A C-808/18 Bizottság v Magyarország-ügy (menedékjog és idegenrendészet) ítéletében nevesített néhány, ki nem küszöbölt jogsértés miatt a Bizottság pert indított Magyarország ellen az Európai Unió Bírósága - ezen belül is a Bíróság - előtt. Az eljárás végén a Bíróság 200 millió euró fizetendő átalányösszeget, és összesen napi 1 millió euró kényszerítő bírságot állapított meg.[1] A hipotézisem az, hogy a Bíróság ezen ítéletével túllépte a hatáskörét, amit a következőkben kívánok bizonyítani.
Az átruházott hatáskörök alapján eljáró uniós intézmények és szervek aktusainál az elvi lehetőség fennáll, hogy hatáskörük határait működésük során átlépik, megsértik. Ez kézenfekvő a Törvényszéknél is, de a Bíróság esetében - az igazságszolgáltatási funkció teljesítése körében - kevés szó esik az ultra vires aktus lehetőségéről. Ennek feltehető oka az, hogy nincs, aki az Unión belül a Bíróság ítéleteit e szempontból felülvizsgálja, és nincs eljárás, melyben ez megtehető.
Néhány tagállami alkotmánybíróság alkotmányvédelmi funkciója körében felvállalta, hogy e szempontból vizsgálja a Bíróság egyes ítéleteit - jellemzően rendkívüli körülmények esetén. Ilyen alkotmányossági vizsgálat időnként elvezetett olyan következtetéshez, hogy a Bíróság valamilyen szempontból megsértette az uniós alapító szerződések által ráruházott hatásköröket. A legnevezetesebb példa a német szövetségi alkotmánybíróság PSPP-határozata (2020. május 5.), mely a Bíróság Weiss-ügyben hozott ítéletét tekintette ultra vires aktusnak.[2]
Nem egyszerű behatárolni, hogy a Bíróság egy-egy ítélete, végzése milyen kritériumok szerint minősíthető ultra vires jellegűnek. A Bíróságnak ugyanis hatásköre van az alapító szerződések azon rendelkezéseinek értelmezésére is, melyek a saját hatáskörét biztosítják. Egy korábbi tanulmányban - a releváns alkotmánybírósági határozatok nyomán - arra jutottunk, hogy a hatáskör túllépéséhez vezet a Bíróság nyilvánvalóan súlyos jogértelmezési hibája a hatásköri rendelkezések alkalmazásánál. A jogértelmezési hiba négy esetben minősíthető nyilvánvalóan súlyosnak: (i) a jogértelmezés alapja nem igazolható; (ii) a jogértelmezés módszere nem igazolható; (iii) a hatásköri kérdésben a megelőző joggyakorlattól alapos indok nélküli eltérés; (iv) továbbá, az uniós jogi aktusok felülvizsgálata során a szoros bírósági felülvizsgálat hiánya.[3] E következtetéseket itt is használni fogom.
A bírság a C-808/18. ügyben hozott ítélet (2020. december 17.) teljes végrehajtásának elmaradásán alapult. Ebben az ügyben a Bizottság perelte Magyarországot az EUMSZ 258. cikke alapján (kötelezettségszegés megállapítása iránti per). A Bíróság négy vonatkozásban nem látta összeegyeztethetőnek a magyar idegenrendészeti, illetve menedékjogi szabályokat, gyakorlatot az uniós jog bizonyos rendelkezéseivel.
Először is - sorrendben menve -, a Szerbia felől érkező, menedékjogi kérelmet benyújtani kívánó külföldi a kérelmét csak a két tranzitzóna (Röszke vagy Tompa) valamelyikében nyújthatta be. A menedékjogi eljáráshoz való hozzáférés ilyen szűkítése nem volt összeegyeztethető a nemzetközi védelem megadására és visszavonására vonatkozó közös eljárásokról szóló 2013/32/EU irányelv 6. cikkével, különösen úgy, hogy az alperes állam a gyakorlatban korlátozta a tranzitzónákba naponta beléptethető külföldi személyek számát.
Másodszor, a Bíróság őrizetnek (szabadságmegvonásnak) minősítette, hogy a külföldi a menedékjogi eljárás ideje alatt - a kísérő nélküli kiskorúak kivételével - köteles volt a tranzitzónában tartózkodni. Ez a szabadságmegvonás viszont sértette a fenti irányelv 43. cikkét, valamint a nemzetközi védelmet kérelmezők befogadására vonatkozó szabályok megállapításáról szóló 2013/33/EU irányelv 8., 9. és 11. cikkét.
Harmadszor, a magyar területen jogellenesen tartózkodó külföldiekkel kapcsolatban a tagállamokban használt közös normákról és eljárásokról szóló 2008/115/EK irányelv négy rendelkezését sértette az ún. "átkísérési" eljárás. [Ennek során a Magyarország területén jogellenesen tartózkodó külföldit - bizonyos kivételekkel - a rendőr feltartóztathatja és az államhatár védelmét biztosító létesítmény (határkerítés) legközelebbi kapuján átkísérheti].[4]
Negyedszer, a tagállamok vállalták, hogy a menedékkérő az ország területén maradjon legalább a jogorvos-
- 1/2 -
lati határidő lejártáig, illetve a jogorvoslati kérelem jogerős elbírálásáig.[5] Ennek Magyarország azért nem tett eleget, mert a tranzitzónában őrizetben (vagyis az uniós jogszabályokat sértő feltételek között) biztosította a menedékkérők maradási jogát.[6] Továbbá, azért sem tett ennek eleget, mert a menedékjogról szóló (módosított) 2007. évi LXXX. tv. (Mjtv.) nem határozta meg kellő pontossággal azokat a feltételeket, melyek között a külföldi a területen maradás jogát gyakorolhatja a jogorvoslati eljárásban.[7]
Magyarország a tranzitzónákat 2020. május 21-én megszüntette.[8] A Bíróság ítéletének megszületésekor, 2020. december 17-én, a jogsértések megállapítása már részben megszüntetett állapotra vonatkozott. A Bizottság azonban úgy vélte, hogy az ítéletben megjelölt több jogsértés továbbra is fennállt. Ez oda vezetett, hogy a Bizottság megindította a Bíróság előtt az EUMSZ 260. cikk (2) bekezdése szerinti kikényszerítési eljárást.
A kötelezettségszegés megállapítása iránti perben a Bíróság az ügy érdemében megállapítási ítéletet hoz (költségek viselésére kötelezheti a perbeli feleket). A C-808/18. ügyben hozott ítélet is csak megállapította a jogsértéseket. A tagállamnak kötelezettsége az így megállapított jogsértések kiküszöbölése, de e kötelezettség nem a megállapítási ítéletből magából következik, hanem az alapító szerződésből [EUMSZ 260. cikk (1) bekezdés].
A Bizottság léphet fel a tagállammal szemben az ítélet végrehajtásának elmaradása vagy nem megfelelő végrehajtása miatt, és viheti újra a Bíróság elé az ügyet az ítélet végrehajtásának kikényszerítése végett. A kikényszerítés azt jelenti, hogy a Bíróság a tagállamot átalányösszeg vagy kényszerítő bírság fizetésére kötelezheti, ha megállapítja, hogy az nem küszöbölte ki az alapeljárásban megállapított jogsértéseket.
A két pénzügyi szankció funkciójára a Bíróság a következőképpen mutatott rá. "Míg a kényszerítő bírság kiszabása különösen arra tűnik alkalmasnak, hogy ösztönözze a tagállamot, hogy a lehető legrövidebb időn belül szüntesse meg az olyan kötelezettségszegést, amely ilyen intézkedés hiányában folytatódna, addig az átalányösszeg kiszabása inkább az érintett tagállam kötelezettségei végrehajtása elmulasztásának a magán- és közérdeket érintő következményeinek értékelésén alapul, különösen, ha a kötelezettségszegés az azt először megállapító ítélet óta tartó hosszú időszakon keresztül tartósan fennállt."[9]
Az EUMSZ a kényszerítő bírság összegére vagy az átalányösszeg mértékére nem ad eligazítást. Mivel a Bizottságnak az indítványozott pénzügyi szankciót összegszerűen is meg kell jelölnie az eljárásban, kidolgoztak egy számítási módszert, mellyel megpróbálták objektív alapokra helyezni az átalányösszeg és a kényszerítő bírság mértékét. A számítási módszer figyelembe veszi a kötelezettségszegés súlyosságát és időtartamát, a tagállam fizetési lehetőségeit (pl. a nemzeti összterméket alapul véve), a visszatartó hatás elérését.[10] A Bíróság nem tekinti úgy, hogy a Bizottság indítványához kötve lenne, bár azt a saját mérlegelésénél kiindulópontnak veszi.[11]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
