A Habsburg Birodalom 1848 és 1918 közötti utolsó hetven évét érdekes, nemegyszer ellentmondásos tendenciák jellemezték, amely megállapítás nemcsak politikatörténetére, hanem alkotmányfejlődésére is igaz. Egyes időszakokban mélyen az abszolutizmus irányába hajló kormányzata volt, ugyanakkor erre az időszakta esik Európa egyik legfejletebb jogállami struktúrájának kiépítése. Soknemzetiségű birodalmát a dinasztia minden eszközzel igyekezett egyben tartani, ugyanakkor nyitottak voltak a modern államszervezeti reformok irányába is. Ezen utóbbinak eredményeként igen előremutató közjogi bíráskodási rendszert építettek ki, amely az első világháború után kialakuló Osztrák Köztársaságra is hatással volt. Az alábbiakban - a közvetlen történelmi előzményekre is kitérve - ezt tekintjük át.
A polgári állam kialakulásának legjelegzetesebb vonása a hatalmi ágak megosztása volt. Ebben a rendszerben a végrehajtó hatalom körébe tartozó közigazgatás a törvények által meghatározott szabályok alapján működik. Azonban korán felvetődött a kérdés, vajon a közigazgatás "önként" és maradéktalanul betartja-e a törvényi előírásokat, vagy ez valamiféle ellenőrzésre szorul. Így hamarosan megjelent a közigazgatás törvényességi felügyeletének rendszere, ami viszont felvetett egy elvi kérdést. Vajon ezt a közigazgatás szervezetén belül kell megoldani, vagy bírói testületre ruházható a feladat?
A közigazgatási szervezeten belüli megoldás hátránya, hogy pártatlan fórum nehezen hozható létre. A bírói testületre történő átruházás pedig a hatalmi ágak megosztása kapcsán vethet fel problémákat. Ebből következően az európai fejlődés nem egységes, abban több modell alakult ki. Franciaországban például a hatalmi ágak
- 65/66 -
megosztására fekteték a hangsúlyt, ezért a szervezeten belüli felügyeleti rendszert építették ki.[1]
A bírói hatáskör esetén nem elvi, hanem jogtechnikai kérdésként vetődött fel, hogy a feladatot a rendes bíróságokra ruházzák, vagy egy ettől elváló különbíróságot állítsanak fel. Mint látni fogjuk, a német nyelvterületen, s így Ausztriában is, ezen utóbbi rendszer honosodott meg.
Azonban azt is meg kell említeni, hogy a különbírósági konstrukció sem jelent meg azonnal minden érintett államban. Magyarországon,[2] vagy Németországban[3] is először a közigazgatáson belüli felügyeleti rendszert alakították ki, s csak egy későbbi lépéssel állítottak fel különbíróságot.
Ausztriában azonban rögtön a bírói felügyelet irányába mozdultak el, hiszen a közigazgatás feletti bírói kontroll bevezetéséről már az 1867-es alaptörvények körében találunk rendelkezést.[4] Ennek végrehajtásaként 1875-ben meg is született a Közigazgatási Bíróságról szóló törvény.[5]
A bírói fórum hatáskörét negatív taxációval állapították meg, vagyis bármely állami, vagy önkormányzati hatóság törvénysértőnek vélt döntése megtámadható volt előtte,[6]
- 66/67 -
amelyet a törvény tételesen nem zárt ki.[7] Ellenőrző funkciója a közigazgatás minden szintjére (központi közigazgatás, koronatartományok, helyi önkormányzatok) kiterjedt.[8] Mindez jelentette azt is, hogy a bíráskodás kizárólagos központi hatáskör volt, a koronatartományok nem működtethettek bírói hatóságokat.
A negatív taxáció alkalmazása a korabeli összehasonlításban komoly kompetenciát jelentett, hiszen a hatáskör megállapításánál más államokban a pozitív taxáció volt a jellemző.[9] Márpedig, ha egy bírói fórum - néhány tételesen meghatározot kivételtől eltekintve - bármely közigazgatási hatóság döntését felülvizsgálhatja, az mindenképpen erősebb hatáskör, mintha a megtámadható döntések körét sorolják fel, bármilyen hosszú felsorolás is legyen az.
A bíróság szervezetileg elnökből és szükséges számú tanácsból épült fel, amelyek élén a tanácsvezető bírók álltak.[10] Tagjait a minisztertanács javaslatára a császár nevezte ki,[11] A Közigazgatási Bíróság tagjaira a bírák jogállására vonatkozó rendelkezések voltak érvényesek.[12]
A Közigazgatási Bíróság kasszációs jogkörrel rendelkezett, vagyis a közigazgatási hatóságok törvénysértő határozatit megsemmisíthette.[13] Nem volt lehetősége viszont arra, hogy ezeket megváltoztassa (reformatórius jogkör), hanam az új határozatot ismételten az érintett közigazgatási hatóságnak kellett meghoznia. A reformatórius jogkör biztosítása tovább erősítette volna a Közigazgatási Bíróság súlyát,[14] s mint nemsokára érinteni fogjuk az 1920-as alkotmány, jelentős mértékben el is mozdul ebbe az irányba.[15] Az 1925-ös[16] és
- 67/68 -
az 1929-es[17] alkotmánynovella azonban meg nem szünteti, de jelentősen korlátozza a reformatórius jogkört. [lásd VI. pont] Ez ugyanis a hatalmi ágak megosztásának rendszerében újabb kérdést vethet fel, hiszen itt a bíróság már tényleges közigazgatási tevékenységet végez.
Az 1875-ös Ennek a törvény rövid áttekintése azért is fontos, mert hamarosan látni fogjuk, hogy több mint egy évtizedig a köztársasági időszakban is hatályban maradt.
Mivel Ausztriában bíráskodás egységesen szövetségi hatáskörbe tartozott, ezt a bírói funkciót sem osztották meg a tagállamokkal.[18] A Közigazgatási Bíróság szervezetére vonatkozó legfontosabb rendelkezéseket maga az alkotmány rögzítette,[19] a szervezeti felépítés pontos szabályozásáról azonban külön törvénynek kellett rendelkeznie. Ez a törvény végül - az 1929-es alkotmánynovellát követően - 1930-ban született meg.[20] Így tehát a köztársaság első tizenkét évében a tárgyalt bírói fórum még a közigazgatási bíráskodásról szóló 1875-ös törvény[21] alapján működött.
Az alkotmányban rögzített rendelkezések szerint a Közigazgatási Bíróság - Ausztria egész területére kiterjedő illetékességgel - egyfokú különbíróságként működött, így ítéletei ellen jogorvoslatnak nem volt helye. A tagok legalább felének bírói képesítéssel kellett rendelkezniük.[22] A bíróság döntéseit tanácsokban hozta, ezek pontos számát azonban már alacsonyabb szintű jogforrások határozták meg.
Elnökét, alelnökét és tagjait a Szövetségi Kormány javaslatára a Szövetségi Elnök nevezte ki. Mindez megegyezett az 1875-ös szabályozással[23] [lásd II. pont], azon értelemszerű változással, hogy a császár helyére a köztársasági államfő lépett. Az új alkotmány azonban ezt egy további rendelkezéssel egészítette ki, miszerint: az elnök és a tagok egyik felének kinevezéséhez a képviselőház (Nemzeti Tanács) Főbizottságá-
- 68/69 -
nak, az alelnök és a tagok másik felének kinevezéséhez pedig a felsőház (Szövetségi Tanács) egyetértése volt szükséges.[24]
A változás nem tekinthető jelentéktelennek, a bírák kinevezése és választása között ugyanis lényegi különbség van. A kinevezés a testület függetlenségét erősíti, a választás erősebb politikai befolyást valósíthat meg. Az állítást megfelelően alátámasztják a kiegyezés után a magyar országgyűlésben e tárgykörben lezajlott viták is.[25] Az osztrák Közigazgatási Bíróságnál a kettő kombinálásáról volt szó, hiszen államfői kinevezés volt, de ehhez a parlament egyetértési joga kapcsolódott.[26] Az 1875-ös törvény tisztán államfői kinevezésen nyugvó rendszeréhez képest[27] [lásd II. pont] mindez a közjogi bírói fórum átpolitizálásának irányába hatott.
Az 1925-ös alkotmánynovella a Közigazgatási Bíróságról szóló teljes fejezetet újrafogalmazta, a kinevezési rendet azonban nem változtatta meg.[28]
Az 1929-es alkotmánynovella azonban - az Alkotmánybírósághoz hasonlóan[29 ][lásd XI. pont] - a Közigazgatási Bíróságnál is a depolitizálás irányába mozdult el, amely részben a parlament befolyásának megszüntetésével járt. A kinevezési jog a Szövetségi Elnöknél maradt, de az elnök és az alelnök személyére ezt követően a Szövetségi Kormány minden kötöttség nélkül tehetett javaslatot. A bírákra pedig a Közigazgatási Bíróság teljes ülése tett előterjesztést az államfőnek. A teljes ülésnek minden megürült bírói státuszra három jelöltet kellett állítania, s a Szövetségi Kormánynak ezek közül kellett egyet kiválasztania és a Szövetségi Elnökhöz felterjesztenie.[30]
A Közigazgatási Bíróság tagjainak jogállása, illetménye a legfelsőbb bírósági bírákéval volt azonos.[31]
A Közigazgatási Bírósághoz a közigazgatási hatóságok jogsértő határozatai miatt lehetett fordulni?[32] A közigazgatási hatóságok körébe annak mindegyik szintje beletartozott, vagyis a szövetségi, a tagállami és az önkormányzati hatóságok döntései
- 69/70 -
egyaránt megtámadhatóak voltak.[33] A tárgyalt bíróság hatáskörét - az 1875-ös modellhez hasonlóan[34] [lásd II. pont] - negatív taxációval állapították meg, vagyis főszabályként minden közigazgatási határozat megtámadható volt, s csak azokat a kivételeket határozták meg, amelyek nem.[35]
Az 1875-ös törvényen túllépve[36] a bírói jogvédelmet tovább erősítette az alkotmánynak azon előírása, amely szerint a közigazgatási hatóságoknak a szabad mérlegelés alapján hozott döntései sem voltak kivéve a bírói jogorvoslat köréből?[37] Ennek kapcsán a Közigazgatási Bíróság azt vizsgálhatta, hogy a szabad mérlegelést a hatóság a törvény szellemében gyakorolta-e. Ezzel el lehetett érni, hogy a szabad mérlegelés körébe tartozó ügyekben se szülessenek egymással kirívóan ellentétes döntések.
Ezen túl a Közigazgatási Bíróság előtt - az 1929-es alkotmánynovellát követően -panaszt lehetett emelni a közigazgatási büntetőügyek (szabálysértések) tárgyában született határozatokkal szemben is?[38] Az eljárás elsősorban itt is a szabálysértést megállapító határozat jogszerűségének megállapítására irányult. panasszal nem csak az elmarasztalt személy fordulhatott a tárgyalt bírósághoz, hanem a magánvádló is abban az esetben, ha a közigazgatási hatóság jogszerűtlenül szüntette meg az eljárást.[39] Bizonyos feltételek mellett azonban a szankció mértéke a jogszerűen meghozott elmarasztaló határozatoknál is megtámadható volt.[40]
A Közigazgatási Bíróság eljárásának minden esetben feltétele volt az, hogy a rendes jogorvoslati lehetőségeket az illető személy már kimerítette?[41]
- 70/71 -
Az 1929-es alkotmánynovella azonban olyan feladatokat is a Közigazgatási Bíróság hatáskörébe utalt, amelyek nem is a közigazgatás által meghozott döntések felülvizsgálatát jelentették. Itt az előző bekezdésben tett megállapítás, mármint hogy a rendes jogorvoslati út kimerítése után lehet a bírósághoz fordulni, nem is értelmezhető. Az államhatalmi egységekkel (szövetség, tagállam, körzet, község) szembeni vagyonjogi kereseteknél a Közigazgatási Bíróság szubszidiárius hatáskört kapott. Ha egy ilyen ügyben sem a rendes bíróságok, sem az Alkotmánybíróság nem rendelkezett hatáskörrel, neki kellett eljárnia.[42] Már nem szubszidiárius, hanem általános hatáskörként a Közigazgatási Bíróság döntött a szövetség, tagállam, körzet, község nevében eljáró személyek által okozott károk miatt benyújtott keresetekről,[43] valamint ezek alkalmazottainak közszolgálati viszonyából eredő jogvitáiban, ha azok vagyonjogi igényt érintettek.[44]
A kérdés még a Közigazgatási Bíróság előző pontban tárgyalt hatáskörét érinti, de érdemes külön §-ban tárgyalni. A Közigazgatási Bíróságról szóló 1875-ös törvény kapcsán érintettük, hogy az csak kasszációs jogkört biztosított, vagyis a törvénysértő határozatokat a bírói fórum megsemmisíthette,[45] az új határozat meghozatala azonban az érintett közigazgatási hatóság feladata (jogosultsága) volt. A bíróságnak arra nem volt kompetenciája, hogy a határozatot megváltoztassa (reformatórius jogkör). [lásd II. pont]
Az 1920-as alkotmány azonban jelentős változást hozott. Az alkotmány 133. cikkelye főszabályként a kasszációs jogkört jelölte meg,[46] de a (3) bekezdés az alábbi rendelkezést tartalmazta: "Abban az esetben, ha törvény a határozat, vagy rendelkezés meghozatalát nem bízza a közigazgatási hatóság szabad mérlegelésére, a Közigazgatási Bíróság az ügyben maga is dönthet."[47] Ez pedig annyit jelentett, hogy a közigazgatási hatóságok szabad mérlegelés alapján hozott döntésein kívül bármely ügyben a Közigazgatási Bíróság adott ügyben eljáró tanácsa döntötte el, hogy a megtámadott közigazgatási határozatot megsemmisíti, vagy megváltoztatja.
Az 1925-ös alkotmánynovella a reformatórius jogkört jelentősen beszűkítette, mindössze egy esetben tette lehetővé. Szabálysértési bírságok esetén nem csak a jogalapot, vagy a megállapítás törvényességét, hanem a bírság aránytalanul magas mértékét is vitatni lehetett a Közigazgatási Bíróság előtt.[48] Ha ezen utóbbi típusú panasznak
- 71/72 -
a bíróság helyt adott, akkor a bírság mértékét saját hartáskörben megállapíthatta (csökkenthette).[49] Ez egy olyan eset volt, ahol a kasszációs jogkör nem lett volna célravezető. A közigazgatási hatóság által megállapított szabálysértést az illető elkövette, a kiszabott bírság a törvény által lehetővé tett keretek között volt, csak éppen aránytalanul magas. Kasszációs jogkör esetén lehet, hogy a bíróságnak többször is meg kell semmisítenie a határozatot, mire az érintett közigazgatási hatóság a kellő szintre mérsékli a bírságot.
Az 1929-es alkotmánynovella érdemben nem változtata meg a reformatórius jogkör 1925-ös, erős korlátozását. A közigazgatási hatóságok törvénysértő határozatainak felülvizsgálatára vonatkozó általános hatáskörnél továbbra is csak kasszációs jog maradt.[50] Reformatórius jogkör csak az ezen túli, speciális hatásköröknél volt. Nyílvánvalóan megmaradt a szabálysértési bírságok mértékének előbb tárgyalt leszállítására vonatkozó jogosítványa.[51] Ezen túl az alkotmánynovella a Közigazgatási Bíróság részére megállapított új hatásköröknél [lásd VI. pont] adott ügydöntő jogosítványt. Szándékosan kell "ügydöntő" elnevezést használnunk, mert mint nem régen láthattuk, ezek nem is feltétlenül közigazgatási határozatok felülvizsgálatát jelentették. Ebben a konstellációban a kasszációs-reformatórius fogalompár nem is értelmezhető. Ha a fél nem egy meghozott döntés törvényességének felülvizsgálatát kéri, hanem egy el nem bírált ügyben alapdöntést, akkor nincs mit megsemmisíteni, vagy megváltoztani. Ebben a bíróság meghozza a döntést, ami tartalmilag igazából a reformatórius jogkörrel azonos kompetenciát jelent. Ilyen ügydöntő határozatokat hozott az egyes állami egységekkel (szövetség, tagállam, körzet, község) szemben benyújtott tulajdonjogi keresetek,[52] illetőleg az ő nevükben eljáró személyek által okozott károk kapcsán, [53] valamint a szövetség, a tagállam, a körzetek, vagy a községek alkalmazottainak közszolgálati viszonyából eredő jogvitáiban, ha azok tulajdonjogi igényt érintettek.[54]
A kasszációs-reformatórius jogkör problémája tehát 1920 után sem jutott nyugvópontra. Az 1875-ös törvény kapcsán már szóba került, hogy a kasszációs jogkör csökkentheti a Közigazgatási Bíróság hatalmi súlyát, a reformatórius jogkör biztosításával erősíteni lehetett volna pozícióit.[55] Az 1920-as alkotmány meg is tette ezt a lépést. Természetesen nem teszi azt kötelezővé, a bíróság szabad belátására bízza, hogy megsemmisíti, vagy megváltoztatja az elé utalt közigazgatási határozatokat. De ez minden valószínűség szerint nem a várt eredményeket hozta. Ez lehet az oka annak, hogy az 1925-ös alkotmánynovella szinte teljesen kihátrál a reformatórius jogkör mögül. Azt csak egyetlen egy esetben hagyja meg, s ismét a kasszációs jogkör válik általánossá, s ebben az 1929-es alkotmánynovella sem hoz jelentős változást.
- 72/73 -
A közigazgatási bíráskodás kapcsán láthattuk, hogy Ausztria a közjogi bíráskodás tekintetében már a XIX. században mintaállam volt. Mindezt visszaigazolja az alkotmánybíráskodás gyökereinek kutatása is.
A miniszterek alkotmányjogi felelősségének érvényesítésére már az 1848/49-es alkotmányok egy külön közjogi bíróság felállítását vették tervbe.[56] 1867-ben pedig erre a feladatra meg is szervezték az Állambíróságot.[57] Több államban, így például hazánkban is, ekkor ezt a feladatot még a parlament második kamaráján belül alakult bíróság látta el.[58] Az osztrák Állambíróság tagjait a törvényhozás két háza választotta, s azoknak törvénytudó állampolgároknak kellett lennie.[59]
Az alkotmánybíráskodásnak azonban lényegesen egyedülálóbb előfutára volt, az 1867-ben alaptörvénybe iktatott,[60] s ténylegesen 1869-ben felállított[61] Birodalmi Bíróság. A testület egyrészről hatásköri bíróságként működött,[62] de emellett még jelentősebb funkciója volt az alapjogi bíráskodás. Ezen utóbbi szerint bármely állampolgár a nevezett bírósághoz fordulhatott, akinek politikai jogait megsértették, s minden más rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőséget kimerített.[63]
1919 januárjában Alkotmánybíróság (Verfassungsgerichtshof) elnevezéssel felállítanak egy bírói hatóságot, de ez lényegében még a régi Birodalmi Bíróság kompetenciáit vette át.[64] Az 1920-as alkotmányban rögzített testület azonban már lényegesen szélesebb hatáskörrel bírt.
Az Alkotmánybíróság szervezetén belül először a testület létszámát kell áttekintenünk, majd a bírák megbízatási idejét, választásuk (kinevezésük) rendjét, illetőleg az összeférhetetlenségi szabályokat kell vizsgálat alá vennünk. Mindezek előtt azonban meg kell említeni, hogy az Alkotmánybíróság - a Közigazgatási Bírósághoz
- 73/74 -
hasonlóan - egyfokú bíróság volt. Az egész szövetség területén egy működött belőle, fellebbviteli bírósága nem volt, döntései azonnal jogerőssé váltak.[65]
Az Alkotmánybíróság pontos szervezetét és működését - csakúgy, mint a Közigazgatási Bíróságét - az alkotmány és egy külön törvény[66] szabályozta. A testület pontos létszámát maga az alkotmány kezdetben nem határozta meg, csupán annyit rögzített, hogy elnökből, alelnökből és szükséges számú tagból, illetőleg póttagból áll.[67] Így a létszám megállapítása a végrehajtási törvényre maradt, amely szerint az elnök és az alelnök mellett tizenként bíró és hat póttag alkotta a jeles bírói fórumot.[68] Az 1929-es alkotmánynovella ezt a rendelkezést - változatlan bírói létszámmal - az alkotmány részévé tette.[69]
Az alkotmánybírákat és a póttagokat - az 1920-ban megállapított szabályok szerint -a két parlamenti kamara választotta fele-fele arányban.[70] A népképviseleti kamara (Nemzeti Tanács) befolyása azonban némileg nagyobb volt, mert a testület elnökét és alelnökét is ő választotta.[71] Az 1925-ös alkotmánynovella az alkotmánybírák választásának rendjét nem érintette, így az 1920-ban magállapított szabályok változatlanok maradtak.
Az 1929-es alkotmánynovella által végrehajtott államszervezeti változások azonban az Alkotmánybíróságot sem hagyták érintetlenül, a pralamentnek csak részbeni jelölési joga maradt, az Alkotmánybíróság tagjai államfői kinevezéssel nyerték megbízatásukat. A testület elnökére és alelnökére, valamint hat bíróra és három póttagra a Szövetségi Kormány, három bíróra és két póttagra a Nemzeti Tanács, három bíróra és egy póttagra pedig a Szövetségi Tanács tehetett javaslatot. A parlamenti kamarák előterjesztésénél kötelező hármas jelölés volt, vagyis minden egyes megürült helyre három jelöltet kellett állítani, akik közül a Szövetségi Elnök választotta ki a kinevezendő személyt.[72] Az új kinevezési rendre az Alkotmánybíróság depolitizálása kapcsán még visszatérünk. [lásd XI. pont]
- 74/75 -
A tisztség elnyerésének módja mellett lényeges kérdés, hogy kik választhatóak, illetőleg 1929 után kik nevezhetőek ki az Alkotmánybíróság tagjává. Az alkotmány 1920-ban elfogadott szövegváltozata semmilyen korlátozást nem állapított meg, sem összeférhetetlenségi szabályokat, sem képesítési feltételeket nem rögzített.[73]
A már korábban említett külön törvény azonban lefektetett bizonyos összeférhetetlenségi szabályokat. Így a testület tagjai nem lehettek sem a Szövetségi Kormánynak, sem valamely tagállam kormányának tagjai, valamint legalább nyolc tag és négy póttag nem lehetett sem a Nemzeti Tanácsnak, sem a Szövetségi Tanácsnak, sem valamely tagállam országgyűlésének tagja[74] Ez viszont jelentette azt is, hogy a parlamenti és az alkotmánybírói mandátum között nem volt teljes összeférhetetlenség. Négy alkotmánybíró és két póttag közülük is kikerülhetett. Az 1925-ös alkotmánynovella annyi változást hozott, hogy ezeket az összeférhetetlenségi szabályokat beemelte az alkotmány szövegébe.[75]
Ezek azonban csak összeférhetetlenségi szabályok voltak, képesítési feltétele továbbra sem volt a hivatal elnyerésének. A bíráknak nemhogy valamiféle kiemelt jogászi kavlitással (egyetemi tanár, több évtizedes szakmai tapasztalat stb) nem kellett rendelkezniük, hanem egyáltalán még jogászi végzettség sem volt szükséges a hivatal elnyeréséhez. Az Alkotmánybíróság - az 1929-es alkotmánynovelláig - laikus bíróság volt.
Bár a laikus elemeknek a közjogi bíráskodásba való bevonása nem példa nélküli, az Alkotmánybíróságra vonatkozó szabályozás túlzottan megengedő volt. Különösen Ausztriában, ahol már 1867-ben sem engedtek be laikus elemeket. A korábban említett Állambíróságnál,[76] vagy a Birodalmi Bíróságnál[77] is csak szakértelemmel bíró személyek voltak kinevezhetők. Az állambírósági megbízatás a parlamenti tagság között összeférhetetlenség is fennállt.[78]
Az alkotmánybíráskodás kapcsán tehát ugyanaz a kérdés merült fel, mint a közigazgatási bíráskodásnál. Vajon szervezeten kívülre kell-e helyezni a törvényességi (alkotmányossági) felügyeletet. [lásd II. pont] Ausztriában 1920-ban az a válasz született, hogy nem. Ez a szisztéma azonban nem hozta meg a várt eredményeket, így az 1929-es alkotmánynovella erősen a depolitizálás irányába mozdult el.
- 75/76 -
Az Alkotmánybíróság depolitizálásában a jelentős lépést az 1929-es alkotmánynovella hozta meg. Ez a végrehajtó és a törvényhozó hatalom minden pontján összeférhetetlenséget mondott ki az alkotmánybírói megbízatással,[79] s ezen kívül a politikai pártok alkalmazottaira, illetőleg funkcionáriusaira is kimondta az összeférhetetlenséget,[80] valamint a bírói függetlenségre vonatkozó rendelkezéseket is kiterjesztette rájuk.[81] Az Alkotmánybíróság elnöke és alelnöke tekintetében az összeférhetetlenné nyilvánított tisztségek korábbi betöltése esetére vonatkozóan is tilalmat állapított meg.[82] Az 1929-es novella jelentős változást hozott abban is, hogy meghatározott képzettséghez kötötte az alkotmánybírói megbízatást.[83]
A depolitizálásnak fontos eleme volt a választási (kinevezési) rend megváltoztatása is. A Közigazgatási Bíróság kapcsán - magyar összefüggésekkel megindokolva[84] - már érintettük, hogy a válsztás az átpolitizáltság, a kinevezés pedig a depolitizálás irányába hat. [lásd IV. pont] A kötelező hármas jelölés [lásd IX. pont] azt a célt szolgálta, hogy a parlamenti erők ne tudják kompromisszumok útján az alkotmánybírói státuszokat egymás között szétosztani. Ha a három jelölt közül a Szövetségi Elnök szabadon választhat, akkor a parlamentnek kockázatos politikafüggő személyeket jelölni. Ha a nagyobb politikai erők mindegyike egy-egy "pártfüggő" jelöltet erőltet be a hármas csoportba, akkor az államfő szabad belátására bízza, sőt igazából rákényszeríti, hogy valamelyik erőnek kedvezzen. Ebben a szisztémában pártsemleges személyek jelölése a célszerű.
Persze ez a kinevezési rend is kijátszható volt, ha két bírói helyre egyszerre jelölnek, s a két nagy politikai tábor megállapodik, hogy egyikre az egyik, a másikra pedig a másik tábor adja mindhárom jelöltet. A Szövetségi Kormány részéről pedig nem volt kötelező hármas jelölés, ami egyébként felesleges is lett volna. Itt ugyanis
- 76/77 -
lehetőség nyílt volna az "azonos kaliberű" személyek jelölésére, ami a többes jelölést kiüresíti.
Pedig a depolitizálás megvalósításához egy elég súlyos lépés is szükséges volt. A hivatalban lévő alkotmánybírák mandátumát meg kellett szüntetni, s a megürült státuszokat az új szabályok szerint feltölteni.[85] Nemsokára érinteni fogjuk ugyanis, hogy az alkotmánybírák megbízatása élethossziglan szólt,[86] nyugdíjkorhatárt is csak az 1929-es alkotmánynovella vezetett be.[87] Ha csak a megürülő státuszokat töltik fel az új szabályok szerint, akkor a depolitizálás irányába tett lépések évtizedekig tartottak volna.
Az alkotmánybírák munkajogi státusza elég érdekes volt. Az ilyen fontos közjogi állásokkal kapcsolatban általában megkívánják, hogy az azt betöltő személyek más kereső tevékenységet ne folytassanak. Ausztriában azonban még a depolitizálást kimondó 1929-es alkotmánynovella után is jelentős sajátossága maradt az Alkotmánybíróságnak, hogy tagjai nem voltak kötelesek főfoglalkozásként folytatni alkotmánybírói tevékenységüket.[88] Mandátumuk elnyerése után - amennyiben arra nem volt összeférhetetlenség megállapítva - korábbi állásukat megtarthatták.
A sajátos munkajogi státuszuk [lásd XII. pont] a működési rendre is kihatott, az ügyek előkészítésével ugyanis nem foglakozott mindegyik bíró. Az Alkotmánybíróság saját tagjai közül - háromévi időtartamra - állandó referenseket választott.[89] Ezek számát a törvény nem határozta meg, nyílvánvalóan az ügyforgalom dönötte el. Ha számukat a testület elnöke nem tartotta elegendőnek, saját hatáskörben is adhatott állandó referensi megbízást.[90]
Az elnöknek - előkészítés végett - az állandó referensek között kellet az ügyeket kiszignálni,[91] a referensi megbízással nem rendelkező tagok csak a tárgyalási napokra jártak be. Nem szabad megfeledkeztünk még arról sem, hogy a megbízatás mellék foglakozásként történő ellátása működőképességi problémákat okozhatott, ha a bírák egyéb elfoglaltságaik miatt túl gyakran távol maradtak az ülésektől. Ezért már az
- 77/78 -
1925-ös alkotmánynovella lehetővé tette, hogy az Alkotmánybíróság az ülésektől rendszeresen távol maradó tagjának mandátumát megszüntesse.[92]
A kérdést az alkotmánybírósági törvény szabályozta, amely figyelembe vette a munkajogi státusz kapcsán megbeszélteket. Havi illetményre csak a testület elnöke és alelnöke, valamint az állandó referensek [lásd XIII. pont] voltak jogosultak. Az illetmény összege megegyezett a nemzeti tanácsi képviselők tisztelettdíjával, amelyhez az elnök még 50, az alelnök pedig 25%-os illetménypótlékra volt jogosult.[93] Az Alkotmánybíróság többi tagja csak napidíjat kapott, amely az állandó referensek havi illetményének, vagyis a nemzeti tanácsi képviselők tiszteletdíjának 1/20-ad része volt.[94] Ez minden ülénapon való részvétel után járt.
Az illetmények adó-, illeték-, és végrehajtásmentesek voltak.[95]
Az alkotmánybírák megbízatása határozatlan időre szólt, s kezdetben kötelező nyugdíjkorhatár sem volt. Mindez annyit jelentett, hogy megbízatásuk élethossziglan tar-tott.[96] Az 1929-es alkotmánynovella vezette be a 70 éves nyugdíjkorhatárt[97] de választási ciklus továbbra sem volt, ha valakit megválasztottak alkotmánybíróvá, az 70 éves koráig betöltötte a hivatalt.
csak érdekességként a két 1918 előtti közjogi bírósággal összehasonlítva, a Birodalmi Bíróság tagjainak megbízatása élethossziglan szólt,[98] az Állambíróság tagjaié viszont hat évre,[99] vagyis határozott időre.
A működés másik fontos jellegzetessége, hogy az osztrák alkotmánybíráskodás nem ismeri az állampolgári panasz intézményét. Ez annyit jelent, hogy indítványt csak a
- 78/79 -
jogvitában közvetlenül érintettek terjeszthettek elő,[100] általános állampolgári panaszjog nem volt.[101]
Egyes esetekben azonban az Alkotmánybíróság hivatalból is eljárhatott. Erre akkor kerülhetett sor, ha az érintett törvényt valamely döntésénél alkalmaznia kellett.[102]
Az alkotmánybíróság hatáskörében az alkotmánynovellák nem hoztak olyan jelentős változást, mint azt például a tagok választása (kinevezése) terén tapasztalhattuk. [lásd IX. pont] Napjainkban is fennálló hatásköreit már az alkotmány 1920-as szövegváltozata tartalmazta, a későbbi módosítások csak pontosították ezeket, de jelentős módosításokat nem tettek rajta.
A három autonóm államhatalmi egység (szövetség, tagállamok, helyi önkormányzatok) között felmerülhettek olyan vagyonjogi viták, amelyekben a rendes bíróságoknak nem volt hatáskörük. Ebben az esetben a döntést az Alkotmánybíróság elé utalták.[103]
Az Alkotmánybíróság második fontos feladatköre a hatásköri bíráskodás ellátása volt. A polgári típusú állam a hatalmi ágak megosztására épül, amelynek következménye, hogy az állampolgárok napi ügyeit intéző bírói és a közigazgatási hatóságoknak nem lehet közös felettes szervük.[104] Ennek következménye, hogy a köztük kialakuló hatásköri viták eldöntésére speciális eljárást kell kidolgozni, egy külön hatásköri bíróságot kell felállítani.[105] Ausztriában ezt a feladatot az Alkotmánybíróság látta el.[106] A bírói és a közigazgatási hatóságok közötti hatásköri viták a polgári államban tehát elkerülhetetlenek. Ezen kívül - ugyan az előzőtől eltérően nem szükségszerű módon, de - a bírói hatóságok között is kialakulhatnak hatásköri viták.[107]
- 79/80 -
Ezek elbírálását Ausztriában szintén az Alkotmánybíróság elé utalták.[108] A hatásköri viták harmadik típusa csak a szövetségi államokra jellemző. A szövetség és a tagállamok közötti, illetőleg a tagállamok egymás közötti hatásköri vitáinak eldöntésére is kellett egy különbíróság. Ezt szintén az Alkotmánybíróság kompetenciájába utalták.[109] A hatásköri bíráskodás egyébként nem újkeletű funkció, nem rég érintettük [lásd VII. pont], hogy a Birodalmi Bíróság már ellátott ilyen feladatot a császárság idején.[110]
A harmadik hatáskör a jogszabályokkal kapcsolatban gyakorolt normakontroll volt. Ennek keretében egyrészről vizsgálhatta a rendeletek törvényességét.[111] A jogforrási hierarchiából eredő szigorú rend miatt a rendeletek törvénnyel ellentétes szabályt nem tartalmazhattak, ha az Alkotmánybíróság ilyet állapított meg, az adott rendeletet megsemmisíthette,[112] s ugyanígy tehetett az alkotmánysértő törvényekkel szemben is.[113] Mivel az igazságszolgáltatás kizárólagos szövetségi ügy volt, a tagállamok saját alkotmányuk védelmére nem állíthattak fel ilyen közjogi bírói fórumot. Ebből következően a tagállami jogforrások alkotmányosságának vizsgálata is a hatáskörébe tartozott, tehát ugyanígy vizsgálhatta a tagállami rendeletek törvényességét,[114] illetőleg a tagállami törvények alkotmányosságát.[115] A jogszabályokkal kapcsolatos normakontoll köréből a rendeletek törvényességének vizsgálata már létezett 1918 előtt is, azt - Magyarországhoz hasonlóan[116]- a rendesbíróságok
- 80/81 -
látták el.[117] A törvények alkotmányellenességének megállapítása viszont új hatáskör volt, s Európában szinte egyedülálló. Általános törvénymegsemmisítési joga ezen kívül csak a Csehszlovákiában felállított Alkotmánybíróságnak volt.[118] Érdekes azonban, hogy északi szomszédunknál kizárólag a törvények alkotmányellenességének megállapítását utalták az Alkotmánybíróság hatáskörébe,[119] a rendeletek törvényessége felett még a rendesbíróságok ítéltek.[120] Ez igazából az alkotmányvédő fórum felállításának kissé sajátos folyamatából eredt.[121]
Az osztrák Alkotmánybíróság negyedik hatásköre a választási bíráskodás volt.[122] A testület hatáskörébe tartozott a Nemzeti Tanács, a Szövetségi Tanács, a tagállamok országgyűlései, valamint minden más népképviseleti szerv[123] választásával, illetőleg a népi kezdeményezéssel és a népszavazásokkal összefüggő jogviták elbírálása. A Szövetségi Elnök közvetlen választásának 1929-es bevezetése után értelemszerűen az ebből eredő viták elbírálását is az Alkotmánybíróság elé utalták.[124]
Az ötödik hatáskör az állambírósági funkció volt, amely a végrehajtó hatalom tagjaival szembeni jogi felelősség érvényesítését jelentette.[125] A Szövetségi Elnököt - az
- 81/82 -
alkotmány megsértése esetén - a kibővített Szövetségi Gyűlés,[126] a Szövetségi Kormány tagjait pedig - bármely törvény megsértése esetén - a képviselőház szerepét betöltő Nemzeti Tanács[127] helyezhette vád alá. A tagállami kormányok tagjai törvénysértés, vagy a szövetség által meghatározott közigazgatási feladatok elmulasztása miatt voltak vád alá helyezhetőek. Törvénysértés esetén - a tagállam alkotmányában meghatározott szabályok szerint - az illetékes országgyűlés emelhetett vádat.[128] ugyanerre azonban a Szövetségi Kormány is jogosult volt, a szövetségi kötelezettségek elmulasztásáért pedig csak ő helyezhette vád alá a tagállami kormányok valamely tagját.[129] Nem olyan régen érintettük, hogy ez a közjogi bírói funkció szintén létezett 1918 előtt is [lásd VII. pont], amelyet az Állambíróság látott el.[130]
A hatodik és egyben utolsó alkotmánybírósági hatáskör a speciális közigazgatási bíráskodás volt. Érdemes megemlíteni, hogy az alkotmánynak az ezt szabályozó 144. cikkelyét mindkét alkotmánynovella átszövegezte. Jelentős tartalmi változást azonban nem fedezhetünk fel, folyamatosan a rendelkezések pontosítása történt. A korábbiakban említettem, hogy a közigazgatási hatóságok által elkövetett törvénysértések miatt főszabályként a Közigazgatási Bíróság előtt lehetett panaszt tenni.[131] [lásd V. pont] Amennyiben viszont a közigazgatási hatóság döntése alkotmányban biztosított alapjogot sértett, akkor az Alkotmánybírósághoz lehetett fordulni.[132] Ez nem volt párhuzamos hatáskör a Közigazgatási Bírósággal, hiszen a törvénysértő döntés nem sértett mindig alkotmányos alapjogot is. Az 1929-es alkotmánynovellával megállapított szövegváltozat tételesen ki is mondta: az Alkotmánybíróság elutasító döntése esetén a panaszos kérésére külön meg kell vizsgálni, hogy a Közigazgatási Bíróság eljárása indokolt-e. Ha az volt, az ügyet át kellett helyezni.[133]
A hatásköri elhatárolást egyébként a Közigazgatási Bíróság kapcsán is érintettük [lásd V. pont], s láthattuk, hogy nem ment könnyen a megoldás. Az egyes államhatalmi egységekkel (szövetség, tagállam, körzet, község) kapcsolatos vagyonjogi vitáknál például az 1929-es alkotmánynovella a szubszidiárius hatáskör megállapításával oldotta fel a problémát. [lásd V. pont] Akkor járt el a Közigazgatási Bíróság, ha a jogvita sem a rendesbíróságok, sem az Alkotmánybíróság hatáskörébe nem tartozott.[134]
- 82/83 -
Az alkotmánybíróság ítéleteinek végrehajtása az alkotmány 1920-as szövegváltozata szerint kizárólag a Szövetségi Elnök feladata volt.[135] Az 1925-ös alkotmánynovella a szövetségi szerveződés egyes egységei (szövetség, tagállam, község) közötti vagyonjogi vitákban hozott döntések végrehajtását a rendes bíróságok hatáskörébe utalta,[136] minden más döntés végrehajtása azonban továbbra is a szövetségi államfő feladata maradt.[137] Az 1929-es alkotmánynovella még annyiban erősítette a Szövetségi Elnök kompetenciáját, hogy az Alkotmánybíróság ítéleteinek végrehajtásához a fegyveres erők igénybevételét is megengedte.[138]■
JEGYZETEK
[1] Stipta István: A francia közigazgatási bíráskodás hatása a dualizmus kori magyar törvényhozásra. In Horváth-Koltay-MáthÉ (szerk.): Sapienti iniuria non potest fieri. (Ünnepi tanulmányok Zlinszky János tiszteletére.) Budapest: Gondolat, 2009, 264.
[2] Magyarországon első lépésként a pénzügyi igazgatás felett alakult ki törvényességi felügyelet. Ez azonban 1867/1868-ban még a közigazgatás szervezetén belüli rendszer volt [1868:XXI. tc. IV. fejezet], 1873-ban rendes bírói hatáskörbe utalták [1873:XXXIX. tc.], s 1883-ban állították fel a pénzügyi közigazgatási bíróságot [1883:XLIII. tc.]. Az általános hatáskörű Közigazgatási Bíróságot pedig 1896-ban [1896:XXVI. tc]. Ld. Stipta István: A magyar bírósági rendszer története. Debrecen: Multiplex Media - Debrecen University Press, (Második, javított kiadás), 1998, 147-153. [a továbbiakban: Stipta (1998a)]
[3] Németországban a közigazgatási bíráskodásra vonatkozó hatáskör megoszlott a Birodalom és a tagállamok között. A tényleges szervezeti kiépítés a tagállamokban hamarabb kezdődött meg. A sok tagállam különböző konstrukciói között Báden 1863-ban magállapított szabályozása tekinthető elsőnek. [Ernst Rudolf Huber: Die Deutsche Verfassungsgeschichte seit 1789. (3. Band). Stuttgart-Berlin-Köln-Mainz: Kohlhammer, 1988, 985.] Azonban ez is a közigazgatási szervezeten belüli felügyeleti rendszer volt, a feladat ellátására bírói hatóságot csak 1880-ban szerveztek. [Stipta István: A német közigazgatási bíráskodás kialakulása, és hatása a magyar közigazgatási jogvédelemre. In Szabadfalvi József (szerk.): Facultas nata. Ünnepi tanulmányok a miskolci jogászképzés 25. évfordulójára. Miskolc: Bíbor, 2006, 350-353. [a továbbiakban: Stipta (2006a)]; Stipta István: Die Herausbildung und die Wirkung der deutschen Verwaltungsgerichtsbarkeit auf den ungarischen Verwaltungsrechtsschutz. In Prof. Dr. Barna Mezey (Hrsg.): Rechtsgeschichtliche Vorträge 45. Budapest, 2006, 7-10. [a továbbiakban: Stipta (2006b)]] Birodalmi szinten 1918-ig csak a közigazgatási szervezeten belüli felügyeleti rendszer létezett. [HUBER i. m. 987-988.]
[4] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die richterliche Gewalt. [RGBl. (österr.) 1867/144.] 15. §, Stipta István: Az 1875. évi osztrák közigazgatási bíróság hatása a magyar közigazgatási jogvédelemre. Acta Universitatis Szegediensis de Attila József nominatae Acta Juridica et Politica Tomus LIII. Fasciculus 24. Szeged, 1998, 354. [a továbbiakban: Stipta (1998b)]; Wilhelm Brauneder: Österreichische Verfassungsgeschichte. (8. durchgesehene Auflage) Wien: Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 2001, 160.
[5] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.)
1876/36], Brauneder i. m. 160.
[6] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.)
1876/36] 2. § (1)-(2) bekezdés.
[7] A törvény nyilvánvalóan kizárta a kiegyezés által keletkezetett közös ügyeket, illetőleg közös érdekű ügyeket. Ezekben a kérdésekben sem Ausztria, sem Magyarország nem járhatott el önállóan. Kizárta az olyan közigazgatási határozatok felülvizsgálatát is, amelyek más bírói fórumok (rendes bíróságok, Birodalmi Bíróság) elé voltak utalhatók. S többek között még kizárta a közigazgatási hatóságok szabad mérlegelés alapján hozott döntéseit és a fegyelmi ügyeket. [Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. RGBl (österr.) 1876/36. 3. §]; Stipta (1998b) i. m. 355-356.
[8] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 2. § (2) bekezdés, Stipta István: A közigazgatási bíráskodás előzményei Magyarországon. Jogtudományi Közlöny 1997/3, 122-123. [a továbbiakban: Stipta (1997a)]; Stipta (1998b) i. m. 355.
[9] Ha Magyarországot vesszük példaként, az 1896-ban felállított Közigazgatási Bíróság hatáskörét is pozitív taxációval állapították meg. [1896:XXVI. tc. 16-83. §§ ] De a német tagállamokban felállított bírói fórumok is ilyen típusú hatáskörrel bírtak: lásd Báden [Stipta (2006a) i. m. 351., Stipta (2006b) i. m. 8.], vagy Poroszország [Stipta (2006a) i. m. 356., Stipta (2006b) i. m. 14.].
[10] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. § (1) bekezdés.
[11] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. § (3) bekezdés; Stipta (1998b) i. m. 357.
[12] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 11. §
[13] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 2. § (2) bekezdés; Stipta (1998b) i. m. 356.
[14] Stipta (1998b) i. m. 357.
[15] B-VG 1920. (Bundsverfassungsgesetz vom 1920) = Az Osztrák Köztársaság 1920. évi Alkotmánya. 133. cikkely (3) bekezdés.
[16] B-VG 1925. (Az Osztrák Köztársaság 1920. évi Alkotmánya, az 1925. évi alkotmánynovellával egységes szövegbe foglalva) 132. cikkely (3) bekezdés.
[17] B-VG 1929. (Az Osztrák Köztársaság 1920. évi Alkotmánya, az 1929. évi alkotmánynovellával egységes szövegbe foglalva) 133. cikkely (4)-(5) bekezdés.
[18] Ludwig Adamovich: Grundriss des österreichischen Staatsrechts (Verfassungs- und Verwaltungsrechtes). Wien: Österr. Staatsdruckerei, 1927, 345.
[19] B-VG 1920. 129-136. cikkely.
[20] Bundesgesetz vom 16. Mai 1930 über die Einrichtung und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes (Verwaltungsgerichtshofgesetz - Vw.G.G.) [BGBl 153/1930]; Felix Ermacora: 100 Jahre Justizverwaltung der Gerichtshöfe öffentlichen Rechts. In Entwicklung der österreichischen Verwaltungsgerichtsbarkeit. (Festschrift zum 100jährigen Bestehen des österreichischen Verwaltungsgerichtshofes.) Wien-New York: Springer, 1976, 339.
[21] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36]
[22] B-VG 1920. 134. cikkely (3) bekezdés.
[23] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. § (3) bekezdés; Stipta (1998b) i. m. 357.
[24] B-VG 1920. 135. cikkely; Adamovich (1927) i. m. 249.
[25] István Stipta: Die Vertikale Gewaltentrennung. Budapest: Gondolat, 2005, 108-120. [a továbbiakban: Stipta (2005a)]; Stipta István: Deák Ferenc állambírósági koncepciója. In Szabó István (szerk.):
a hazának szent ügye..." Emlékülés Deák Ferenc születésének 200. évfordulója alkalmából, Budapest 2003. május 26. Budapest: Szent István Társulat, 2005, 85-94. [a továbbiakban: Stipta (2005b)]
[26] B-VG 1920. 135. cikkely; Adamovich (1927) i. m. 249.
[27] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 10. § (3) bekezdés.
[28] B-VG 1925. 135. cikkely.
[29] B-VG 1929. 147. cikkely (4)-(6) bekezdés; Ludwig Adamovich: Grundriss des österreichischen Staatsrechts (Verfassungs- und Verwaltungsrechtes.) [Dritte, neubearbeitete Auflage] Wien: Österr. Staatsdruckerei, 1932, 241.
[30] B-VG 1929. 134. cikkely (2) bekezdés.
[31] Bundesgesetz vom 16. Mai 1930 über die Einrichtung und das Verfahren des Verwaltungsgerichtshofes (Verwaltungsgerichtshofgesetz - Vw.G.G.) [BGBl 153/1930] 3. § (1) bekezdés.
[32] Robert Neumann-Ettenreich: Der Verwaltungs- und der Verfassungsgerichtshof nach dem Bundesverfassungsgesetze. Zeitschrift für Verwaltung 1921/1, 72.
[33] Adamovich (1927) i. m. 345.
[34] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36.] 3. §; Stipta (1998b) i. m. 355-356.
[35] Ki voltak zárva a szabadalmi ügyek és a közszolgálatban állók fegyelmi ügyei. [B-VG 1929. 129. cikkely (5) bekezdés] Ezen kívül ki voltak zárva azon ügyek is, amelyekben az Alkotmánybíróság járt el, illetőleg olyan testület, amelynek tagjai a döntéshozatalban nem voltak utasításhoz kötve, s tagjai között bírák is voltak. [Ludwig Adamovich: Grundriss des österreichischen Verfassungsrechts. (Virte, neubearbeitete Auflage). Wien: Springer, 1947, 287-288.] Ezek a kizárások azonban más jellegűek. Azért nem lehetett azokat a Közigazgatási Bíróság elé vinni, mert olyan szerv bírálta el, amelynél a pártatlan döntésre megfelelő garanciák voltak.
[36] A Közigazgatási Bíróságról szóló 1875-ös törvény a közigazgatási hatóságok szabad mérlegelésen nyugvó döntéseit még teljes egészében kizárta a bírói felülvizsgálat köréből. Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36.] 3. § c. pont; Stipta (1998b) i. m. 356.
[37] Oskar Lehner: Österreichische Verfassungs- und Verwaltungsgeschichte. (3. ergänzte Auflage). Linz: Universitätsverlag Rudolf Trauner, 2002, 300.; Brauneder i. m. 223.; Adamovich (1947) i. m. 287.
[38] B-VG 1929. 130. cikkely (1) bekezdés.
[39] B-VG 1929. 130. cikkely (1) bekezdés.
[40] A szankció mértékénél a bírói jogorvoslat akkor indokolt, ha az súlyosabb mértékű. Az alkotmány ezt akkor tette lehetővé, ha egy hétnél hosszabb elzárásra, vagy 200 schillingnél magasabb összegű pénzbírságra ítéltek valakit. [B-VG 1929. 130. cikkely (2) bekezdés]
[41] Ez a közigazgatási bíráskodásban megszokott rendelkezés. ugyanis már a közigazgatáson belül is van egy belső törvényességi felügyelet, a közigazgatási szervek döntései egy felettes közigazgatási hatóságnál megtámadhatóak. A jogsértések jelentősebb részét már ezzel a jogorvoslattal ki lehet szűrni, így ha ennek kötelező az igénybe vétele, akkor a Közigazgatási Bíróság elé lényegesen kevesebb ügy fog kerülni. Ez a gördülékeny működését mindenképpen elősegíti.
[42] B-VG 1929. 131. cikkely (1) bekezdés.
[43] B-VG 1929. 131. cikkely (2) bekezdés, 133. cikkely (5) bekezdés.
[44] B-VG 1929. 132. cikkely (1) bekezdés a. pont, 133. cikkely (5) bekezdés.
[45] Gesetz vom 22. October 1875, betreffend die Errichtung eines Verwaltungsgerichtshofes. [RGBl (österr.) 1876/36] 2. § (2) bekezdés; Stipta (1998b) i. m. 356.
[46] B-VG 1920. 133. cikkely (1) bekezdés.
[47] "Der Verwaltungsgerichtshof kann in der Sache selbst entscheiden, soweit nicht die Behörde nach den Bestimmungen des Gesetzes zur Entscheidung oder Verfügung nach freiem Ermessen befugt ist". [B-VG 1920. 133. cikkely (2) bekezdés]
[48] B-VG 1925. 131. cikkely (1) bekezdés.
[49] B-VG 1925. 132. cikkely (3) bekezdés.
[50] B-VG 1929. 129. cikkely (1) bekezdés, 133. cikkely (1) bekezdés.
[51] B-VG 1929. 130. cikkely (2) bekezdés, 133. cikkely (4) bekezdés.
[52] B-VG 1929. 131. cikkely (1) bekezdés, 133. cikkely (5) bekezdés.
[53] B-VG 1929. 131. cikkely (2) bekezdés, 133. cikkely (5) bekezdés.
[54] B-VG 1929. 132. cikkely (1) bekezdés a. pont, 133. cikkely (5) bekezdés.
[55] Stipta (1998b) i. m. 357.
[56] Stipta (2005a) i. m. 110.; Stipta (2005b) i. m. 86-87.
[57] Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. §; Brauneder i. m. 161.
[58] Magyarországon miniszterek alkotmányjogi felelősségénél a Képviselőház helyezte vád alá az érintett minisztert, majd a Főrendi Házban megalakult bíróság ítélkezett felette. [1848:III.tc. 32-34. §§]
[59] Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. § (2) bekezdés.
[60] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.]
[61] Gesetz vom 18. April 1869, betreffend die Organisation des Reichsgerichtes, das Verfahren vor demselben und die Vollziehung seiner Erkenntnisse. [RGBl (österr.) 1869/44.]
[62] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 2. cikkely.
[63] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 3. cikkely b. pont; Brauneder i. m. 160.
[64] Gesetz vom 25. Jänner 1919 über die Errichtung eines deutschösterreichischen Verfassungsgerichtshofes. [StGBl 1919/48]; Paul Vittorelli: Zehn Jahre Verfassungsgerichtshof. Zeitschrift für öffentliches Recht Band VIII. (1929), 436.
[65] Neumann-Ettenreich i. m. 68.
[66] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.]
[67] B-VG 1920. 147. cikkely (2) bekezdés.
[68] Hans Kelsen: Die Verfassung Oesterreichs. Jahrbuch des öffentlichen Rechts der Gegenwart Band XI. (1922), 267.
[69] B-VG 1929. 147. cikkely (1) bekezdés; Adamovich (1932) i. m. 240.
[70] B-VG 1920. 147. cikkely (3) bekezdés.
[71] B-VG 1920. 147. cikkely (3) bekezdés; Kelsen i. m. 267.
[72] B-VG 1929. 147.cikkely (2) bekezdés; Robert Walter: Österreichisches Bundesverfassungsrecht. Wien: Manzsche Verlags- und Universitätsbuchhandlung, 1972, 711.; Adamovich (1932) i. m. 240.; Zeller Judit: Osztrák Köztársaság. In Európai kormányformák rendszertana. (szerk.: Chronowski Nóra - Drinóczi Tímea) Budapest: HVG-ORAC Kiadó, 2007, 143.
[73] B-VG 1920. 147. cikkely (1)-(3) bekezdés.
[74] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 1. § (2) bekezdés; Kelsen i. m. 267.
[75] B-VG 1925. 147. cikkely (4) bekezdés; Adamovich (1927) i. m. 249.
[76] Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. § (2) bekezdés.
[77] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 5. cikkely (2) bekezdés.
[78] Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. § (2) bekezdés.
[79] Az alkotmánynovella legerősebben a törvényhozás tagjaira koncentrált. Itt ugyanis még a parlamenti mandátumról történő lemondással sem kerülhetett be valaki az Alkotmánybíróság tagjai közé. Az ösz-szeférhetetlenség ugyanis a lemondást követően mindaddig fennállt, amíg az adott népképviseleti szerv választási ciklusa le nem járt. [B-VG 1929. 147. cikkely (4) bekezdés]
[80] B-VG 1929. 147. cikkely (4) bekezdés; Adamovich (1932) i. m. 241.
[81] B-VG 1929. 147. cikkely (6) bekezdés.
[82] B-VG 1929. 147. cikkely (5) bekezdés; Az Alkotmánybíróság elnökévé és alelnökévé csak olyan személy volt kinevezhető, aki a megbízatás elnyerése előtt legalább négy évig semmilyen összeférhetetlenné nyilvánított tisztséget nem töltött be. [B-VG 1929. 147. cikkely (5) bekezdés]
[83] Az elnöknek, az alelnöknek, valamint a tagoknak és a póttagoknak egyaránt jog- és államtudományi végzettséggel, és ezt követően legalább tízévi, ilyen végzettséghez kötött munkakörben eltöltött gyakorlati idővel kellett rendelkezniük. [B-VG 1929. 147. cikkely (3) bekezdés; Adamovich (1932) i. m. 240.] A Szövetségi Kormány és a parlamenti kamarák által tett előterjesztések között különbség volt abban, hogy az utóbbiaknak kötelező hármas jelölést kellett tenni, és a Szövetségi Elnök ezek közül szabadon választhatott. A Szövetségi Kormány minden megüresedő helyre egy személyt javasolt, vagyis a Szövetségi Elnöknek lényegesen kisebb volt a mozgástere. ugyanakkor a kormány részére nem csak a jogi végzettség és a tíz éves szakmai gyakorlat állt előterjesztési feltételként. A javasolt személyeket csak hivatásos bírák, közigazgatási tisztviselők, illetőleg a jogi karok professzorai közül választhatta meg. [B-VG 1929. 147. cikkely (2) bekezdés; Adamovich (1932) i. m. 240.]
[84] Stipta (2005a) i. m. 108-120.; Stipta (2005b) i. m. 85-94.
[85] Bundesverfassungsgesetz vom 7. Dezember 1929, betreffend Übergangsbestimmungen zur Zweiten Bundes-Verfassungsnovelle. BGBl 1929/393. 25. §
[86] B-VG 1920. 147. cikkely (3) bekezdés; Lehner i. m. 301.; Adamovich (1927) i. m. 249.
[87] B-VG 1929. 147. cikkely (6) bekezdés; Walter i. m. 714.; Adamovich (1932) i. m. 241.
[88] Walter i. m. 710.
[89] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 2. § (1) bekezdés; Adamovich (1932) i. m. 241.
[90] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 2. § (1) bekezdés.
[91] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 15. §
[92] A mandátum visszavonásának lehetősége szigorú megjelenési kötelezettséget vont maga után. Ameny-nyiben valamelyik bíró - kellő kimentés nélkül - három egymást követő ülésen nem jelent meg, az alkotmánybíróság kizárhatta tagjai sorából. [B-VG 1925. 147. cikkely (5) bekezdés]
[93] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 4. § (1)-(2) bekezdés.
[94] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 5. § (1)-(2) bekezdés.
[95] Bundesgesetz vom 13. Juli 1921 über die Organisation und über das Verfahren des Verfassungsgerichtshofes [BGBl 1921/364.] 5. § (3) bekezdés.
[96] B-VG 1920. 147. cikkely (3) bekezdés; Lehner i. m. 301.; Adamovich (1927) i. m. 249.
[97] B-VG 1929. 147. cikkely (6) bekezdés; Walter i. m. 714.; Adamovich (1932) i. m. 241.
[98] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 5. cikkely (1) bekezdés.
[99] Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. § (2) bekezdés.
[100] Lehner i. m. 300.
[101] Ha a hatályos magyar alkotmányt vizsgáljuk, az Alkotmánybíróság eljárását bárki kezdeményezheti. [MKA 32/A. § (3) bekezdés] Ez nem vonatkozik az Alkotmánybíróság minden hatáskörére, például előzetes normakontrollt csak a köztársasági elnök kérhet. A legfontosabb hatásköröknél (utólagos normakontroll, alkotmányjogi panasz, mulasztásban megnyílvánuló alkotmányellenesség) azonban általános állampolgári panasz érvényesül. [Kukorelli István - Papp Imre - Takács Imre: Az Alkotmánybíróság. In Kukorelli István (szerk.): Alkotmánytan I. (2. átdolgozott kiadás). Budapest: Osiris, 2007, 449.]
[102] B-VG 1920. 140. cikkely (1) bekezdés.
[103] B-VG 1920. 137. cikkely; Adamovich (1947) i. m. 293-294.; Az alkotmánynovellák hatása az Alkotmánybíróság hatáskörére talán ennél a cikkelynél szemléltethető a leginkább. Ezt a részt (137. cikkely) ugyanis mindkét alkotmánynovella (1925, 1929) teljesen újrafogalmazta anélkül, hogy a jelentéstartalmát megváltoztatta volna. Mindkét alkalommal pontosították a szöveget.
[104] Amennyiben a hatásköri vitába keveredő hatóságoknak van közös felettes szervük, akkor elvileg nem kell hatásköri bíróság elé utalni az ügyet, hanem a közös felettes szervük elbírálhatja azt.
[105] Magyarországon 1907-ben ezért állították fel a Hatásköri Bíróságot. [1907:LXI. tc.]
[106] B-VG 1920. 138. cikkely (1) bekezdés a. pont; Adamovich (1947) i. m. 295-296.; Lehner i. m. 300.
[107] A bírósági szervezeten belül akkor alakulhatnak ki hatásköri viták, ha a rendes bíróságok mellett működnek ún. különbíróságok. A rendes bíróságokhoz tartozó két bírói fórum közötti hatásköri vitát ugyanis el tudja dönteni a közös felettes bíróságuk. Végső soron a Legfelsőbb Bíróság minden rendes bíróságnak felettes bírósága, így ha más közös felettes bírói szervet nem is találunk, a Legfelsőbb
Bíróság biztos eldöntheti a hatásköri vitát. A külön bíróságok (közigazgatási bíráskodás, munkaügyi bíráskodás stb.) lényege viszont éppen az, hogy kiszakítják őket a rendes bíróságok szervezeti rendszeréből. Amennyiben külön bíróság és rendes bíróság között alakul ki hatásköri vita, ezt egy külön hatásköri bíróság elé kell utalni. Ugyanígy kell eljárni, ha mindez két különbíróság között alakul ki. Tekintettel arra, hogy a német, illetőleg osztrák bírósági szervezet Európában a legtöbb különbíróságot tartalmazta, így Ausztriában a hatásköri bíráskodásnak ez fontos eleme volt. Érdekes kérdés még az Alkotmánybíróság és más különbíróság, vagy rendes bíróság közötti hatásköri viták eldöntése. Erre még egy külön hatásköri bíróságot nem állítottak fel, ezeket a vitákat maga az a Alkotmánybíróság döntötte el.
[108] B-VG 1920. 138. cikkely (1) bekezdés b. pont; Adamovich (1947) i. m. 296.; Lehner i. m. 300.
[109] B-VG 1920. 138. cikkely (1) bekezdés c. pont; Adamovich (1947) i. m. 296-298.; Ezek a hatásköri viták a párhuzamként sokszor emlegetett Németországban sem voltak ismeretlenek. 1867 és 1918 között azonban még nem állítottak fel különbíróságot, hanem a tagállamok közösségét képviselő Szövetségi Tanács döntötte el ezeket a jogvitákat. [Szabó István: Német alkotmányfejlődés 1806-1945. Budapest: Szent István Társulat, 2002, 122.] 1919 után azonban felállították a Német Birodalom Állambíróságát (Staatsgerichtshof für das Deutsche Reich), amelynek egyik fő feladata a Birodalom és tagállamai, illetőleg az egyes tagállamok között felemrült hatásköri viták eldöntése volt. [Szabó i. m. 230-231.]
[110] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die Einsetzung eines Reichsgerichtes. [RGBl (österr.) 1867/143.] 2. cikkely.
[111] B-VG 1920. 139. cikkely (1) bekezdés; Adamovich (1927) i. m. 342.; Brauneder i. m. 223.; Lehner i. m. 300.
[112] Neumann-Ettenreich i. m. 74.; Adamovich (1947) i. m. 298-299.
[113] B-VG 1920. 140. cikkely (1) bekezdés; Adamovich (1927) i. m. 318-324.; Brauneder i. m. 223.; Lehner i. m. 300.; Adamovich (1947) i. m. 303-309.
[114] B-VG 1920. 139. cikkely (1) bekezdés.
[115] B-VG 1920. 140. cikkely (1) bekezdés.
[116] A bírói hatalomról szóló 1869:IV.tc. 19. § (2) bekezdése kimondta: "A rendesen kihirdetett törvények érvényét kétségbe nem veheti, de a rendeletek törvényessége felett egyes jogesetekben a biró ítél."
[117] Staatsgrundgesetz vom 21. Dezember 1867, über die richterliche Gewalt. [RGBl. (österr.) 1867/144.] 7. cikkely 2. mondat.
[118] Fritz Sander: Grundriss des tschechoslowakischen Staatsrechts. Reichenberg: Verlag Gebrüder Stiepel, 1938, 454-457.
[119] Sander i. m. 456.
[120] Csehszlovákia 1920. 102. cikkely 1. mondat, Sander i. m. 453.
[121] Maga az 1920-as csehszlovák alkotmány az Alkotmánybíróságról nem szólt. Erre vonatkozó rendelkezést az alkotmány hatálybaléptetéséről szóló 1920. február 29-i törvény II. cikkelyében találhatunk [Gesetz womit die Verfassungsurkunde der tschechoslowakischen Republik eingeführt wird. Vom 29. Februar 1920 (Gesetz Nr. 121/1920)] Ez a törvény az Alkotmánybíróság feladataként a törvények alkotmányosságának vizsgálatát jelöli meg, s amikor felállítják a testületet, ezt az egyetlen hatáskört adják neki. [Sander i. m. 454-456.]
[122] B-VG 1920. 141. cikkely. A választási bíráskodás tisztán bírói útra történő terelése a két világháború közötti időszakban még nem volt általánosnak mondható szabály. A polgári típusú államműködés kezdeti időszakában a választási bíráskodásból eredő feladatokat maga a választandó testület (alsóház) látta el. Második lépésként a törvényhozás és valamely bírói testület által közösen delegált "vegyes bíróság". S utolsó lépésként jelent meg a tisztán bírói hatóság, mint a választási jogvitákat eldöntő szerv. Németországban például a két világháború között még csak a második lépcsőként említett "vegyes bíróság" létezett. [Szabó i. m. 178-179.] A tisztán bírói út biztosítása esetén is felmerül a kérdés, hogy azt a rendes bíróságok elé utalják, vagy közjogi bíráskodás körében tartsák. Logikailag az utóbbi körhöz tartozik, hiszen a választások körül felmerült jogvita közjogi jellege nem vitaható. Lényeges szempont viszont az is, hogy gyorsan el kell őket bírálni, és egy időpontban viszonylag nagy számban is előforduló esetről lehet szó. Ezért az Alkotmánybíróság elé utalása kissé kockázatos lehet, hiszen ez kis létszámú testület. Ebben az esetben a Közigazgatási Bíróság alkalmazása talán célszerűbb, mert annak sok tanácsa van, s így gördülékenyebben meg tudja oldani a feladatot. Ausztriában azonban ennek ellenére az alkotmánybíróság hatáskörébe utalták a feladat ellátását. [A választási bíráskodás általános fejlődésének áttekintése kapcsán lásd Ruszoly József: A választási bíráskodás Magyarországon 1848/1948. Budapest: Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, 1980, 17-51.]
[123] A "minden más népképviseleti szerv" alatt elsősorban a helyi önkormányzatokat kell értenünk.
[124] Adamovich (1947) i. m. 309-312.
[125] B-VG 1920. 142. cikkely.
[126] B-VG 1920. 63. cikkely; 142. cikkely (2) bekezdés a. pont; Lehner i. m. 198.; Ludwig Adamovich: Österreichisches Verfassungsrecht. Wien-Leipzig: Hölder-Pichler-Tempsky AG., 1923, 97.; Adamovich (1927) i. m. 196-197. A kibővített Szövetségi Gyűlés (Bundesversammlung) a törvényhozás két kamarájának (Nemzeti Tanács, Szövetségi Tanács) együttes ülése volt.
[127] B-VG 1920. 76. cikkely (1)-(2) bekezdés; 142. cikkely (2) bekezdés b. pont.
[128] B-VG 1920. 105. cikkely (2) bekezdés.
[129] B-VG 1920. 105. cikkely (1) bekezdés; Adamovich (1947) i. m. 309-314.
[130] Gesetz vom 25. Juli 1867, über die Verantwortlichkeit der Minister für die im Reichsrathe vertretenen Königreiche und Länder. [RGBl (österr.) 1867/101.] 16. §; Brauneder i. m. 161.
[131] Neumann-Ettenreich i. m. 72.
[132] B-VG 1920. 144. cikkely (1)-(2) bekezdés.
[133] Adamovich (1947) i. m. 314-316.
[134] B-VG 1929. 131. cikkely (1) bekezdés.
[135] B-VG 1920. 146. cikkely.
[136] B-VG 1925. 146. cikkely (1) bekezdés; Adamovich (1927) i. m. 314.
[137] B-VG 1925. 146. cikkely (2) bekezdés; Adamovich (1927) i. m. 314.
[138] B-VG 1929. 146. cikkely (2) bekezdés; Adamovich (1932) i. m. 72.
Lábjegyzetek:
[1] * A szerző egyetemi docens (PPKE JÁK) ** A tanulmány az OTKA K-76472 kutatási program támogatásával készült.
Visszaugrás
