Soós Edit[1]: Az európai területi együttműködési csoportosulások (EGTC) az EU határrégióiban (FORVM, 2021/3., 385-393. o.)

A határon átnyúló együttműködések intézményesülését és működését sokáig jelentősen akadályozta, hogy a tagállamok és azok helyi és regionális hatóságai között az eltérő nemzeti jogi szabályozás és eljárások következtében lényeges eltérések voltak a határ menti együttműködések menedzselése és működtetése során. A konkrét szabályozás hiánya az együttműködésekben résztvevő egységek, jogi és közigazgatási rendszerek különbözőségeire vezethető vissza, valamint arra, hogy nem létezett olyan társasági jogi eszköz, amely egész Európában érvényes és alkalmas lett volna a határ menti együttműködésekben való alkalmazásra. A kapcsolatokat az esetek nagy részében többoldalú, európai szintű együttműködések, illetve két- és háromoldalú megállapodások szabályozták, amelyben a központi kormányok politikai aktorai domináltak.[1] A különböző együttműködési formák sokféle intézményi változatban működtek (pl. eurorégiók, munkaközösségek), nem volt egységesen szabályozott struktúrájuk.

A nemzetközi jogi, a közösségi jogi és a nemzeti jogalkotási folyamatok nagyban hozzájárultak az együttműködések sikerét garantáló előfeltételek biztosításához, az Európai Unióban megfigyelhető európaizáció és a decentralizáció következtében igényként jelentkező demokratikus normák megteremtéséhez.

A nemzetközi szervezetek közül az Európa Tanács, az Európai Határ Menti Térségek Szövetsége, valamint az EU intézményei formális és informális eszközökkel jelentős lépéseket tettek a határ menti együttműködések kialakulását akadályozó jogi nehézségek felszámolása és a határ menti kapcsolatok megerősítése érdekében.

Európai szinten az első nemzetközi jogi dokumentum, amely a határ menti együttműködések átfogó szabályozására törekszik, az Európa Tanács által 1980-ban elfogadott Madridi Keretegyezmény. A Keretegyezmény legfőbb érdeme a helyi és területi hatóságok közötti határon átnyúló együttműködések jogi keretének a megteremtése. A Keretegyezmény elismeri a területi önkormányzatok, illetve közigazgatási szervek jogát a határ menti kapcsolatok létesítésére, mintákat és ajánlásokat nyújt a tagállamok számára a határ menti térségek és települések együttműködésének megkönnyítéséhez.[2]

- 385/386 -

A strukturált határ menti együttműködések hatékonyabb megszervezése, a tagállamok között fennálló akadályok elhárítása a nemzetközi erőfeszítéseken túl idővel közösségi szintű intézkedést is megkövetelt. Az európai helyi és regionális önkormányzatok közötti, határokon átívelő együttműködés jelentős politikai és jogi elismerést kapott az Európai Unióban a 2007-2013-as költségvetési időszakban. A területi kohézió a gazdasági és társadalmi kohézió mellett az egyik új, kiemelt fontosságú céllá vált a felhasználható kohéziós politikai forrásokra vonatkozó jogalkotási csomagban. A kohéziós politika európai területi együttműködésre vonatkozó célkitűzésével összefüggésben kiemelt jelentőséggel bír az Európai Parlament és a Tanács 2006. július 5-i 1082/2006/EK rendelete az európai területi együttműködési csoportosulásról.[3]

A tanulmány célja a határon átnyúló együttműködésekre vonatkozó európai és hazai joganyag áttekintése mellett a Magyarország belső és külső határai mentén található EGTC-k bemutatása, jelentőségének értékelése az EGTC-k forrásanyagai és jogi dokumentumok alapján.

I. A határon átnyúló együttműködések kialakulása

A határon átnyúló együttműködések kiépítésének kezdete a második világháború utáni évtizedre tehető, bár a kapcsolatok szervezett formát csak később, az 1960-as években öltöttek. A határ menti területek nem minden esetben számítanak elmaradott térségnek, mégis hordoznak speciális jellemzőket abból adódóan, hogy a fejlődés centrumaitól távol esnek, és a határok elválasztják őket a szomszédos területektől.

Az egyre szélesebb körben terjedő és megszilárduló együttműködési gyakorlatra fokozatosan épültek rá a kooperációknak formális keretet biztosító alapelvek, jogi eszközök -az Európa Tanács és az Európai Határ Menti Térségek Szövetsége támogatásával -, majd lassan kialakultak a megfelelő intézményi struktúrák. Ezt a tendenciát növelte az Európai Unió regionális politikájának megjelenése, és az INTERREG (1989) nevű közösségi támogatási program elindítása,[4] amely az EU külső és belső határai mentén alakuló együttműködéseket egyaránt segítette, és a "határok nélküli Európa" koncepcióját tovább erősítette.

A határon átnyúló együttműködések intenzitása Közép- és Kelet-Európában a nyugat-európai folyamatokhoz képest jóval kisebb.[5] A térség országai rendkívül zárt határokkal rendelkeztek, amelyek az 1990-es évekig szinte átjárhatatlanok voltak, így kizárták a nyugati típusú együttműködés lehetőségét. Ha a határok nyitottak, szabadabb az országok és a térségek között az átjárás, akkor képesek mindezeket összekapcsolni és a határos területek integrációját elősegíteni. Viszont ha a határok zártak, akkor egy térség viszonylag homogén

- 386/387 -

etnikai közösségeit és földrajzi tereit is képesek megosztani.[6] A határok megnyitásával nemcsak a kooperáció lehetősége, hanem egyben a már jól működő EU-s minták, a vonatkozó jogi normák és pénzügyi támogatási eszközök is megnyíltak az együttműködések számára.

II. A határon átnyúló együttműködések többszintű jogi szabályozása

Az Európai Unió pénzügyi támogatásai, valamint az európai integráció bővülése és mélyülése egyre inkább szükségessé tette, hogy az uniós intézmények is állást foglaljanak a határon átnyúló együttműködések jogi státuszának rendezésével kapcsolatban.

Az Európai Unió 2006-ban a határon átnyúló együttműködések teljesen új, a korábbiaknál sokkal hatékonyabb formájának jogi kereteit alkotta meg. Az új típusú együttműködések jogi alapjait megteremtő uniós szintű jogszabály az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet (EGTC-rendelet).

A csoportosulás (EGTC) létrehozásával az Európai Unió új jogintézményt, jogi személyiséggel rendelkező "európai" társasági jogi formát teremtett. Az EGTC mint új társasági jogi eszköz olyan joghézagot kíván betölteni, ami a határon átnyúló együttműködések rendszerét akadályozta, és amely az EU valamennyi tagállamában közvetlenül hatályos és alkalmazandó.

Az 1082/2006/EK rendelet a csoportosulás létrehozásának és működésének egyszerűsítése és javítása érdekében az 1302/2013/EU rendelettel 2013. december 17-én módosításra került. Az új szabályozás egyszerűsíti az eljárásokat, és bővíti azon jogalanyok körét, amelyek EGTC tagjává válhatnak.[7]

Az EGTC-rendelet figyelembe veszi a szubszidiaritás és az arányosság elvét, úgy alakítja a szabályozási kereteket, hogy közben tiszteletben tartja valamennyi tagállam alkotmányos rendjét. Minden tagállamnak meg kellett alkotni a saját nemzeti végrehajtási jogszabályát, hogy minden együttműködés esetében a tagállami jogrendhez leginkább igazodó, lehető leghatékonyabb intézményi struktúrával rendelkező EGTC jöhessen létre. Magyarország 2007-ben elsőként fogadta el az uniós rendeletet kiegészítő és végrehajtó nemzeti szabályozást (2007. évi XCIX. törvény), majd hasonlóképpen az elsők között ültette át a magyar jogrendbe hét évvel később (2014. évi LXXV. törvény) az uniós rendelet módosított változatát (1302/2013/EU).[8]

- 387/388 -

A rendelet és a törvény rendelkezéseit a csoportosulások egyezménye és alapszabálya egészíti ki, amely megállapítja a feladat-és hatásköröket.[9] A csoportosulás a decentralizált kormányzás eszköze, az első olyan példa az EU szabályozásában, amikor egy rendelet speciális jogokat biztosít a különböző tagállamok helyi, regionális és nemzeti közjogi intézményeinek, illetve ezekbe tartozó társulásoknak, ha azok legalább két EU-tagállam területén helyezkednek el, hogy egyesített struktúrát hozhassanak létre a hatékonyabb együttműködés érdekében.[10] Az EGTC-rendelet két kötelezően létrehozandó szervezeti egységről (közgyűlés és igazgató) rendelkezik, az együttműködések intézményi struktúrájának kialakítása egyéb tekintetben a részt vevő partnerek hatáskörében marad, és az EGTC-tagok döntenek a működtető döntéshozó és tanácskozó testületekről. (1. sz. táblázat).

Az EGTC jogi személyiséggel rendelkezik. Ennek ételmében a szervezet minden tagállamban a nemzeti jogszabályok által a jogi személyek esetében elismert legkiterjedtebb jogképességgel rendelkezik: így például ingó és ingatlan vagyont szerezhet, vagy azzal rendelkezhet, személyzetet foglalkoztathat, valamint bíróság előtt eljárhat.[11] Az EGTC költségvetésére és pénzügyi felelősségére vonatkozó szabályokat az EGTC-rendelet 1112. cikke rendezi. A csoportosulásokat többnyire tagdíjakból, a nemzeti és a regionális költségvetés átcsoportosításából, valamint uniós alapok - elsősorban az európai strukturális és beruházási alapok - hozzájárulásaiból finanszírozzák.

Az alkalmazandó jog tekintetében az EGTC-rendelet 2. cikke az irányadó, amely azt mondja ki, hogy a csoportosulást annak a tagállamnak a jogalanyaként kell kezelni, amelyben létesítő okirat szerint székhelye található.[12] A tagállamok ezért a jóváhagyási eljárás során befolyásolhatják, hogy melyik tagállam joghatósága alatt és milyen székhellyel hozzák létre a csoportosulásokat. Az EGTC jóváhagyásáról és bejegyzéséről a tagállamokban általában minisztériumok vagy más formában működő központi államigazgatási szervek döntenek.[13]

Az EGTC forma önkéntes alapon jön létre, nem kötelező a határon átnyúló együttműködés intézményi formájaként EGTC-t választani. Pl. a magyar-román-szerb hármashatár térség legfőbb szerveződése a Duna-Körös-Maros-Tisza Regionális Együttműködés 1997. november 21-én alakult meg Szegeden, négy magyar, négy román megye és a szerbiai Vajdaság autonóm tartomány részvételével, és ma is eurorégió intézményi forma keretei között működik. Ugyanakkor a magyar-szlovák határ mentén a 2003-ban alapított Ister-Granum eurorégió térségfejlesztési intézményei 2008. május 6. óta az Ister-Granum EGTC keretein belül működnek tovább.

- 388/389 -

1.sz. táblázat

Az EGTC többszintű szabályozása

Forrás: saját szerkesztés (*A tagállamok nemzeti jogszabályai a Régiók Európai Bizottsága honlapján érhetők el.)

III. EGTC-k az Európai Unió belső és külső határai mentén

A Régiók Európai Bizottsága adatbázisa szerint az EU határtérségeiben 71 csoportosulás működik. 2008 után évente négy-öt, 2011-től már évről évre nyolc-tíz újabb társulással bővül az EGTC-k jegyzéke.[14] Az EGTC-k bizonyos térségekben, főként a magyar, a szlovák, a francia, a spanyol és a portugál határok mentén találhatóak nagy számban. Az EGTC-k célrendszere széleskörű szakpolitikai területeket fed le, sokféle tevékenység tartozik feladatkörükbe.[15] A csoportosulásban részt vevő régiók társadalmi-gazdasági helyzete meghatározza az EGTC legfontosabb céljait és a projektfejlesztések átfogó stratégiáját.

A spanyol-portugál-francia és a magyar-szlovák-román csoportba tartozó EGTC-k a kohéziós politikára és a regionális fejlesztésre irányuló tevékenységeket fedik le. A projektek főleg az infrastruktúra, a vállalkozói szellem és a turizmus fejlesztésére, valamint a környezet és a természeti örökség védelmére és a munkanélküliséggel összefüggő feladatokra jönnek létre.

- 389/390 -

Az EU politikai-földrajzi középpontjában - a francia, belga, német és luxemburgi területeken - elhelyezkedő EGTC-k a területrendezés és városfejlesztés, illetve a kultúrát, a sportot, az oktatást és kutatást érintő kezdeményezések számára biztosítanak intézményes keretet. Egyedi a hágai székhelyű Európai Városi Tudáshálózat (2012) EGTC, amely kizárólag nemzeti hatóságokból áll, és várospolitikával foglalkozó döntéshozók, szakemberek és kutatók hálózataként jött létre.

Magyarország kezdettől élen jár a csoportosulások számát tekintve. Magyarország határait és határ menti térségeit ma már lefedik az EGTC-k. A hét határszakaszon 22 EGTC működik magyar részvétellel, az EU területén létrehozott EGTC-k 31%-a.

A legtöbb együttműködés a magyar-szlovák határ két oldalán fekvő települések között létesült. A magyar-román határszakaszon négy EGTC alakult, a horvátországi és szlovéniai települések között összesen négy EGTC jött létre. (2. sz. táblázat)

A helyi és regionális szintű együttműködés mellett Magyarország tagja a Közép-Európai Közlekedési Folyosó EGTC-nek (2014), amely Vas és Zala megyéken kívül egy svéd, két lengyel és horvát régióra terjed ki. A társulás célja, hogy közösen egy Svédországtól a Földközi-tengerig húzódó, a Rajna-Alpok útvonalhoz hasonló, nagy forgalom lebonyolítására alkalmas vízi, vasúti és közúti közlekedési utat építsenek ki személy- és teherszállításra.

Az EU belső határrégiói az Unió területének 40%-át teszik ki, ahol a lakosság 30%-a él.[16] Az EU belső határai mentén létrejött EGTC-k nagy száma ellenére idővel a külső határok mentén is olyan feltételek kialakítása vált szükségessé, amelyek ösztönzik a határ menti bázis kiaknázását.

Az 1082/2006/EK rendelet nem tette lehetővé harmadik országok jogalanyainak bevonását.[17] Harmadik államok jogalanyai csak akkor vehettek részt az együttműködésben, ha a harmadik ország nemzeti jogszabálya biztosította a részvételt, vagy a tagállamok és harmadik országok között létrejött nemzetközi megállapodások azt megengedték.

Vátozást a szabályozásban a 2013-ban módosított rendelet[18] eredményezett, amelynek 9. cikke már jelentősen leegyszerűsíti harmadik államok és tengerentúli területek EGTC-hez való csatlakozását. Ezentúl maguk a harmadik országok, illetve azok nemzeti, regionális vagy helyi hatóságai, közjogi intézményei és közvállalkozásai is lehetnek EGTC-tagok, csatlakozva egy már működő EGTC-hez vagy újat alkotva egy tagállammal, illetve annak jogalanyával. Az 1302/2013/EU rendelet tehát megszünteti azt a korlátozást, hogy egy EGTC alapításához minimum két tagállami szereplő szükséges. Könnyebbség az alapításra vonatkozóan, hogy a harmadik ország és az egyik résztvevő EU-tagállam között megkötött nemzetközi megállapodás elegendő, és nem szükséges, hogy az minden egyes tag között fennálljon.

A külső határok mentén különösen fontos az együttműködés lehetősége a természetes határok átjárhatóvá tétele érdekében. A határrégiók számára előnyös uniós támogatási

- 390/391 -

programok az EGTC keretében elősegíthetik a nemzeti határon átnyúló infrastruktúra fejlesztését, a határátkelőhelyek létesítését, összehangolt határ menti csatlakozási pontok és áruforgalmi központok fejlesztését, egységes környezetvédelmi együttműködési rendszer megteremtését, valamint a határ menti személy- és áruszállításban megmutatkozó hiányosságok és akadályok felszámolását a közlekedéspolitikai célok összehangolása révén.

2. sz. táblázat

EGTC-k Magyarországon

- 391/392 -

Forrás: saját szerkesztés (*A vajdasági községek megfigyelői tagok a szervezetben.)

Magyarország részvételével alakult az első olyan EGTC az EU külső határai mentén elhelyezkedő határrégiókban, amelynek egy nem EU-tagállam, Ukrajna is a tagja. 2015-ben jött létre a Tisza ETT, alapítói Szabolcs-Szatmár-Bereg megye Önkormányzata, Kárpátalja Megyei Tanácsa és Kisvárda Város Önkormányzata.[19] Ezt követően 2016. január 27-én jött létre a "European Campus" EGTC[20] németországi, franciaországi és svájci

- 392/393 -

egyetemek részvételével. Az athéni székhelyű Anfizionia EGTC-t[21] 2008. december 1-jén Görögország, Ciprus, Olaszország és Franciaország alapította. 2016-ban palesztinai és albániai települések csatlakozásával bővült a csoportosulás, amelynek célja az interkulturális párbeszéd elősegítése, és a szabadság, a demokrácia, a biztonság és az igazságosság védelme.

IV. Következtetések

Az EGTC létrehozásának eredményeképpen paradigmaváltás következett be a határon átnyúló együttműködések rendszerében. Az EGTC a határon átnyúló együttműködés intézményesítésével olyan jogintézményt teremtett, amely saját költségvetéssel és saját személyzettel rendelkezik, vagyont szerezhet, jogi eljárások részese lehet, pályázatot adhat be bármilyen uniós támogatással megvalósuló fejlesztésre, és jellemzője a jogbiztonság, valamint a legitimáció a cselekvéshez.

A határ menti térségekben létrejövő együttműködések hosszú távú fejlesztési koncepciók kidolgozásával és gyakorlati megvalósításával teszik lehetővé a határok elválasztó jellegének mérséklését. A határon átívelő intézményesült struktúra (EGTC) hozzájárul a gazdasági-társadalmi kapcsolatok új alapokra kerüléséhez, a társadalmi párbeszéd és a polgárközeli tevékenységek megerősítéséhez.

Az EGTC-k a belső határok mentén hozzájárulnak a "határok nélküli Unió" létrejöttéhez. A külső határtérségekben a szubnacionális diplomácia révén a jószomszédi kapcsolatok új alapokra kerülhetnek. Az intézményesült együttműködési keret lehetőséget nyújt a külső határtérségek gazdasági-társadalmi integrációjának elősegítésére, a határrégiók versenyképességének a növelésére.

A csoportosulások elősegítik korábban természetes egységet képező régiók, vonzáskörzetek újraéledését, lehetővé teszik a határ menti területek, települések közötti kapcsolatok szorosabbá tételét.

Magyarország határait és határ menti térségeit ma már szinte teljesen lefedik az a csoportosulások. A határon átnyúló együttműködési formák a szubnacionális szintű integrálódás során felértékelődnek a fejlesztéspolitikában, az Európai Unió kohéziós politikájában, valamint a magyar szomszédságpolitika alakításában. ■

JEGYZETEK

[1] Association of European Border Regions: Gyakorlati Útmutató a Határon Átnyúló Együttműködésekhez. European Commission. Gronau, 1997. A3. 2-3. pp.

[2] Területi Önkormányzatok és Közigazgatási Szervek Határmenti Együttműködéséről szóló, 1980. május 21-én, Madridban kelt Európai Keretegyezmény. ETS No. 106.

[3] Az Európai Parlament és a Tanács 1082/2006/EK rendelete (2006. július 5.) az európai területi együttműködési csoportosulásról. HL L 210, 2006. 7. 31.

[4] European Commission. Directorate General for Regional Policy: Ex-Post Evaluation of the 19891993 Objective 2 programmes. Synthesis Report. Brussels, 1990.

[5] Soós Edit - Fejes Zsuzsanna: Határon átnyúló együttműködések Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány. Szeged, 2009. 22. p.

[6] Rechnitzer János: Határ menti együttműködések Európában és Magyarországon. In: Nárai Márta - Rechnitzer János (szerk.): Elválaszt és összeköt, a határ. Társadalmi és gazdasági változások az osztrák-magyar határ menti térségben. MTA Regionális Kutatások Központja. Győr-Pécs, 1999. 16. p.

[7] Az EGTC-rendelet 17. cikke értelmében az Európai Bizottságnak 2011. augusztus 1-ig jelentést kellett készítenie az EGTC-rendelet tagállamokban tapasztalt alkalmazásáról, és módosító javaslatot volt köteles benyújtani az Európai Parlamenthez és a Tanácshoz.

[8] 2014. december 20. napján lépett hatályba az európai területi társulásról szóló 2014. évi LXXV. törvény, amely hatályon kívül helyezte a 2007. évi XCIX. törvényt. Az új törvény 4. §-a kimondja, hogy a csoportosulás neve az "európai területi társulás" elnevezést kell, hogy tartalmazza.

[9] A csoportosulás feladatai, hatásköre, illetve a lehetséges tagok köre meghatározása után az EGTC székhelyéről való döntést követően az alapítás menete az alapszabály-, illetve egyezménytervezet elkészítésével folytatódik. A társulni kívánó felek ezt követően döntenek a kötelező és lehetséges szervekről, majd alakuló ülést tartanak. Ezután megtörténik a jóváhagyási kérelmek tagállamonkénti jóváhagyó hatósághoz való benyújtása, amelyet a székhely szerinti tagállamban történő nyilvántartásba vétel követ. Az alapítás folyamata a bejegyzett társulásnak az Európai Unió Hivatalos Lapjában történő kihirdetésével zárul.

[10] 1082/2006/EK rendelet. 3. cikk (1)-(2) bekezdés.

[11] 1082/2006/EK rendelet 1. cikk (4) bekezdés.

[12] 1082/2006/EK rendelet 2. cikk (1) bekezdés.

[13] Az európai területi társulásról szóló 2014. évi LXXV. törvény 5. cikke értelmében Magyarországon a jóváhagyásról és a nyilvántartásról a külpolitikáért felelős miniszter dönt.

[14] European Committee of the Regions. List of European Groupings of Territorial Cooperation. 31/03/2021. https://portal.cor.europa.eu/egtc/CoRActivities/Documents/Official_List_of_the_EGTCs.pdf?Web=0 (Letöltés dátuma: 2021. 06. 05.)

[15] ESPON: Policy brief: Cross-border public services in Europe. June 3, 2019. 5. p.

[16] Európai Bizottság. A növekedés és a kohézió előmozdítása az EU határrégióiban. Brüsszel, COM(2017) 534 final, 2017.9.20. 2. p.

[17] 1082/2006/EK rendelet Preambulum (16) bekezdés.

[18] Az Európai Parlament és a Tanács 1302/2013/EU rendelete az európai területi együttműködési csoportosulásról szóló 1082/2006/EK rendeletnek a csoportosulások létrehozásának és működésének egyértelművé tétele, egyszerűsítése és javítása tekintetében történő módosításáról. HL L 347, 2013. 12. 20.

[19] Tisza Korlátolt Felelősségű Európai Területi Társulás. https://egtc.kormany.hu/download/0/fb/21000/Tisza_Egyezm%C3%A9ny_v%C3%A9gleges.pdf (Letöltés dátuma: 2021. 05. 29.)

[20] EUCOR - the European Campus. https://www.eucor-uni.org/en/ (Letöltés dátuma: 2021. 05. 29.)

[21] E.G.T.C AMPHICTYONY. https://epicamif.eu/partner/e-g-t-c-amphictyony/ (Letöltés dátuma: 2021. 06. 05.)