Magyarországon és egész Európában a XX. század második felétől és különösen napjainkban a civil társadalom felértékelődött. A demokráciában fontos, hogy a polgárok részt tudjanak venni a közügyek megvitatásában, ez a részvételi demokrácia egyik formája. Ez a jelenség üdvözlendő. A civil társadalom azonban sokrétű. Megkülönböztethetjük egyrészt a tisztán helyi szervezeteket, másrészt azokat, amelyek nemzetközi szervezetek helyi képviseletei, tevékenységük pedig messze túlmutat az államhatárokon. Míg az előbbiek helyi célt szolgálnak és általában csak hazai pénzügyi forrás áll a rendelkezésükre, az utóbbiak a legtöbb esetben külföldi támogatást kapnak, amely alkalmassá teszi őket arra, hogy meghatározó szerepet töltsenek be a közéletben. Ezt legfőképpen azok használják ki, amelyek legfőbb feladatuknak a jogvédelmet, az emberi jogok védelmét, a társadalom nevelését tartják, ideológiai és politikai funkciót töltenek be, politikai felelősség nélkül. Az emberi jogok individualista, kiterjesztő értelmezése révén úgy tüntetik fel magukat, mint a helyes, egyetlen jó, modern álláspont képviselőit. Fontosnak tartják a képzést, aktivistáik révén a társadalom szélesebb körét is meg kívánják szólítani. Egyfajta - elsősorban baloldali - elitnek tartják magukat, akik eszmeileg élen járnak és a helyes utat mutatják meg a társadalomnak. Intézményekről (pl. család, házasság), értékekről foglalnak állást, a jogokat elsősorban ideológiai alapon értelmezik. A velük egyet nem értők vélhetőleg populisták, vagy legalábbis olyanok, akik nem értik a kor szelét. Ezen nem kormányzati szervezetek (a továbbiakban: NGO-k) feladata a morál, a közmorál kialakítása és képviselete, a média által is támogatott deliberatív demokrácia megvalósítása, ezáltal is csökkentve a "törvényhozási demokrácia legitimitását az értelmiségi csoportokban és a bírák törvényhez kötöttsége helyett az attól elszakadó, szabad morális bírói döntés elméleteinek támogatását".[1]
E szervezetek - nemzetközi hálózatban, centralizáltan és hierarchikus viszonyban működve, a döntéshozatal minden stratégiai központjában biztosított jelenléttel - már évtizedek óta részt vesznek a hatalom klasszikus geometriájának átformálásában.[2] Munkájuk hozzájárul a törvényesség és a hatalomgyakorlás új formájának megjelenéséhez, alapjaitól forgatva fel ezzel a klasszikus alkotmányjogot, ami a XXI. század egyik nagy kihívását jelenti. Ezen politikai legitimáció nélküli, de politikai funkciót betöltő NGO-k számos olyan eszköz birtokában vannak, melynek köszönhetően kézzelfogható hatást gyakorolhatnak a többségi demokráciára, befolyásolhatják, sőt akár meg is kérdőjelezhetik azt. Bertrand Mathieu, a Sorbonne Paris 1 professzora szerint ezen szervezetek oligarchikus hatalomként működnek, hatalmuk nem a nép akaratából vagy a nép többségi szavazatának kifejeződéséből ered.[3] Béatrice Pouligney, az Institut d'Études Politiques de Paris kutatója teszi fel a kérdést: "Kit és milyen alapon képviselnek? Ki finanszírozza őket...? A legtöbb esetben visszautasítják az e kérdésekről szóló vitákat arra való hivatkozással, hogy e szervezetek nem egyedi érdekek védelmében állnak ki, hanem az emberiség érdekéért küzdenek".[4]
A nem kormányzati szervezetek jelentőségének egyidejű elismerése mellett szólni kell e szervek felelősségéről is. E kérdés nem kerülhető meg, hiszen az államok politikai, biztonsági és gazdasági érdekeiről van szó. A globalizációval a pénz és tőkemozgások diverzifikálódtak, és messze túlmutatnak az országhatárokon, gyakran kikerülve az állami ellenőrzést. Egyre gyakrabban találkozhatunk az egyes országokban olyan sajtóhírekkel, melyek leleplezik azt a nyomást és megfélemlítést, melyet jelentős külföldi befolyásolás gyakorol a nem kormányzati szervezeteken keresztül a demokratikusan megválasztott hatalom gyakorlóira, illetve amikor így illicit módon kívánnak befolyást érvényesíteni. A befolyásszerzés különböző célokat szolgálhat. Egyrészről lehet vallási cél (pl. iszlám befolyás erősítése Nyugat-Európában),[5] lehet geopolitikai érdek (pl. orosz érdekek érvényesítése
- 7/8 -
egyes keleti vagy északi államokban),[6] vagy ideológiai nézetek terjesztése érdekében nyújtott pénzügyi források (pl. Nyílt Társadalom Alapítvány[7] által nyújtott támogatások). Számos országban, így például Franciaországban,[8] Belgiumban,[9] Írországban,[10] a balti államokban, Oroszországban vagy Magyarországon is vita tárgyát képezi az NGO-k részére külföldről érkező pénzügyi források átláthatóságának biztosítása. Olaszországban a migrációban érintett NGO-knak egy, a belügyminiszter által elkészített magatartási kódexnek kell alávetniük magukat.[11]
Noha a civil szervezetek működése rendkívüli módon felértékelődött, érdekes módon ma egyetlen nemzetközi jogforrás sem ad támpontot arra, hogy a civil szervezetek pénzügyi átláthatóságát hogyan kell biztosítani. Az egyesülési jognak és a véleménynyilvánítás szabadságának az elismerésén túl sem a nemzetközi szerződések, sem a nemzeti alkotmányok nem tartalmaznak semmilyen utalást a civil szervezetek finanszírozhatóságát illetően. Csupán néhány, mindössze soft law értékkel rendelkező dokumentum foglalkozik részletesebben a nem kormányzati szervezetek működésének szabályaival. Ismereteink szerint nincsenek is bírói döntések e témakörben. Nem került kikutatásra, hogy vajon az alapítványok közötti pénzmozgások (A alapítvány célja egy B alapítvány támogatása, melynek célja egy C alapítvány támogatása, míg A, B és C alapítványok eltérő országokban találhatók) milyen mértékben kapcsolódhatnak pénzmosáshoz vagy egész egyszerűen adóelkerüléshez. Európában tehát ma nincs olyan kánon, amely az NGO-k külföldről történő finanszírozására útmutatóként szolgálna. Az NGO-k átlátható működése ma nem minden esetben biztosított, az egyes országok megoldásai is eltérőek.[12] A probléma rendezése egyre sürgetőbb, talán erre tekintettel is 2016-ban az Európa Tanács főtitkára felkérte a Velencei Bizottságot, hogy vizsgálja meg a civil szervezetek finanszírozására vonatkozó nemzeti szabályokat, és fogadjon el egy ajánlást a témakörben. Ez a vizsgálat még folyamatban van, reményeink szerint annak elkészülte egyfajta hiteles iránymutatóként is szolgálhat a későbbiek folyamán. Emellett az Európai Parlament ez év márciusában tett indítványt a nem kormányzati szervezetek uniós költségvetésből történő finanszírozásának ellenőrzéséről szóló állásfoglalás elfogadására, több átláthatóságot és pénzügyi felelősséget követelve.[13]
A jelenség amúgy nem új, erre reagált elsőként az Amerikai Egyesült Államok, már 1938-ban, a Foreign Agents Registration Act (FARA) nevű törvénnyel, amely a mai napig hatályban van, és amelynek kontroll-rezsimjét az amerikai igazságügyi minisztérium ma is aktívan működteti.[14] Az Amerikai Egyesült Államokban jelenleg 516 ilyen FARA-regisztrációra kötelezett, politikai jellegű ügynöki tevékenységet ellátó szervezet működik.
Az Amerikai Egyesült Államokon túlmenően Orosz-ország[15] fogadott el e tárgyban jogszabályt. Az Európa Tanács Velencei Bizottsága két véleményben is foglalkozott az orosz jogi szabályozással. A Velencei Bizottság véleményében elismerte, hogy egyes államok esetenként problémaként tekintenek az NGO-k külföldről érkező támogatására.[16] Erre több legitim ok is lehetséges. A Velencei Bizottság tudomásul veszi, hogy a külföldi forrásokból finanszírozott NGO-k átláthatóságának biztosítása, annak érdekében, hogy azokat ne használják külföldi politikai célokra, szükségesnek tekinthetők "egy demokratikus társadalomban a nemzetbiztonság vagy közbiztonság, a zavargás vagy bűnözés megakadályozása, a közegészség, az erkölcsök, illetőleg mások jogai és szabadságai védelme érdekében", az Emberi Jogok Európai Egyezménye 11. cikkének 2. bekezdésében foglaltaknak megfelelően.
Az orosz megoldás érthető módon nem nyerte el az Európa Tanács Velencei Bizottságának a tetszését, figyelemmel arra, hogy a jogi szabályozás - mert a jogszabályban az érintett civil szervezetek "külföldi ügynök" szervezetként lettek megjelölve - kizárólag csak azon szervezetekre vonatkozott, amelyek politikai jellegű tevékenységet látnak el, illetve hiányoztak a megfelelő tartalmi és eljárási garanciák az adminisztratív szankciókkal szemben. A Velencei Bizottság arra az álláspontra helyezkedett, hogy a törvény közvetlen hatása az, hogy gyanút és bizalmatlanságot ébreszthet a nyilvánosságban
- 8/9 -
az érintett szervezetek ellen, valamint megbélyegzi ezeket, ezért dermesztő hatással van a tevékenységükre. Ez a hatás túlterjed az átláthatóság szándékán, amelynek biztosítása állítólag a vizsgált törvény egyetlen célja. Minderre tekintettel a Velencei Bizottság éles kritikával illette az orosz szabályozást, és nem fogadta el azt az érvelést, mely szerint Oroszország az Amerikai Egyesült Államok szabályozását vette alapul.
Magyarországon a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról a 2017. évi LXXVI. törvény rendelkezik. A törvényjavaslat benyújtója három országgyűlési képviselő,[17] az Igazságügyi Minisztérium szakmai segítséget nyújtott a törvényjavaslat előkészítéséhez. Ennek megfelelően az elfogadott törvény figyelembe kívánta venni azokat a kifogásokat, amelyeket a Velencei Bizottság az orosz ügyben megfogalmazott. A törvény preambuluma egyrészről elismeri az egyesülés szabadságát, az ez alapján létrehozott szervezetek a demokratikus önszerveződés fontos szereplői, amelyek működésükkel hozzá tudnak járulni a demokratikus ellenőrzéshez, a közügyek megvitatásához és a közvélemény formálásához. E szervezeteknek azonban társadalmi szerepvállalásukra tekintettel is átláthatónak kell lenniük, ezért a törvény fontosnak tartja, hogy a külföldről származó forrásaikat a törvényben meghatározottak szerint feltárják. Ez azt is jelenti, hogy a civil szervezeteknek, melyeket a társadalom olyan előjogokkal ruházott fel, hogy alapvető társadalmi szerepvállalásukat betölthessék, nemcsak előjogaik lehetnek, hanem kötelezettségeik is, például, hogy legalább részben tárják fel, ha külföldről finanszírozzák őket. A törvény szerint azokat a pénzbeli vagy egyéb nem vagyoni jellegű juttatásokat kell közzétenni, amelyek egy adóévben egyenként vagy összesítve elérik a pénzmosás és a terrorizmus finanszírozásának megelőzéséréről és megakadályozásáról szóló 2017. évi LIII. törvény 6. § (1) bekezdésében meghatározott összeg kétszeresét (7,2 millió forint). A bejelentést tartalmazó formanyomtatványt a civil és egyéb cégnek nem minősülő szervezetek nyilvántartásához (egy már meglévő nyilvántartáshoz) kapcsolja. Ezen kötelezettség addig terheli a külföldről támogatott szervezetet, amíg az a törvény alapján külföldről támogatott szervezetnek minősül.[18] Abban az esetben, ha egy szervezet fenti kötelezettségének nem tenne eleget, akkor egy több fokozatos eljárás következik, amelyben az érintett mindvégig élhet jogorvoslati jogával.
Mint látható, e fenti szabályozás teljes mértékben eltér a már említett amerikai és orosz rendelkezésektől; jogállami keretek között, egységes jelleggel kívánja szabályozni a külföldről származó pénzügyi támogatások átláthatóságát.
A Velencei Bizottság az Európa Tanács Parlamenti Közgyűlésének felkérésére megvizsgálta a magyar szabályozást.[19] Noha az Országgyűlés a Velencei Bizottság előzetes véleményét is figyelembe véve fogadta el a törvényt, bizonyos szintű véleménykülönbség az Országgyűlés és a Velencei Bizottság között továbbra is fennmaradt. A Velencei Bizottság szerint stigmatizáló hatása van annak, hogy a sajtótermékekben és egyéb kiadványokban fel kell tüntetnie azt, ha egy szervezet külföldről támogatott szervezetnek minősül. Ezzel szemben joggal mondható, hogy ezen kötelezettség aligha lehet megbélyegző, hiszen az érintettek egy része a nyilvános éves beszámolóiban eddig is - a számviteli szabályok szerint - feltüntette külföldről származó pénzügyi forrásait, nyilván nem önmaga megbélyegzése céljából.
A Velencei Bizottság által elfogadott véleményben a jogi érvek egyébként mindig a politikai kontextusok alapján kerültek elemzésre. A vélemény szerint a külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló törvény legitim célt szolgál és a "külföldről támogatott szervezet" megjelölés objektíve semleges és leíró jellegű, azonban az "aktuális magyarországi összefüggésbe" helyezve a törvény hátrányosan befolyásolhatja a szóban forgó szervezetek jogszerű tevékenységét. Ennek alapján az állapítható meg, hogy amennyiben ezt a törvényt egy, az Európai Uniót alapító ország fogadta volna el, akkor nem lenne vele gond, a törvény elfogadása legitim célt szolgálna, és rendelkezései arányosak lennének. De miután a magyar kormány a liberális demokráciát érintő kritikákat fogalmazott meg, ezáltal a Velencei Bizottság szerint a politikai kontextusok alapján a törvény már sérti az egyesülési jogot és a jogállamiságot. Ez a kettős mérce sérti az államok egyenlő megítélésének elvét, különös tekintettel arra is, hogy a magyar Országgyűlés a Velencei Bizottság végső véleményének elfogadását megelőzően a bizottság előzetes véleményében foglalt javaslatok többségét elfogadta és beépítette a törvénybe.
A törvény elfogadását követően néhány civil szervezet bejelentette, hogy polgári engedetlenséget hirdet, és a törvény előírásainak nem fog eleget tenni. A jog - per definitionem - nem ismeri a polgári engedetlenség intézményét, de ha ismerné, akkor a jelenség már nem is lenne polgári engedetlenség. E körben sokak számára alapmű Henry David Thoreau: Civil Disobeidence című írása,[20] mely szerint az állampolgár morális okból kényszerülhet engedetlenségre, de viselnie kell a következményeit, a polgári engedetlenség nem egy mottó, ami alatt a káosz megengedett. Ez azonban már a jogon kívüli világhoz tartozik. A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságával kapcsolatos jogszabályt illetően mindenki számára megfelelő jogorvoslati eszközök állnak rendelkezésre, ezért a meghirdetett polgári engedetlenség nem indokolható.
A külföldről támogatott szervezetek átláthatóságáról szóló törvény rendelkezéseit az Európa Tanácson túlmenően az Európai Bizottság is górcső alá vette, és kötelezettségszegési eljárást indított az uniós jog vélt sérelme miatt
- 9/10 -
2017 júliusában. A Bizottság azt sérelmezi, hogy a magyar szabályozás szükségtelenül és aránytalanul akadályozza a tőkeáramlás szabadságát. A teljesség kedvéért érdemes megemlíteni, hogy amíg a magyar szabályozás csupán egy utólagos regisztrációt követel meg egy bizonyos összeghatár felett - azaz a tőke áramlása fogalmilag nem kerülhet korlátozásra - addig egy uniós szabályozás eredményeként az Európai Unió az Unió politikáinak kialakításában és végrehajtásában közreműködő szervezetek és önfoglalkoztató személyek számára kötelezővé teszi a lobbisták előzetes nyilvántartásában való regisztrációját. Az átláthatósági nyilvántartás[21] abból a célból jött létre az Európai Parlament és a Bizottság közötti megállapodás révén, hogy tájékoztatást nyújtson arról, hogy mely gazdasági szereplők milyen érdekeket próbálnak érvényesíteni, és milyen költségvetésből. Ebben a kontextusban érdemes azt is megemlíteni, hogy az összesen hat kategóriában nyilvántartottak második legnagyobb csoportját a nem kormányzati szervezetek alkotják. Így nagy várakozással tekint a Magyar Kormány az ügy kimenetelére, ami - bárhogy is alakuljon - döntően fogja befolyásolni az Európai Unió államaiban e rendkívül aktuális kérdés rendezését. ■
JEGYZETEK
[1] Lásd Pokol Béla: A jurisztokratikus állam felemelkedése. Pázmány Law Working Papers, 2017/1 (http://www.plwp.jak.ppke.hu).
[2] Ld. Béatrice Pouligney: Le rôle des Ong en politique internationale. www.revue-projet.com/articles/2002-1-le-role-des-ong-en-politique-internationale/
[3] Bertrand Mathieu: Le droit contre la démocratie? LGDJ, Paris, 2017. 158-159. p.
[4] Ld. Béatrice Pouligney: Le rôle des Ong en politique internationale. www.revue-projet.com/articles/2002-1-le-role-des-ong-en-politique-internationale, "Qui représentent-ils et sur quelles bases ?
Qui les finance ?... Pour la plupart, ils refusent cette discussion au motif qu'ils ne défendent pas un intérêt particulier mais ceux de l'humanité dans son ensemble"
http://www.lexpress.fr/actualite/societe/religion/l-argent-de-l-islam_497530.html
[6] http://en.delfi.lt/nordic-baltic/kremlins-millions-how-russia-funds-ngos-in-baltics.d?id=68908408
[7] A Nyílt Társadalom Alapítvány (USA) célja: The OSI works to advance human rights and equality around the world in law, governance and society, through programmes that emphasise the rights of minorities. https://ec.europa.eu/migrant-integration/inancements-prives
[8] https://www.nytimes.com/2017/04/14/opinion/poutine-peutil-influencer-lelection-francaise.html.
[13] Lásd Markus Pieper jelentéstervezetét a nem kormányzati szervezetek költségvetési forrásból történő finanszírozásának ellenőrzéséről [2015/2345(INI)], http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=hu
[14] https://www.fara.gov.; https://www.state.gov/j/drl/rls/fs/2017/266904.htm
[15] CDL-AD(2014)025 English 27/06/2014 - Public Opinion on Federal Law n. 121-fz on non-commercial organisations ("law on foreign agents"), on Federal Laws n. 18-fz and n. 147-fz and on Federal Law n. 190-fz on making amendments to the criminal code ("law on treason") of the Russian Federation, http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2014)025 és http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2016)020-e
[16] A téma általános jelentőségét mutatja, hogy a Velencei Bizottság átfogó elemzést folytat az egyesületek külföldi támogatásával kapcsolatban (jelen tanulmány lezárásakor ez áll még rendelkezésre), és ehhez kapcsolódóan nemzetközi kerekasztal konferenciát is szervezett a jogi diskurzus elmélyítése érdekében.
895/2017 - Study on Foreign Funding of Associations
http://www.venice.coe.int/WebForms/documents/by_opinion.aspx?v=ongoing
Foreign funding of non-governmental organisations - Round-table http://www.venice.coe.int/webforms/events/?id=2459
[17] A törvényjavaslat benyújtói: Gulyás Gergely, Kósa Lajos és Németh Szilárd (Fidesz).
[18] 2017. október 25-éig összesen 54 külföldről támogatott szervezet regisztrálta magát a bíróságnál;
http://civil.info.hu/kulfoldrol-tamogatott-civil-szervezetek
[19] CDL-AD(2017)015-e Hungary - Opinion on the Draft Law on the Transparency of Organisations receiving support from abroad,
http://www.venice.coe.int/webforms/documents/?pdf=CDL-AD(2017)015-e
[20] http://xroads.virginia.edu/~hyper2/thoreau/civil.html
[21] http://ec.europa.eu/transparencyregister/public/homePage.do?redir=false&locale=hu
Lábjegyzetek:
[1] A szerző Igazságügyi Minisztérium, igazságügyi miniszter; Szegedi Tudományegyetem, egyetemi tanár.
Visszaugrás
