Az Országgyűlés 2021. április 27-én törvényt fogadott el a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokról. Ezzel a magyar felsőoktatási intézmények nagy része közfeladatot ellátó, közérdekű és közhasznú szervezetként működő alapítványok fenntartásába került. Az alapítványok a rájuk vonatkozó polgári jogi szabályok szerinti jogi személyek. Könnyen észrevehető az ellentmondás egyfelől a közérdek és közhaszon, másfelől a magánjogi jogalanyi státus között.
Az alábbi tanulmányban választ keresünk arra, hogy miként alakulhat az alapítványi fenntartású felsőoktatási intézmények működése és finanszírozása a megváltozott jogszabályi környezetben. Ahhoz, hogy értékelni legyünk képesek a magánjogi jogalanyként működtetett felsőoktatási intézménybe tett közpénzzel való gazdálkodást jogi szempontból, előbb a közpénz fogalmát kell körbejárnunk. Ezt követően térhetünk rá arra, hogy miként használhatják fel az alapítványi formában átalakított felsőoktatási intézmények a közpénzt a mai magyar jogszabályi környezetben.
Tárgyszavak: közpénz, felsőoktatás, közérdekű vagyonkezelő alapítvány, magánosítás
Csak a kilencedik alkotmánymódosítás eredményeként került be az Alaptörvénybe a következő kitétel: "Közpénz az állam bevétele, kiadása és követelése."[1] Sokan tartanak attól, akik a közpénzzel való gazdálkodás nagyobb nyilvánosságát és átláthatóságát kívánják, hogy a módosításba foglalt meghatározás a közpénzfogalom leszűkítő értelmezését sugallja, mégpedig két irányban is.
Egyrészt arra lehet gondolni, hogy csak a formailag is az állami költségvetésben megjelenő pénz közpénz, jóllehet a közpénz - már csak rendeltetésénél fogva is - kikerül az állami költségvetésből, hogy közfeladatok finanszírozását tegye lehetővé. Ha ez megtörténik, az államháztartáson kívüli szervezet használ közpénzt, amelynek működésére más szabályok vonatkoznak. Mivel viszont ez a nem-állami szervezet közpénzt használ fel, e tekintetben működését mégis hozzá kell igazítania a közpénz felhasználására vonatkozó szabályokhoz.
Másrészt az új meghatározás pénzforgalmi szemléletre utal (bevételekre és kiadásokra), holott az államháztartási gazdálkodásról korszerű felfogásban csak a gazdasági teljesítést nyomon követő kimutatás nyújt (ún. kettős könyvvitelben) teljes képet. A magyar államháztartási számvitel egyik vitathatatlan erőssége a 2014-es reform eredményeként létrejött egységes rendszer, amely párhuzamosan támogatja a hagyományos pénzforgalmi alapú, valamint az eredményszemléletű könyvviteli elszámolást.[2]
A gazdasági teljesítés elvének megfelelő (eredményszemléletű) elszámolás szerint a vagyonkimutatásban szereplő követelés is eszköz, sőt, az állami követelés a hatályos magyar alkotmányos jog szerint egyúttal közpénznek is tekintendő. A befolyt állami bevétel készpénz formájában megjelenő vagyoni eszköz. Nagy vonalakban: a közpénz olyan eszköz, amely az államháztartásban készpénzben, követelés formájában vagy esetleg befektetett eszközként jelenik meg.
Mint említettük, közpénzt azok is felhasználhatnak, akik nem az állami költségvetésből gazdálkodnak. Akinek a költségvetésébe közpénz kerül be, annak a forrása általában állami támogatás,[3] de lehetséges a közpénzből megvalósuló befektetés is. Ebből adódóan az államház-
- 271/272 -
tartáson kívül megjelenő pénz is közpénz, ha annak felhasználására egyébként a közpénzre vonatkozó szabályokat kell alkalmazni, amiről viszont törvényben kell rendelkezni.
Az állam rendelkezésére álló erőforrások a fentiek értelmében nem csupán az állami költségvetésben jelennek meg, hanem például közvállalkozásokban is, amelyek gazdasági társasági formában működnek. Ide sorolhatók többek között az energiatermelő és -elosztó művek, közösségi közlekedést biztosító vállalatok stb. Esetükben az állam határozza meg a rendelkezésükre álló források irányát. Tág értelemben véve a közszféra minden erőforrása állami forrás. A magyar állam például sokáig vitát folytatott az Eurostattal, hogy az Eximbankot be kell-e vonni az államháztartási körbe, és végül kénytelen volt engedni.
A hozamok felől nézve "közpénznek a különböző szintű kormányzatok által, állami kényszer (törvényi felhatalmazás) alapján a gazdaság szereplőitől elvont jövedelmet, a gazdasági szereplők által a közjavak használatáért, igénybevételéért fizetett használati díjakat, a kizárólagos és részleges állami/önkormányzati tulajdon hasznosításából, adományokból és a közszektorhoz tartozó szereplők által felvett kölcsönökből származó pénzt tekinthetjük".[4] A költségvetési bevételek esetén megkülönböztethetők a közjogi bevételek (pl. adók) és a díjbevételek, de a költségvetési intézményeknek lehetnek működési bevételei is. Költségvetési kiadás a költségvetési transzfer, amelynek címzettjei lehetnek az államháztartáson belül vagy kívül. A költségvetési kiadások másik nagy részét az állami feladatok ellátását szolgáló magánjogi ügyletek ellentételezéseként kifizetett összegek képezik (pl. közbeszerzésnél).
Egy további meghatározás szerint a közpénznek van egy szűkebb fogalma, amely a folyó költségvetési gazdálkodás során beszedett bevételeket és kiadásokat jelenti. E körben a kiadások közé számítjuk a költségvetési transzferek mellett az olyan bevételeket is, amelyek beszedéséről az állam lemondott (pl. az adókedvezményeket). A közpénznek van egy tágabb jelentéssel bíró meghatározása is. Ebben az esetben a közpénz körébe sorolandó a köz tulajdonában álló vagyon, amelynek felhalmozása befektetési tevékenységgel függ össze.[5]
Szociológiai megközelítésben megkülönbözthetők az államhatalom által birtokolt pénzügyi, intézményi, szabályozási és végrehajtási források. A közpénzügyi források az állami költségvetés különböző szintjein jelennek meg, ideértve a közpénzzel gazdálkodó nem-állami szerveket és intézményeket is. Intézményi források a nem-monetáris formában megjelenő anyagi és személyi állami források, ide sorolva a közmédiát is. A szabályozási források körében alapvető jelentőségű a jogalkotás, a végrehajtási források pedig az állam rend- és jogbiztonsági feladatai ellátásának finanszírozására szolgálnak.[6]
Az állami forrásokkal való visszaélés vagy arra irányul, hogy egyes csoportok számára többnyire rejtett módon politikai nyereség legyen biztosítható, vagy pedig a visszaélés a közhivatalt viselők vagy általuk kijelölt személyek, illetve érdekcsoportok ugyancsak titkolt meggazdagodását jelenti. Az utóbbi korrupciónak tekinthető.[7]
A közpénz nemcsak nemzetállami, hanem uniós keretek között is értelmezhető. A közpénz felhasználásának az uniós útmutatások szerint négy útja van: saját humán és intézményi erőforrásból szolgáltatásokat nyújtani; támogatni vállalkozásokat és más szervezeteket az EU támogatási szabályaival összhangban; szociális transzfereket lebonyolítani, elsősorban az EU saját személyzetének; továbbá árukat és szolgáltatásokat vásárolni az uniós költségvetésből.[8]
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
