Húszévesek a helyi önkormányzatok. Ez a kijelentés sokszor elhangzik mostanában, hiszen ez a jeles évforduló számos alkalmat teremt konferenciák, tudományos tanácskozások, megemlékezések megtartására. Húsz év egy szervezetrendszer életében már elegendő idő arra, hogy értékelni lehessen a helyhatóságok szerepét, felszínre kerültek a pozitív értékek, de világosan kirajzolódtak az ellentmondások is. Nagyon tanulságos figyelemmel kísérni az "ünnepi" rendezvényeket, mert a szakszerű, alapos elemzések után a végkövetkeztetések sokszor ellentmondanak egymásnak.
Úgy vélem, hogy ez teljesen természetes, mert a sokoldalú megközelítések kapcsán hol a pozitív megítélés adja az alaphangot, míg máskor a hibák hangsúlyozása kerül előtérbe. A vélemények két dologban azonban összecsengenek. Egyrészt egyetértés van abban, hogy az önkormányzati rendszer megérett a reformra, másrészt megállapítható, hogy a jogállamiság fontos alappillérét jelentik a helyi önkormányzatok és az önkormányzatiság megőrzése fontos alapérték.
Jelen összeállításban nem az önkormányzati rendszer általános értékelésére szeretnék vállalkozni, hanem annak vázlatos bemutatására, hogy az Alkotmánybíróság szerepe, döntései milyen hatással voltak az önkormányzatiságra. A vonatkozó döntések mélyreható elemzése több kötetet is kitenne, így csak néhány - általam fontosnak tartott - összefüggésre szeretném ráirányítani a figyelmet, esetenként néhány alkotmánybírósági határozatot kiemelve, részletezve. Meggyőződésem, hogy az Alkotmánybíróság tevékenysége két területen volt meghatározó az önkormányzati rendszer számára. Egyrészt azok a döntések a figyelemre méltóak, melyek az önkormányzati jogok védelmét biztosították, illetve segítettek kibontani az önkormányzatiság lényegét és kijelölni a demokratikus jogállamban a helyhatóságok szerepét, a közhatalom alkotmányos letéteményeseihez fűződő viszonyát.
Másrészt igen nagy jelentőségűek az egyes önkormányzati rendeletek felülvizsgálata kapcsán született alkotmánybírósági döntések, mert ezek révén lehetett pontosan körülhatárolni a helyi szabályozás mozgásterét, amely különösen a közszolgáltatások területén volt rendkívül fontos, kiemelten a szolgáltatást igénybe vevő állampolgárok számára.
A fentiek alapján elsődlegesen e két területre vonatkozó alkotmánybírósági döntésekre kívánok koncentrálni, természetesen a szóba jöhető határozatoknak a töredékére tudok kitérni. Remélem ezen keresztül is érzékeltetni tudom, hogy az Alkotmánybíróság milyen meghatározó szerepet töltött be az önkormányzatiság megerősítésében. Okfejtései irányt mutattak a jogalkalmazás számára és számos esetben eredményezték az egyes jogszabályhelyek pontosítását, újraszabályozását, illetőleg szabályozását. A terjedelmi korlátokra tekintettel nem szólok az Alkotmánybíróság egyéb önkormányzatokkal kapcsolatos hatásköreiről (önkormányzat feloszlatásának véleményezése, mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megszüntetése, határközi vita megszüntetése, helyi népszavazás, népi kezdeményezés).
Úgy vélem, hogy az Alkotmánybíróság szerepe e területen értékelhető meghatározónak. Itt elsősorban azokra a döntésekre gondolok, amelyek közvetlenül a helyi önkormányzatokról szóló 1990. évi LXV. törvényhez (Ötv.), illetve kapcsolódó törvényeikhez köthetők, de jó néhány ágazati törvényt is érintettek. Ez utóbbi körbe tartozó döntésekkel csak érintőlegesen kívánok foglalkozni, hiszen az alapvető közszolgáltatókra vonatkozó önkormányzati döntésekkel külön tanulmányok foglalkoznak.
A téma szempontjából kiindulópontot jelent az Alkotmány 43. §-ának (2) bekezdése, amely szerint "jogai védelme érdekében az önkormányzat az Alkotmánybírósághoz fordulhat". Az Ötv. ugyancsak rögzíti, hogy "az önkormányzati jogokat, illetőleg az önkormányzat hatáskörének jogszerű gyakorlását az Alkotmánybíróság, illetőleg a bíróság védi". Hangsúlyozni szükséges a fenti rendelkezések garanciális jellegűek, nem jelentenek azonban közvetlen hatásköri szabályt. A helyi önkormányzatot ért jogsérelem jellegének megfelelően (pl. mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség, jogszabály vagy az állami irányítás egyéb jogi eszközének alkotmányellenessége) kerülhet sor az Alkotmánybíróság eljárására. Azt is le kell szögezni, hogy indítványozóként sem léptek fel túl gyakran önkormányzati szervek, mindezek mellett is számos olyan alkotmánybírósági határozat született, amely az önkormányzati alapjogokat érintette.
Ezek közül ismertetem néhány határozat lényegi elemeit, melyek álláspontom szerint alapvető megállapításokat rögzítettek és hozzájárultak ahhoz, hogy a helyi hatalomgyakorlás megszilárduljon hazánkban, és az önkormányzatiság számos eleme "valósággá" váljon.
Ezek a határozatok jelentős mértékben befolyásolták a jogalkalmazást, illetve a későbbi jogalkotást is.
a) Az Alkotmánybíróság az 55/1994. (XI. 10.) AB határozatban rögzítette, hogy a magyar Alkotmány a hatalommegosztás elvén nyugszik. Az Alkotmány azon szabályozása, amely az önkormányzati autonómiát Alkotmányos védelemben részesíti a Kormánnyal és az államigazgatási szervekkel szemben, kiemeli a helyi önkormányzatot az államigazgatási hierarchikus szervezetrendszeréből, elválasztja az önkormányzatokat az államigazgatás szervezetétől. Úgy gondolom, hogy nem szorul részletesebb magyarázatra az idézett határozat jelentősége, hiszen a helyi önkormányzatok jogállásának meghatározásához ad egy lényeges támpontot: nevezetesen azt, hogy a helyi önkormányzat nem tekinti az államigazgatás részének, ez pedig kizárja, hogy a Kormány az Alkotmány 40. §-ában meghatározott jogait a helyi önkormányzatok irányába gyakorolja.
b) Az önkormányzati rendszer szempontjából hasonló mérföldkőnek tekintem a 18/1993. (III. 19.) AB határozatot. E határozatában az Alkotmánybíróság kiemelte, hogy a választópolgárok közösségének a helyi önkormányzáshoz való alapvető joga az önkormányzati jogok anyajogát jelenti. A helyi önkormányzás joga így tartalmánál fogva az alapvető jogokhoz hasonló védelemben részesül, annak ellenére, hogy az Alkotmány nem az alapvető jogok között rendelkezik róla. A helyi önkormányzás jogának alapjoggá történő emelése meghatározó, hiszen ezen Alkotmánybírósági döntés kiemelt védelmet biztosított az önkormányzatiság számára.
Ebből következően iránymutatást jelentett a jogalkotó számára, hiszen az Alkotmány 8. § (2) bekezdéséből fakadóan az alapjogra vonatkozó alapvető szabályokat csak törvény állapíthatja meg. Ezen határozat tehát körülhatárolta a Kormány, a miniszterek önkormányzatokkal kapcsolatos jogalkotási hatáskörét, de korlátot jelentett az önkormányzati rendeletalkotás során is.
c) A fentiekben említett alkotmánybírósági határozat alapján egyértelművé vált, hogy a helyi önkormányzatokra vonatkozó alapvető rendelkezéseket törvényi szinten kell megállapítani, de különösen a rendszerváltoztatást közvetlenül követő időszakban bizonytalanság volt tapasztalható abban, hogy mely kérdések vonatkozásában szükséges kétharmados többséggel elfogadandó törvényt alkotni.
Az Alkotmánybíróság többek között a 4/1993. (II. 12.) AB határozatban rámutatott arra, hogy a "helyi önkormányzatokról szóló" törvény elfogadásához szükséges minősített többség csakis az Alkotmány 44/C. §-ának közvetlen végrehajtására megalkotott, ilyen című törvényre vonatkozik, egyébként más alapjogokhoz hasonlóan nem szükséges minden kérdéskört kétharmados törvényben szabályozni. Az Alkotmány 44/C. §-a nem zárja ki, hogy az Ötv.-ben szereplő intézményekre vonatkozó további részletes szabályokat egyszerű szavazattöbbségű törvény tartalmazza. Természetesen ezek nem lehetnek ellentétesek az Ötv. rendelkezéseivel. Fontos megállapítást tett az Alkotmánybíróság, amikor kifejtette, hogy a kétharmadosság feltétele nem vonatkozik a kifejezetten önkormányzati alapjogokat szabályozó törvényekre sem, ha olyan alapjogot érintenek, melyről az Alkotmány 44/A. §-a tartalmazza, hogy azok törvény keretei között gyakorolhatók. Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy az Alkotmány 44/A. §-ában meghatározott alapjogok valójában azok a hatáskörcsoportok, melyek az önkormányzatok önállóságához elengedhetetlenek. Az önkormányzati autonómia azonban nem feltétlen és nem korlátozhatatlan. Garanciális szabály azonban, hogy a törvényhozó az Alkotmányban szabályozott alapjogokat nem korlátozhatja oly módon, hogy az valamely alapjog kiüresítéséhez, tényleges elvonásához vezet.
Több alkotmánybírósági határozat rámutatott arra is, hogy a hatályos Ötv. tartalmaz számos olyan rendelkezést is, amely nem igényel kétharmados szabályozást. Ezen rendelkezések nem módosíthatók azonban egyszerű többséggel, mindaddig, amíg azokat az Ötv. tartalmazza.
d) A helyi önkormányzás joga a választópolgárok közösségét illeti. Egy ország településstruktúrája azonban változik, településrészek fejlődnek, így a jogi szabályozás is lehetőséget biztosít új község alakítására, vagy korábbi településegyesítés megszüntetésére, amely egyúttal azt jelenti, hogy ezen új községek is jogosulttá válnak arra, hogy a helyi közügyekben saját maguk döntsenek. Különösen a rendszerváltozást követő 6-8 évben volt jelentős számú kezdeményezés e körben, és számos kezdeményezés érkezett az Alkotmánybírósághoz is. Az Alkotmánybíróság több határozata segítette a helyi jogalkalmazást [pl. 15/1998. (V. 8.) AB határozat, 1044/B/1997. AB határozat], illetve az Alkotmánybíróság határozata nyomán alkotta meg az Országgyűlés a területszervezésre vonatkozó részletes eljárási szabályokat (1999. évi XLI. tv.).
Nagy jelentőségű az Alkotmánybíróság azon megállapítása is, amely szerint a helyi önkormányzás joga a községi, városi stb. jogállást már elnyert települések választópolgárainak közössége számára biztosítja a helyi önkormányzás jogát. Az új község alakításáról az Alkotmány nem rendelkezik, ezért a nem községi jogállású települések, illetve településrészek választópolgárainak nincs az Alkotmányból fakadó alanyi joguk a községi jogállás elnyerésére. Az államnak joga van törvényben meghatározni az önállósodási törekvések megvalósulásának feltételeit, illetve a lakossági kezdeményezéseket megvizsgálni, dönteni a követelmények fennállásáról, a községi státus elnyeréséről. A törvényi feltételek megvalósulása esetén az érintett településrészeknek viszont joguk van a kezdeményezett községi jogállás elnyerésére. A községgé válás követelményeinek meghatározásánál a jogalkotónak széles körű önállósága van. E megállapítások is alátámasztották, hogy az ország településszerkezetének további szétaprózódását megakadályozandó lehet szigorítani a községgé nyilvánítás feltételeit.
Mint utaltunk rá, az Alkotmánybíróság jogalkotói mulasztást is megállapított a 15/1998. (V. 8.) AB határozatban, rámutatva arra, hogy az új község alakításával kapcsolatos előterjesztés kialakítására, továbbításának eljárási rendjére, a határidőkre, a jogorvoslati lehetőségekre vonatkozó szabályokat szükséges megalkotni.
Az 1999-ben e tárgyban elfogadott törvény pótolta ezen hiányosságokat, hozzájárulva ezzel ahhoz, hogy a különböző területszervezési kezdeményezések világos, áttekinthető rendben kerülhessenek elbírálásra.
e) Az Alkotmány 42. §-a értelmében a község, a város, a főváros és kerületei, valamint a megye választópolgárainak közösségét megilleti a helyi önkormányzás joga. E jog gyakorlása történhet közvetlenül (helyi népszavazás és népi kezdeményezés), valamint tipikus módon a választópolgárok által választott képviselő-testület útján. Ez az alapjog szenved sérelmet, ha a képviselő-testület tartósan nem működik, illetve a működésképesség helyreállítása kilátástalan. E jogi helyzet ellentétes az Alkotmánnyal, és ez megalapozza a képviselő-testület Országgyűlés által történő feloszlatását.
A helyi önkormányzatok Alkotmányban meghatározott jogállása nagy önállóságot biztosít a helyhatóságok számára szervezetük kialakításánál a hatáskörükbe tartozó ügyek ellátásánál. E körben is számos alkotmánybírósági határozat születhetett, melyek kijelölték az autonómia határait, valamint a helyi önkormányzatok mozgásterét.
a) Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés a) pontja rögzíti, hogy a képviselő-testület önkormányzati ügyekben önállóan szabályoz és igazgat.
Garanciális szabály, hogy a helyi önkormányzat számára kötelező feladat- és hatáskört csak törvényben lehet előírni. A törvényhozó nagyfokú döntési szabadsággal rendelkezik az önkormányzatokat terhelő kötelezettség megállapítása során. Az Alkotmánybíróság a 77/1995. (XII. 21.) AB határozatban rögzítette, hogy a helyi önkormányzatokat a kötelezően ellátandó feladatok körében is megilleti az önálló igazgatás joga, ezért a szabályozásnak elegendő mozgásteret kell biztosítani a helyhatóság számára, hogy szabadon dönthessen a feladat ellátásának a módjáról, hiszen egyébként nem biztosítható az önkormányzati felelősség. E határozat rámutatott arra, hogy az önkormányzatok által történő feladatellátás lényegi eleme a helyi sajátosságok érvényesítéséhez szükséges megfelelő mozgástér biztosítása az önkormányzatok számára a kötelező feladat- és hatáskörök törvényi meghatározása során.
Az önkormányzati feladat- és hatáskörök ellátásával kapcsolatban rendszeresen visszatérő kérdés volt azok finanszírozása, az állami kötelezettség mértéke. Több alkotmánybírósági határozat is született a tárgyban, melyek közül kiemelem a 18/1999. (VI. 11.) AB határozat főbb megállapításait.
A határozat kiemelte, hogy az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés c) pontja szerint az önkormányzat a törvényben meghatározott feladatainak ellátásához megfelelő saját betételre jogosult, továbbá a feladatokkal arányban álló támogatásban részesül. E rendelkezésből a törvényhozó számára az a kötelezettség származik, hogy a helyi önkormányzatoknak a törvényben előírt kötelező feladatainak ellátásához forrást biztosítson.
Az Országgyűlés szabadon dönt a feladat anyagi fedezetéről, annak biztosításának módjáról. Ez lehet önkormányzati saját bevételi forrás, központi forrás, melyet az Ötv., a helyi adókról szóló törvény, a költségvetési törvény, vagy ágazati törvények határoznak meg. Ez komplex rendszert alkot, ezeknek együttesen kell biztosítaniuk a feladat ellátásának a fedezetét. A bevételi forrásokkal való rendelkezés korlátozása mindaddig nem alkotmányellenes, amíg az önkormányzatnak elegendő mozgástere marad, hogy bevételi forrásainak felhasználásáról önálló felelősséggel döntsön.
Az 57/1994. (XI. 17.) AB határozatban viszont az Alkotmánybíróság azt is kiemelte, hogy a jogbiztonság érdekében elengedhetetlen, hogy az állam a költségvetési év tartama alatt ellentételezés nélkül, az önkormányzatokra nézve hátrányos módon ne változtassa meg az önkormányzati költségvetések forrásszerkezetét, így például a szabadon felhasználható bevételeket ne minősítse célhoz kötött bevételekké.
b) Az önkormányzati autonómia fontos része a szervezetalakítás szabadsága. Az Alkotmány 44/A. § (1) bekezdés e) pontja szerint a helyi képviselő-testület törvény keretei között önállóan alakítja ki szervezetét és működési rendjét. Az autonómia azonban nem feltétlen és korlátok nélküli. A "törvény keretei között" kitétel egyrészt garanciát jelent a Kormánnyal és az államigazgatással szemben, mert csak törvényi szinten lehet szabályozni az önkormányzatnál létrehozható szervtípusok körét, a tisztviselők jogállását, hiszen a helyhatóságok működési területükön közhatalmat gyakorolnak, saját tulajdonnal rendelkeznek, önálló jogalanyok a polgári jogi jogügyletekben is.
A törvényhozó az önkormányzat szervezeti kereteinek meghatározásában nagyfokú, de nem korlátlan önállósággal rendelkezik. Így e körben is megfelelő, önálló mozgásteret kell hogy biztosítsanak a törvények az önkormányzatok számára szervezetük és működési feltételeik kialakításához. Nem tekinthető alkotmányosnak az a szabályozás, amely a szervezetalakításhoz való jog tartalmát korlátozza, mondta ki az Alkotmánybíróság az 1/1993. (I. 13.) AB határozatában.
A helyi önkormányzatok szervezeti kereteit és az alapvető működési szabályokat az Ötv. határozza meg. Maga a szabályozás keretjellegű, így nagy mozgásteret hagy a képviselő-testületnek a helyi sajátosságok figyelembevételére. Számos rendelkezése azonban kógens (pl. a minősített többséghez szükséges szavazatarány), ettől a helyi önkormányzat sem térhet el, tehát önkormányzati oldalról sem korlátok nélküli a szervezetalakítás szabadsága. Számos határozatában mutatott rá az Alkotmánybíróság, hogy pl. a jegyzőhöz, illetve polgármesterhez telepített hatásköröket nem vonhatja el, nem korlátozhatja a képviselő-testületet (pl. a polgármesteri hivatali dolgozók kinevezésének testületi jóváhagyáshoz történő kötése jogsértő).
E döntések különösen az önkormányzatiság első éveiben voltak kiemelten fontosak a képviselő-testületek döntési szabadsága tartalmának meghatározásánál.
A szervezetalakítás szabadságával kapcsolatban azt is kimondta az Alkotmánybíróság, hogy nem sérti a jogegyenlőség elvét, ha a törvényalkotó eltérő szabályokat határoz meg a különböző típusú önkormányzatokra.
Az Alkotmány arról rendelkezik, hogy az önkormányzatok alapjogai egyenlők, de kötelezettségeik eltérőek lehetnek. E két elem együtt értelmezendő, ezért az egyes önkormányzati típusoknak lehet eltérő feladat- és hatáskörük, illetve eltérő szervezeti kereteik.
c) A képviselő-testület működésével kapcsolatban is számos alkotmánybírósági határozat született. Többek között a testület döntése alapján pontosította a jogalkotó a zárt ülésre vonatkozó, Ötv.-ben szereplő rendelkezéseket, érvényesítve ezáltal a helyi önkormányzatok működésének egyik fontos alapelvét, a nyilvánosságot, melyet csak törvényben jól körülhatárolt esetekben lehet kizárni. Az 57/2000. (XII. 19.) AB határozat is ezzel a kérdéssel foglalkozott. Rögzítette, hogy a közérdekű adatok nyilvánosságához való joga az Alkotmány 61. § (1) bekezdésében foglalt alapjog. A közérdekű adatokhoz való hozzáférés biztosítja a társadalmi kontrollt, így elősegítik a demokratikus működést. Az adatvédelmi törvény az Alkotmánnyal összhangban előírja, hogy a helyi önkormányzati szerv feladatkörébe tartozó ügyekben köteles elősegíteni a közvélemény gyors és pontos tájékoztatását. A közérdekű adatok megismerését szolgálja az Ötv. azon előírása, mely szerint a képviselő-testület ülése főszabályként nyilvános (a zárt ülésre külön szabályok vonatkoznak). A képviselő-testület ülésén elhangzott előterjesztések, nyilatkozatok, az ott történt események (különös tekintettel az egyes képviselők szavazataira) közérdekű adatok, ezek alapvetően korlátozás nélkül megismerhetők, terjeszthetők. Az ülésen bárki felvételt készíthet az anyagokról (beleértve a szavazások eredményét dokumentáló számítógépes listáról), arányos térítési díj ellenében másolatot kérhet. Az közérdekű adatok megismeréséhez és szabad terjesztéséhez fűződő alapjog csak törvényben korlátozható, önkormányzati rendeletben nem.
d) Az önkormányzati működés zavartalanságához, a helyi önkormányzás jogának gyakorlásához elengedhetetlenül szükséges a polgármester tevékenysége is. Ezt állapította meg az Alkotmánybíróság a 24/2000. (VII. 6.) AB határozatban. Mind a képviselő-testület, mind a polgármester alkotmányos intézmény, a helyi önkormányzás zavartalanságának fenntartása közös kötelezettségük. Tény, hogy az önkormányzati működés középpontjában a képviselő-testület áll, hiszen ő az önkormányzati feladat- és hatáskörök elsődleges címzettje. A helyi képviselő-testület szerveinek javarészt előkészítő, végrehajtó, ellenőrző szerepük van. A polgármester tevékenységének jó része is a testülettől függ, ahhoz kötődik, ugyanakkor van számos önálló hatásköre is.
A testület jogszerű módon indíthat fegyelmit a polgármester ellen és fel is függesztheti állásából. A helyi önkormányzás zavartalansága azonban megköveteli, hogy ne terhelje tartósan konfliktus a képviselő-testület és a polgármester kapcsolatát. Minél előbb meg kell indítani és le kell zárni a konfliktusok feloldásához vezető eljárásokat. Ennek során mindkét félnek konstruktív módon együtt kell működnie. A polgármester tartós távolléte sem eredményezi a képviselő-testület működésképtelenségét, de alkotmányellenes helyzet keletkezik akkor, ha a testület önkényesen akadályozza a polgármester megbízatásának teljesítését. Önkényes akadályozásnak tekinthető, ha a képviselő-testület nem indítja meg azokat az eljárásokat, nem veszi igénybe azokat az eszközöket, melyeket a törvény a testület és a polgármester közötti konfliktus feladására rendel.
Szükséges hangsúlyozni azt is, hogy az Alkotmánybíróság döntését követően pontosította a jogalkotó a polgármesterrel kapcsolatos fegyelmi szabályokat, szigorúan határidőhöz kötve a felfüggesztés lehetőségét.
e) A települési képviselőkkel kapcsolatosan is több alkotmánybírósági határozat született. Egyebek mellett rögzítette, hogy az önkormányzáshoz való közösségi (kollektív?) jog a települési képviselők tevékenységében, a képviselő-testület munkájában jelenik meg, ezért a települési képviselő kizárása a testület tevékenységéből alkotmányellenes [43/1992. (VII. 16.) AB határozat].
A képviselők részt vesznek nemcsak a döntések meghozatalában, hanem az előterjesztések elkészítésében, végrehajtásának szervezésében, illetve az ellenőrzésben. A képviselők jogai és kötelezettségei azonosak, közöttük nem lehet különbséget tenni, különösen arra tekintettel, hogy egyéni körzetben vagy listán választották őket. Nem alkotmányellenes azonban, ha a képviselő-testület rendelkezik képviselőcsoport alakításáról, és külön jogosultságok illetik meg az így létrehozott frakciót.
Az önkormányzati önállóság kiemelten fontos eleme a gazdasági autonómia, amely azon alapul, hogy az önkormányzat önálló tulajdonnal rendelkezik, és saját bevételei vannak. Mint már utaltunk rá, az önkormányzati feladatok ellátását a bevételek komplex rendszere szolgálja. A helyi önkormányzatok ugyanolyan tulajdonosok, mint a gazdasági élet más szereplői. Az önkormányzati vagyon egy része a törvény erejénél fogva az önkormányzatokat már megalakulásukkor megilleti. Az alkotmánybírósági döntéseknek is kiemelt szerepe volt abban, hogy igen jelentős vagyonmennyiség - közöttük a lakossági ellátás szempontjából nagyon fontos közüzemek - került a helyhatóságokhoz.
Az Alkotmánybíróság mutatott rá arra is, hogy a Magyar Köztársaságban a köztulajdon és a magántulajdon egyenrangú és egyenlő védelemben részesül [21/1990. (X. 4.) AB határozat]. Fontos megállapítás volt, hogy az önkormányzati vagyon nem közvetlen jogutódlással jön létre a tanácsi vagyonból, hanem a vagyonátadás folyamatában. Az önkormányzatnak nincs alkotmányos joga arra, hogy az ingyenesen megszerzett állami tulajdont tehermentesen kapja meg. Az állam a tulajdonátadás során az önkormányzati vagyont megterhelheti (853/B/1991./3 AB határozat).
Az Alkotmánybíróság rögzítette azt is, hogy az államot tulajdonba adási kötelezettség az önkormányzati tulajdon kialakításánál van, mert ez elengedhetetlen az önkormányzati feladatok ellátásához. A közfeladatok átcsoportosítása (máshová történő telepítése) esetén az állam az ehhez kapcsolódó vagyontárgyakat is átrendezheti. Abban az esetben azonban, ha a vagyon átrendezésére év közben kerül sor és az eredeti önkormányzati tulajdonos az átadásra kerülő vagyon bevételeit a költségvetésébe betervezte, a vagyonkiesés pótlására állami visszatérítésre tarthat igényt [57/1994. (XI. 17.) AB határozat].
A helyi önkormányzatok eltérő feltételek között látják el feladataikat az eltérő települési sajátosságokra tekintettel, ezért különbözőek az egyes önkormányzatok által biztosított közszolgáltatások is. A feladatellátás sajátosságaihoz igazodnak a gazdasági feltételek is. A helyi adó intézménye biztosítja a közkiadásokhoz történő lakossági hozzájárulást. A települési önkormányzatok - igazodva az eltérő közösségi igényekhez - az Alkotmány keretei között dönthetnek arról, hogy kivetik-e a helyi adó valamelyik fajtáját és a törvényi keretek között meghatározhatják annak mértékét, illetve egyes kedvezményeket biztosíthatnak. Ebből következően a települések között különbségek alakulnak ki, azonban az nem tekinthető hátrányos megkülönböztetésnek [67/1991. (XII. 21.) AB határozat]. Ugyanúgy nem tekinthető a településen belül diszkriminációnak az sem, ha az egyes adóalanycsoportok között tesz különbséget a helyi önkormányzat, feltéve, hogy a megkülönböztetés nem önkényes.
A képviselő-testület döntései a rendeletek és a határozatok. Előbbiek jogszabályok, ezért jelentőségük a helyi hatalomgyakorlás szempontjából meghatározó. Lényeges a választópolgárok számára is, mert a helyi életviszonyok szabályozása során számos jogot, illetve kötelezettséget megállapíthatnak az önkormányzati rendeletek. Az Alkotmánybíróság szerepe e területen két szegmensében kiemelkedő. Egyrészt segített kialakítani a helyi jogalkotás kereteit, másrészt az önkormányzati rendeletek felülvizsgálata során védelmet biztosított a választópolgárok számára a rendeletek jogsértő szabályozásával szemben.
Az Alkotmánybíróság és az Ötv. szerint a helyi önkormányzat képviselő-testülete feladatkörében rendelete alkothat:
- a törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, továbbá,
- a törvény felhatalmazása alapján annak végrehajtására.
Az első csoportba tartozó rendeletek a képviselő-testület saját elhatározásából születnek a törvény által nem szabályozott helyi viszonyok rendezésére. A 12/1992. (III. 25.) AB határozatban az Alkotmánybíróság leszögezte, hogy az Ötv. fentebb idézett rendelkezésében törvény alatt az alkotmányosan kibocsátott országos szintű jogszabályokat kell érteni. Alkotmányosan kibocsátottnak számít a jogszabály, amely a megalkotásának időpontjában szabályozhatta azt a tárgykört, amelyre irányult. Így tágabb az a kör, melyet országos jogszabállyal lefedettnek kell tekinteni. Ugyanakkor le kell szögezni, hogy nem minősül alkotmányellenesnek az olyan tartalmú önkormányzati rendeleti szabályozás, amely magasabb szintű jogszabály által rendezett és bizonyos feltételek mellett lehetővé tett tevékenységgel szemben körülhatárolt területi kiterjedtséggel megszorító feltételeket állapított meg anélkül, hogy a magasabb szintű jogszabály érvényesülését általános jelleggel akadályozná [63/1991. (XI. 30.) AB határozat].
Az önkormányzati rendeletek többsége törvény végrehajtására, annak felhatalmazása alapján születik. Ennek kapcsán rá kell mutatni arra, hogy egyes törvények kötelezettségként jelenítik meg a helyi rendeletalkotást, ezek elmulasztása alkotmányellenes. Fontos - Alkotmányban meghatározott szabály -, hogy az önkormányzati rendelet nem lehet ellentétes magasabb szintű jogszabállyal.
A rendeletalkotás a képviselő-testület át nem ruházható hatásköre, az önkormányzati rendeletet nyilvános ülésen, minősített többséggel kell megalkotni. A 17/1997. (II. 28.) AB határozatban az Alkotmánybíróság is leszögezte, hogy a rendelettervezetet nem lehet zárt ülésen megvitatni, az elfogadott rendeletet sem lehet tikosítani. Ugyancsak az Alkotmánybíróság mutatott rá arra, hogy az önkormányzati rendelet megalkotásánál figyelembe kell venni a jogalkotásra vonatkozó szabályokat. A jogbiztonság érdekében fontos, hogy a rendeletet egyértelműen, közérthetően kell megszövegezni.
Az önkormányzati rendeletekben a kötelező érvényű jogszabályok megismétlése szükségtelen, de nem kizárt, azonban az átvett szabályozásnak teljes körűnek kell lennie.
A kihirdetés a jogszabály érvényességi kelléke, természetesen ez vonatkozik a helyi rendeletekre is. A testület által elfogadott, de ki nem hirdetett rendelet nem jogszabály [32/1993. (V. 26.) AB határozat]. Az önkormányzati rendeletek döntő többségét, hivatalos lap hiányában a helyben szokásos módon, leginkább kifüggesztés útján hirdetik ki. A hirdetmény levétele után csak a rendelet megjelölésében szereplő információk adnak eligazítást a címzettek számára a rendelet érvényességéről és hatálybalépéséről. Ezért az önkormányzati rendeletek tekintetében garanciális jelentősége van annak, hogy a rendelet megjelölése a rendelet tárgyán és számán kívül tartalmazza a jogalkotó megnevezését, valamint a kihirdetés dátumát [42/1992. (VII. 16.) határozat].
Az önkormányzati rendeletek Alkotmánybírósági felülvizsgálata kapcsán összegezve szükséges azt is leszögezni, hogy a törvényi felhatalmazás alapján alkotott rendeleteknél esetenként lehet eldönteni, hogy kötelező-e a rendeletalkotás. Más esetekben a képviselő-testület mérlegelésétől függ, hogy indokolt-e a helyi szabályozás. Az ún. "szabad" társadalmi viszonyoknál is külön kell értékelni, hogy a törvényalkotó azért mellőzte-e a szabályozást, mert nem kívánt az adott társadalmi viszonyba beavatkozni. Úgy gondolom, hogy a jogalkotás, a jogrendszer fejlődése a jogalkotási hatáskörök pontosabb elhatárolásának irányába mutat, így csökkenhet a jogforrási hierarchia jelentősége.
Bízom abban, hogy a rövid, és messze nem teljes körű elemzésben is sikerült igazolni azt, hogy az Alkotmánybíróságnak elévülhetetlen érdemei vannak a helyi önkormányzatiság megerősödésében, döntései jelentős mértékben elősegítették az önkormányzati jogok érvényesülését, a helyi közhatalom alkotmányos gyakorlását. ■
Lábjegyzetek:
[1] Bekényi József főosztályvezető, Belügyminisztérium
Visszaugrás
