Az Alaptörvény kilencedik módosítása jelentősen átalakítja a hazai különleges jogrendi szabályozást, azzal a céllal, hogy a jövőben egy hatékony, korszerű, a jelenleginél egyszerűbb és a változó biztonsági környezethez jobban alkalmazkodó keretrendszerben lehessen kezelni a felmerülő válsághelyzeteket. Ennek leglátványosabb újítása a különleges jogrendi esetkörök számának csökkenése, és a kormány egyedüli kijelölése a rendkívüli intézkedések meghozatalára. Jelen tanulmány - amellett, hogy kitér az Alaptörvény közelmúltban elfogadott, a különleges jogrendi szabályozást szintén érintő tizedik módosítására - a különleges jogrendi helyzetek változásainak, a kormány rendkívüli hatáskörének, az újonnan bevezetett garanciális rendelkezéseknek, illetve az eddig elfogadott törvényi szintű szabályozásnak a bemutatásával, valamint a koronavírus-járvány kezelése érdekében kihirdetett veszélyhelyzet során felmerülő közjogi viták rövid ismertetésével a különleges jogrendi szabályozás átfogó reformjának szükségességével foglalkozik.
Kulcsszavak: különleges jogrend, hadiállapot, szükségállapot, veszélyhelyzet, rendeleti kormányzás, Alaptörvény-módosítás, koronavírus-járvány
Magyarország Alaptörvényének - 2020 novemberében benyújtott, és december közepén elfogadott - kilencedik módosítása gyökeresen átalakítja a hazai különleges jogrendi szabályozást, annak érdekében, hogy - az elmúlt évek válságkezeléseinek tapasztalataira alapozva - egy korszerűbb, a változó biztonsági környezethez jobban alkalmazkodó hatékony rendszert alakítson ki.[1] A különleges jogrendi szabályozás egyszerűsítésének kérdésével a hazai jogirodalom már korábban is foglalkozott,[2] tekintettel arra, hogy többek szerint a hazai szabályozás európai összevetésben[3] alkotmányos szinten rendkívül túlszabályozott.[4] Ez a túlzott részletesség pedig - a különleges jogrendre okot adó jelenségek változékonysága miatt - nem biztos, hogy kellően stabil alkotmányos és jogszabályi hátteret biztosít az állam védelméhez.[5] Az alkotmányozó célja tehát elsősorban egyértelműen a szabályozás egyszerűsítse volt,[6] amelynek legfontosabb, és leglátványosabb elemeként a módosítás a jelenlegi hat helyett háromra csökkenti a különleges jogrendi kategóriák számát, illetve úgy alakítja a hatásköri szabályokat, hogy a kormány válik minden esetben a rendeleti kormányzás felhatalmazottjává. A módosítás általános indokolásában az alkotmányozó hangsúlyozza, hogy a korszerűsítés és a rendszerszintű megújítás mellett a reform célja az is, hogy a védelmi és biztonsági funkciók ellátásának szervezeti, működési és szabályozási kereteit érintő új garanciális szabályokat is rögzítsen.[7]
Jelen tanulmány a reform e pontok szerint való bemutatása, és az új alaptörvényi rendelkezéseket kitöltő, eddig elfogadott sarkalatos törvények rövid ismertetése révén a különleges jogrendi szabályozás reformjának szükségességével kíván dióhéjban foglalkozni.
Az új különleges jogrendi fejezet már felépítésében is az átláthatóságot szolgálja, hiszen - ellentétben a je-
- 25/26 -
lenleg hatályos szabályozással -,[8] a fejezet első cikke rögzíti, hogy különleges jogrend a hadiállapot, a szükségállapot és a veszélyhelyzet.[9]
Az egyetlen új különleges jogrendi kategória - vagy inkább elnevezés - a katonai típusú rendkívüli helyzeteket magában foglaló hadiállapot,[10] amely kvázi a rendkívüli állapot helyébe lép. A módosítás azonban ötvözi a rendkívüli állapot elemeit a korábbi megelőző védelmi helyzet egyes szabályaival, valamint a változó biztonsági környezet által támasztott követelményekkel.[11] Így azt az Országgyűlés - a képviselők kétharmadának szavazatával - nem pusztán háborús helyzet kinyilvánítása, háborús veszély vagy külső fegyveres támadás és közvetlen veszélye esetén, hanem a hatásában külső fegyveres támadással egyenértékű cselekmény bekövetkeztekor és annak közvetlen veszélye esetén is kihirdetheti. Ez utóbbi cselekményre példaként a módosítás indokolása a kibertérből érkező olyan rendkívüli erejű és átfogó támadást említi, amely Magyarország szuverenitása szempontjából egy fegyveres támadáshoz hasonló súlyúnak tekinthető. A hadiállapot elrendelésének okai között a megelőző védelmi helyzet esetköreiből a kollektív védelmi kötelezettség teljesítését rögzíti a módosítás, így az e körbe nem tartozó szövetségesi együttműködés fő szabály szerint normál jogrendi válságkezelés keretében kerül szabályozásra. Itt érdemes röviden kitérni arra, hogy a jelenleg hatályos szabályozás más jelentéssel ugyan, de ismeri a hadiállapot kifejezést. A hatályos alaptörvényi rendelkezés értelmében a hadiállapot - illetve annak kinyilvánítása - az, ami előidézheti a rendkívüli állapotot. Vagyis - ahogyan azt az indokolás is kiemeli - a hadiállapot kinyilvánításának jelenleg hatályos fordulata megfeleltethető a módosításban szereplő háborús helyzet kinyilvánítása fordulatnak.[12]
A módosítás a szükségállapot és a veszélyhelyzet vonatkozásában kisebb változtatásokat eszközölt. Az új szabályozás értelmében az Országgyűlés - szintén kétharmados többséggel - harminc napra szükségállapotot hirdethet az "alkotmányos rend megdöntésére, felforgatására vagy a hatalom kizárólagos megszerzésére irányuló cselekmény, vagy az élet- és vagyonbiztonságot tömeges mértékben veszélyeztető súlyos, jogellenes cselekmény esetén".[13] Látható tehát, hogy a kihirdetésére okot adó körülmények körét tágította a módosítás. Az alkotmányos - a jelenleg hatályos rendelkezés megfogalmazásában törvényes - rend megdöntésére irányuló cselekmények mellett annak felforgatását célzó tevékenységek is megalapozhatják a különleges jogrend bevezetését. Illetőleg nem szerepelnek már a "fegyveresen", valamint "felfegyverkezve" kifejezések a tényállási elemek között. Az élet- és vagyonbiztonságot tömeges méretekben veszélyeztető, súlyos, erőszakos cselekményeknek pedig kizárólag jogellenesnek kell lenniük, az alaptörvényi rendelkezés nem követeli meg az erőszakos jelleget. A részletes indokolás alapján mindezen módosításokat leginkább a létfontosságú infrastruktúrákkal, illetve az információs technológiával összefüggő változások és ezek felforgató, ártó, támadó célra való alkalmazhatóságának nemzetközi példái és potenciális jövőbeli megvalósulásai indokolták.[14]
A reform a veszélyhelyzet elrendelését megalapozó események körét is bővítette, ugyanis az új alaptörvényi rendelkezésben - ellentétben a jelenleg hatályos szabályozással - az elemi csapás és az ipari szerencsétlenség csak példálózó módon jelenik meg. Így a kormány jogosult más jellegű, az élet- és vagyonbiztonságot veszélyeztető súlyos esemény esetén, valamint azok következményeinek elhárítása érdekében is veszélyhelyzetet hirdetni.[15]
Elmondható, hogy a reformnak hála hiába csökken a különleges jogrendi esetkörök száma, az új tényállások megfogalmazása inkluzívabb, tágabb, így olyan szituációk is a különleges jogrendi kategóriák körébe sorolhatók, amelyek a hatályos szabályozás szerint nem szolgálnának különleges jogrend bevezetésének alapjául vagy pedig másik különleges jogrendi helyzet elrendelését eredményeznék.[16] A hatályos szabályozás különleges jogrendi esetkörei közül a megelőző védelmi helyzet esete a módosított alaptörvényi rendelkezés és az indokolás alapján is egyértelmű: a hadiállapot fogalmába illeszthető be. A váratlan támadás és a terrorveszélyhelyzet esetkörének jövője azonban sem az Alaptörvény szövege, sem pedig az alkotmányozó indokolása alapján nem egyértelmű, így az Alaptörvény kilencedik módosítását követően többen is foglalkoztak azzal, hogy e szituációk melyik különleges jogrendi helyzet tényállásába illeszthetők be, illetve vajon - a jelenlegi szabályozás értelmében - a kihirdetésükre okot adó események bekövetkezése szolgálhat-e különleges jogrend alapjául. E kérdésekben a különleges jogrendi szabályozás reformjának későbbi, törvényi szintű állomásainak köszönhetően ma már kissé tisztábban látunk.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
