E lapszám Fórum rovatában olyan írásokat közlünk, amelyek az alkotmányos helyreállítás magyarországi lehetőségeit vizsgálják.
Az alkotmányosság helyreállításának hazai lehetőségeiről számos fórumon megindult vita - a jogállamiság legalista felfogását képviselők és ellenfeleik[1] - között kimondva-kimondatlanul arról is szól, hogy vajon "az Alaptörvény eltörlése" szükségessé teszi-e, illetve megengedi-e a forradalmi alkotmányozást. Mielőtt ebben a kérdésben állást foglalnék, érdemes röviden áttekinteni forradalom és alkotmányozás elvi, történeti viszonyát, és ennek alapján megkísérelni minősíteni az 1989-es és a 2011-es alkotmányozást. Ami alkotmányozás és forradalom viszonyát illeti, jóllehet nem minden alkotmányozás forradalmi, de a forradalom eszméje fogalmilag magában foglalja az alkotmányozást.[2] A forradalmi alkotmányozás teljesen új kormányzati rendet hoz létre, míg a nem forradalmi csak egy már fennálló kormányzati rend új hatalmi konstellációhoz alakítását végzi el.[3]
Hannah Arendt klasszikus műve, A forradalom[4] a lázadástól, államcsínytől vagy a palotaforradalomtól megkülönbözteti a valódi forradalmat, melyet ekképpen definiál: "Forradalomról csak ott beszélhetünk, ahol a változás új kezdetként értelmezhető, ahol erőszakot egy egészen új állam létrehozásáért alkalmaznak, s ahol az elnyomás alóli felszabadulás legalább célnak tekinti a szabadság elérését."[5] Arendt fogalommeghatározására erős hatással volt Condorcet következő definíciója, amit idéz is könyvében: "A forradalom szót csak olyan változásokra alkalmazhatjuk, melyek célja a szabadság növelése."[6] Egy, a közelmúltban megtalált és publikált munkájában Arendt a "nyomorúságtól való megszabadulás szabadságát" ("the freedom to be free from misery") nevezi a forradalom előfeltételének.[7] Arendt a forradalomnak két fázisát írja le: a régi rendszertől való megszabadulást (liberation) és az új rend megalapozását, ami ideális esetben maga után vonja a "szabadság alkotmányát" (constitution of freedom vagy constitution libertatis), ami a modern világban egy új alkotmány megalkotását jelenti.
A formalista jogfelfogás egyik legismertebb képviselője, Hans Kelsen szerint a forradalmi alkotmányozás, amely nem a normaalkotás előírt formáit követi, per definitionem illegitim.[8]
Az 1989 óta tartó alkotmányos fejlődést értékelő jeles külföldi szerzők közül ketten is a "két forradalom" tézisét képviselik. A Gary Jacobsohn és Yaniv Roznai által írt Constitutional Revolution című könyvnek Roznai jegyezte harmadik fejezete szerint az 1989-es első alkotmányos forradalmat Orbán Viktor "fülkeforradalma" követte, amely a liberális demokrata alkotmányt "illiberális" Alaptörvénnyé változtatta.[9] Egy 2020-ban megjelent tanulmányában Kim Lane Scheppele is az 1989-90-es és a 2011-2012-es alkotmányos forradalmakról beszél.[10] Ezzel szemben, ha Arendt fogalomhasználatát vesszük alapul, akkor - eltekintve persze a francia és amerikai forradalom során tapasztalt erőszak jelenlététől - nyilván csak az 1989-es alkotmányozás nevezhető forradalminak, mivel az a "szabadság alkotmányának" megteremtésével kívánt egy új alkotmányos rendet felépíteni. Ezért használta rá a Sólyom László vezette Alkotmánybíróság a visszamenőleges igazságszolgáltatásról szóló 1992-es határozatában a "jogállami forradalom" kifejezést.[11] Ezzel szemben a Fidesz Alaptörvénye által megcélzott új rend a szabadság lebontását szolgálta. Így ezt legfeljebb az "ellenforradalmi" jelzővel illethetjük. Eljárási értelemben viszont sem az 1989-es, sem a 2011-es alkotmányozás nem volt forradalmi, hiszen mindkettő alkalmazta az alkotmány elfogadásának az 1949-es alkotmányból származó kétharmados szabályát.
Az 1989-es alkotmányozás "alkotmányos forradalomként" vagy "új alapításként"[12] való minősítésén az sem változtatott, hogy az formálisan nem új alkotmányt eredményezett, hanem a régi, 1949-es rákosista dokumentum átfogó módosítását, egyfajta "szelíd alkotmányozás" keretében.[13]
Ugyanennek az 1989-es folyamatnak a leírására Arató András a "forradalmi, nemforradalmi" dichotómia helyett a szuverén és a posztszuverén alkotmányozás megkülönböztetését használja. A szuverén módszer
- 135/136 -
alatt a parlament útján gyakorolt alkotmányozást érti, míg a posztszuverén modell lényege, hogy az alkotmányozó hatalom nem egyetlen szervben vagy egyszeri alkalomból felhatalmazott testületben összpontosul, hanem az alkotmányos politikában részt vevő szervek mindegyikét jogszabályok kötik.[14] Az alkotmányozás ezen új formájának gyökerei Arató szerint egészen az amerikai forradalomig nyúlnak vissza, illetve a második világháborút követő francia és német alkotmányozásig, de újjászületése az 1970-es évek Spanyolországában, a '80-as évek végének, a '90-es évek elejének közép-kelet-európai, majd a '90-es évek közepének dél-afrikai rendszerváltásai során figyelhető meg. A folyamat egyik alapvető vonása - különösen az utóbbi esetekben - a kétlépcsős alkotmányozás, amelynek köztes időszakában szabad választásokra és ideiglenes alkotmányok alkalmazására kerül sor, a másik pedig, hogy az alkotmányosság elveit nem csak az alkotmányra mint végeredményre, hanem az annak elfogadásáig tartó folyamatra is kiterjesztik. Arató felfogásában ez demokratikus alternatívája lehet a könnyen diktatúrába torkolló forradalmi alkotmányozásnak ott, ahol a modell következetesen megvalósul. Ahol viszont - mint Magyarország esetében - elmarad a második lépcső, az könnyen kudarcra ítélheti az egész alkotmányozást.[15]
Miért gondolom, hogy az Alaptörvény 2011-es elfogadása az arendti értelemben vett forradalmi ellentéte, "ellenforradalmi" alkotmányozás volt? A kétes legitimitás akár még a kelseni felfogás szerinti forradalmiságra is utalhatna. Az Alaptörvény látszólag ugyan az 1949/1989-es kétharmados szabály alapján született, de az alkotmányozás terve nem szerepelt a Fidesz 2010-es választási programjában, majd az elfogadásra minden társadalmi és lényegi parlamenti vitát nélkülöző módon, kizárólag kormánypárti szavazatokkal, népszavazásra bocsátás nélkül került sor, ami felveti a kérdést, hogy vajon mennyiben tekinthető mindez egy demokratikus "alkotmányozó hatalom" ("constituent power") megnyilvánulásának. Egyesek szerint a dokumentum legitimitása mellett még legalitása is kérdéses, hiszen megalkotásakor megszegték az új alkotmány elfogadására vonatkozó szabályait is az 1989-es alkotmánynak, ami négyötödös többséget írt elő az előkészítésre, amit a Fidesz a maga kétharmadával egyszerűen kivett a szövegből. Mások szerint viszont a négyötödös szabály csak az 1994-1998-as ciklusra vonatkozott, vagyis 2011-ben már nem volt hatályban. Azok, akik kétségbe vonják az Alaptörvény legalitását, és azt állítják, hogy az egy önkényuralmi rendszert hozott létre, úgy gondolják, hogy ez a két körülmény felhatalmazást ad arra, hogy ne tartsuk be az alkotmányozás és az alkotmánymódosítás jelenlegi szabályait. Ezt a következtetést magának az Alaptörvénynek az 1989-es alkotmányból átvett ellenállási rendelkezéséből vezetik le, amely kimondja, hogy mindenki jogosult - sőt, köteles is - fellépni az önkényes hatalomgyakorlással szemben. Szerintem nem egyértelmű, hogy az ellenállási záradékot valóban lehet-e alkalmazni az Alaptörvény kiiktatására, ezért a magam érvelését nem erre alapozom.
A formai kifogásoknál is fontosabb, hogy a 2011-ben elfogadott Alaptörvény már elfogadásának büszkén vállalt szándékai szerint is "illiberális" alkotmány volt,[16] ami az azóta végrehajtott kilenc módosítás nyomán fokozatosan egyre autokratikusabbá vált, ezért nem lehet alkotmányos demokrácia kialakításának az alapja. Az Alaptörvény elfogadását követően röviddel az Európa Tanács Velencei Bizottságához elküldött véleményünkben a következő érvek alapján állítottuk, hogy a dokumentum nem felel meg a demokráciára, jogállamiságra és az alapjogvédelemre vonatkozó európai követelményeknek:[17]
a) A politikai közösség identitása és új határai. Egy alkotmány demokratikus voltának lényegi ismérve, hogy mindenki a sajátjának tekintheti, aki a hatálya alatt él. Az Alaptörvény sokszorosan megsérti ezt a követelményt. A Nemzeti hitvallás című, terjengős preambulum az alkotmányozás alanyaként nem a magyar törvények alatt élők összességét jelöli meg, hanem a magyar etnikai nemzetet. Ebben a közösségben nincs helyük a magyar állam területén élő nemzetiségeknek. Ugyanakkor helyük van benne a határainkon túl élő magyaroknak, akik választójoguk révén beleszólást kapnak abba, hogy kik alkossák a magyar törvényhozást. Az alkotmányozás alanyaként emlegetett nemzetet az Alaptörvény keresztény közösségként jellemzi, tovább szűkítve azok körét, akik magukra ismerhetnek benne.
Az 1989-es alkotmány neve "A Magyar Köztársaság Alkotmánya", az új alkotmány ezzel szemben "Magyarország Alaptörvénye", vagyis a köztársaság immár nem a politikai berendezkedés, csupán a nem monarchikus államforma jelzője.
b) Beavatkozás a magánszférába. Az Alaptörvény szakít a jogállami alkotmányoknak azzal a sajátosságával, hogy azok egyrészt a közhatalom gyakorlásának módszereit és korlátait, másrészt az alapvető jogok érvényesülésének garanciáit foglalják magukban. Ehelyett a szöveg a magánszféra több elemét is szabályozási körébe vonja, mégpedig világnézetileg nem semleges módon, hanem egy keresztény-konzervatív ideológia alapján. A család leszűkítő fogalmát és a melegházasság tilalmát a 2020. évi, kilencedik alaptörvény-módosítás kiegészítette a gyermekek születési nemének megfelelő önazonossághoz
- 136/137 -
való jogának védelmével és keresztény kultúrán alapuló értékrend szerint nevelésük biztosításával.
c) Az alapjogvédelem jelentős gyengülése. Az alapjogvédelmi szint csökkenését az Alaptörvény tartalmi alapjogi rendelkezései mellett jelentősen befolyásolta az intézményi, eljárási garanciáknak a gyengülése, mindenekelőtt az Alkotmánybíróság megfosztása a pénzügyi tartalmú törvények felülvizsgálatától. Ehhez járult az alkotmánybírák új jelölési rendszerének bevezetése, melynek következtében 2013-ra a bírák többségét a Fidesz maga választotta. Ez a kormányhoz lojális testület azóta sem döntött egy alkalommal sem a kormány ellen, amikor komolyabb kormányérdekekről volt szó. A rendes bíróságok függetlenségét előbb a Legfelsőbb Bíróság elnökének az Alaptörvény felhasználásával történő, majd a bírák mintegy tizedének a nyugdíjkorhatár leszállítása útján való eltávolítása ásta alá. Az Alaptörvény megszüntette az 1989-es alkotmány ombudsman-modelljét is, amely az egymással egyenrangú szakosított parlamenti biztosok koncepcióján alapult, és felváltotta azt egyetlen - kormánytöbbség által választott - ombudsmannal, valamint egy kormányközeli adatvédelmi hivatallal.
d) Politikai preferenciák alkotmányba betonozása. Az új Alaptörvény maga szabályoz a kormánytöbbségre tartozó egyes kérdéseket, másokat pedig kétharmados törvényre utal. Ez lehetővé teszi, hogy a jelenlegi, kétharmados többséggel rendelkező kormányzat bebetonozza gazdaság- és társadalompolitikai elképzeléseit, mint például a nyugdíjak, a családtámogatás és az adóztatás rendszerét, amelyeket a későbbiekben akkor sem tud egy egyszerű többséggel rendelkező kormányzat megváltoztatni, ha arra a választóktól egyértelmű felhatalmazást kapott. A kilencedik Alaptörvény-módosítás pedig rendelkezik a közfeladatot ellátó, közérdekű vagyonkezelő alapítványokról, amelyek számos stratégiai gazdasági ágazat (pl. MOL) mellett a korábbi állami egyetemek nagy részének privatizált pénzét kezelik, immár nem közpénzként. Ezeket az alapítványokat csak kétharmados törvénnyel lehet majd megszüntetni, vagyis azok éppúgy megváltoztathatatlanok lesznek egy egyszerű többséget szerző kormánykoalíció számára, mint a kilenc, illetve tizenkét évre szóló vezetői kinevezések. A legfőbb ügyészt nemrég választották újra további kilenc évre, a Kúria kormány iránt lojális elnökét szintén most választották meg, ugyancsak kilenc évre, az Állami Számvevőszék elnökének és az alkotmánybíráknak a kinevezése tizenkét évre szól.
Vagyis, ha lesz is új kormány, a rendszer sem közjogi, sem gazdasági, kulturális értelemben nem tud majd működni. Az Alaptörvény alapján tehát a hatalom akkor is megmarad a jelenlegi kormány és a hozzá közel állók kezében, ha a Fidesz nem nyer a választáson. Az új, szabadon választott kormány nem tud kormányozni, minden lépését szabotálni tudnák az állami hivatalnokok, közöttük az alkotmánybírák, akiket nem lehet elmozdítani vagy helyettesíteni az új parlament terminusa alatt.
Ha tehát egy demokratikus kormány ismét alkotmányos rendszert szeretne a Fidesz-kormányok által alkotmányban intézményesített "hibrid rezsim"[18] vagy "választási autokrácia"[19] helyén, akkor meg kell szabadulnia az "illiberális" Alaptörvénytől. De hogyan? Ahogy Arendtnél is láttuk, a történelemből ismert hagyományos módszer a forradalmi alkotmányozás, amikor az emberek erőszakkal megdöntik a rendszert, és annak alkotmánya helyébe egy demokratikus alkotmányozó hatalom által alkotott másikat állítanak. Még ha el is tekintünk az erőszaktól, a forradalmi alkotmányozás során nem alkalmazzák a régi alkotmány eljárási szabályait, hanem újakat alkotnak. Ennek a megoldásnak a hátránya, hogy nagyon gyakran polgárháborúval jár, tehát mindenképpen elkerülendő. Persze - ahogy Arendt alapján szintén világos - nem minden erőszakos alkotmányozás forradalmi, csak az, amely előmozdítja az emberek szabadságát. Ebben az értelemben a 2011-es Alaptörvény semmiképpen sem forradalmi, nemcsak azért nem, mert nem kísérte erőszak, hanem azért sem, mert a cél éppenséggel a szabadság csökkentése volt, amire utal is Orbán "illiberális" jelzője.
Véleményem szerint az Alaptörvény demokratikus jogállami alkotmánnyal történő felváltásához egy újonnan kialakított szabályok szerint létrejövő demokratikus alkotmányozó hatalom által megalkotott, a szabadságot visszaállító dokumentumra lenne szükség, a polgárháború és az azzal járó erőszak elkerülésével. Ennek előkészítéséhez szolgálhat alapul a kerekasztal 1989-es megoldása, de arra nem lehet számítani, hogy a végülis kialakított alkotmánytervezetet a 2022-ben megválasztandó Országgyűlés kétharmados többséggel elfogadná. Ezért azután az elképzelt alkotmányozás csak tartalmában és abban lenne "forradalmi", hogy az nem az Alaptörvény alkotmányozási szabályai alapján készülne, de annyiban semmiképpen nem, hogy elfogadná a polgárháborút és az erőszakot.
Mielőtt részletesen kifejteném az alkotmányozásra vonatkozó saját elképzelésemet, lássuk, milyen más
- 137/138 -
javaslatok fogalmazódtak meg a kétharmadot el nem érő ellenzéki választási győzelem dilemmájára, és azokról mit gondolok.
Vörös Imre, a Sólyom László vezette független Alkotmánybíróság egykori tagja szerint az újonnan megválasztandó parlament kétharmados többség hiányában is megszabadulhat az Alaptörvénytől, mégpedig két lépésben. Először az új Országgyűlés első ülésnapján egy semmisségi törvénnyel meg kell szüntetni a Nemzeti Együttműködés Rendszerének az Alaptörvénybe emelt lényeges rendelkezéseit, és vissza kell vonni az Alaptörvény alapján kétharmaddal, de konszenzus nélkül megválasztott, illetve kinevezett közjogi tisztségviselők, az alkotmánybírák, a legfőbb ügyész, az Állami Számvevőszék elnöke, a Médiatanács elnöke és tagjai, a Kúria elnöke és alelnöke, az Országos Bírósági Hivatal elnöke és a Költségvetési Tanács tagjai megbízatását.[20]
Vörös érvelése szerint az Alaptörvény feles törvénnyel történő módosítására az hatalmazza fel az új parlamenti többséget, hogy 2011 után egy "lopakodó államcsíny" szétverte a jogállamot, és annak helyébe önkényuralmi rendszert állított, ami alapot ad a hatalmi önkénnyel szembeni ellenállásra, és ez az engedetlenség nemhogy a jogállamiság sérelmét jelentené, hanem éppenséggel az alaptörvényi parancsot teljesítené be.
Később Vörös Imre két volt igazságügyminiszter, Bárándy Péter és Forgács Imre társaságában úgy nyilatkozott a Népszava hasábjain, hogy "kormányváltás esetén a jogállam helyreállítását csak egy új, köztársasági alkotmánnyal lehet elkezdeni", és "az új alkotmányt a parlamenti szavazás után, a választók népszavazással erősíthetik meg".[21] Vagyis itt már az új alkotmány elfogadásához sem szükséges a kétharmad, csupán népszavazásra van szükség, nem pontosan tudni, milyen részvételi és érvényességi szabályok szerint.
Kis János lényegében elfogadja Vörösnek a feles semmisségi törvényre vonatkozó javaslatát, de annak megszavazását elhalasztaná arra az időre, amikor a szűk parlamenti többségű kormánypártok bizonyosak lehetnek benne, hogy ezzel a lépéssel egy elsöprő erejű népmozgalom akaratát teljesítik be.[22] Érvelése szerint ugyanis csak ilyen mértékű támogatás teszi lehetővé az elfogadott intézkedések végrehajthatóságát. Vagyis a törvény megalkotási időpontjának kiválasztását nem alkotmányossági, hanem politikai kérdésnek tekinti. Kis ugyanakkor elutasítja a Vörös-Bárándy-Forgács-féle, feles törvénynyel történő alkotmányozást, mondván, hogy ha az egyoldalú Alaptörvény-alkotás illegitim eljárás volt 2011-ben - ahogy Vörösék állítják -, akkor a feles alkotmányozás sem lehet legitim egy bő évtizeddel később.
Mint láttuk, Kis János - miközben elvetette az új alkotmány feles többséggel történő megalkotását - elfogadta az Alaptörvény feles törvénnyel történő módosítását. Néhány alkotmányjogász, köztük Jakab András[23] és Majtényi László,[24] radikálisabb kritikát fogalmazott meg a jogi kontinutitás védelmében, elutasítva az Alaptörvény semmisségi törvénnyel történő módosítását is, mint egyfajta "forradalmi alkotmányozást".[25]
Kétségtelen, hogy az 1989-90-es "alkotmányos rendszerváltás" egyik legfontosabb jellemzője a jogi kontinuitás fenntartása volt, többféle értelemben. Egyrészt a jogrendszert nem helyezték hatályon kívül egyik napról a másikra, ahogyan azt forradalmak idején szokták,[26] de az alkotmány, melynek szabályai tartalmilag jelentős részben megváltoztak, megtartotta az 1949. évi XX. törvény címet, és a formálisan alkotmánymódosításnak számító 1989. évi XXXI. törvényt is a rákosista alkotmány kétharmados szabályai alapján fogadták el. Ehhez azonban arra volt szükség, hogy a legitimitás nélküli, és a szovjet támogatásra sem számítható MSZMP kénytelen volt belemenni nemcsak a kerekasztal-tárgyalásokba, de abba is, hogy az annak során, megállapodás alapján kidolgozott alkotmánymódosítást kisebb változtatásokkal megszavaztatja saját képviselőivel. Vagyis nem volt szükség a kétharmados alkotmányozási, illetve alkotmánymódosítási szabály félretételére. Ma a helyzet egészen más, és nem valószínű, hogy ebben komoly változás történik az április 3-i választásokig. Ha meg is nyeri az egyesült ellenzék a választást, bizonyosan nem lesz kétharmada, és esélye sem arra, hogy a legyőzött Fideszt rávegye akár az Alaptörvény módosítására, akár egy új, liberális alkotmány megalkotásában való közreműködésre.
Az itt következő javaslat két dolgot akar elkerülni.[27] Egyrészt a jelenlegi Alaptörvény feles többséggel történő módosítását, illetve egy új alkotmány ugyanilyen többséggel való elfogadását. Mint láttuk, Kis János az utóbbit elveti, míg az előbbit, még ha időben késleltetve is, elfogadja. Magam úgy gondolom, hogy a kettő között nincs elvi különbség, aki nemet mond a feles alkotmányozásra, annak nemet kell mondania a feles alkotmánymódosításra is, már csak azért is, mert a kettő eljárási szabályai megegyeznek. De persze jó lenne elkerülni azt a helyzetet is, hogy egy új demokratikus kormány hosszabb távon a jelenlegi Alaptörvény keretei között kényszerüljön kor-
- 138/139 -
mányozni, mert az nem felelhet meg az alkotmányosság követelményeinek.
Az általam helyesnek tartott forgatókönyv, amely a leendő, de nem azonnali alkotmányozásra koncentrál, az alábbi elemeket tartalmazza:
a) A jelenlegi ellenzéki pártok összefogásának meg kell nyernie a 2022-es országgyűlési választásokat. Ez a választójogi és kampányszabályok Fidesznek kedvező volta, a médiahelyzet súlyos egyensúlytalansága, valamint a nem kizárható kormányzati választási manipuláció, csalások közepette nem könnyű, de lehetséges. Az sem kizárt, hogy a Fidesz választási vereség esetén megpróbálja leválasztani a koalíció demokratikus átalakulás iránt kevésbé elkötelezett tagját. A választási kampányban a forradalmi retorika nemcsak annak alkotmányos aggályai miatt kerülendő, hanem azért is, mert potenciálisan elriasztja a stabilitást fontosnak tartó bizonytalan választókat. Ezért a kampány során világossá kell tenni az új kormány jogi kontinuitási szándékát, vagyis azt, hogy nem kíván kétharmados törvényeket feles többséggel elfogadni vagy módosítani, és tartózkodni fog az Alaptörvény feles többségű módosításától, valamint új alkotmány ilyen többségű megalkotásától. Ugyanakkor azt is be kell jelenteni, hogy az új kormány célja az Alaptörvény felváltása egy jogállami alkotmánnyal, és ennek előkészítését haladéktalanul meg kívánja kezdeni.
b) Ugyancsak célszerű már a kampányban tájékoztatni a választókat arról, hogy melyek azok a feles törvények, amelyek sürgős megváltoztatásával, illetve kik azok a közjogi tisztségviselők, akiknek kétharmadot nem igénylő lecserélésével az új kormány igyekszik majd kiiktatni a Nemzeti Együttműködés Rendszerének jogállamellenes elemeit. Kis János hivatkozott írása hosszú listáját adja a feles többséggel megtehető intézkedéseknek a TEK feloszlatásától a NAV elnökének leváltásáig.
c) Az új alkotmány előkészítése részeként célszerű kezdeményezni egy, az 1989-eshez hasonló, de annál szélesebb alapokon álló kerekasztal szervezését parlamenti és parlamenten kívüli pártok, civil szervezetek részvételével. Ebbe célszerű megpróbálni bevonni az új ellenzéki képviselők és a Fideszhez közel álló szervezetek egy részét, meggyőzve őket egy új alkotmányozás szükségességéről, illetve az annak előkészítésében való részvételük szükségességéről. A felemás sikerű izlandi népi alkotmányozás tapasztalatai alapján érdemes gondolkodni magánszemélyek motiválásának lehetséges módozatain is. Egy ilyen kerekasztal dolgozhatná ki egy Alkotmányozó Gyűlés összetételének és megválasztásának szabályait, és terjeszthetné azt az Országgyűlés elé megvitatásra és elfogadásra.
Természetesen nem kívánván megelőlegezni, hogy mit javasol majd a legitim módon kialakított kerekasztal az alkotmányozás eljárását illetően, csak jelezni szeretném annak az eshetőségét, hogy a résztvevők által tisztességes eljárásban kialakított és az új parlamentnek benyújtott, Alkotmányozó Gyűlésre vonatkozó javaslat nem kapja meg a szükséges kétharmados támogatást. Ugyanakkor az új alkotmány elfogadásának feladatát a jelen politikai helyzetben az új parlament nem adhatja fel, ezért két alternatív, mérsékelten forradalmi lehetőség ajánlható a megalakítandó keresztasztal-tárgyalások résztvevőinek figyelmébe. Az egyik, hogy - az 1787-es amerikai alkotmányozó atyákat követve - demokratikus többségi döntéssel javasolhatnák az Alkotmányozó Gyűlés megalakításának új módját, amit azután megerősíttethetnének egy magas részvételi és érvényességi arányt követelő népszavazáson. A kétharmados alkotmányozás másik, inkább európai mintákon alapuló alternatívája a parlament feloszlatása és új választások kiírása lehetne, amelynek fő tétje magának a kerekasztalnak az Alkotmányozó Gyűlésre vonatkozó javaslata lenne.
Ez utóbbi, kisegítő forradalmi alkotmányozási elemeket is tartalmazó javaslat indoka, hogy - ellentétben az 1989-es helyzettel, amikor az állampárt reformokat (részben a szabad elvonulás reményében kényszerűségből) elfogadó képviselői hajlandóak voltak együttműködni egy új alkotmányos rendszer kialakításában - a Fidesz intézményes együttműködésére a saját "illiberális" alkotmányos rendszerük leépítésében nem lehet számítani. Ugyanakkor a valódi forradalmi megoldások ellen szól az a körülmény - ami szintén megkülönbözteti a jelenlegi helyzetet a három évtizeddel ezelőttitől -, hogy a mostani hatalom képviselői nem veszítették el a társadalmi támogatottságukat. A tisztességtelen választási rendszer és a médiaszabadság hiánya ellenére a Fidesz támogatottsága még mindig nagyjából azonos az összes többi párt együttes támogatottságával, amit nem lehet figyelmen kívül hagyni az alkotmányozás módjainak megválasztásakor.
Ez a körülmény is indokolja, hogy a mostani alkotmányozási folyamatnak bizonyosan el kell térnie az 1989-ben követettől, ha azt akarjuk, hogy a visszaállított alkotmányosság hosszabb életű legyen. Az illiberális Alaptörvénytől való megszabadulás során az alkotmányos demokrácia visszaállításának tartalmi elemeinél is fontosabb, hogy az alkotmányozás folyamata során a lakosság, a civil társadalom minél
- 139/140 -
nagyobb részét sikerüljön bevonni. Merthogy éppen ennek a részvételnek a hiánya okozta azt, hogy a 1989-90-es rendszerváltás nem volt képes elindítani az alkotmányos kultúra kialakulását, és amikor a Fidesz felszámolta az alkotmányos jogállamot, akkor azt a kialakításában két évtizeddel korábban részt vett eliten kívül kevesen siratták meg. Az Alkotmánybíróság - elsősorban az első évtizedben - akármilyen fontos szerepet játszott is egy nemzetközileg elismert alkotmányos joggyakorlat megteremtésében, nem volt képes eljuttatni az emberek széles köreihez az alkotmányosság fontosságának üzenetét. Ennek a részvételi alkotmányosságnak a fontosságát üzeni a jelenlegi folyó chilei alkotmányozás, és ennek felismerését jelzi a jelenlegi ellenzék törekvése közösségi gyűlések szervezésére, a majdani alkotmányozás előkészítésére.[28]
Ha ugyanis a közösségi részvétel révén nem fog meggyökeresedni egy alkotmányos kultúra, ami meggyőzi az országlakókat az alkotmányos demokrácia értékeinek fontosságáról, akkor hiába is készítik el a legjobb szakemberek a világ legtökéletesebb alkotmánytörvényét, azt a régi vagy új autokraták pillanatok alatt újra felválthatják a maguk "illiberális" tákolmányával, anélkül, hogy a hazai közönség többsége észlelné a változást - ahogyan az 2011-ben történt. ■
JEGYZETEK
[1] A jogászi formalizmusnak a vita apropóján írt, de azon messze túlmutató, legélesebb kritikáját lásd Fleck Zoltán: Az uralkodó jogászi kultúra sivársága, Mozgó Világ, 2021. november.
[2] Lásd Andrew Arato: Revolutions and Constitution Making, in Comparative Constitution Making, ed. David Landau - Hannah Lerner, Edward Elgar, 2019, 27.
[3] Az alkotmány e két típusáról lásd részletesen Christoph Möllers: European Union: Pouvoir Constituant - Constitution - Constitutionalisation, in European Constitutional Law, eds. Armin von Bogdandy - Jürgen Bast, 2[nd] rev. ed. Hart Publishing, 2010, 169-204. Hasonlóan, az amerikai és francia forradalmak alkotmányait "forradalomalapú" ("revolution-based") ex nihilo alkotásoknak nevezi Michel Rosenfeld. Lásd Michel Rosenfeld: The Identity of the Constitutional Subject, Taylor & Francis, 2009, 6. fejezet.
[4] Hannah Arendt: A forradalomról, Európa, 1991. Eredeti megjelenés: Hannah Arendt: On Revolution, The Viking Press, 1963.
[5] Magyar kiadás: 45. Persze nem hagyhatjuk figyelmen kívül, hogy Arendt a hasonló alkotmányos hagyományt teremtő amerikai és francia forradalmakat nagyon is eltérően ítélte meg. Míg Amerikában - az őslakosokkal szembeni erőszakot leszámítva, a polgárháborúig - úgyszólván erőszak nélkül történt az új rend kialakítása, ugyanez Franciaországban csak véres erőszakkal volt lehetséges (uo. 31.). És Arendt azt sem felejti el megjegyezni, hogy az új amerikai alkotmányos rend egyik legfontosabb eleme, a hatalmi ágak megosztásának elve a francia forradalomra nem volt hatással. Uo. 30.
[6] Uo. 29.
[7] Hannah Arendt: What Freedom and Revolution Really Means, Thoughts on Poverty, Misery, and the Great Revolutions of History, The New England Review, 2017. Arendt itt Saint-Just-öt idézi: "if you wish to found a republic, you first must pull the people out of a condition of misery, which corrupts them".
[8] Hans Kelsen: General Theory of Law and State, transl. Andres Wedberg, Harvard University Press, 3[rd] edition, 2009, 368-369.
[9] Gary Jacobsohn - Yaniv Roznai: Constitutional Revolution, Yale University Press, 2020, 3. fejezet.
[10] Kim L. Scheppele: Unconstitutional Constitutional Power, in Modern Constitutions, eds, Rogers M. Smith - Richard R. Beeman, University of Pennsylvania Press, 2020, 6. fejezet.
[11] 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
[12] Lásd Stephen Holmes - Cass R. Sunstein: The Politics of Constitutional Revision in Eastern Europe, in Responding to Imperfection: The Theory and Practice of Constitutional Amendment, ed. Sanford Levinson, Princeton University Press, 1995, 285.
[13] Lásd Bozóki András: Szemérmes alkotmányozás. Rendszerváltás és jogállami forradalom 1989-ben, in Alkotmányozás Magyarországon és máshol (Constitution-Making in Hungary and Elsewhere), szerk. Jakab András - Körösényi András, MTA TKPTI, Új Mandátum Kiadó, 2012, 202-239.
[14] Lásd Andrew Arato: Constitution Making Under Occupation. The Politics of Imposed Revolution in Iraq, Columbia University Press, New York, 2009, 59-97. Arató saját bevallása szerint a fogalmat először Ulrich Preuss használta az NDK-beli kerekasztal-tárgyalások kapcsán. Uo. 61.
[15] Magyarország vonatkozásában 2009-ben még csak részleges kudarcról beszélt: Arató András: Sikeres kezdet után részleges kudarc - merre tovább?, Fundamentum, 2009/3, 5-30. 2011-ben az Alaptörvény elfogadását már a posztszuverén alkotmányozás elleni lépésként értékelte. Vö.: Halmai Gábor: "Én az alkotmányosság dimenziójában beszélek »ellenforradalomról«" - Beszélgetés Arató András szociológus-politológussal, Fundamentum 2011/1, 33-36.
[16] Lásd ezzel kapcsolatban Orbán Viktor nyilatkozatát a Kossuth Rádióban, amelyben egy évvel az "illiberális
- 140/141 -
demokrácia" elhíresült tusnádfürdői bejelentése előtt arról beszélt, hogy az Alaptörvénnyel egy illiberális alkotmány létrehozása volt a cél. "A Tavares jelentés egy baloldali akció", Interjú Orbán Viktor miniszterelnökkel, Kossuth Rádió, 2013. július 5.
[18] A Freedom House értékelése szerint a 2010-ben még konszolidált demokráciának számító Magyarország 2020-ra hibrid rezsimmé vált. Lásd: Zselyke Csaky: Nations in Transit 2020. Dropping the Democratic Facade, Freedom House, https://freedomhouse.org/report/nations-transit/2020/dropping-democratic-facade.
[19] A Varieties of Democracy projekt kategorizálása szerint az ország ma olyan autokratikus rendszer, amelyben még megmaradt az esély a kormány leváltására. Nazifa Alizada et al.: Autocratization Turns Viral. Democracy Report 2021, University of Gothenburg, V-Dem Institute, 2021, https://www.v-dem.net/static/website/files/dr/dr_2021.pdf.
[20] Lásd Vörös Imre: A jogállami alkotmányosság helyreállítása, Civilbazis.hu, 2021. március 28. Lényegét tekintve ehhez hasonló tartalmú, a kétharmados alkotmányozást kikerülő javaslatot fogalmazott meg Elek István, egykori MDF-es parlamenti képviselő (Elek István: Az ellenzéki ajánlat 1., Hvg360, 2020. október 22.) és Fleck Zoltán, az ELTE jogszociológus professzora is (Fleck Zoltán: Kik a jogállam valódi ellenségei?, Hvg360, 2020. szeptember 29.)
[21] Bárándy Péter - Forgács Imre - Vörös Imre: Azonnal kezdjen el alkotmányt írni az ellenzék, ha kormányváltás után nem akar gúzsba kötve táncolni, Népszava, 2021. május 10., https://nepszava.hu/3119199_azonnal-kezdjen-el-alkotmanyt-irni-az-ellenzek-ha-kormanyvaltas-utan-nem-akar-guzsba-kotve-tancolni.
[22] Kis János: Ha győz az ellenzék..., HVG, 2021. május 20., https://hvg.hu/360/20210520_Kis_Janos_az_onkeny_alkotmanyarol_Ha_gyoz_az_ellenzek?.
[23] Ónody-Molnár Dóra: Ne borítsuk föl az asztalt előre, rizikós dolog a jogállami forradalom. Jakab András: Az alkotmányjogi megoldások önmagukban nem fogják megoldani a kérdéseket, Jelen, 2021. május 20., https://jelen.media/interju/ne-boritsuk-fol-az-asztalt-rizikos-dolog-a-jogallami-forradalom-1797.
[24] Ónody-Molnár Dóra: Majtényi László: Ajánlatosabb a legalitás talaján maradni, Jelen, 2021. június 4., https://jelen.media/interju/majtenyi-laszlo-ajanlatosabb-a-legalitas-talajan-maradni-1869.
[25] E tudományosan megalapozott kritika mellett persze a kormány és a hozzájuk lojális közjogi méltóságok is kihasználták a lehetőséget, hogy "alkotmányos puccs"-csal riogassanak. Az Értékek és intézmények a tízéves alaptörvényben című konferencián Varga Zs. András, a Kúria nemrég megválasztott elnöke arról beszélt, hogy "alkotmányos puccs megtervezése folyik". Sulyok Tamás, az Alkotmánybíróság elnöke pedig arról, hogy a társadalmi béke és közrend alapja az alkotmány, az ellene indított támadások a társadalmi rendet, a polgárok életét, testi épségét és vagyonbiztonságát fenyegetik. Bozzay Balázs: A Kúria elnöke szerint alkotmányos puccs megtervezése folyik, Telex, 2021. június 25., https://telex.hu/belfold/2021/06/25/a-kuria-elnoke-szerint-alkotmanyos-puccs-megtervezese-folyik. 2020. december középén Sulyok Tamás egy, a miniszterelnökhöz, a köztársasági elnökhöz és a házelnökhöz írott levelében megismételte az alkotmányos puccsal kapcsolatos figyelmeztetését, amihez a Kúria elnöke és az Ügyészség is csatlakozott. A Kúria elnöke és az ügyészség is beállt az Alkotmánybíróság vezetője mögé, HVG, 2021. december. 15., https://hvg.hu/itthon/20211215_kuria_ugyeszseg_alkotmanybirosag_ellenzek_aggodas.
[26] Az újonnan felállított Alkotmánybíróság legfontosabb missziója éppen az volt, hogy folyamatosan filterezze az egész 1989 előtti jogrendszert, és megsemmisítse az új alkotmányos szabályok tartalmával ellentétes jogi normákat. Ennek gyorsítását segítette a populáris akció intézménye, amelynek keretében bárki bármilyen alkotmányellenesnek gondolt jogszabályt megtámadhatott.
[27] Javaslataim lényegét először egy interjúban (Várkonyi Benedek: A leválthatatlan hatalom nem legitim. Interjú Halmai Gáborral, Elet és Irodalom 2021/17, 2021. április 30.), majd egy Arató Andrással közösen írott cikkben fejtettem ki (Arató András - Halmai Gábor: "A magyar név megint szép lesz"? Egy új alkotmány kidolgozásának lehetséges stratégiája, Élet és Irodalom, 2021/27, 2021. július 9.).
[28] Véletlenül kiválasztott emberekből álló közösségi gyűlések segítségével akar alkotmányozni Márki-Zay tanácsadója, Telex, 2021. december 2. https://telex.hu/belfold/2021/12/02/veletlenul-kivalasztott-emberekbol-allo-kozossegi-gyulesek-segitsegevel-akar-alkotmanyozni-marki-zay-tanacsadoja.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző jogász, European University Institute.
Visszaugrás
