A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény (a továbbiakban: régi Gytv.) hónapokkal az Ellenzéki Kerekasztal megalakulása előtt, közel fél évvel a Nemzeti Kerekasztal Tárgyalások megkezdése előtt, és több mint egy évvel az első szabadon választott Országgyűlés megalakulása, hazánk állami önrendelkezésének visszaállta előtt, 1989. január 24-én lépett hatályba. A régi Gytv. szövegén azóta csak apróbb, jellemzően más törvények fogalomhasználatához kapcsolódó egységesítést szolgáló pontosításokra került sor. Ez alól csupán az európai uniós csatlakozással összefüggő egyes törvénymódosításokról, törvényi rendelkezések hatályon kívül helyezéséről, valamint egyes törvényi rendelkezések megállapításáról szóló 2004. évi XXIX. törvény tekinthető kivételnek, amely átmeneti és záró rendelkezései között - a hatályos választójogi szabályok fogalomrendszerének megfelelően - úgy rendelkezett, hogy a régi Gytv. "a 12. § és 13. § kivételével az országgyűlési képviselők és a helyi önkormányzati képviselők választásával összefüggő gyűlésekre, valamint a képviselői és a tanácstagi beszámoló gyűlésekre" szövegrésze helyébe "a választási eljárásról szóló törvény hatálya alá tartozó gyűlésekre szöveg" lépjen. Emellett a régi Gytv. 8. § (1) bekezdésében az "illetőleg a közlekedés rendjének aránytalan sérelmével járna" fordulatot ekkor váltotta fel a "ha a közlekedés más útvonalon nem biztosítható" kitétel. Az Alkotmánybíróság működésének első húsz évében mindössze négy, kifejezetten gyülekezési jogi tárgyú határozatot hozott,[1] azonban a régi Gytv. szövegének legjelentősebb változását a 75/2008. (V. 29.) AB határozat hozta, amely megsemmisítette a régi Gytv. 14. § be nem jelentett gyűlések feloszlatását kötelezően előíró rendelkezését.
A valódi alkotmányjogi panasz lehetőségével ez jelentősen megváltozott, már nemcsak a régi Gytv. alkotmányosságának absztrakt kérdését kellett megválaszolni, hanem öt év alatt öt határozatában[2] vizsgálta az Alaptörvény VIII. cikk (1) bekezdésében biztosított békés gyülekezéshez való jog érvényesülése mellett a régi Gytv. és a rendezvények rendjének biztosításával kapcsolatos rendőri feladatokról szóló 15/1990. (V. 14.) BM rendelet (a továbbiakban: BMr.) alkalmazását is. A korábban megszilárdult jogalkalmazói gyakorlat, a kiszámíthatóan alkalmazható tesztek kerültek így az Alkotmánybíróság mérlegére. Az Alkotmánybíróság legutóbbi öt határozatával nem csak a korábbi töretlen gyakorlathoz illeszkedő döntések és az azokat megelőző eljárások alaptörvény-ellenességét mondta ki, hanem a gyülekezési jog korlátainak rendszerével kapcsolatban is több megállapítást tett. Így a korlátokkal összefüggésben visszatérően hivatkozott az in dubio pro libertate elvre, az egyeztetési eljárás lefolytatását a megtiltás eljárási előfeltételének tekintette. Rögzítette a gyűlés megtiltásának - feloszlatáshoz képest is - ultima ratio jellegét, és kimondta, hogy a régi Gytv. két megtiltási okot ismer, ebből fakadóan a régi Gytv. 2. § (3) bekezdése[3] a gyűlés feloszlatását megalapozhatja ugyan, de megtartásának előzetes korlátja nem lehet. Megkívánta továbbá az ütköző alapjogok méltányos egyensúlyát is. Ki kell emelni továbbá azt is, hogy az Alkotmánybíróság az ABh6.-ban megállapította, hogy az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdését sértő mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a törvényalkotó nem szabályozta a magánszférához való alapjog és a gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén a kollízió feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit. Az ABh7.-ben pedig az Alkotmánybíróság azt is megállapította, hogy az Alaptörvény VIII. cikkét sértő mulasztás áll fenn amiatt, hogy a törvényalkotó nem szabályozta a gyülekezések békés jellegét megfelelően biztosító garanciális szabályokat, valamint az alapjogok összeütközésének feloldását szolgáló olyan törvényi rendelkezések megalkotását, amelyek biztosítják az ütköző alapjogok lehető legkisebb korlátozás melletti egyidejű érvényesülését. Az Alkotmánybíróság ezért mindkét AB határozat esetében felhívta az Országgyűlést, hogy jogalkotási feladatának 2016. december 31-ig tegyen eleget.
Az Alkotmánybíróság legutóbbi gyakorlata azonban az egyébként korábban kiszámítható bírósági gyakorlatot is elbizonytalanította. Ennek az lett az eredménye, hogy a régi Gytv. belső koherenciája megbomlott, a gyülekezés általános korlátai, a megtiltási okok, valamint a feloszlatási okok egy-
- 15/16 -
máshoz való viszonya kiszámíthatatlanná vált, továbbá a régi Gytv. 8. § (1) bekezdésében meghatározott két megtiltási ok mára szinte teljes mértékben kiüresedett.
Az újabb bírósági gyakorlat kiszámíthatatlanságára példa, hogy a bíróság ugyanazon bejelentő, tartalmilag megegyező különböző bejelentéseit eltérően ítélte meg. Egy esetben, amikor a bejelentő az MTA elnöke lakása elé szervezett hét egymást követő napon 18-21 óra közé gyűlést: "Mindezekre figyelemmel a bíróság azt állapította meg, hogy az arányosság vizsgálata során - amit a kérelmezett az alkotmánybírósági döntés alapján helyesen elvégzett -, az arányossági tényező körében helyesen értékelte a tényeket. A bíróság a döntésének meghozatalát megelőzően megtekintette a rendelkezésre bocsájtott felvételeket, melyekből egyértelműen megállapítható, hogy a környéken lakók megerősítették, az írásban jelzett panaszaikat fenntartják, a kérelmezőt »tűrhetetlen« kategóriába sorolják. A felvételeken látszik az utcakép és az is, ahogy a kérelmező éppen kihangosítva demonstrál, ami egy kertvárosi, csendes, szűk utcában olyan zajt kelt, hogy nehezen hallható a nyilatkozók hangja." A bíróság köztudomásúként értékelte, hogy a kihangosított demonstráció "a környék lakóit érintené, és ezzel nemcsak az MTA elnökének és családjának, hanem a környéken lakók nyugalmához és otthonához kötődő alkotmányos alapjogát is aránytalanul zavarná". A bíróság emellett arra is figyelemmel volt, hogy a bejelentő korábban számos alkalommal tartott a bejelentésben megjelölttel megegyező témájú tüntetést. [27.Kpk.46.218/2016/2., de lásd hasonlóan 17.Kpk.46.258/2016/3., 20.Kpk.46.288/2016/2., más esetekben a mérlegelés eredményéhez képest jutott más álláspontra a bíróság (pl. hipotetikus, távoli veszély nem alapozza meg a megtiltást: 13.Kpk.46.154/2016/2., 29.Kpk.46.230/2016/2.; nem értékelhető, hogy korábban hány azonos témájú rendezvényt tartott a bejelentő: 27.Kpk.46.219/2016/2.; vagy csak nem tudta megfelelően alátámasztani a rendőrség, hogy a rendezvény a régi Gytv. 2. § (3) bekezdése alapján a korlátozás arányos: 20.Kpk.45.868/2016/3. és 17.Kpk.45.066/2017/3.)]
Az Alkotmánybíróság az ABh6.-ban kimondta, hogy a régi Gytv. sem a gyülekezés módjára, sem a gyülekezés helyével összefüggésben nem alkalmazott differenciált szabályozást, hanem egységesen "rendezvényről" rendelkezett és a "közterület" monolit fogalmát használta. Annak érdekében, hogy a gyülekezési jogról szóló 2018. évi LV. törvény (új Gytv.) hatálya alá tartozó "rendezvényeket" el lehessen határolni más törvények hatálya alá tartozó "rendezvényektől", így a régi Gytv. rendszerével szakítva a felvonulásokat és tüntetéseket is gyűléseknek nevezi.
Az Alkotmánybíróság a gyülekezési jog hatálya alá tartozó gyűlésekkel összefüggésben már egy korai határozatában [30/1992. (V. 26.) AB határozat] megállapította, hogy "a gyülekezési jog szorosan kapcsolódik a véleménynyilvánítás szabadságához, mivel a gyűlések megszervezése, megtartása, illetve az azokon való részvétel ad lehetőséget a vélemény közös kialakítására". A cél ilyen meghatározása biztosítja azt, hogy a nem ilyen célú gyűléseket a jogalkalmazó ne tekintse gyülekezési jog által védettnek, és gátat vessen a joggal való visszaéléseknek, valamint az elhúzódó, nyilvánvalóan nem a közügyben való véleménynyilvánításra, hanem zaklatásra irányuló gyűléseknek. A gyülekezés fogalmával összefüggésben fontos kiemelni azt is, hogy mit tekintünk "közügyben való véleménynyilvánítás céljából tartott nyilvános összejövetel" fogalmában közügynek, azt az Alkotmánybíróság a gyűlés céljának definiálásánál az ABh1.-ben és az ABh2.-ben is meghatározta. Eszerint minden olyan ügyet közügynek kell tekinteni, amely nem korlátozódik egyes magánjogi jogalanyok magánérdekeire, hanem a legszélesebb értelemben vett közállapotokkal, közérdekű kérdésekkel kapcsolatos vita tárgya. A politikai ügyeken kívül ilyennek kell tekinteni különösen az állami, vagy önkormányzati szervek működésével, intézkedéseivel, egyes közszolgáltatások ellátásával, közüzemek működésével, társadalmi konfliktusokkal, illetve azok feloldásával összefüggő gyűléseket. A közügyekben való véleménynyilvánítás köre tehát nem szorítkozik kizárólag a széles értelemben politikai kérdésekre, utóbbi ugyanis mindössze egyik fontos, de nem kizárólagos eleme a közügyeknek. Erre figyelemmel az új Gytv. - külföldi mintákhoz hasonlóan -a gyűlés fogalmává tette a közügyben történő véleménynyilvánítást.
A rendőrségnek a gyűlésekkel összefüggő feladatai tekintetében az új Gytv. az Alkotmánybíróság ABh7.-ben megfogalmazott feltételeket követi. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint ugyanis a rendőrségnek alkotmányos kötelezettsége a gyülekezés biztosítása és ennek körében a közrend fenntartása [Alaptörvény 46. cikk (1) bekezdés], amelynek keretében a rendőrség a gyülekezés során intézkedéseket foganatosíthat mind a gyülekezés gyakorlásának, mind pedig az Alaptörvényben biztosított más alapvető jogok és alkotmányos értékek érvényesülése érdekében. A rendőrség konkrét intézkedési lehetőségeit, és azok eljárási szabályait a rendőrségről szóló 1994. évi XXXIV. törvény szabályozza.
Az új Gytv. tehát általános jelleggel kimondja a gyűlésen fegyveresen vagy felfegyverkezve való megjelenés tilalmát. Mindkét tilalmi előírás a gyűlés békés jellegének megőrzését biztosítja az 1. §-ban meghatározott gyűlés fogalommal összhangban - a békés jelleg definiálásának a szükségességéről értekezett a Kúria joggyakorlat-elemző csoportja által kiadott elemzés is. Az Alkotmánybíróság több határozatában is foglalkozott a kérdéssel. Így pl. az ABh2.-ben rámutatott arra, hogy a fegyveres, illetőleg felfegyverkezett megjelenés tilalma
- 16/17 -
nem korlátozza a gyülekezési szabadságot. Az Alaptörvény (és a korábbi Alkotmány is) ugyanis a békés gyülekezéshez való jogot ismeri el, és abba nem tartozik bele a fegyveres vagy felfegyverkezett megjelenés joga. Emellett azonban különösen fontos kiemelni az Alkotmánybíróság által hozott, korábban már idézett ABh6.-ot, amelyben a testület kifejezetten arra hívta fel az Országgyűlés figyelmét, hogy mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a törvényalkotó nem szabályozta a gyülekezésről szóló 1989. évi III. törvényben a gyülekezések békés jellegét megfelelően biztosító garanciális szabályokat. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság kimondta, hogy a jelenlegi szabályozási környezet nem biztosít elegendő garanciát arra, hogy a gyülekezés résztvevőit megfelelő védelemben lehessen részesíteni. Hiányosak ugyanis azok a garanciális előírások, amelyek elősegítik, illetve biztosítják a békés gyülekezéshez való jog gyakorlását. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a békés jelleg előzetes biztosítása, valamint a gyülekezésen részt vevők védelme érdekében kiegészítésre szorulnak a régi Gytv. szabályai. A jelenlegi rendelkezések ugyanis nem ölelik fel a békés gyülekezésre, valamint az élethez való jogra veszélyes eszközök teljes körét, így például az emberben vagy dolgokban kárt okozni képes szúró- és vágóeszközöket, a különböző gázokat vagy azokat a fegyverutánzatokat, amelyek a rendezvényen részt vevő békés tömegben komoly riadalmat, pánikot kelthetnek. A régi Gytv. szövege szerint a magatartás akkor esik a felfegyverkezve megjelenés tilalma alá, ha az élet kioltására vagy testi sértés okozására alkalmas eszközt (a dolgok károsítására alkalmas eszközöket nem vonja a tiltott körbe!) "erőszak vagy fenyegetés alkalmazása érdekében" tartja magánál. Meglehetősen könnyű az említett szubjektív elemre külső körülményekből következtetni, ha a tárgy kifejezetten e célból készült, azonban minden más esetben az ún. tárgyi oldali ismérvekből - így a használat tényleges, adott esetben a rendeltetésszerűtől eltérő módjából - lehetne a szándékra és célzatra következtetni. Mindez pedig egyszerre hordja magában egy megalapozatlan rendőrségi feloszlatás veszélyét és azt is, hogy a célzatot elkésetten, az erőszak eszkalációja után tudják csak azonosítani. A fenti - az Alkotmánybíróság által felállított - követelményekre figyelemmel, az új Gytv. ezért a nemzetközi gyakorlattal összhangban szabályozza a fegyveresen és a felfegyverkezve való megjelenés tilalmát.
Az ombudsman az AJB 4721/2009. számú ügyben javasolta, hogy a jogalkotó a gyülekezési jog gyakorlása során a "fegyveresen, vagy felfegyverkezve" történő megjelenés fogalmát pontosítsa, és ezzel egészítse ki a régi Gytv.-t. A régi Gytv. fegyverfogalmának pontosítása és kiegészítése elengedhetetlen az új Gytv.-ben annak érdekében, hogy a lőfegyveren és robbanóanyagon kívül más - ezeknél lényegesen nagyobb pusztítást okozó - veszélyes anyagok, hadifegyverek, és nemzetközi szerződésben tiltott fegyverek is e fordulat alapján kerüljenek értékelésre. Ugyancsak szabályozási megoldást kívánt a fegyver- és robbanószer-utánzatok kérdése. A békés jelleg elveszítésével való szoros kapcsolat miatt pedig indokolt, hogy "az élet kioltására vagy testi sértés okozására alkalmas" kifejezés meghatározása a dologi kár okozására alkalmas eszközökre is kiterjedjen.
Fontos továbbá kiemelni azt is, hogy a német gyülekezési törvények abból a tapasztalatokon alapuló megfontolásból, hogy a védőfelszerelés viselése idegen egy gyűléstől, továbbá a gyűlés békés jellege elvesztésének állandó kísérő jelensége, kifejezetten tilalmazzák azt. (Pl. Alsó-szászországi gyülekezési törvény 9. §, bajor gyülekezési törvény 16. §, szászországi gyülekezési törvény 17. §, szövetségi gyülekezési törvény 17a. §) A gyülekezési jog békés jellegének biztosítása érdekében e gyakorlatban is bevált szabályokat veszi át az új Gytv..
Európában az osztrák, belga, bolgár, dán, lett, litván, máltai, német, norvég, svéd és szlovák gyülekezési és közrendvédelmi szabályozás tiltja meg kifejezetten a gyűléseken az arc eltakarását. Az Egyesült Királyságban (Police and Criminal Evidence Act, 1984) az eljáró rendőr kérheti az arcot eltakaró viselet eltávolítását, de ez nem a gyülekezési jogot gyakorló személyekre korlátozott szabály. Csehországban, Franciaországban szabálysértést követ el, aki gyűlés résztvevőjeként az arcát olyan módon takarja el, hogy az megnehezíti, vagy lehetetlenné teszi az azonosítását. Finnországban az arc illegális eltakarását a Btk. 2004-es módosítása szabályozza: eszerint, aki nyilvános helyen felismerhetetlenné takarja el az arcát azzal a nyilvánvaló szándékkal, hogy személy vagy vagyon elleni erőszakos cselekményt kövessen el, az bírsággal vagy legfeljebb három havi szabadságvesztéssel büntethető. Ennek általános oka, hogy a résztvevők így lesznek egyértelműen azonosíthatóak mind a többi résztvevő, mind pedig a gyűlést esetlegesen biztosító rendőrök számára. Ugyancsak a békés jelleget biztosító garanciaként tekinthetünk a védőfelszerelés-viselés - lett, litván, német szabályozásban is megjelenő - tilalmára.
A fentiekkel összhangban az ABh7. szerint is hiányossága a régi Gytv.-nek, hogy nem rendelkezik az arc eltakarásáról, aminek főszabály szerint tilosnak kellene lennie megfelelő kimentési lehetőséggel (pl. ha a nonverbális kommunikáció eszköze - lásd máltai szabályozás). Magyarországon jelenleg a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény 169. §-a büntetni rendeli, ha valaki a gyülekezési jogról szóló törvény hatálya alá tartozó gyűlésen az arcát olyan módon eltakarva jelenik meg vagy tartózkodik, amely alkalmas arra, hogy meghiúsítsa a személyének a hatóság vagy az eljáró hivatalos személy által történő azonosítását. Az arc eltakarásának tilalmát - az új Gytv.-ben szereplő differenciált szabályozási keretben - a gyülekezési törvényben kell meghatározni, ugyanis jelen formájában alkalmas lehet arra, hogy a gyülekezési jogot indokolatlanul korlátozza, vagy egy rendőri intézkedés alkalmával - éppen a rendőrség intézkedési kötelezettsége miatt is - a gyűlés lefolyásának megzavarását megalapozza. Az új Gytv. azonban - figyelemmel arra, hogy egy gyűlésen az arc eltakarása nem csak azért lehetséges, hogy a résztvevőket ne vagy csak nehezen lehessen azonosítani, hanem kifejezetten üzenet jellege is lehet, azaz kommunikációs célzattal is járhat - nem mondja ki ennek általános tilalmát, mindössze azt rögzíti, hogy a szervezőnek be kell jelentenie a bejelentési eljárás során, és annak a közrendre, közbiztonságra gyakorolt hatását a rendőrség majd a bejelentést követő eljárásban fogja majd megvizsgálni. Ugyancsak kommunikációs jelentése lehet a védőfelszerelés viselésének (pl. Critical Mass elnevezésű, városi kerékpározásért rendezett felvonulások esetén), ezért annak kivételt nem tűrő tilalma nem indokolt. Ha azonban a tudomásul vett bejelentés az arceltakarást, vagy a védőfelszerelés viselését nem tartalmazza, a felsorolt európai mintákhoz hasonlóan tilos.
- 17/18 -
Az új Gytv. 11. §-a elvi éllel rögzíti, hogy a bejelentés elintézése során a gyülekezési hatóságnak a közigazgatási eljárások általános szabályai szerint kell eljárnia - az új Gytv.-ben megjelölt eltérések figyelembevétele mellett. Az új Gytv. azért használja a "közigazgatási eljárások általános szabályai" fordulatot, mert e megfogalmazás rugalmas hivatkozást biztosít a mindenkori hatályos hatósági eljárási szabályokra, így elkerülhető a folyamatos módosítási kényszer.
Az Alkotmánybíróság az ABh6.-ban elsősorban a régi Gytv. azon hiányosságaira világított rá, miszerint a jogalkotó nem rendezte a magánszférához való alapjog és a gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén a kollízió feloldásának szempontjait és annak eljárási kereteit. Az Alkotmánybíróság a határozata indokolásában kiemelte, hogy a rendőrség a tiltó okokat nem alkalmazhatja mechanikus jelleggel. Szükséges ugyanis lefolytatni (a jelenleg egy BM rendeletben előírt) egyeztetési eljárást, és külön kell indokolni a zavarás körében a régi Gytv.-ben szereplő "súlyossági mérce" alkalmazását. Az Alkotmánybíróság szerint mindezek alapján tehát lehetővé kell tenni, hogy a rendőrség egyeztessen a gyülekezések szervezőivel annak érdekében, hogy megtalálja a gyülekezés megtartását is lehetővé tevő, de az Alaptörvényben foglalt konkuráló jogok érvényesülését is biztosító egyensúlyt. (A BM rendelet és a régi Gytv. hiányosságára a Kúria joggyakorlat-elemző csoportja által kiadott elemzés is felhívta a figyelmet, kiemelve, hogy feltétlenül rendezni szükséges az egyeztetés szabályait.)
Az Alkotmánybíróság az ABh7.-ben is foglalkozott a kérdéssel, ugyanis e határozatában is kimondta, hogy mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenes helyzet áll fenn annak következtében, hogy a törvényalkotó nem szabályozta az alapjogok összeütközésének feloldását szolgáló olyan törvényi rendelkezések megalkotását, amelyek biztosítják az ütköző alapjogok lehető legkisebb korlátozás melletti egyidejű érvényesülését. E határozatában kimondta az Alkotmánybíróság, hogy a bejelentő nem tévesztheti meg a jogalkalmazó szervet (ab abusu ad usum non valet consequential), hiszen a bejelentés funkciójával lenne ellentétes, ha az a szerv, amelynek rendeltetése a rendezvény biztosítása, téves információkat kap, és ennek következtében tévesen becsülné meg a rendezvény biztosításához szükséges erőforrásokat.
A gyülekezések szervezőinek a rendőrségben olyan partnert kell látniuk, amelytől a közrend fenntartása, valamint a gyülekezők alapjog gyakorlása közötti méltányos egyensúly fenntartása várható. Ezt azonban csak a jogalkalmazók következetes, az alapjog gyakorlati érvényesülésének célját szem előtt tartó és az ügy konkrét körülményeit megfelelően mérlegelő joggyakorlata segítheti elő.
A gyülekezési jog közterületen történő gyakorlása esetén elkerülhetetlen mások - a gyülekezési jogot nem gyakorlók - alkotmányos jogainak kisebb-nagyobb sérelme. Az alapjogi összeütközés szükségessé teszi az egymással összeütköző, az egy időben, egy helyen konkuráló jogok összemérését, és a döntést arról, hogy melyik alapvető jog korlátozása milyen feltételekkel indokolt az egyik vagy a másik alapjog javára. Az államot az a kötelezettség is terheli, hogy mindenki más, így a gyülekezés részt vevőin kívül, a harmadik személyek alapjogait is megfelelő védelemben kell részesítenie. A régi Gytv. szabályozási rendszeréből azonban az Alkotmánybíróság megítélése szerint hiányoznak az Alaptörvényben biztosított jogok együttes gyakorlását lehetővé tevő jogi normák: ezért szabályozni szükséges a mérlegelési szempontokat, valamint a bejelentő és a rendőrség közötti egyeztetési eljárás folyamatát.
A gyülekezési jognak más alapjogokkal (pl. a szabad mozgáshoz való joggal) való kollíziója kapcsán érdemes kiemelni az Európai Unió Bíróságának gyakorlatából a Schmidberger-ügyet [Eugen Schmidberger, Internationale Transporte und Planzüge kontra Republik Österreich (C-112/00. sz. ügy)]. Az Európai Bíróság ebben az ügyben a gyülekezéshez való jogot az áruk és szolgáltatások szabad áramlásának jogával mérte össze, és közrendi kifogás hiányában, kizárólag az alapvető jogokra hivatkozva hozta meg a döntését. Az ügy értékeléseként több, a témával foglalkozó szerző is kiemelte, hogy a Bíróság az ügyben elmulasztotta az alapvető jogok és szabadságok közötti hierarchiafeltárást, és az arányossági tesztet sem a klasszikus formájában alkalmazta, így a döntés több problémát okozott a jogértelmezésben, mint amennyit megoldott.
Mindezek figyelembevételével - szintén az együttműködési kötelezettség jegyében - szabályozza az új Gytv. a szervező(k) és a rendőrség közötti kötelező előzetes egyeztetés szabályait. E szerint a bejelentés alapján a rendőrség rövid úton személyes egyeztetésre idézi a szervezőt (ha a bejelentés elbírálásához szükség van a szervező, a vezető, vagy más személyek meghallgatására), ahol a feleknek meg kell állapodniuk a rendőrség és a gyűlés szervezője, illetve vezetője közötti kapcsolattartásról, a rendezők számáról, azoknak a technikai eszközöknek az alkalmazásáról, amelyek a résztvevők helyszíni tájékoztatását biztosítják (itt elsősorban a tömeg irányításához szükséges hangtechnika emelhető ki), továbbá a gyűlés biztonságos lebonyolítása érdekében szükséges rendőri intézkedésekről. Ezzel összefüggésben szintén érdemes kiemelni az Alkotmánybíróságnak az ABh6.-ban kimondott álláspontját, miszerint a gyülekezési jognak a magánszférához való joggal való ütközése esetében, a körülmények mérlegelése alapján akár olyan helyen is tartható gyülekezés, ahol a magánszférához való jog sérülne, de adott esetben szigorúbb technikai feltételek mellett mégis garantált lesz e két jog együttes érvényesülése. Így pl. ennek során figyelembe kell venni különösen a gyülekezők célját, létszámát, a rendezvény időtartamát, gyakoriságát, dinamikus vagy statikus jellegét, és azt, hogy a résztvevők milyen napszakban, milyen hangosítás mellett kívánják üzenetüket eljuttatni a gyülekezés címzettjéhez. Mindezekről a feltételekről a rendőrség határozatot hoz.
Az új Gytv. - szintén a fenti ABh6.-tal összhangban - azt is rendezi, hogy ha a gyülekezési hatóság az egyeztetés során azt észleli, hogy a bejelentett helyszínen és időpontban nem tartható meg a gyűlés, akkor a szervező részére új helyszínt lesz köteles felajánlani a gyűlés megtartására. Fontos, hogy ha ez alapján a szervező megváltoztatja a gyűlés helyszínét, akkor az nem lesz új bejelentésnek tekinthető - azaz nem fog újraindulni a bejelentést követő eljárás - hanem csak a bejelentés módosításaként lesz értékelhető. Ez a szabály még inkább garantálja a gyülekezéshez való jog teljes körű érvényesülését. Fontos továbbá, hogy az új Gytv. rendelkezik arról, hogy
- 18/19 -
ha a szervező az együttműködési kötelezettség jegyében nem jelenik meg a 11. § szerinti kötelező egyeztetésen, a rendőrség abban az esetben is határozatában fog dönteni az említett tárgyakról, amelyet az új közigazgatási szabályozás szerint közhírré kell tennie (azaz egy rövidített indokolással a teljes határozat szövegét közzé kell tennie).
Az egyeztetés, illetve az alapján meghozott határozat sajátossága, hogy a rendőrség eljáró képviselője, valamint a bejelentők példamutató készségességgel működnek együtt. A rendezvénnyel, annak lefolyásával, valamint annak biztosításával kapcsolatban nyilatkozatokat tesznek, kölcsönösen tájékoztatást adnak egymásnak a releváns kérdésekről. Korábban rendszeresen előfordult azonban, hogy a rendőrség nem az egyeztetéskor jelzett módon biztosította a gyűlést (ad absurdum lezárta a gyűlés közelében a metróállomásokat, amivel megakadályozta, hogy a résztvevők a gyűlésre eljussanak), valamint a tüntetők megszegték a szervező által vállalt magatartási szabályokat (pl. az Országház körüli létesítménybiztosítási intézkedés keretében lezárt területre tömegesen bementek). A gyülekezési jog gyakorlását pedig jelentősen megnehezíti, ha az érintettek nem tartják be az egymásnak tett legelemibb ígéretüket.
Az ABh5. - a német alkotmánybíróság Brokdorf-döntésére hivatkozva - kifejtette, hogy "A korlátok sorában a legsúlyosabbnak a gyülekezések előzetes tiltása minősül. Tiltás esetében ugyanis a kifejezésre szánt vélemény nem tud érvényesülni, mivel a gyülekezők nem tarthatják meg a rendezvényüket. Az előzetes tiltás olyan ultima ratio jellegű korlátozás, amely teljes egészében megakadályozza az alapjog érvényesülését. Ebben a tekintetben még a rendezvény feloszlatása is fokozatilag enyhébb korlátozásnak minősül. Éppen ezért egy tudomásul vett rendezvény esetében egy tilalmi ok - a rendezvény törvénysértő megtartása miatt - utólag oszlatási okká válhat, ez a viszony azonban nem fordítható meg: a rendezvény gyakorlása során tapasztalható törvénysértésekre adható szükségképpen reaktív jellegű oszlatási indok nem konvertálható át automatikusan előzetes tilalmi okká. Erre a fokozati különbségre mutatott rá a német Alkotmánybíróság is 1985-ben (l. BVerGE 69, 315), amikor a brokdorfi atomerőmű építése elleni tiltakozás ügyében elvi éllel rögzítette, hogy az előzetes tiltás alkalmazása esetén a közbiztonság közvetlen és magas fokú előrelátható veszélyeztetettségére van szükség. A testület szerint a gyülekezési jog fundamentális jellegére tekintettel az előzetes tiltást szigorú mérce szerint kell megítélni, különösen arra való tekintettel, hogy a tiltás esetleges téves mellőzése utólag az oszlatás révén még korrigálható".
Sajnos, az Alkotmánybíróság nem vette figyelembe azt a lényeges körülményt, hogy a német gyülekezési szabályozás ismeri a közrendi okból történő megtiltás lehetőségét, és nem ad olyan szűk ok-listát, mint a régi Gytv. Arra sem volt figyelemmel, hogy a német alkotmánybíróság az idézett döntésében éppen a közrendi klauzula alkalmazása során irányadó mércéket fektette le.[4] Hasznos lehetett volna ennek a kérdésnek is figyelmet szentelni.[5]
A Brokdorf-döntés indokolásából kitűnik, hogy az ultima ratio-jelleg nem egyszerűen a többi korláthoz képest általában, és különösen nem a feloszlatáshoz képest, hanem csakis az enyhébb eszközök ("mildere Mittel") tekintetében értelmezhető.[6]
Az Alkotmánybíróság szerint "az arányosság tekintetében figyelemmel kell lenni a tiltó ok ultima ratio jellegére és számba kell venni a tiltásnál enyhébb korlátozások lehetőségét. [...] A mérlegelés eredményeként meghozott döntés indokolásából ki kell tűnnie, hogy a jogalkalmazók számba vették a gyülekezés enyhébb korlátozási lehetőségeit".[7] Később az Alkotmánybíróság észlelte, hogy a régi Gytv. csak a bejelentés tudomásulvételének, vagy a gyűlés adott helyen és időben való megtiltásának lehetőségét ismeri, vagyis nincs olyan enyhébb korlátozási lehetőség, amit számba vehetnének a jogalkalmazók, ezért úgy ítélte meg, hogy a konkrét ügyben megvalósuló alapjog korlátozó jogalkalmazói gyakorlat elsődleges oka a törvényi szintű garanciális szabályozás hiánya, amely nem teszi lehetővé a rendezvény megtiltásánál enyhébb korlátozások, illetve feltételek alkalmazásának a lehetőségét. A megtiltási okok szabályozási körén kívül eső alapjogi kollízió esetében is lehetővé kell tenni, hogy a rendőrség egyeztessen a gyülekezések szervezőivel annak érdekében, hogy megtalálja a gyülekezés megtartását is lehetővé tevő, de az Alaptörvényben foglalt konkuráló jogok érvényesülését is biztosító egyensúlyt. Erre tekintettel a jogalkalmazónak lehetőséget kell adni, hogy mérlegelje a gyülekezés körülményeit, mindez azonban nem vezethet az alapjog gyakorlásának ellehetetlenüléséhez.[8]
Éppen az ABh5.-ben hivatkozott Brokdorf-döntés is kiemelte, hogy a megtiltás és a feloszlatás az ilyen megtiltásnál enyhébb eszközökhöz képest ultima ratio-jellegű korlátozás. Bár a megtiltásnál enyhébb korlátokkal összefüggésben nem állapított meg az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alaptörvény-ellenességet, a jogalkotó az új Gytv. kodifikációja során erre figyelemmel volt.
Az új Gytv. 13. § (1) bekezdés utolsó tagmondata egyértelművé tette a megtiltás - enyhébb korlátokhoz képesti -ultima ratio jellegét azzal, hogy kimondta: megtiltásnak akkor van helye, ha a közbiztonság, a közrend vagy mások jogainak és szabadságának védelme az 13. § (5) bekezdés szerinti
- 19/20 -
enyhébb korlátozással nem biztosítható. Ebből az is következik, hogy a gyülekezési hatóságnak elsődlegesen az enyhébb korlátozások alkalmazásával kell a közbiztonság, közrend vagy éppen mások jogait biztosítani.
Az alapjogi összeütközéssel összefüggésben figyelembe kell venni az Alkotmánybíróság által hozott ABh6.-ot is. Ebben a döntésében ugyanis az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy az Országgyűlésnek szabályoznia kell a magánszférához való alapjog és a gyülekezéshez való alapjog kollíziója esetén a kollízió feloldásának szempontjait. A jogirodalomban egységes álláspont alakult ki a tekintetben, hogy egy alapjogi katalógus egészét magában foglaló rangsort nem lehet felállítani. Erre tekintettel azonban a fenti AB határozatban meghatározott kollízió feloldására szolgáló szempontokat nem lehet másképp meghatározni, mint ahogyan azt az Alkotmánybíróság a vonatkozó gyakorlatában kialakította. Az Alkotmánybíróság az alapjogok kollíziójának feloldására kialakított alapjogi tesztjét a 2/1990. (II. 18.) AB határozatában deklarálta. Ennek értelmében három kritérium alapján állapítható meg egy alapjog korlátozhatósága: (1) a korlátozásnak van-e alkotmányosan elfogadható, legitim célja, (2) a korlátozás szükséges-e, továbbá (3) arányos-e. Az Alaptörvény elfogadásakor az alkotmányozó az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdésében, ezt a korábbi alkotmánybírósági gyakorlatban kialakított alapjogi tesztet vette át. Így a gyülekezési jognak más alapjogokkal való kollíziója esetén a korlátozás szempontjait is csak az Alaptörvény I. cikkére és ezáltal az Alkotmánybíróság gyakorlatára támaszkodva lehet meghatározni. Ezáltal az új Gytv. a 13. §-ában a korlátozás szempontjaként a szükségtelen mértékű és aránytalan sérelmet határozza meg.
Az Alaptörvény VI. cikke szerint a gyülekezési jog gyakorlása nem járhat mások magán- és családi életének, valamint otthonának sérelmével. A magánszféra gyülekezési jog gyakorlásával összefüggő védelmével kapcsolatban ugyancsak a generálklauzula-jellegű meghatározás lehet csak a szabályozási cél elérésére alkalmas. Az ingatlantól számított távolság mint abszolút korlát meghatározása csak látszólag volna egyszerűbb és megfoghatóbb: egyrészt nincs és nem is lehet figyelemmel egy konkrét gyűlés magánszférára gyakorolt közvetlen hatására (pl. nagyobb hangnyomás, vagy más zavaró fény-, vagy hanghatás), másrészt könnyen kijátszható (a "védőtávolságra" figyelemmel jelentik be a gyűlést), vagy éppen aránytalanul súlyos korlátozást eredményezne, ha a korlátozás minden lakóingatlannal szemben egyidejűleg állna fenn.
Az új törvényi szabályozás elkészítése során is figyelemmel kellett lenni az Alkotmánybíróság által hozott ABh3.-ra, amely kimondta, hogy a gyülekezési törvény szerinti háromnapos peren kívüli bírósági felülvizsgálat abban az esetben is kérhető, ha a rendőrség formálisan nem megtiltó határozatot hoz, hanem a bejelentés elbírálására vonatkozó hatásköre hiányát állapítja meg. A testület az ABh4.-ben kimondta azt is, hogy a gyülekezési törvény hatálya alá tartozó gyűlés megtiltása miatti jogorvoslati út igénybevételének nem előfeltétele valamely jog - esetleg alapjog - tényleges sérelmének a bekövetkezése, elegendő, ha az érintett megítélése szerint jogát (jogos érdekét) sérti a támadott döntés. A gyülekezések megtiltásával kapcsolatos felülvizsgálat körében az Alkotmánybíróság megállapította, hogy a jogkövetkezmények köre szűkebb, a közigazgatási határozatot a bíróság nem változtathatja meg. A bíróság tehát két dolgot tehet: "[h]a a kérelemnek helyt ad, hatályon kívül helyezi a rendőrség határozatát, ellenkező esetben a kérelmet elutasítja". A gyülekezést megtiltó határozatok felülvizsgálata esetében a bíróság végső döntési kötelezettsége tehát szigorúan ellenőrzési jellegű, a közigazgatási perben eljáró bíróságnak csupán kasszációs jogköre van. Ez azonban nem fog vonatkozni a 11. § (3) bekezdése és a 13. § (3) bekezdése szerinti határozatokra, mivel ezek esetében az új Gytv. megváltoztatási jogot is biztosít a bíróságnak.
Az új Gytv. - a régi Gytv.-hez hasonlóan - annak érdekében, hogy a gyűlés megtarthatóságának kérdésében mihamarabb végleges döntés születhessen, a bíróság döntésével szemben minden további jogorvoslatot kizár. Az eljárási határidők annyiban kerültek az új Gytv.-ben pontosításra, hogy meghatározza, hogy a kérelmet a gyülekezési hatóság három napon belül továbbítja a bíróság részére. ■
JEGYZETEK
* A kézirat zárása 2018. október 1-je előtt történt.
[1] 55/2001. (XI. 29.) AB határozat (a továbbiakban: ABh1.); 4/2007. (II. 13.) AB határozat; 75/2008. (V. 29.) AB határozat (a továbbiakban: ABh2.) és 40/2010. (IV. 15.) AB határozat.
[2] 3/2013. (II. 14.) AB határozat (a továbbiakban: ABh3.); 24/2015. (VII. 7.) AB határozat (a továbbiakban: ABh4.); 30/2015. (X. 15.) AB határozat (a továbbiakban: ABh5.); 13/2016. (VII. 18.) AB határozat (a továbbiakban: ABh6.); 14/2016. (VII. 18.) AB határozat (a továbbiakban: ABh7.).
[3] "A gyülekezési jog gyakorlása nem valósíthat meg bűncselekményt vagy bűncselekmény elkövetésére való felhívást, valamint nem járhat mások jogainak és szabadságának sérelmével"
[4] A Kúria eseti döntésében a védett személy jogainak és szabadságának sérelmének vizsgálatával kapcsolatban megjegyezte, hogy nem elegendő annak csak feltételezés szintjén való megfogalmazása, hogy ezáltal sérült volna más joga és szabadsága. (Kúria Kvf.III.37.999/2016/3., Indokolás [15].) Ez a megközelítés azért figyelemre méltó, mert ha a mások jogai és szabadsága fordulatot közrenddel helyettesítenénk, a Brokdorf-döntés egyik fontos tételéhez jutnánk, amely kimondta, hogy a közrend puszta veszélyeztetése általában nem elegendő a korlátozáshoz. (Brokdorf-döntés Indokolás [79].)
[5] Terjedelmi okokból eltekintek a Brokdorf-döntés részletes elemzésétől, azonban ismét jelzem, hogy izgalmas az is, ahogy a Brokdorf-döntés a gyülekezés korlátozásával kapcsolatban több helyütt is utal mások jogára, vagy éppen (jogos) érdekére mint a korlátozást (pl. bejelentési kötelezettség) szükségességét esetlegesen alátámasztó szempontra.
[6] Olyannyira nem, hogy egy esetben kifejezetten együtt említi a megtiltást és a feloszlatást végső érvként a korlátozások rendszerében. ("Verbot oder Auflösung setzen zum einen als ultima ratio voraus, daß das mildere Mittel der Auflagenerteilung ausgeschöpft ist." [80].)
[7] ABh5. Indokolás [50]-[51].
[8] ABh6. Indokolás [52].
Lábjegyzetek:
[1] A szerző miniszteri biztos, Igazságügyi Minisztérium, PhD, egyetemi docens, PPKE JÁK Alkotmányjogi Tanszék.
Visszaugrás
