. Megállapították, hogy e kérdésben az egyes országok eltérő gyakorlatot folytatnak, és a magyar megoldás, mely szerint az Alkotmány a kormány működésére vonatkozó részletszabályok megalkotását magára a kormányra hagyja, egybecseng számos más európai állam szabályozásával. A nemzetközi kitekintés után a testület megvizsgálta a kormányülések dokumentálására vonatkozó szabályozás fejlődését. Az alkotmánybírák e vizsgálat eredményeként megállapították, hogy következetesen érvényesülő gyakorlat e területen nem alakult ki, a kérdést eddig a kormány ügyrendjét meghatározó kormányhatározatok rendezték. Az egyes kormányok saját elképzeléseiknek megfelelően újra és újra teljesen átalakították a szabályozást. Így a kötelező szó szerinti jegyzőkönyvezés elrendelésétől a dokumentálás szinte teljes hiányáig változatosan alakult a szabályozás az elmúlt tizenhat évben. A jelenleg hatályos ügyrend szerint a kormány üléseiről összefoglaló és az ülés szó szerinti jegyzőkönyvéül szolgáló hangfelvétel készül.
Az Alkotmánybíróság határozatában kimondta, hogy a kormányülések dokumentáltsága (még inkább annak hiánya) több alapjogot érint, többek között az indítványozók által is hivatkozott közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jogot. Az alkotmánybírák ismételten hangsúlyozták: a közhatalom demokratikus működésének egyik legfontosabb feltétele a nyilvánosság, a közhatalmi döntésalkotás átláthatósága. A hatályos szabályozás a kormány számára széles mozgásteret biztosít e kérdésben; az ügyrend meghatározásakor azonban köteles tiszteletben tartani a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő alapjogot, ellenkező esetben az ügyrend rendelkezéseit az Alkotmánybíróság megsemmisítheti. Nyilvánvaló azonban, hogy az alkotmánybírósági határozat csak a jövőbeli jogsérelmek bekövetkezését tudja megakadályozni. Az alkotmánybírák rámutattak, hogy ez a védelem nem elégséges. A kormány nem kaphat lehetőséget arra, hogy rövidebb-hosszabb ideig ne rögzítse a közérdekű információkat, hiszen ezzel közvetlenül és jelentősen korlátozná a közérdekű adatok megismerésének jogát. Márpedig az Alkotmány 8. § (2) bekezdése kimondja, hogy az alapvető jogokra és kötelezettségekre vonatkozó szabályokat törvénynek kell megállapítania, így a kormányülések dokumentálására vonatkozó szabályozás is törvényhozási tárgykör. Emellett a kormányülések dokumentálására vonatkozó kötelezettség következik a jogállamiság követelményéből: csak az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályoknak megfelelő, formalizált szabályok szerinti közhatalmi döntéshozatal felel meg az Alkotmány 2. § (1) bekezdésének. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy az Országgyűlés mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet idézett elő, mikor nem szabályozta a kormányülések tartalmi dokumentálásának rendjét, és felhívta az Országgyűlést, hogy jogszabály-alkotási kötelezettségének 2006. december 31-ig tegyen eleget. Az Alkotmánybíróság mindemellett kiemelte, hogy a jelen határozat nem érinti a kormány ügyrendalkotási autonómiáját.
A titoktörvényt támadó indítványozói kérelmet viszont elutasította a taláros testület. A bírák és az indítványozó véleménye megegyezett abban, hogy a kormányülésen elhangzottak titkosítása a közérdekű adatok megismeréséhez fűződő jog közvetlen és jelentős korlátozását jelenti. Ennek megfelelően a jogkorlátozás alkotmányosságát a szükségességi-arányossági teszt alapján kell megítélni, azonban a titoktörvényben meghatározott fettételek mellett a kormányülésen elhangzottak titkosítása nem tekinthető alkotmányellenesnek. Az esetleges jogszerűtlen minősítéssel szemben az adatvédelmi biztos és a bíróságok megfelelő jogorvoslati fórumot kínálnak.
- 140/141 -
Utólagos normakontrollra irányuló indítvány alapján az Alkotmánybíróság a természet védelméről szóló 1996. évi LIII. törvény (a továbbiakban Tvt.) egyes rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgáira meg. Az indítványozók az erdők védetté nyilvánításának a Tvt.-ben szabályozott módját vélték alkotmányellenesnek, elsősorban a tulajdonhoz való jog és a jogorvoslathoz való jog sérelme miatt. A Tvt. rendelkezései szerint a védelem szinte valamennyi erdőre kiterjeszthető, és ez az indítványozók szerint sérti a tulajdonhoz való jogot. Azt, hogy konkrétan mely területek állnak védelem alatt, országos jelentőségű természeti terület esetében a környezetvédelmi miniszter rendelete, helyi jelentőségű területnél a települési önkormányzat rendelete határozza meg. Az indítványozók álláspontja szerint a jogorvoslathoz való jog biztosítása érdekében a törvényi védettség konkrét területen való fennállását a természetvédelmi hatóságnak kellene közigazgatási megállapító határozatban megjelölnie. Az ügy előadó bírája Kovács Péter volt.
Az Alkotmánybíróság a 964/B/1998. és az 53/2002. (XI. 28.) AB határozatban már vizsgálta a Tvt. több rendelkezését, ezért az indítványban szereplő kérelmek egy részét ítélt dologként visszautasította. Az alkotmánybírák emlékeztetnek rá, hogy a tulajdonhoz való jog alapvető jog, amely azonban az Alkotmány 8. § (2) bekezdése szerint törvényben korlátozható. Már a 964/B/1998. AB határozatban is kimondták, hogy az Alkotmány 18. §-ában deklarált, az egészséges környezethez való alkotmányos jog tartalma, továbbá a természeti értékek megőrzéséhez és gyarapításához, a természetben okozott jóvátehetetlen és visszafordíthatatlan károk megelőzéséhez fűződő közérdek súlya kellő okot szolgáltat a tulajdonjog korlátozására. A Tvt. az ingatlantulajdon korlátozásának esetére a védetté nyilvánított ingatlanok tulajdonosainak megfelelő ellentételezést nyújt. Mindezekre tekintettel a Tvt. a tulajdonhoz való jogot nem sérti.
A jogorvoslathoz való jog kapcsán azonban a Tvt. nem állta ki az alkotmányosság próbáját. Az alkotmánybírák kimondták a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és kötelezték az Országgyűlés, hogy 2007. március 31-ig biztosítsa a jogorvoslathoz való jog érvényesülésének feltételeit. Az Alkotmánybíróság indokolásában kifejtette, hogy a rendelet nem lehet egyedi döntések együttese, nem vállalhatja át az egyedi közigazgatási határozatok funkcióit. A miniszteri, illetve önkormányzati rendeletben elrendelt védetté nyilvánítások során nem biztosított a jogorvoslat lehetősége, így alkotmányellenes helyzet alakult ki. A törvényhozónak meg kell találnia azt a módot, hogy a védetté nyilvánítást kimondó miniszteri rendelet ne kapcsolódjon össze az érintett területek helyrajzi számok felsorolásán alapuló vagy egyéb módon egyéniesítő tételes felsorolásával, hanem ezeket az egyedi döntéseket külön közigazgatási határozat tartalmazza, figyelemmel arra, hogy az adott földrajzi egység valóban megfelel-e a Tvt. szerinti "természetes állapot" és "természet-közeli állapot" kritériumainak.
Paczolay Péter, akinek különvéleményéhez Bihari Mihály is csatlakozott, nem értett egyet a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség hivatalból törté nő vizsgálatával. Véleménye szerint ez a határozat olyan feladat elé állítja a jogalkotót, amelyet vagy képtelen lesz megvalósítani, vagy csak olyan megoldással, amely a természetvédelem hosszú ideje bevált és nemzetközileg is szokásos rendjét felforgatja, és a védetté nyilvánítást csak aránytalan nehézségekkel járó eljárásban teszi lehetővé,
Az alkotmánybíró szerint az, hogy a tulajdonjog más, alkotmányosan védett jog érvényesülése érdekében korlátozható, kihatással van a jogorvoslati joggal összefüggő kérdésekre is. Ha az Alkotmánybíróság jelen ügyben a jogorvoslathoz való jog sérelmét feltételezi, meg kell vizsgálni, hogy mi lenne a jogorvoslati jog tartalma a védetté nyilvánítási eljárásban, és ennek sérelme levezethető-e az Alkotmány 57. § (5) bekezdésének rendelkezéseiből. Mivel a védetté nyilvánítási eljárásban nincs hatósági döntés, az nem vonható az 57. § (5) bekezdésének hatálya alá. Természeti terület védetté nyilvánításakor a tulajdonjog az a jog, amelynek sérelmére hivatkozhatnának az érintett területek tulajdonosai, ha jogorvoslat lenne kezdeményezhető, ugyanakkor a tulajdonjog korlátozhatóságát a többségi indokolás is igazolja, Paczolay Péter hangsúlyozza, hogy a tulajdonjog nemcsak hatósági döntéssel, hanem jogszabályban is korlátozható. A Tvt. részletesen szabályozza a védetté nyilvánítást kimondó rendeletek előkészítési rendjét. Ennek az eljárásnak az érintett ingatlanok tulajdonosai is részesei. Paczolay Péter szerint ezeket a szempontokat is értékelnie kellett volna az Alkotmánybíróságnak. Különvéleményében továbbá számos koráb-
- 141/142 -
bi AB határozatot említ, melyek alapján megállapítható, hogy a rendeletben történő védetté nyilvánítás technikáját az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata is igazolja.
A köztársasági elnök az Alkotmány 26. § (4) bekezdésében foglalt jogkörében eljárva kezdeményezte a felsőoktatási törvény módosításáról szóló, az Országgyűlés által elfogadott törvény (a továbbiakban Ftvmód.) 2. § (1) bekezdése alkotmányellenességének előzetes vizsgálatát. Álláspontja szerint ugyanis a Ftvmód. fenti rendelkezése az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ával ellentétes, mivel "egy felsőoktatási önkormányzati szervnek nem minősülő testület számára teszi lehetővé a felsőoktatási intézmények autonómiája által védett döntések meghozatalának megakadályozását". A jogszabály értelmében ugyanis a felsőoktatási intézmény szenátusa döntéseinek előkészítéséért a rektor a felelős - a szenátus pedig csak a rektor előterjesztése alapján hozhat döntést. A Ftvmód. 2. § (1) bekezdése azonban egyes ügyek tekintetében a rektor előterjesztési jogát a gazdasági tanács hozzájárulásától teszi függővé. Ennek következtében a gazdasági tanács nemleges állásfoglalásával meg tudná akadályozni, hogy egyes ügyek a szenátus napirendjére kerüljenek, miáltal e körben a szenátus döntést sem hozhatna.
A köztársasági elnök álláspontja szerint pedig a gazdasági tanács nem tekinthető a felsőoktatási intézmény autonóm képviseled szervének, hiszen abban az oktatási és kulturális miniszter által delegált tagok is szavazati joggal rendelkeznek, valamint csak egyetlen tagja esetében feltétel a felsőoktatási intézménynek megfelelő szakirányú felsőfokú végzettség megléte. Ezzel szemben a szerv egyetértési jogkörébe utalni kívánt döntések a felsőoktatási intézmény autonómiájával védett alapvető döntések, Az ügy előadó bírája Bihari Mihály volt.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ftvmód. 2. § (1) bekezdésében meghatározott ügyek kétségkívül a felsőoktatási intézmény működését alapvetően meghatározó, ezért a felsőoktatási autonómia körébe tartozó kérdéseknek minősülnek. Azt is megállapította a felsőoktatási törvény rendelkezéseiből, hogy a szenátus ezekben a kérdésekben a rektor előterjesztésének hiányában valóban nem képes döntést hozni. A szenátus összetételére, létrehozására, valamit a rektor megbízására vonatkozó szabályok alapján megállapítható, hogy a szenátus és a rektor a felsőoktatási intézmény, vagyis az oktatók, a tudományos kutatók és hallgatók közösségének akaratából nyeri megbízatását. Ennek alapján mind a rektor, mind a szenátus a felsőoktatási intézmény autonóm képviseleti, vagyis önkormányzati szervének minősül,
A gazdasági tanács ezzel szemben az indítvány által megjelölt okból valóban nem tekinthető ilyen autonóm képviseleti szervnek - annak ellenére sem, hogy a szenátus által delegált tagjai a rektorral együtt többségben vannak. Ezért a gazdasági tanács a felsőoktatási intézmény autonómiájának körébe tartozó önkormányzati jogokat nem gyakorolhat, ebből következően pedig megakadályozni sem lehet módja az önkormányzati szervek döntéseinek meghozatalát.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a Ftvmód.-nak az indítványban kifogásolt rendelkezései által szabályozott döntési folyamat ellentétes az Alkotmány 70/F. és 70/G. §-ával. Ennek folytán ugyanis a felsőoktatási intézmény autonóm képviseleti szervének nem minősülő gazdasági tanács alapjaiban meghatározhatja és a saját maga által megállapított érdekeknek rendelheti alá a rektori kezdeményezést. Ezáltal pedig közvetve befolyásolni képes a szenátusi döntéshozatalt, mely a tudományos, az oktatási és a kutatási tevékenységet, vagyis a felsőoktatási intézmény alaptevékenységét döntéseivel alakítja. A rektori kezdeményezés megakadályozásán keresztül tehát a gazdasági tanács közvetve ellehetetlenítheti a szenátus döntéshozatalát is. A felsőoktatási autonómiába tartozó önkormányzati jogok szabad gyakorlásának megakadályozása pedig a felsőoktatási intézmény önállóságának és függetlenségének korlátozását, megszűnését jelentheti, a felsőoktatási autonómia sérelmét vonja maga után.
A határozathoz Kiss László különvéleményt csatolt. Álláspontja szerint a határozatnak differenciáltan, egyenként kellett volna mérlegelnie a Ftvmód. támadott rendelkezései által módosítani kívánt Ftv. 25. § (1) bekezdés a) pontjában felsorolt hatásköröket. E pont tartalmát ugyanis kilenc "részhatáskör" tölti ki, melyek alkotmányossági, vizsgálata elengedhetetlenül differenciált elemzést igényelt volna. Erre való tekintettel három csoport képzését tartotta volna szükségesnek aszerint, hogy az egyes hatáskörcsoportok feltétlenül alkotmányellenes helyzetet idéznének elő, esetlegesen alkotmányellenes helyzetet idézhetnének elő vagy pedig nem eredményeznének alkotmányellenességet.
- 142/143 -
Fontosnak, tartja azt is hogy az állam számára lehetővé kellene tenni azt, hogy levonhassa annak a szervezeti konzekvenciáit, hogy jelenleg pusztán a kollegialitás elvén működő, javarésze a menedzsmentben járatlan laikusok vezette igazgatás jellemzi a felsőoktatást. Ennek a helyzetnek az orvoslására szolgálna véleménye szerint a gazdasági tanács létrehozása és megfelelő hatáskörrel való felruházása, amely szerinte a többségi véleménnyel ellentétben nem tekinthető "külső" szervnek. Ezzel szemben a többségi határozat következtében a felsőoktatási intézmények vonatkozásában a fenntartó államnak csak a finanszírozás kötelezettsége marad, az általa nyújtott források felhasználásához azonban már nincs köze. Ez pedig véleménye szerint a magyar igazgatási és intézményrendszerben eddig példátlan függetlenséget teremt a felsőoktatási intézmények számára.
Szintén tisztázandónak tartotta volna azt a lényegi kérdést, hogy az Alkotmánybíróság mit vagy kit tekint a felsőoktatási autonómia alanyának. Álláspontja szerint ugyanis csak ehhez képest lehet állást foglalni abban sz elvi kérdésben, hogy az intézmény egyes szerveinek egyetértési joga sérti-e az intézmény autonómiáját. Véleménye szerint ugyanis az autonómiát élvező intézmény egyes szerveinek meghatározott ügyekben való egyetértési joga az intézmény autonómiáját a maga általánosságában még nem sérti.
Megfogalmazta továbbá abbéli aggályát, hogy az állami intézmények tekintetében rendkívül szigorúan értelmezett fenntartói jogok kapcsán a többségi határozatban kimondott tételek nem lesznek alkalmazhatók a nem állami alapítású és fenntartású egyetemek esetében. Azoknál tehát más lesz majd az Alkotmány 70/G. §-a vizsgálatának a mércéje, miközben maga az alkotmány nem differenciál a felsőoktatási intézmények típusai szerint.
A Magyarországi Kisebbségek Pártja országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ív mintapéldányát nyújtotta be hitelesítés céljából az Országos Választási Bizottsághoz, melyen a következő kérdés szerepelt: "Egyetért-e Ön azzal, hogy a Magyar Köztársaságban a büntetőügyekben eljáró elsőfokú bíróságok ítéletüket megelőzően a vádlott kérésére a bűnösség vagy ártatlanság kérdésében hat természetes személyből álló esküdtszék döntését kikérje, amely döntés kötelező az ítélkező bíróra?" Az OVB korábban már megtagadta az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését 43/2005. (XII. 1.) számú határozatával, melyet az Alkotmánybíróság 24/2006. (VI. 15.) AB határozatával megsemmisített és a testületet új eljárásra utasította. Az OVB a 308/2006. (VII. 4.) OVB határozatával a hitelesítést ismét megtagadta, ezúttal arra hivatkozással, hogy népszavazási kérdés az alkotmány módosítására nem irányulhat,
Az OVB fenti határozatával szemben két kifogás is érkezett az Alkotmánybírósághoz. Az egyik kifejti, hogy álláspontja szerint az alkotmány több rendelkezése is kifejezetten lehetővé teszi, hogy esküdtszék tagjai is részt vehessenek az ítélkezésben, és kifogásolta, hogy az OVB a határozatában nem fejtette ki, hogy a kérdés miért irányulhat az alkotmány módosítására, A másik kifogás előterjesztője pedig arra hivatkozott, hogy az Alkotmánybíróság ez ügyben korábban született 24/2006. AB határozatában nem minősítette alkotmányellenesnek a kezdeményezést. Az Alkotmánybíróság az utóbbi kifogást elkésettnek minősítette, ezért visszautasította. Az ügy előadó bírája Kukorelli István volt.
Az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a fenti OVB határozat ellentétes a Ve. 29/B. § (2) bekezdés e) pontjával, amely szerint a határozatnak tartalmaznia kell - egyebek mellett - azokat a jogszabályhelyeket, amelyek alapján a választási bizottság a határozatát hozta. Ezzel szemben a hivatkozott határozat azon az általános megállapításon túl, mely szerint a népszavazásra feltenni kívánt kérdés alkotmánymódosításra irányul, semmi konkrétumot nem tartalmaz. Ezen túlmenően az Alkotmánybíróság az OVB határozat meghozatalakor figyelembe vett alkotmányossági szempontok megismerése céljából megvizsgálta az OVB ülésének jegyzőkönyvét. Ennek során azonban azt állapította meg, hogy az OVB a fenti határozatának meghozatala során megsértette a Ve. 29. § (2) bekezdését, amely szerint a választási bizottság üléséről jegyzőkönyv készül, mivel a fellelhető iratból az ülésen történtekről semmi közelebbi információ nem tudható meg.
Mindezek alapján az Alkotmánybíróság a 308/2006. (VII. 4.) OVB határozatot megsemmisítette és az OVB-t új eljárásra utasította.
- 143/144 -
Az Országos Választási Bizottsághoz országos népszavazási kezdeményezés aláírásgyűjtő ívének hitelesítés céljából benyújtott mintapéldánya az alábbi kérdést tartalmazza: "Egyetért-e azzal, hogy az Országgyűlés helyezze hatályon kívül a Budapest főváros felszabadításánál elesett szovjet katonák emlékének megörökítéséről szóló 1945. évi IX. törvényt?" Az OVB az eljárás során kikérte a Külügyminisztérium állásfoglalását, amely felhívja a Magyar Köztársaság kormánya és az Oroszországi Föderáció kormánya között a háborúkban elesett katonák és polgári áldozatok emlékének megörökítésétől, valamint a sírjaik jogi helyzetéről szóló, Moszkvában. 1995. március 6. napján aláírt megállapodást, amelyet a 104/1996. (VII. 16.) Korm. rendelet hirdetett ki.
A fenti állásfoglalást is figyelembe véve az OVB az aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését megtagadta, tekintettel arra, hogy megítélése szerint a népszavazással hatályon kívül helyezni kívánt 1945. évi IX. törvény olyan rendelkezést tartalmaz, amely jelenleg hatályos nemzetközi kötelezettségvállalás érvényesülését biztosítja.
A fenti határozat ellen az Alkotmánybírósághoz kifogás érkezett. A kifogást tevő álláspontja szerint az OVB elmulasztotta határozatában megjelölni az 1945. évi IX. törvénynek azt a rendelkezését, amely szerinte a hivatkozott nemzetközi megállapodásban foglalt kötelezettségvállalás érvényesülését biztosítja. Véleménye szerint ugyanis nincs olyan összefüggés, amely a választási bizottság döntését indokolná. Az ügy előadó bírája Paczolay Péter volt.
Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az aláírásgyűjtő ív mintapéldányán szereplő kérdés az OVB által hivatkozott nemzetközi megállapodást nem érinti. Az azzal hatályon kívül helyezni kívánt törvény nem nemzetközi kötelezettséget vagy nemzetközi szerződésekből eredő kötelezettséget tartalmaz, és hatályon kívül helyezése sem érinti a katonai temetkezési helyeknek, beleértve az emlékműveknek és más kegyeleti létesítményeknek a hivatkozott megállapodás szerinti védelmét és korlátlan időre szóló megőrzésük jogát. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a feltenni kívánt kérdés nem ütközik az Alkotmány 28/C. § (5) bekezdés b) pontjába, ezért az OVB fenti határozatát megsemmisítette, és az OVB-t új eljárásra és új határozat hozatalára utasította,
Az Országos Választási Bizottság 64/2006. (II. 23.) határozatában megtagadta annak a népi kezdeményezésre irányuló aláírásgyűjtő ív mintapéldányának hitelesítését, melyen a következő kérdés szerepelt: "Egyetértek azzal, hogy Magyarországon az autópályákon töröljék el a maximális sebességkorlátozását." Az OVB azzal indokolta döntését" hogy népi kezdeményezés tárgya csak az Országgyűlés hatáskörébe tartozó kérdés lehet, márpedig a közúti közlekedésről szóló törvény felhatalmazása alapján a közlekedésben használt maximális sebességet a kormány rendeletben határozza meg.
Az OVB határozata ellen az Alkotmánybíróságnál kifogást terjesztettek elő. Az abban kifejtett érvelés szerint sem az alkotmány, sem a jogalkotási törvény nem zárja ki, hogy az Országgyűlés törvényt alkosson bármilyen kérdésben, tehát a kormány rendeletalkotási hatásköre törvénnyel elvonható. Így az aláírásgyűjtő íven szereplő kérdés az Országgyűlés hatáskörébe tartozik, és ezért népi kezdeményezés tárgya lehet. Az ügy előadó bírája Holló András volt.
Az ügy érdemére vonatkozóan már született korábban két, egymásnak ellentmondó alkotmánybírósági határozat. Az 53/2001. (XI. 29.) AB határozat szerint az Országgyűlés Alkotmányban biztosított jogalkotói hatásköre teljes, és mind a kormány, mind annak tagjai irányában nyitott. Tehát ha egy jogviszonyt jelenleg rendeleti szinten szabályoznak, az önmagában nem zárja ki, hogy az Országgyűlés később törvényt alkosson a kérdésben. Ettől eltérő álláspont tükröződik az 59/2004. (XII. 14.) AB határozatban: a minimál nyugdíj emelésének
- 144/145 -
kérdését azért nem tartották népszavazásra bocsáthatónak az alkotmánybírák, mert a vonatkozó törvény a kormányt hatalmazta fel a nyugellátásokra vonatkozó további intézkedések megtételére, így a kérdés nem tartozik az Országgyűlés hatáskörébe.
Az Alkotmánybíróság az alkotmánybeli szabályok értelmezése után azt a döntést hozta, hogy az 53/2001. (XI. 29.) AB határozatot kell precedensértékűnek tekinteni. Az Alkotmánybíróság ebben a határozatban elvi éllel kimondta, hogy az Országgyűlés törvényalkotási hatásköre univerzális, vagyis jogalkotó hatásköre az Alkotmány keretei között teljes és korlátlan. A kormány rendeletalkotási hatásköre ettől eltérően alakul, és az Alkotmány által erősen korlátozott. A kormány nem rendelkezik az Országgyűlés által el nem vonható, kizárólagos jogalkotási hatáskörrel, függetlenül attól, hogy eredeti jogalkotó hatáskörében vagy törvényi felhatalmazás alapján alkot rendeletet. Az Országgyűlés bármely társadalmi viszony szabályozását saját hatáskörébe vonhatja, és a kormány számára delegált jogalkotási jogkört is bármikor visszaveheti a felhatalmazás hatályon kívül helyezésével. Mindezek alapján az Alkotmánybíróság megsemmisítette az OVB elutasító határozatát.
Bihari Mihály alkotmánybíró párhuzamos indokolásában hangsúlyozza: e határozat arra az álláspontra helyezkedett, hogy népszavazás nemcsak az aktuálisan törvényben szabályozott, hanem a potenciálisan törvényhozási tárgykörbe tartozó kérdésekben is kezdeményezhető.
Bragyova András alkotmánybíró a többségi indokolástól teljesen eltérő álláspontot képviselt. Különvéleményében kifejti, hogy az Országgyűlés törvényhozási hatásköre két részből tevődik össze: a kötelező törvényhozási tárgyakból, mely kérdéseket csak és kizárólag törvényben lehet szabályozni, illetve a fakultatív törvényhozási tárgyakból, melyek esetében az Országgyűlés maga dönt, hogy kíván-e az adott tárgykörben törvényt alkotni. Bragyova András szerint a fakultatív törvényhozási hatáskör feltételes, csak annyiban tartozik az Országgyűlés hatáskörébe, amennyiben azt ténylegesen gyakorolja. Tehát a népi kezdeményezésre szánt kérdés a hatályos jog szerint nem az Országgyűlés, hanem a kormány hatáskörébe tartozik. Bragyova András másik érve a képviseleti demokrácia elsődlegességének elve. Szerinte ebből az elvből az következik, hogy az Országgyűlés maga határozhatja meg, hogy az egyes nem kötelezően gyakorlandó hatásköreivel élni kíván-e. A közvetlen demokrácia intézményei abban a körben működhetnek közre a törvényalkotásban, amelyet az Országgyűlés a maga számára fenntartott.
Az Alkotmánybírósághoz több indítvány is érkezett, melyek a választási eljárásról szóló 1997. évi C. törvény (a továbbiakban: Ve.), illetve a végrehajtására kiadott 60/2005. (XII. 21.) BM rendelet (a továbbiakban: végrehajtási rendelet) azon rendelkezéseit támadják, melyek az igazolással szavazás jogintézményét szabályozzák. Az igazolással szavazás a választás napján lakóhelyüktől távol tartózkodók választásban való részvételét hivatott biztosítani. Az indítványozók szerint a hatályos szabályozás visszaélésre ad lehetőséget, ha a választópolgár igazolással szavaz az első fordulóban és a választás első fordulója eredményes. Ilyen esetben kizáró szabály hiányában elvileg akár a lakóhelyén, akár igazolással egy másik olyan választókerületben, ahol az első forduló eredménytelen volt, újabb jelölt megválasztásában vehet részt. Ezáltal az Alkotmány 71. § (1) bekezdésében deklarált egyenlő választójog elve szenved sérelmet.
Ezzel összefüggésben a végrehajtási rendeletnek azt a rendelkezését is támadták, mely lehetővé tette a választópolgárok felvételét abba a névjegyzékbe, amelyből előzőleg az igazolás kiadása miatt törölték Őket. Az egyik indítványozó azt is sérelmezte, hogy az igazolás jogintézménye nem felel meg a 6/1991. (II. 28.) AB határozatban foglalt követelményeknek, mert nem teszi lehetővé, hogy a lakóhelyétől távol tartózkodó választópolgár a lakóhelye szerinti jelöltekre szavazzon. A választás napján külföldön tartózkodó választópolgároknak erre van lehetőségük, így előnyösebb helyzetben vannak, mint a belföldön tartózkodók, és ezt az indítványozó diszkriminatívnak, így az Alkotmány 70/A. §-ába ütközőnek tartja. Az egyik indítvány azt kifogásolta, hogy a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek választásánál nem tud élni a választójogával az a választópolgár, aki a szavazás napján a lakóhelyétől vagy tartózkodási helyétől távol van. Az ügy előadó bírája Paczolav Péter volt.
Az Alkotmánybíróság az indítványokat egyesítette és közös határozatban bírálta el. Az alkotmánybírák emlékeztettek rá, hogy a 338/B/2002. AB határozat már vizsgálta az igazolással kapcsolatos szavazás kérdését, és megállapította, hogy e jogintézmény az Alkotmány rendelkezéseivel összhangban érvényre juttatja a választójog általánosságának elvét. Az alkot-
- 145/146 -
mánybírák szerint az Alkotmány választójogra vonatkozó rendelkezéseiből nem következik, hogy a szavazás napján lakóhelyéről távol tartózkodó választópolgárok számára biztosítani kellene a lakóhely szerinti jelöltekre voksolás lehetőségét.
Azonban megalapozottnak bizonyultak azok az alkotmányos aggályok, amelyek szerint az igazolással szavazás szabályai sérthetik a választójog egyenlőségének elvét. Az indítványozó által felvázolt visszás helyzet a jelenlegi szabályozás alapján valóban felmerülhet. Az Alkotmánybíróság mégsem semmisítette meg a Ve. igazolásra vonatkozó passzusait, mert akkor a választójog általánosságának elve nagyobb sérelmet szenvedne, mint a hatályos szabályozás alapján az egyenlőség elve. Az alkotmánybírák a megsemmisítés helyett kimondták a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet, és felszólították az Országgyűlést, hogy a visszaélések kiküszöböléséhez szükséges hiányzó törvényi szabályokat 2007. június 30-ig alkossa meg.
Megalapozottnak bizonyult az az indítvány is, mely a végrehajtási rendelet vonatkozó szabályának alkotmányosságát vonta kétségbe. Az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a Ve. 89. §-a értelmében törölni kell a lakcíme szerinti névjegyzékből azt a választópolgárt, akinek igazolást állítottak ki. A Ve. alapján nincs lehetőség arra, hogy ezeket a választópolgárokat a szavazás napján a lakcím szerinti szavazókörben ismét felvegyék a névjegyzékbe, így ezzel ellentétes előírásra végrehajtási rendelet sem tartalmazhat, Ráadásul a rendelet vitatott szabálya lehetőséget teremt arra, hogy az igazolással rendelkezők az eredménytelen választási fordulót követően az eredmények ismeretében döntsék el, hogy az igazolás szerinti helyen vagy a lakóhelyükön szavaznak-e. Ez a lehetőség sérti a választások tisztaságát. Mindezekre tekintettel a támadott jogszabályhelyet az Alkotmánybíróság megsemmisítette,
Az önkormányzati választások kapcsán megfogalmazott alkotmányossági aggályokat azonban nem osztotta az Alkotmánybíróság. A testület meglátása szerint az önkormányzati választások eljárási szabályainak vizsgálatinál tekintettel kell lenni az országgyűlési választásokhoz képest fennálló lényegi eltérésekre, Nemcsak a választójog általánosságának elvét kell figyelembe venni, hanem az Alkotmány 42. §-át is, amely kimondja, hogy a helyi önkormányzás joga a községek, a városok, a főváros és kerületei, valamint a megyék választópolgárainak közösségét illeti meg, A törvény nem zárja ki a választójog gyakorlásából azokat sem, akik nem tartózkodnak a szavazás napján lakóhelyükön, hiszen lehetőség van a bejelentett tartózkodási helyen is szavazni. Mindezekre tekintettel az Alkotmánybíróság a szóban forgó indítványt elutasította.
Kovács Péter alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz, melyben felhívja a figyelmet, hogy a választási eljárás szabályainak kidolgozásakor tekintettel kell lenni a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségekre, és célszerű figyelembe venni a nemzetközi szervezetek ajánlásait, Meglátása szerint bizonyos mértékű inkonzisztencia érzékelhető a Ve. határozatban vizsgált rendelkezéseit illetően, és ennek megszüntetése érdekében a választójog gyakorlásnak szigorítása is megengedhető volna.
Bragyova András nem értett egyet a végrehajtási rendelet vitatott szabályának megsemmisítésével, és érveit különvéleményében foglalta össze, amelyhez Bihari Mihály és Kiss László alkotmánybíró is csatlakozott. A különvélemény legfőbb érve, hogy az Alkotmánybíróság a vitatott jogszabályhelyet a Ve. egyik olyan passzusával ütköztette, amely más tárgyra irányul. A Ve. hivatkozott 89. §-a ugyanis az igazolás kiadásának feltételeiről, míg a rendelet megsemmisített szabálya a névjegyzék vezetéséről szól. Márpedig az ellentét megállapításához azonos szabályozási tárgy kell. A névjegyzék vezetéséről a Ve. 66. §-a rendelkezik, amely kifejezetten kimondja, hogy a szavazatszámláló bizottság felveszi a névjegyzékbe azt, aki igazolással rendelkezik. A végrehajtási rendelet a Ve. 66. §-ávaI teljesen összhangban van. E törvényi rendelkezés értelmében a szavazatszámláló bizottságoknak pontosan ugyanígy kell eljárniuk a jövőben, mint azt a végrehajtási rendelet vonatkozó szabályának megsemmisítése előtt tették. Az igazolással való visszaélés lehetőségéről Bragyova András kifejtette, hogy az a kétfordulós vegyes választási rendszer következménye, és semmi indok nincs feltételezni, hogy az ilyen esetek ne véletlenszerűen oszlanának meg a különböző jelölő szervezetek támogatói között. ■
Visszaugrás
