Az alkotmánybíráskodás jogintézménye, mint alkotmányos hatáskör, és mint konkrét, de egyben sajátos bírói tevékenység is, szervesen kötődik az alkotmányosság, a törvényesség, a jogállamiság alapelveihez, úgy is, mint ezek gyakorlati kifejezője, megvalósítója.
A romániai, elsősorban politikai, de bizonyos mértékben, még a jogi közbeszédben, illetve közgondolkodásban is elterjed szóhasználat szerint az Alkotmánybíróság a jogállamiság utolsó bástyája, esetenként mentsvára. Ez a talán költői kifejezés az alaptörvényben szigorúbb jogi terminusok szerint úgy jelenik meg, hogy az Alkotmánybíróság az alkotmány felsőbbségének biztosítója, őrzője.[1]
Mindez, természetesen sok egyéb mellett, jól mutatja az Alkotmánybíróság kiemelkedő, lényegében nélkülözhetetlennek mondható helyét és szerepét egy demokratikus alkotmányos, jogállami rendszerben.
Az alkotmánybírósági megkeresések, évről évre növekvő tendenciát mutató száma is jelzi, hogy úgy az arra illetékességgel rendelkező hatóságok, valamint az adott helyzetben lévő állampolgárok, mind előzetes, mind utólagos normakontroll esetében meglehetősen gyakran fordulnak az Alkotmánybírósághoz és kérik az adott törvény alkotmányossági ellenőrzését.
Az alkotmánybírósági határozatok jelentős része a keresetek elutasítását tartalmazza, ami egyben jelzi a szóban forgó törvények alkotmányosságát.
Ugyanakkor az alkotmánybírósági határozatokban kimondott elutasítások, ugyancsak egy jelentős részének az oka, a kereset megengedhetetlensége, következésképpen nem érdektelen és nem tanulság nélküli ezen elutasított keresetek megengedhetőségi feltételeinek vizsgálata, felvázolása.
A Velencei Bizottság elvi jelentőségű megállapítása szerint is az alkotmánybíróságok hatáskörére és megkeresésére vonatkozó világos szabályok beazonosításának célja, végső soron az alkotmánybíróságoknak, mint az alkotmány felsőbbsége biztosítója szerepének megőrzése és erősítése. (…). A keresetek megengedhetőségi feltételei pedig, mint normák, közrendi és imperatív jellegűek, melyet sem a keresetet benyújtók, sem az Alkotmánybíróság nem hagyhat figyelmen kívül, hiszen ezek az alkotmányossági normakontroll korlátaira vonatkozó alapvető közérdeket védik.[2]
Jelen tanulmányban, éppen azt kísérlem meg, hogy kizárólag a törvények alkotmányossági ellenőrzésére szorítkozva (és nem érintve a román Alkotmánybíróság egyéb feladat- és hatáskörét) bemutassam a romániai alkotmánybírósági keresetek megengedhetőségének a feltételeit.
A román Alkotmánybíróság feladat- és hatásköre
Elöljáróban talán érdemes és szükséges is, megemlíteni a román Alkotmánybíróság teljes hatásköri rendszerét, úgy ahogyan azt kimerítő részletességgel maga az alkotmány szabályozza.[3]
Tekintettel, hogy a tanulmány témája a tulajdonképpeni normakontrollra, pontosabban a normakontrollt elindító megkeresésekre vonatkozik, ezért ezeket a feladat- és hatásköröket két csoportban foglaltam össze.
Egyrészt a törvények alkotmányossági ellenőrzését, ennek különböző eseteit magában foglaló feladatokat, másrészt pedig az egyéb hatásköröket.
A törvények alkotmányossági ellenőrzése (a tulajdonképpeni alkotmányos normakontroll) a következő hatáskörökben foglalható össze:
a) előzetes normakontroll, a parlament által elfogadott és kihirdetés előtt álló törvényekre vonatkozóan;
b) a nemzetközi szerződések és egyezmények alkotmányosságának a vizsgálata;
c) utólagos normakontroll a parlamenti házszabályok esetében;
d) utólagos normakontroll az elfogadott, kihirdetett, alkalmazott törvények, valamint törvényerejű kormányrendeletek tekintetében.
Az alkotmányban rögzített egyéb hatáskörök, feladatok, illetve eljárások pedig (melyek részben szintén alkotmányossági normakontrollt jelentenek) a következők:
Az Alkotmánybíróság:
a) Megoldja a közhatóságok közötti alkotmányos természetű jogi konfliktusokat.
b) Őrködik az elnökválasztás eljárási szabályainak
- 54/55 -
tiszteletben tartásán, és igazolja a választás eredményét.
c) Megállapítja az ügyvezető köztársasági elnöki tisztség betöltését előidéző körülmények létét.
d) Konzultatív véleményezést ad a köztársasági elnök felfüggesztésére vonatkozó javaslatról.
e) Őrködik a népszavazás megszervezésére és lebonyolítására vonatkozó eljárás tiszteletben tartásán és igazolja ennek eredményét.
f) Ellenőrzi az állampolgári törvénykezdeményezés gyakorlása feltételeinek tiszteletben tartását.
g) Határoz valamely politikai párt alkotmányosságát kifogásoló panasz ügyében.
h) Más feladatot is ellát, amit az Alkotmánybíróság megszervezéséről és működéséről szóló törvénye előír.
Az alkotmánybíráskodás általános eljárási elvei és szabályai
Ugyancsak, mielőtt az alkotmánybírósági keresetek megengedhetőségének feltételeit elemeznénk, mindenképpen érdemes néhány a romániai, egyébként európai modell szerinti alkotmánybíráskodást meghatározó, főként eljárásjogi elvet és szabályt megemlíteni. Ezeket alapvetően az alkotmány, valamint az Alkotmánybíróság megszervezéséről és működéséről szóló törvény[4] (a továbbiakban: a törvény) határoznak meg:
1. Az Alkotmánybíróság, az alkotmány felsőbbségének biztosítója, az alkotmányos igazságszolgáltatás kizárólagos hatáskörével rendelkező egyedüli hatóság.
2. Az alkotmányossági normakontroll a törvényekre, a nemzetközi szerződésekre, a parlamenti házszabályokra és a törvényerejű kormányrendeletekre vonatkoznak.
3. Az Alkotmánybíróság, a törvények alkotmányosságának az ellenőrzését csak megkeresésre és nem hivatalból végzi. A megkeresés feltételei - úgymint a megkeresés tárgya, alanya, formális, és eljárási szabályok - minden egyes feladatkörre külön-külön van megállapítva.
4. A megkereséseket csak írásban, indokolással lehet benyújtani.
5. A normakontroll során az Alkotmánybíróság, csak a kifogásolt rendelkezéseket vizsgálja, ezeknek a megfelelését az alkotmányos rendelkezésekhez, tehát alkotmányosságukat, azt, nevezetesen, hogy megsértik-e az alkotmányos elveket, illetve előírásokat.
6. A Taláros Testület, a normakontroll során nem módosíthatja, és nem egészítheti ki a kifogásolt normaszöveget, és még kevésbé az alkotmányos rendelkezéseket.
7. Az előzetes normakontroll kiterjeszthető azokra a megkeresésben nem, jelzett rendelkezésekre, amelyek szerves összefüggésben vannak és elválaszthatatlanok a kifogásolt előírásoktól. Következésképpen a kiterjesztett rendelkezésekről is megállapíthatja az alkotmányellenességet. Ezen túlmenően azonban nem vizsgálhat, más, nem kifogásolt törvényi rendelkezéseket.
8. A megkeresés feltételeinek egyfajta szűrőként kell működniük és utólagos normakontroll esetén a rendes bíróságoknak kell (kellene) alkalmazniuk. Ezt azonban rendszerint elmulasztja, következésképpen az Alkotmánybíróság dönt a megkeresés, a kereset megengedhetősége feltételeinek létéről, ami kötelező a bíróságokra nézve is, és megfellebbezhetetlen.[5]
Az alkotmánybírósági megkeresések megengedhetőségi feltételeinek az elemzése, alapvetően az előzetes és utólagos normakontroll eseteire, ezeken belül pedig a megkeresés jogosultjaira, a megkeresés tárgyára, valamint a megkeresés indokolásának szabályaira vonatkoznak. Természetesen utalásokkal a tipikus és a kivételes, sajátos helyzetekre is, az ezekre vonatkozó feltételekre.
A kereset jogosultjai
Az előzetes normakontroll legfőbb eljárási szabályai szerint a törvénytervezetet a parlament két háza kell, hogy elfogadja, minekután a két házelnök aláírja. A Képviselőház és a Szenátus plénumaiban az ülésvezető elnökök bejelentik a tervezetek megszavazását, és ettől az időponttól számított öt napon belül lehet az Alkotmánybíróságon megtámadni, alkotmányossági óvást benyújtani, ez által pedig a törvény előzetes alkotmányossági ellenőrzését kérni.
Az előzetes normakontroll jogosultjai, az alkotmány rendelkezései szerint a következők: a köztársasági elnök, mint az alkotmányos rend garantálója, a parlament két házelnöke, a kormány, a Legfelső Semmítő és Ítélőszék elnöke, 50 képviselő, vagy 25 szenátor, és a Nép Ügyvédje.[6]
Itt kell megjegyeznünk, hogy nincsen kereseti joguk a parlamenti frakcióknak. Az alkotmány tételesen nevesíti a kereset jogosultjait, ahogyan a fentiekben felsoroltuk, és amelyek között a frakciók nem szerepelnek. Ugyanakkor, ezt egy alkotmánybírósági döntés is megerősítette, melyben a keresetet éppen ezen okból ítélte megengedhetetlennek, mert a frakciók (melyek alkotmányossági óvást nyújtottak be) nem rendelkeznek ezzel a jogosultsággal.[7] A konkrét úgy, már csak azért is említésre méltó, mert a szóban forgó törvény nem más, mint Románia és a Magyar Köztársaság között megkötött alapszerződés ratifikációs törvénye, amit bizonyos frakciók azzal támadtak meg, hogy a törvény a házszabályok rendelkezéseinek "súlyos megsértésével" lett elfogadva.
- 55/56 -
A kereset tárgyára vonatkozó feltételek
Az előzetes normakontroll tehát, a parlament (értve alatta mindkét házat) által megszavazott, de még a köztársasági elnök által ki nem hirdetett törvényekre vonatkozik. Amennyiben csak az egyik ház szavazta meg a törvénytervezetet, ez nem támadható meg az Alkotmánybíróságnál, hiszen törvénykezdeményezést nem vizsgál a Taláros Testület, illetve azzal, hogy az egyik ház megszavazta a törvénytervezetet, nem jelenti a törvényhozási eljárás befejeződését. Mindebből következik, nem tartozik az Alkotmánybíróság hatáskörébe, hogy törvénytervezeteket vizsgáljon.
Ez alól a szabály alól, csupán egyetlen kivétel létezik, nevezetesen az alkotmánymódosító törvénykezdeményezés (függetlenül, hogy ki a kezdeményező), amelynek alkotmányossági ellenőrzése kötelező. Ez egyben egy másik kivételes szabályt is jelent, ugyanis ebben az egyetlen esetben az Alkotmánybíróság hivatalból (és nem megkeresésre) jár el. Erre az ellenőrzésre azért van szükség, mert az alkotmány egy rendelkezése[8] megtilt bizonyos alkotmányi előírások, értékek módosítását. A normakontroll a fenti esetben kizárólag ennek az alkotmánymódosítására vonatkozó tilalmak/korlátok betartására vonatkoznak.
A fentieket tekinthetjük az előzetes normakontroll tárgyára vonatkozó általános szabályoknak. Ugyanakkor említhetünk további két sajátosnak mondható esetet.
1. A román jogforrási rendszerben jelentős helyet foglalnak el az ún. törvényerejű kormányrendeletek. Ezeket az egyszerű vagy sürgősségi kormányrendeleteket a kormány fogadja el, az alkotmány által szabályozott törvényhozási felhatalmazás (delegált törvényhozás) keretében. Mindkét esetben, legyen szó egyszerű vagy sürgősségi kormányrendeletről, ezek az elfogadásuk és az azt követő közlésük (a köztársasági elnök által történő kihirdetésre nincsen szükség) után azonnal hatályba lépnek és immáron, irányukba csak az utólagos normakontroll lehetősége marad.
Ugyanakkor, mindkét típusú kormányrendeletet a parlament törvényben el kell, hogy fogadjon, pontosabban: vagy változtatás nélkül elfogadhatja, módosíthatja vagy elutasíthatja. A kormányrendeletre vonatkozó törvény azonban, mint bármilyen más törvény előzetes normakontrollnak vethető alá, és ez által, miközben az Alkotmánybíróság, az elfogadási törvényt ellenőrzi közvetett módon magát a kormányrendeletet is vizsgálja. Az azonban igaz, hogy a kormányrendelet, egy hatályos, működő jogszabály. Ebben az esetben a normakontroll tárgya közvetlenül a kormányrendeletet jóváhagyó törvény, amelybe szervesen beépül maga a kormányrendelet, amit az Alkotmánybíróság közvetetten vizsgál.
2. A másik sajátos helyzetet az Alkotmánybíróság esetgyakorlata fejlesztette ki. Ennek eljárásjogi előzménye, hogy az elfogadott törvényt, melyet a parlament megküld a köztársasági elnöknek, kihirdetés végett egyszeri alkalommal visszaküldheti megjegyzéseivel a parlamentnek. A parlament köteles az elnök (vagy a törvény egészére, vagy bizonyos konkrét rendelkezésekre vonatkozó) észrevételeit megvitatni, de nem köteles azok tartalmával egyetérteni. Következésképpen amennyiben a köztársasági elnök konkrét cikkelyekre vonatkozó észrevételeket tesz, a parlament ezeket megvitatja, és belátása szerint módosíthat a szövegeken, kizárólag az észrevételezett rendelkezéseken. Ezek az új megfogalmazású szövegek ismételten előzetes alkotmányossági ellenőrzés alá kerülhetnek, amennyiben az arra jogosultak alkotmányossági óvással élnek. Ez esetben az ellenőrzés tárgya a parlament által újravizsgált és módosított változatban elfogadott törvényi rendelkezések. Megjegyzendő, hogy amennyiben a parlament az újra tárgyalás során más rendelkezésekkel is foglalkozik és módosít, mint amiket a köztársasági elnök észrevételezett, ez a kiterjesztés az Alkotmánybíróság értelmezésében alkotmányellenesnek minősül, ugyanis egy, a törvényhozás által már megszavazott törvényről van szó.
A kereset indokolásának szabályai
Ezek a szabályok érvényesek bármilyen természetű is legyen a kereset, illetve alkotmányossági ellenőrzés formája és függetlenül a kereset jogosultjától.
A törvény kimondja, hogy "A kereseteket írásos formában és indokolással kell benyújtani." Az Alkotmánybíróság esetgyakorlata megállapította, hogy a kereset kötelezően kell, hogy tartalmazza, a kifogásolt és bírált normaszövegeket, meg kell jelölni azokat az alkotmányos rendelkezéseket, amelyeket a kereset szerzője szerint megsértenek a kritizált törvényes előírások, végül pedig mindezt meg kell indokolni, érveket kell felsorakoztatni az alkotmányossági kritika alátámasztására.[9] Ezen három elem hiányában a keresetet el lehet utasítani elfogadhatatlanság címén.
Megjegyzendő, hogy az, nem ok, az elutasításra, ha a kereset szerzője pontatlanul, tévesen jelöli meg akár a kifogásolt normaszöveget, akár a véleménye szerint megsértett alkotmányi rendelkezéseket.
Ez azonban nem jelenti azt, hogy az Alkotmánybíróság tetszése szerint terjesztheti ki a normakontrollt a törvény bármely cikkére. Éppen ellenkezőleg, a törvény köti a Taláros Testületet, hogy csak annak a normának az alkotmányosságát vizsgálhatja, amivel meg volt keresve. Ezen szabály alól csak egy kivételt ír elő a törvény, nevezetesen, amikor kimondja, hogy az Alkotmánybíróság, csak a keresetben megjelölt rendelkezések alkotmányosságáról, valamint azokról az előírásokról dönt, amelyek nyilvánvalóan és szükségszerűen elválaszthatatlan összefüggésben vannak a kifogásoltakkal.[10]
Az Alkotmánybíróság, már csak azért sem terjesztheti ki tetszése szerint a normakontrollt, mert az alkotmány és a törvény nem teszi lehetővé a Taláros Testület számára a hivatalból történő eljárást.
- 56/57 -
Az indokolás követelménye éppen a fentiekkel összefüggésben, nem jelenti a bíróság megkeresésének, mint alkotmányos alapjognak a leszűkítését vagy korlátozását, ha ugyanis a keresetben nem lenne megjelölve, mely alkotmányos rendelkezés sérül, akkor magának az Alkotmánybíróságnak kellene ezt megvizsgálnia, és akkor már nem kereset alapján, hanem hivatalból járna el.
Az indokolás, pontosabban a keresetben megfogalmazott érvelés azt kell, igazolja, hogy a szerzője szerint a megjelölt, kifogásolt törvényszövegek az általa megjelölt alkotmányos rendelkezésekkel kerülnek ellentmondásba. Amennyiben a szerző a kifogásolt törvényszövegekkel, összefüggésben nem lévő alkotmányos rendelkezésekre utal, ez oka lehet, a keresetnek, mint megengedhetetlennek az elutasítására.[11] Az alkotmánybírósági határozatokban megfogalmazott érv szerint, egyrészt az Alkotmánybíróság nem helyezheti magát a kereset szerzőjének szerepébe, hiszen ha ezt megtenné, ez azzal lenne egyenértékű, mintha a kereseti jog alanya, jogosultja lenne, amit sem az alkotmány, sem a törvény nem tesz számára lehetővé.
További feltétel, hogy a kifogásolt törvényszöveget alkotmányos normához kell viszonyítani, és nem egy másik törvényszöveghez. Az alkotmányossági ellenőrzés természetéből adódóan, az Alkotmánybíróságnak nem hatásköre a különböző törvényszövegek összehasonlítása, a közöttük lévő esetleges, vélt vagy valós ellentmondások vizsgálata, egyáltalán a törvény értelmezése, még kevésbé annak alkalmazása.
Az első esetben az Alkotmánybíróság elvi álláspontja szerint a különböző törvényszövegek közötti összehangolás, megfeleltetés kizárólag a parlament feladata és amennyiben az alkotmányossági óvások ilyen természetű problémát vetnek fel, ezeket nem tekinti relevánsnak az alkotmányossági normakontroll szempontjából.
A második esetben a törvény értelmezése és alkalmazása a rendes bíróságok kizárólagos hatásköre. Következésképpen, ha a kereset nem alkotmányos problémát vet fel, hanem az indokolás, különböző törvényi rendelkezések közötti ellentmondásra, avagy a törvény értelmezésére, annak alkalmazására vonatkozó kifogást fogalmaz meg, az Alkotmánybíróság következetes esetgyakorlata, ezeket, illetve ezen, részeit a keresetnek, mint megengedhetetlent elutasítja.
Ugyanakkor az Alkotmánybíróság esetgyakorlata "kifejlesztett" egy a törvények minőségére vonatkozó elvet, mely szerint a törvény világos, pontos, előrelátható kell, legyen és megszabta ezen követelmények, kritériumrendszerét is. Ezzel kapcsolatosan csupán egyetlen észrevétel: az Alkotmánybíróság éppen e követelmények betartása miatt, alkotmányos értékűnek tekinti "a törvényhozási eljárási technika normáiról" szóló törvény[12] bizonyos előírásait, és ha ezeket sérti az ellenőrzött jogszabály az alkotmányellenesség ezen az alapon is megállapítható. Például alkotmányellenességi ok, ha egyazon törvényben vannak egymásnak ellentmondó rendelkezések, vagy egy törvénymódosítás során a módosított normaszövegek nincsenek koherens összhangban ugyanannak a törvénynek az egyéb, nem módosított előírásaival.
Mielőtt a ténylegesen utólagos normakontrollnak, azaz a már hatályban lévő törvény bírósági jogvita során felvetett, alkotmányossági kifogásra vonatkozó megengedhetőségi feltételeket vizsgálnánk, szükséges néhány sajátos esetre is utalnunk.
Ez a "kétszeri" elnevezés, mely talán nem is a legpontosabb, arra a helyzetre utal, amikor a Parlament, újratárgyalja azt, a törvényt, amivel kapcsolatban, bizonyos cikkelyek vonatkozásában, előzetes normakontroll keretében, az Alkotmánybíróság megállapította az alkotmányellenességet. Ilyenkor a törvényhozás feladata, hogy az alkotmányellenesnek minősített cikkelyeket, és ha szükséges a velük szoros összefüggésben lévő egyéb rendelkezéseket az alkotmány előírásainak megfelelően, az alkotmánybírósági határozat alapján módosítsa. Amikor ez megtörtént, ezek, és csakis ezek vonatkozásában lehetőség van újabb alkotmányossági ellenőrzésre.
Az alkotmányossági normakontrollnak ezt a formáját lényegében az alkotmánybírósági esetgyakorlat teremtette meg. Ugyanakkor az Alkotmánybíróság, határozatában azt is megállapította, hogy a normakontroll ezúttal, nem kérhető és nem terjeszthető ki azokra a törvényi rendelkezésekre, amelyek vonatkozásában az előző határozatban nem állapított meg alkotmányellenességet, vagyis az alkotmányosnak nyilvánított előírásokra.[13]
Következésképpen a szó tényleges, igazi értelmében nem kétszeri az ellenőrzés, hiszen, a parlament által, éppen az alkotmánybírósági döntés miatt módosított, tehát az előzőhöz képes más tartalmú szöveg, ellenőrzéséről van szó.
Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja az parlamenti házszabályok alkotmányosságát, már csak azért is mert ezek olyan különleges törvényerejű jogszabályok, amelyeket értelemszerűen a parlament fogad el, másrészt az alkotmányjog számára meghatározó jogforrások, hiszen alapvetően alkotmányjogi jogviszonyokat szabályoznak.
A román kétkamarás parlament három házszabállyal
- 57/58 -
rendelkezik, nevezetesen a Képviselőház, a Szenátus, és a két ház együttes üléseinek a szabályzataival. Tekintettel, hogy ezeket az államfő nem kell, hogy kihirdesse, és elfogadásuk pillanatában (már a Hivatalos Közlönyben történő megjelenésük előtt) hatályba is lépnek, ezek alkotmányos ellenőrzésére csak ezek után kerülhet sor.[14]
Tehát hatályban lévő jogszabály normakontrolljáról beszélünk, ugyanakkor ezekkel kapcsolatos konkrét peres ügy nem keletkezhet, következésképpen az alkotmányossági ellenőrzés bár utólagos, de mégis, bizonyos értelemben absztrakt jellegű.
A kereset jogosultjai: a házelnökök, valamint 50 képviselő vagy 25 szenátor. Természetesen úgy a házelnökök, mint a képviselők és szenátorok vonatkozásában csak azon házszabályok ellen nyújthatnak be alkotmányossági óvást, mely házaknak tagjai. Magyarán a Szenátus elnöke vagy 25 szenátor nem rendelkezik alkotmányossági kereseti joggal, a képviselőház szabályzatával kapcsolatosan és fordítva.
Az Alkotmánybíróság egy határozatában,[15] melyet szenátorok által, képviselőházi szabályzat rendelkezései ellen megfogalmazott alkotmányossági óvás tárgyában hozott, és amelyet, mint megengedhetetlent elutasított, hangsúlyozta, hogy a fenti szabály a parlament házainak önállóságából, autonómiájából fakad, mely három területre vonatkozik, nevezetesen szabályzati, intézményi, és pénzügyi autonómiára.
A parlamenti határozatok, melyeket külön-külön és együttes ülésen is elfogadhat a két ház, alkotmányossági ellenőrzés alatt állnak, de ez nem terjed ki a politikai megegyezésekre, amelyeket határozatban fogadott el a törvényhozás.
Egy ügyben az Alkotmánybíróság, mint megengedhetetlent utasított el egy keresetet, melynek tárgya egy politikai megegyezés, amit a parlament határozatban fogadott el.[16]
A parlamenti határozatok tárgyában, a kereset jogosultjai tekintetében, a házszabályokra vonatkozó szabályok érvényesek.
Egy különlegesnek mondható helyzet, kapcsán az Alkotmánybíróság a következőket állapította meg: az a képviselő vagy szenátor, akinek az adott törvényhozásban házelnöki minősége volt, alkotmányossági óvást nyújthat be azon határozat ellen, amely házelnöki tisztségének a megszűnésére vonatkozik.
Az Alkotmánybíróság, egy határozatában megállapította, hogy megengedhető az a kereset, mely a konkrét esetben a Szenátus elnöke, Mircea Geană, szenátor kezdeményezett, azon szenátusi határozat ellen, mely azonnali hatállyal megállapította, házbizottsági tagságának és házelnöki minőségének a megszűnését. Az Alkotmánybíróság érvelésében kijelentette, hogy a kereset szerzőjének van perbéli minősége az ügyben, hiszen az alkotmánybíróság megkeresése, az egyetlen eljárási (jogorvoslati) lehetősége a Szenátus elnökének, hogy megtámadja a tisztségére vonatkozó szenátusi határozatot. Ilyen feltételek mellett, ha megállapítanák érintett személynek, perbéli minőségének hiányát az, az igazságszolgáltatáshoz való szabad hozzáférés alkotmányos alapjogának[17] a megsértését jelentené.[18] Ez pedig nemcsak azt mondja ki, hogy bárki fordulhat az igazságszolgáltatáshoz alapjogainak és legitim érdekeinek a védelméért, hanem azt is, hogy ez jog (az igazságszolgáltatás megkeresésének joga) még törvény által sem korlátozható.
A törvények alkotmányossági ellenőrzésének az utólagos formája, az, amikor egy konkrét, rendes bíróság előtt lévő jogvitában, perben felmerül az ügyben alkalmazandó törvénnyel kapcsolatosan az alkotmányossági kifogás.
Ez esetben tehát egy működő, hatályban lévő törvény alkotmányosságának/alkotmányellenességének a vizsgálatáról van szó.
Az alkotmányossági kifogás, szoros összefüggésben kell, legyen az ügy megoldásával, illetve felvethető bármilyen tárgyú perben és a jogvita bármely szakaszában.
A kereset jogosultjai
Az utólagos normakontroll keretében, alkotmányossági kifogással élhetnek, mindenekelőtt a felek bármelyike, hivatalból kérheti az ügyet tárgyaló bíróság, valamint az ügyész, azokban az ügyekben, amelyekben részt vesz.
A 2003-as alkotmánymódosítás alkalmával bővült ez a kör a Nép Ügyvédjével, aki közvetlenül is kérheti az alkotmányos ellenőrzést egy már hatályban lévő törvény vagy törvényerejű kormányrendelet tekintetében. Ez mindenképpen egy sajátos helyzetnek tekinthető, ugyanis ennek az eljárásnak nem előfeltétele a rendes bíróság előtti peres ügy. Következésképpen a Nép Ügyvédje által kezdeményezett ezen eljárás egy sajátos utólagos, de bizonyos értelemben mégis absztrakt normakontrollhoz vezet. Ennek sajátosságát és egyben fontosságát, jól illusztrálja, egy múlt évi határozata az Alkotmánybíróságnak.
A keresete a Nép Ügyvédje a Románia Kormányának megszervezéséről és működéséről szóló törvény[19] kapcsán nyújtotta be, és azt kifogásolta, hogy a miniszterek kinevezésének feltételei között szerepelt, miszerint miniszter lehet az, aki egyebek mellett "nem szenve-
- 58/59 -
dett el büntetőjogi szankciót". A Nép Ügyvédje, ezt az egyébként 2001-es normaszöveget, túlzott általánossága és pontatlansága miatt támadta meg az Alkotmánybíróságnál. Véleménye szerint, ez a szövegrész úgy is értelmezhető (nyelvileg mindenképpen) hogy nem lehet miniszter az, aki az életében bármilyen büntetőjogi szankciót kapott, tehát ez egy életre szóló megbélyegzést jelentene. Az Alkotmánybíróság egyebek mellett megállapította, hogy ez az értelmezés nem lehetséges, ugyanis, a Büntető Törvénykönyv szabályozza, azokat az eseteket, mikor a büntetett előélet joghatásai megszűnnek. Ezek a bűncselekmény büntetőjogi jellegének megszüntetése, az amnesztia és a rehabilitáció. Következésképpen, ha ezek a körülmények fennállnak a miniszteri kinevezés lehetséges.
Végül is az Alkotmánybíróság, mondhatni salamoni döntést hozott.[20] Azt elismerte, hogy a szöveg önmagában nem a legpontosabban fogalmaz, ugyanakkor a Btk. vonatkozó előírásaival összefüggésben kell értelmezni, és tekintve a szöveg címzettjeit, alkalmazóit (parlament, köztársasági elnök) ez nem okozhat gondot. A szöveg pontosítása a törvényhozás kizárólagos hatásköre, ezt az Alkotmánybíróság nem teheti meg. Végül is a Taláros Testület, elemezve a megoldási lehetőségeket, (ugyanis mindhárom felmerült) arra a következtetésre jutott, hogy a keresetnek nem adhat helyt és nem állapíthatja meg a szöveg alkotmányellenességét, mert, ha ez, mint feltétel/követelmény megszűnik, a miniszteri kinevezéseknél, az elfogadhatatlan lenne. A keresetet, mint megalapozatlant sem kívánta elutasítani, hiszen a kritikának volt valós alapja. Végül is, azzal hogy ez egy kimondottan és kizárólagosan törvényhozási kérdés, ezért, mint megengedhetetlent utasította el. Nyilvánvaló, hogy a felvetett kérdésnek és a rá adott alkotmánybírósági válasznak is hangsúlyos aktuálpolitikai kontextusa volt.[21]
A kereset tárgya
Az utólagos ellenőrzés jellegéből adódóan a normakontroll kizárólag hatályban lévő törvényekre, valamint törvényerejű kormányrendeletekre vonatkozik.
Az alkotmánybírósági esetgyakorlat korábbi álláspontját megváltoztatva, újraértelmezte a "hatályban lévő törvény/kormányrendelet" kifejezést, olyan módon, hogy nem állnak alkotmányossági ellenőrzés alatt azok a törvények és kormányrendeletek, amelyek ugyan hatályon kívül kerültek, de a kifogásolt rendelkezések, továbbra is joghatást fejtenek ki.[22] Természetesen az alapelvi álláspont az, hogy a hatályon kívül helyezett törvények normakontrollja nem megengedhető, ha ezeknek nincsen semmilyen joghatásuk, a megkeresés időpontjában.
A törvény előírja,[23] miszerint nem képezheti az utólagos ellenőrzés keretében az alkotmányossági kifogás tárgyát, azon törvényi rendelkezések, amelyekkel kapcsolatosan egy előző határozatban az Alkotmánybíróság már megállapította az alkotmányellenességet. Amennyiben ilyen tárgyú keresetet nyújtanak be, az Alkotmánybíróság, mint megengedhetetlent, el fogja utasítani.
Egyrészt teljesen indokolt, hogy amennyiben az Alkotmánybíróság, valamely törvényes rendelkezés vonatkozásában, megállapította, a fellebbezés lehetősége nélkül, mintegy jogerős formában az alkotmányellenességet, és amely általános érvénnyel mindenkire nézve kötelező, ne lehessen újfent megtámadni. Másrészt az alkotmány tételesen megfogalmazza, hogy az alkotmányellenesnek minősített, hatályban lévő törvényi rendelkezések joghatásai, az Alkotmánybíróság határozatának közlésétől számított 45 nap múlva megszűnnek, ha ebben az időkeretben a parlament vagy a kormány nem egyeztetik össze az alkotmány előírásaival, az alkotmányellenes rendelkezéseket. Ez alatt az idő alatt az alkotmányellenesnek megállapított rendelkezések jog szerint felfüggesztődnek.
A hatályon kívül helyező (abrogativ) törvényes rendelkezések alkotmányossági ellenőrzés alatt állnak. Az Alkotmánybíróság több határozatában is megállapította, hogy az utólagos alkotmányossági ellenőrzés eljárása adott esetben vonatkozhat hatályon kívül helyező törvényes rendelkezésekre is. Másrészt elvi jelentőséggel fogalmazta meg, hogy abban az esetben, ha ezen rendelkezések vonatkozásában megállapításra kerül az alkotmányellenesség, akkor ezek joghatása megszűnik, illetve a hatályon kívül helyezett rendelkezések továbbra is joghatást fognak kifejtenek.
Az Alkotmánybíróság egy másik határozatában részletesen kifejtette, hogy ebben az esetben nem "a hatályon kívül helyező rendelkezés hatályon kívül helyezéséről" van szó, és még kevésbé az előző rendelkezésnek az újra hatályba helyezéséről, hiszen ilyen jogosultsága, hatásköre az Alkotmánybíróságnak nincsen. Valamely törvény hatályon kívül helyezése, avagy hatályba helyezése kizárólag törvényhozási hatáskör.
Az említett esetekben, az alkotmánybírósági határozatok egy sajátos joghatásáról beszélhetünk, melynek jogalapja azon alkotmányi rendelkezés,[24] mely szerint az Alkotmánybíróság, az alkotmány felsőbbségének a biztosítója.
Ezen eljárás fontosságát jól illusztrálja az az alkotmánybírósági határozat[25], mely alkotmányellenesnek minősítette azon rendelkezéseket, melyek hatályon kívül helyeztek a Büntető törvénykönyv néhány rendelkezését, egy a Btk. módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény keretében.[26] A kifogásolt rendelkezések hatályon kívül helyezték a becsületsértést és a rágalmazást, mint bűncselekményeket (dezinkriminálták). Az Alkot-
- 59/60 -
mánybíróság határozatában azzal indokolta a rendelkezések alkotmányellenességét, hogy ezen, hatályon kívül helyező (abrogatív) rendelkezések joghézagot hoztak létre az alkotmány rendelkezéseivel összeegyeztethetetlen módon, hiszen az alaptörvény az emberi méltóságot, mint alapértéket kell, biztosítsa. A Btk.-ban foglalt jogi védelem hiányában (melyet a hatályon kívül helyező norma idézett elő), a személyek méltósága, becsülete, jó hírneve, nem részesül semmilyen más, valós és megfelelő formájában a jogi védelemnek.
Összegzésképpen megállapítható, hogy az alkotmánybírósági hatáskörök szigorú tiszteletben tartásának, mondhatni az alkotmánybíráskodás hatékonyságának és a Taláros Testület jó működésének egyik előfeltétele a minden vonatkozásában szabályos megkeresés benyújtása.
Következésképpen az alkotmányossági normakontroll elengedhetetlen, és mintegy előzetes kötelező eljárása a keresetek megengedhetőségének a vizsgálata. A megengedhetőségi feltételek jelentős része alkotmányban vagy törvényben rögzített, de maga az Alkotmánybíróság, esetgyakorlata is kifejlesztett ilyen feltételeket. Ezek szigorú betartása, nemcsak az Alkotmánybíróság, hatáskörének megfelelő működését biztosítja, de szélesebb összefüggésben fontos kelléke a jogállamiságnak, valamint a törvények, vagy akár az alkotmány tételes szövegein túlmutató alkotmányosság megerősödésének. ■
JEGYZETEK
[1] A román Alkotmány 142 cikkének (1) bekezdése.
[2] Helga Seibert: Admissibility requirements for constitutional complaints and mechanism for avoiding an excessive case load. In: European Commission for Democracy through Law (Venice Commission): The Protection of Fundamental Rights by the Constitutional Courts. Brioni, 1995. szeptember 23-25. 147.
http://www.venice.coe.int/webforms/documents/default.aspvx?pdffileCDL-STD(1995)015-e
[3] Az Alkotmány 146. cikke.
[4] Az 1992. évi 42. sz. Törvény, Hivatalos Közlöny 1992/101. sz., és újraközölve a Hivatalos Közlöny 2010/807. sz.
[5] Tudorel TOADER - Marieta SAFTA: Ghid de admisibilitate la Curtea Constituţională a României. Bukarest, Editura Hamangiu, 2016. 10-13.
[6] Az Alkotmány 146. cikkének (1) bekezdése a) pontja.
[7] Az Ab. 1996. évi 109-es számú Határozata, megjelent a Hivatalos Közlöny 1996/250. sz.
[8] Az Alkotmány 152-es cikke.
[9] Az Ab. 2011. évi 1.313. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny 2012/12. sz.
[10] A Törvény 18. cikkének (1) bekezdése.
[11] Az Ab. 2003. évi 465. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny, 2004/55. sz., vagy 2016. évi 141. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny 2016/395. sz.
[12] 2000. évi 24-es sz. Törvény a törvényhozási eljárási technika normáiról, újraközölve a Hivatalos Közlöny 2010/260. sz.
[13] Az Ab. 2010. évi 975. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny 2010/568. sz.
[14] Varga Attila: Román alkotmányjog. Kolozsvár, Nemzeti Kisebbségkutató Intézet, 2013. 95-96.
[15] Az Ab. 2009. évi 1.009. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny 2009/542. sz.
[16] Az Ab. 2015. évi 260 Határozata, Hivatalos Közlöny 2015/318. sz.
[17] Az Alkotmány 21. cikke.
[18] Az Ab. 2011. évi 1.630. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny 2012/84. sz.
[19] Románia Kormányának megszervezéséről és működéséről szóló 2001. évi 90. sz. Törvény, megjelent a Hivatalos Közlöny 2001/164. sz.
[20] Az Ab. 2017. évi 304. sz. Határozata, megjelent a Hivatalos Közlöny 2017/520. sz.
[21] A 2016-os novemberi parlamenti választások után nyertes Szociáldemokrata Párt alakíthatott kormányt, de éppen a kifogásolt törvényi rendelkezésre hivatkozva nem jelölhették, és a köztársasági elnök sem adott volna kormányalakításra megbízást a nyertes párt elnökének, akit jogerősen korábban választási bűncselekményért marasztalt el a bíróság.
[22] Az Ab. 2011. évi 766. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny, 2011/549. sz.
[23] Az Alkotmánybíróság megszervezéséről és működéséről szóló 1992/47-es sz. törvény 29. cikkének (3) bekezdése.
[24] Az Alkotmány 142. cikkének (2) bekezdése.
[25] Az Ab. 2007. évi 62. sz. Határozata, Hivatalos Közlöny 2007/104. sz.
[26] A 2006. évi 278. sz., A Büntető törvénykönyv és más törvények módosításáról és kiegészítéséről szóló törvény.
Lábjegyzetek:
[1] Varga Attila, alkotmánybíró, egyetemi docens (Sapientia EMTE Kolozsvár)
Visszaugrás
