A kormányzás komplex és többrétegű cselekvés, amelynek megismerése és leírása sokoldalú, árnyalt megközelítést és több tudományterület bevonását teszi szükségessé. A kormányzás központi eleme, a kormány a végrehajtó hatalmi ág körében helyezkedik el, ami önmagában is számos részterületre bomló, összetett, holisztikus rendszer. Az sem könnyíti meg a kutatók dolgát, hogy a kormányzat működése, funkciója és kialakulása hagyományosan kétdimenziós, azaz politikai és közigazgatási természetű (CSINK 2014, IZMINDI 2016, SÁRKÖZY 2017). Ráadásul a központi kormányzati szint vizsgálata mellett számolni kell a területi és helyi kormányzás dimenzióival, az egyes közpolitikák sajátos működési és működtetési mechanizmusival, valamint a hagyományos szakpolitikai területeken és intézményi hatáskörökön átívelő "komplex problémákkal" (wicked issues), amelyek horizontális, integrált megközelítést és változatos formájú koordinációs mechanizmusokat igényelnek.
A kormány és a kormányzás természetének bonyolultságát és sokrétűségét az is mutatja, hogy az egyes tudományterületek - különösen az államtan, a közjog, a közigazgatási jog, a politikatudomány, a szociológia, a közgazdaságtan, a szervezés- és vezetéselméletek - mást és mást értenek alatta. Ez a sokszínűség részben a kutatási tárgykörök diffúz jellegéből, másrészt a bevont tudományterületek történetileg kialakult kutatási-elemzési hagyományrétegéből ered, ami ugyanakkor kevésbé alkalmas a kormányzás átfogó rendszerének integrált, egységes keretek közötti vizsgálatára, összehasonlításokra, a kontextuális tényezők figyelembe vételére.
Erre reagálva az elmúlt két évtizedben, de különösen az ezredfordulót követően mind a tudományos kutatásokban, mind a felsőoktatásban egyre markánsabban és magát más diszciplínáktól vagy azok alterületeitől megkülönböztetve jelenik meg a kormányzástan (governance studies), amelynek gyökerei a fent említett tudományágakban, illetve azok specifikus részterületeiben találhatóak CHHOTRAY-STOKER 2009, HORVATH 2017, SÁRKÖZY 2017). Fontos azonban tisztázni, hogy amit az érintett folyóiratok, kézikönyvek, monográfiák kormányzástannak neveznek, önálló koncepciónak tekinthető-e, vagy olyan esernyőfogalom, ami különböző diszciplínák, vagy azok részterületeinek aspektusából egyszerre foglalkozik kormányzás egészét érintő alapkérdésekkel.
A magunk részéről az utóbbi lehetőséget nem tarjuk meggyőzőnek, mivel a kormány és a kormányzás átfogó jelentéstartalma különböző kontextusokban, szerepsémában és értelmezési keretekben nyeri értelmét. Ezt az is mutatja, hogy a kormány és a központi állami szervek makro-szintű - a politikai és közigazgatási dimenzió kettőssége által tagolt - működési gyakorlata mellett az egyes ágazatok, továbbá az állam szerkezetének függvényében a területi szintek is sajátos kormányzási módokat, intézményi konfigurációkat és identitásokat mutatnak fel (például környezetvédelmi, egészségügyi, pénzügyi kormányzás, területi kormányzás, helyi kormányzás, állam-és közigazgatási határokon átnyúló kormányzás). Mindebből az következik, hogy a kormányzás átfogó, holisztikus vizsgálata nem támaszkodhat egy-egy - a kutatási tárgy szempontjából adott esetben meghatározó - tudományos diszciplína a priori fogalmi kategóriáira, definícióira, elemzési és értékelési módszereire, sem pedig uniformizálható elméletekre, koncepciókra és modellekre, mivel a valóságban ezeknek számos változata működik és alakul át folyamatosan. Az "esernyőfogalom"-megközelítés problematikus mivolta pontosan abban ragad-
- 115/116 -
ható meg, hogy a kormányzással foglalkozó kutatások, publikációk törvényszerűen elmozdulnak az adott kutatási tárgykör szempontjából dominánsnak tekintett tudományág felé, illetve az azt megjelenítő intézmények, szakfolyóiratok sajátosságaihoz és elvárásaihoz igazodnak.. Emellett gyakori félreértésekhez vezet, hogy a kutatások pozícionálása során gyakran összemosódik a tudományos-elemzői nézőpont (mint a kormányzásról való tudás) és a kormányzás szereplői által kialakított és alkalmazott praxis (kormányzás-tudás) értelmezési kereteivel (G. FODOR 2008, KÖRÖSÉNYI 2005, SCHABERT 2013).
Éppen ezért amellett érvelünk, hogy a modern, 21. századi kormányzás-felfogás tudományos vizsgálata érdekében az absztrakció új szintjére, a kutatások integrált megközelítésére van szükség, amelyben a kormányzást vizsgáló tudományok interakciójából fakadó eredmény képes az elvárható társadalmi hatás és relevancia kiváltására. Amennyiben tehát elfogadjuk a kormányzástan, mit önállósuló tudományos diszciplína létezését és létjogosultságát, meg kell barátkoznunk a diszciplínák kereszteződéséből fakadó karakterével.
A jelen tanulmány kiindulópontja szerint a kormányzástan a társadalomtudományok számos diszciplínájának, azok specializált alterületeinek, kutatási és elemzési módszereinek együttes alkalmazásával, de önálló kutatási tárgyak mentén alkot formálódó, de koncepcionális, fogalmi és módszertani értelemben még nem kiforrott társadalomtudományi alterületet alkot, ami még keresi a helyét a tudományágak között.
Hipotézisünk szerint mivel az egyes tudományterületek mást és mást értenek a" kormányzás" alatt, az önálló kormányzástan megalapozása érdekében szükségessé válik a fogalmak, koncepciók, kutatási módszerek összehangolása, és új, koherens, alap- és alkalmazott kutatásokat egyaránt megalapozó tudástartalom létrehozása. Megítélésünk szerint mindezt leginkább az akadémiai jellegű multidiszciplináris megközelítést a gyakorlati tapasztalatokból képződő tudással ötvöző transzdiszciplináris módszertan tudja biztosítani.
Mindezek alapján elemzésünk a továbbiakban az alábbi fő részekre tagolódik. Elsőként a kormány és a kormányzat fogalmi és értelmezési kereteit tekintjük át a releváns diszciplínák nézőpontjából. Ezt követően a kormányzástanhoz közvetlenül kapcsolódó kormányzás (governance) koncepció tartalmi elemeit, elágazásait és korlátait vizsgáljuk, majd ennek bázisán helyezzük el a kormányzástant, mint kialakulóban lévő társadalomtudományi alterületet a diszciplínák kereszteződésének tipológiájában. Végül néhány következtetést fogalmazunk meg a kormányzástan lehetőségeivel és perspektíváival kapcsolatban.
A kormány a modern politikai rendszerek alapvető intézménye, amely közreműködik egy a nemzet vagy egy közösség életének szabályozásában és irányításában. Ebből adódóan a kormány fogalmának több értelmezési kerete is lehetséges. Általánosságban véve a kormányzás gyakorlati működésében a kormány olyan komplex döntéshozatali központként működik, ami - a parlament keretei között - funkcionálisan összekapcsolódik egy politikai közösség legitim, kormányt támogató (alapesetben a többséget alkotó) képviselőivel (képviselőcsoportjaival). A kormányzástan oldaláról elsőként arra keresünk választ, hogy milyen tevékenység nevezhető kormányzati tevékenységnek.
Mindenekelőtt különbséget kell tenni a kormány és kormányzati tevékenység között. A kormánynak vannak olyan feladatai, ami nem kormányzati tevékenység, ráadásul végrehajtó hatalmi tevékenységet sem csupán a kormány láthat el (CSINK 2014, 62).
Kormányzati feladat alapvetően minden alkotmányban (alaptörvényben) rögzített, a kormány számára előírt tevékenység. Így többek között például a politikai irányok és stratégiai tervek meghatározása, az általános politika és az ágazati politikák összehangolása, az állami tevékenység intézményi struktúrájának meghatározása, a jogalkotási folyamat teljes ciklusa, a közigazgatás csúcsirányítása, valamint a külpolitikai célok kijelölése. A kormányzati feladatok összefüggő rendszere alkotja a kormányzás területeit, ami a kormányzás nemzetközi és hazai dimenzióját valamint a gazdasági és a humán kormányzás (egészségügy, szoci-
- 116/117 -
álpolitika, oktatás, kultúra, tudomány, sport) területeit foglalja magában.
Ebből lehatárolhatók a kormány végrehajtó hatalmon kívüli feladatai, mint az eredeti jogalkotói jogkörben való rendeletalkotás, illetve egyes végrehajtó típusú tevékenységek a kormány hatókörén helyezkednek el. Ennek oka az ágazati politikák (közpolitikák) számbeli gyarapodása és a közigazgatási jog alá rendelése, amelynek következményeként kormánynak más szervekkel is osztoznia kell a végrehajtó hatalom körébe vonható funkciókon. Jellemző példa az angolszász jogrendből eredő, valódi szabályozási feladatokat és közhatalmi, közigazgatási funkciókat betöltő ún. szabályozó hatóságok (regulatory agencies), amelyek a piac szabályozását, felügyeletét végzik a piac "utánzásával", elősegítve a piaci szereplők önkéntes jogkövetését.
A kormányzati tevékenység legszélesebb értelemben nemcsak a kormány, illetve a hozzá kapcsolódó szervek, szervezetrendszerek működését jelenti, hanem kiterjed a nem állami alkotmányos intézményekre és az azon túli szervezetekre, intézményekre is. Tág értelemben a kormányzás hatalmi tevékenység, hatalomgyakorlás, ami az egész politikai rendszer, illetve az összes állami szerv együttesének felel meg. Közepesen szűk értelemben a kormányzati rendszer a politikai rendszer részeleme, ami a kormányzás egészéhez kapcsolódó átfogó intézményrendszert foglalja magában. Legszűkebb értelemben a kormányzást végző központi állami szervek rendszere a közhatalom gyakorlásának olyan formája, ami az irányító hatalmi tevékenység legfelsőbb vezetését, módszereit, eszközeit, kultúráját jelenti (IZMINDI 2016, 11-12, SÁRKÖZY 2017, 11). Ez utóbbi kategória még tovább szűkíthető, ha kizárólag a kormány végrehajtó és rendelkező szerepére koncentrálunk, mivel nem minden állami szerv tevékenysége része a kormányzás tevékenységének.[1] Le kell azonban szögezni, hogy a kormány ebben az esetben sem csak magát a testületet jelenti, hanem ide tartozik a kormányfő háttérapparátusa, a kormányt segítő szervek (kabinetek, kormánybizottságok, think-tankek), valamint a különböző kormányzati háttérszervezetek munkáját koordináló, azok intézményes "tetőszerkezetét" alkotó, ún. kormányzati központ (Centre of Government, CoG).
A modern demokratikus politikai berendezkedések esetében a kormány és a központi állami szervek számítanak a kormányzati tevékenység legdominánsabb tényezőinek, a konkrét alkotmányos rendszer függvényében a kormány, az országgyűlés és az államfő eltérő mértékben részesei az egész kormányzati rendszernek, illetve tevékenységnek (IZMINDI 2016, 12, SÁRKÖZY 2017).
A fenti sokszínűség a tudományos diszciplínák eltérő felfogásában is visszatükröződik. A teljesség igénye nélkül említhetjük, hogy az alkotmányjog a kormányt a végrehajtó hatalom általános szerveként tételezi, amelynek két fő eleme a kormányzás és a közigazgatás. A végrehajtó hatalom a kormányzati politikai döntések valóra váltását, érvényesítését végzi, negatív értelemben pedig minden olya tevékenységet magában foglal, ami nem tartozik a törvényhozás és a bíráskodás körébe (PETRÉTEI 2013, 141, id. CSINK 2014, 60). végzi, A közigazgatás-tudomány azt emeli ki, hogy a kormány általános hatáskörű központi közigazgatás szerv, a közigazgatás legfőbb, vagyis csúcszszerve. Az általános hatáskör azt jelenti, hogy a közigazgatás valamennyi ágával foglalkozik. A politikatudomány nézőpontjából a parlamentáris rendszerekben a politikai élet középpontjában a kormány áll, mint az egész politikai intézményrendszer és az állami döntéshozatal központi szereplője, amelynek a parlamenttel -praktikusan a parlamenti többséggel - kialakított cselekvés- és akcióegysége révén megvan a lehetősége arra, hogy mozgassa az állami intézmények mindenkit érintő tevékenységét, a parlamenti törvényhozástól a minisztériumok és a közigazgatás működésén keresztül történő adminisztratív végrehajtásig. A kormány politikai értelemben szinte mindenért felelős, így a kormányzati munka alapvetően politikai természetű. A modern demokráciák parlamentáris rendszereiben a kormányok váltak az egész politikai rendszer politikai döntési és végrehajtási centrumává (KAISER-BOZSÓ-CSUHAI 2016, 4-5).
Összességében tehát a kormányzást állami alapfunkciónak és egyben tevékenységformának tekinthetjük, amelynek célja a társadalom irányítása. A kormányzás megszabja a megva-
- 117/118 -
lósítandó legfőbb állami célokat és feladatokat, valamint ezek végrehajtásának szervezeti, személyi és dologi feltételeit, továbbá megállapítja a végrehajtás ütemét, módját és ellenőrzését. A kormányzás tehát az állam működésének hatalmi jellegű kifejeződése, a rendezett uralom feltétele, és mint ilyen, az egyik legjelentősebb állami tevékenységforma, az állam felső szintű vezetése irányítása (PETRÉTEI-TILK-VERESS, 2007, 12, SÁRKÖZY 2017, 19).
A kormányzás (governance) koncepciójának nincs széles körben elfogadott, "axióma-szerű" definíciója, ezzel szemben számos értelmezési kerete és gyakorlati alkalmazáshoz kapcsolódó intézményi és közpolitikai modellje alakult ki. Alapvetően a társadalom irányítása érdekében kifejtett cselekvések és folyamatok változatos formáit és technikáit fejezi ki, amelyek lényeges elemét alkotja a társadalmi önszabályozás, a köz-a magán-és a civil szektor formális és informális együttműködési kereteinek kialakítása. Ennek meghatározó, habár nem kizárólagos eleme az állam szerepvállalásának megítélése, azt visszaszorulónak, megerősödőnek, vagy éppen átalakulónak vélő szempontok alapján (KAISER 2016, KAISER-BOZSÓ 2016).
A koncepciónak rendkívül sok meghatározása létezik, de ez egyen azt is mutatja, hogy a governance önmagában csak egy értelmezési "tömb", ezen felül számos változatban, "jelzős szerkezetben" létezik.[2] Ez egyfelől előnynek tekinthető, mivel az esetek széles körére alkalmazható, ugyanakkor magában hordja annak a veszélyét, hogy egymással nem helyettesíthető jelenségek csúsznak össze (például a kormányzás, jó kormányzás és az Új Közmenedzsment), vagy csupán egy-egy rész-elemet nagyítanak ki (intézmények, döntéshozatal, vagy a társadalmi önszerveződések hálózatok szerepe).
Mindezek alapján a kormányzás történeti, politikai, kulturális, alkotmányos és még számos tényező által meghatározott "puha" koncepciónak tekinthető, ami meghatározott kontextusban, empirikus megalapozottsággal "lefordítható" konkrét (ágazati, területi, helyi) jelenségek leírására és megértésére. Ennek során azonban azt is figyelembe kell venni, hogy maguk a kormányzás-koncepciók is változnak, fejlődnek, a legjelentősebbeknek már több generációja is megkülönböztethető.
Éppen ezért a kormányzás koncepciója nem választható el a jó kormányzás (good governance) értelmezési kereteitől és gyakorlatától. A jó kormányzás koncepciója eredetileg a neoliberális paradigma jegyében, elsősorban a hatékonyságot és eredményességet szorgalmazva jött létre az 1980-s évek végén, de az induláskor meghatározó szerepet játszó nagy nemzetközi szervezetek (Világbank, ENSZ, később az Európai Unió) már röviddel később, fél évtized múltán olyan demokrácia-elméleti megközelítésekkel kezdték kiegészíteni, aminek meghatározó elemei a nyitottság, átláthatóság, a társadalmi párbeszéd és a magas szintű szakmai-etikai normák érvényesítése. Hasonlóan szoros kapcsolat mutatható ki a kormányzás és az Új Közmenedzsment (New Public Management, NPM) koncepciója és gyakorlata között. Az NPM ugyan nem fogja át a kormányzás egészét, de kialakulása és gyakorlati működése nem választható el a kormányzásra vonatkozó értelmezésektől és narratíváktól. Összességében tehát a három koncepció - kormányzás, jó kormányzás, NPM - ugyan hasonló problémakört fed le (leegyszerűsítve: hogyan változik, alakul, milyen erőforrásokat tud vagy képes mozgósítani az állam, a kormány és közszolgatás-ellátás), de mégsem szinonimák, egymás helyett nem használhatók (HAJNAL-PÁL 2013:99).
A 2008-as pénzügyi és gazdasági válság azonban erőteljesen felszínre hozta a governance-koncepció valamennyi árnyoldalát. Felerősödtek a jó kormányzás koncepciójával szemben már korábban megfogalmazódó kritikák és az állam "visszavételét" hirdető alternatív megoldások, amelyek közül legismertebbnek az erős állam és a szolgáltató-menedzserialista felfogás szintézisére épülő jó kormányzat (good government) és az új weberiánus állam (Neo-Weberian State, NWS) koncepciója tekinthető (DRECHSLER, 2004, STUMPF, 2014). Kiindulópontjuk szerint a kormányzás felelősségét vállaló, erős, jogszerűen és demokratikusan működő, a többség érdekét, a közjót szolgáló hatékony kormányra van szükség. Emellett vissza kell szorítani az NPM torzító hatásait a közszolgálati közintézményrendszer
- 118/119 -
ésszerű, feladatalapú, polgár-és ügyfélbarát stabilizálása révén.
Közbülső felfogás az állam-központú kormányzás (state-centric governance) koncepciója, ami elutasítja az állam "kiüresítését", az állami kapacitások és kormányzati képességek gyengülését, ugyanakkor nem hirdet visszatérést az etatista, a centralizáció és a hierarchia kizárólagosságán nyugvó kormányzati gyakorlathoz (BELL-HINDMOORE, 2009, GILIBERTO-HOWLETT-RAMESH, 2015). Ezzel szemben alapvetésnek tekinti, hogy az állam és a kormányzat felelőssége, feladata és hatásköre az alkotmányban rögzített területeken megkérdőjelezhetetlen és megbonthatatlan. Ennek következtében a kormányok elsődleges felelősséggel tartoznak a társadalom irányításáért és koordinációjáért, de megválaszthatják kötelezettségeik megvalósításának módját, vagy módosíthatják a meglévő eszközöket és jogszabályokat.
A kormányzással foglalkozó kutatásoknak megítélésünk szerint reagálnia kell a governance-koncepció ellentmondásaira és korlátaira is. Mindenekelőtt nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy alkalmazhatóságát nagymértékben geopolitikai, történelmi, kulturális tényezők determinálják. A szakirodalom meglehetősen Nyugat-Európa- és Észak-Amerika központú, ahol meghatározó a pluralista és a korporatista tradíció, ahol a "fejlett ipari demokráciákban" évtizedek óta szoros és intézményesült kapcsolat alakult ki az állam és a társadalom között. Ehhez mérten jóval kisebb mértékben lehet a kormányzás-modellt alkalmazni az ún. napóleoni modell és rendszerváltó közép-kelet európai országaiban, azaz Dél-Európában, de még ennél is problematikusabb a koncepció relevanciája Latin-Amerika, Délkelet-Ázsia és Afrika fejletlenebb országaira, ahol a nyugat-európai fejlődési pályákkal csupán felszínesen érintkező, az organikus fejlődés és az adaptáció egymásra rétegeződéséből kialakult, gyakran változó hibrid modellek hoztak létre.
Magunk részéről a fenti problémafelvetésekkel, kritikákkal és fenntartásokkal együtt a governance-koncepciót alkalmasnak tartjuk a nagy társadalmi alrendszerek (valamint az azokat alkotó közpolitikák) külön-külön, illetve megfelelő, módszertanilag releváns feltételek mellett integrált módon történő értelmezésére és irányítására. Mindenképpen része, megvitatandó, de nem axiomatikus eleme a kormányzással kapcsolatos kutatásoknak.
A fentiek okán indokoltnak tartjuk tehát egy specifikus tudástartalomnak a kimunkálását, amely a formálódó kormányzástani diszciplína keretei között találja meg helyét és szerepét. Ennek alapját leginkább az akadémiai jellegű multidiszciplináris megközelítést a gyakorlati tapasztalatokból képződő tudással ötvöző transzdiszciplináris megközelítés tudja biztosítani.
Thomas Kuhn gyakran idézett könyvében a "tudomány forradalmának" nevezi az egyes tudományterületek integrálódását, átrendeződését, amelynek eredményeként új paradigmák, új konfigurációk szerint működő kutatási területek keletkeznek (KUHN 1984). Az új tudományközi diszciplínák (cross-disciplinary) a tudományos modellek létrehozásában a "kereszteződő" tudományok lehetőségeit meghaladó, eltérő, azokéból közvetlenül nem származtatható új eszközökkel mélyítik el a megismerést (ETZKOWITZ 1993, KLEIN 1993).
A kormány és a kormányzás korábban kifejtett fogalmi és koncepcionális sokszínűsége, az ebből fakadó korlátok és kontextuális meghatározottságok a kormányzástan pozícionálása során szükségessé teszi a diszciplináris kereszteződések tipológiájának bevonását. Ennek alapján a kormányzástant nem pusztán multidiszciplináris (több tudományt, szakterületet érintő, ahol a lényeg a különböző nézőpontok megvilágítása), de nem is interdiszciplináris (ahol a probléma-orientált megközelítés bázisán, speciális részterületeken megvalósul a diszciplináris határok átlépése és ennek eredményeként új tudástartalom áll elő) hanem az akadémiai és gyakorlati tudást ötvöző transzdiszciplináris tudományként határozzuk meg.
A kormányzástant megalapozó akadémiai tudás (mint a kormányzásról való tudás) létrehozásában fontos kiindulópontot jelent, hogy a modern társadalomtudományokhoz hasonlóan a kor-
- 119/120 -
mányzástan és többi társadalomtudomány közötti kapcsolatok a különböző tudományágak egyes specializált részterületei, nem pedig egész tudományágak között állnak fenn. A kutatásoknak tehát a kormányzás egészét alkotó részek közötti kapcsolatrendszer bemutatására kell irányulnia, azaz nem a teljes diszciplínák, hanem azok specializált alterületei között jönnek létre szinoptikus egymásra hatások.
Mindezek alapján a kormányzással foglalkozó tanulmányok lényeges, meghatározó eleme a közös, integrált megközelítések alkalmazása, ami kiterjed a diszciplínákra, tematikus területekre, valamint térbeli, regionális sajátosságokra. A diszciplinák szempontjából a kormányzás, mint államvezetés vizsgálható a politikatudomány (politikai és közigazgatási kormányzás viszonya), a jogtudomány (közigazgatási jog), szervezeti- és menedzsment tudományok (belső hatékonyság), szociológia (személyi állomány rekrutációja), fejlesztéspolitikai tanulmányok (milyen szerepet tölt be a közigazgatás adott szereplői és milyen hatékonysággal az országos és helyi fejlesztésekben, elősegítik vagy gátolják a nemzetközi befektetéseket). Ehhez kell a vizsgálat céljának és hipotézisének leginkább megfelelő elméleti kereteket és módszertant megtalálni. Előbbire lehet példa az Új Közmenedzsment, vagy éppen annak kritikai megközelítései (neo-weberi állam, "összkormányzati kormányzás"), továbbá a "governance"-megközelítések különféle elágazásai (többszintű kormányzás, közkormányzás). Végül lényeges szempont a vizsgálat tárgyát képező közigazgatási jelenség színtere (pl. USA, Nagy-Britannia, Délkelet-Ázsia, Afrika, Európa) és az adott országban vagy térségben kialakult modellben a helyi-területi irányítás alkotmányos helyzete, szerepe a központi és a helyi viszonyrendszer alapján (pl. Európában a közigazgatás napóleoni, angolszász, porosz vagy skandináv tradíciója).
A kormányzástan tematikai dimenziója már kifejezetten az adott problémára koncentrál, magában foglalja az adott jelenség vizsgálata során alkalmazott elméletet, kutatási módszertant, az egyes közpolitikákat, ágazatokat. A területiség (kontinens, makro-régió, ország, régió, lokalitás) pedig a földrajzi-kulturális beágyazottságra és azok determináló hatásaira utal.
A fenti sokszínűség azonban azt is jelenti, hogy a kormányzásra vonatkozó kutatások, elemzések az általuk középpontba jelenségek vizsgálatánál szívesen "kölcsönöznek" a különféle diszciplínák, elméletek és módszerek köréből. Ez a folyamat azonban törvényszerűen a visszájára fordul, és előállítja azt a nemkívánatos jelenséget, amit a neves politikatudós, Giovanni Sartori máig ható érvényességgel a koncepció "túlfeszítésében" és "utaztatásában" vélt felfedezni (SARTORI, 1970, STUBBS 2005). A tisztánlátás céljából számos kézikönyv tett kísérletet arra, hogy a kormányzás jelensége meghatározott nézőpontból, de közösen elfogadott fogalmakkal, a kormányzás fogalmának egységesen alkalmazott interdiszciplináris elméleti és módszertani megközelítéssel váljon leírhatóvá és megérthetővé.[3]
Szintén gyakori jelenség, hogy egy szélesebb kormányzás-koncepció átfogóan értelmezett közpolitikák mentén - megtartva a közösen elfogadott fogalmi és értelmezési kereteket -, belülről kezd differenciálódni, és adott ügy, probléma mentén válogat a koncepció közösen használt módszertani "szerszámosládájából". Példaként említhető, hogy az Európai Unió közpolitikai rendszerére irányuló regionális (kohéziós) tanulmányokból például szinte kihagyhatatlan a többszintű kormányzás (multi-level governance) koncepciója, ami az egyes tematikus területek mentén (pl. kohéziós politika, városfejlesztés, határon átnyúló együttműködések környezetpolitika), specializálódik (territorial governance, urban governance, transnational governance, environmental governance). A közös elméleti keretek alapján, a vizsgált jelenségek empirikus tesztelése érdekében gyakran hivatkoznak és alkalmaznak az EU-ban elfogadott, vagy az Európai Bizottság által fejlesztett mérőeszközöket, indexeket ( Knowlede Center for Territorial Policies tudásportál, European Social Progress Index és az European Regional Competitiveness Index). Az ebben a körben született publikációk jellemzően olyan nemzetközi folyóiratokban, kiadványokban jelennek meg amelyek az előbbiekben jelzett kritériumok alapján egyúttal egy nemzetközi tudásközösséget alkotnak, ezzel is alátámasztva a kormányzástan, mint kialakulóban lévő önálló diszciplína kialakulását.
- 120/121 -
A transzdiszciplináris megközelítés - ahogy említettük - az akadémiai kutatások mellett nem nélkülözheti a kormányzati gyakorlatból táplálkozó kormányzás-tudást, ami nem tanítható, nem vezethető le általános elvekből, szabályokból, mindig a változásoknak alávetett dolgokra, egyedi esetekre koncentrál (BERNSTEIN 2015). A valóságot abból a szempontból vizsgálja, hogy milyenek is azok a kormányzás szempontjából, és ebből a szempontból értékeli a kormányzat tevékenységét és eredményességét. Ebből a célból sajátos nyelvezetet, beszédmódot, kommunikációs formákat alkalmaz. Ezt a tudásformát a kormányzás gyakorlata (praxisa) és a kreativitás folyamata hozza létre.[4] Egyes szerzők egyenesen azt állítják, hogy valójában a kreativitás kormányoz és nem a kormány, más szóval a kormányzás nem más, mint kreativitás, a teremtés és létrehozás szüntelen folyamata Más szóval a kormányzás nem más, mint kreativitás, a teremtés és létrehozás szüntelen folyamata (G. FODOR 2008, SCHABERT 2013). Ebben az értelemben a kreativitás a politikai folyamat lényegi eleme, aminek két eltérő, ugyanakkor egymást kiegészítő felfogása van. A kreativitás rejtett arca a hatalom feltételeinek megteremtésére koncentrál, a nyilvános arca a kormányzati tevékenység megjelenítésére, illetve reprezentációjára fókuszál (SCHABERT 2013: 4647).
A fentiekből következően a kormányzástan az akadémiai és gyakorlati minőségjegyek szintéziséből létrejövő transzdiszciplináris jellegű társadalotmudományi alterület, tudástartalom és gondolkodásmód. Ennek megfelelően a kormányzás lényeges eleme, amit nagymértékben meghatároznak a tradíciók, a politikusok személyiségjegyei és szerepfelfogása, karrierútja, szelekciója, képzettsége, a kormány által vallott alapvető értékek, a kormány szervezeti felépítése, a kormányzás kiterjedése, az alkalmazott technikák és mechanizmusok.
E sokrétű, bonyolult viszonyrendszer azonban azt is jelenti, hogy az önálló diszciplínává válás érdekében a kormányzástan iránt elkötelezett kutatók szerepének nemcsak a tudás előállításában, hanem annak megszűrésében, közvetítésében és befolyásolásában is meghatározóvá kell válnia (STOKER, PETERS, PIERRE, 2015). Ehhez újfajta tudomány menedzsmentre, a már meglévő és lehetőség szerint újonnan létrehozandó hazai és nemzetközi tudományos szervezetekben való aktív részvételre, valamint a finanszírozó szervezetekkel és a tudományos eredmények felhasználóinak széles körével való folyamatos és interaktív kapcsolattartásra van szükség. Más szóval a diszciplínáknak - az egyéni kutatóhoz hasonlóan - szintén ki kell építeni a maga külső profilját és tudományos-gyakorlati értelemben vett láthatóságát, az akadémiai és közéleti funkciók közötti változatos kapcsolati formákat. Ennek bázisán a kormányzástan meggyőző válaszokat adhat a politika, az egyes társadalmi alrendszerek, vagy egyszerűen a közvélemény által megfogalmazott kérdésekre: milyen kézzelfogható hatásokat vált ki, milyen előremutató fejlesztéseket indukál, eredményei miként válnak hasznosulóvá és mérhetővé.
A történeti és jelenkori tapasztalatok egyaránt azt mutatják, hogy a kormányzás elsődlegesen - de nem kizárólagosan - nemzeti szinten zajlik, amelynek alkotmányos-történeti, intézményi jogi kerete és közössége az állam. Ennek alapján az állam és a kormány fogalma nem választható el egymástól. Az állam belső tartalma azt fejezi ki, hogy miként irányítja a kormányzat a társadalmat, milyen hatalmi eszközökkel és társadalmi felhatalmazással (legitimációval) rendelkezik, hogyan, milyen formában kezeli az állampolgárok és társadalmi csoportok törekvéseit és elvárásait, milyen elvek mentén szabályozza a gazdaságot, biztosítja a társadalmi stabilitást és biztonságot.
Ezért egy adott kormányzati program vagy közpolitika tartalma és sikere, eredményessége nem ítélhető meg pusztán az alkalmazott kutatások eszközeivel. Ezen túlmenően szükség van az adott közpolitikához kapcsolható többféle tudástartalom, elméletek és modellek feltárására és alkalmazására annak érdekében, hogy megértsük egy-egy kormányzati beavatkozás hátterét, feltételrendszerét, sikerességét és perspektíváit.
Az alapproblémát az jelenti, hogy mind kormányzástan tárgya, a kormányzás, illetve annak elemei, mind pedig azok kutatására vállalkozó diszciplínák folyamatosan változnak.
- 121/122 -
Ennek kapcsán azt is figyelembe kell venni, hogy a valóságban nincsenek egységes vagy integrált diszciplínák, mivel az egyes országok tradíciói, az ott kialakult tudományos hagyományrétegből faladó "útfüggőségek", az egyes al-diszciplínák, folyóiratok, intézmények által meghatározott kritériumok nyilvánvalóan a jövőbeni fejlődésre is hatással lesznek.
Szükség van tehát a tudomány standardizált és szisztematikus módszertanára, de ezek elemeit egy szélesebb kontextusba kell helyezni. Más szóval a kormányzás folyamatának feltérképezése és megismerése számos, tényeken alapuló, de egyben informatív és befolyásoló (nem determináló) adat- és tudásbázis együttes alkalmazásán is múlik.
Mindezek alapján a kormányzástant nem pusztán multidiszciplináris (több tudományt, szakterületet érintő, ahol a lényeg a különböző nézőpontok megvilágítása), de nem is interdiszciplináris (ahol a probléma-orientált megközelítés bázisán, speciális részterületeken megvalósul a diszciplináris határok átlépése és ennek eredményeként új tudástartalom áll elő) hanem transzdiszciplináris (integrációs) tudományként értelmezzük.
A fentiekből következően a kormányzástan a társadalomtudományok (bizonyos esetekben egyes természettudmányok) számos diszciplínájának, azok specializált alterületeinek, kutatási és elemzési módszereinek együttes, transzdiszciplináris alkalmazásával alkot új, még nem teljesen kiforrott kutatási területet és a kormányzás gyakorlati működését segítő, támogató eszközrendszert.
Az önállósuló kormányzástannak azonban szembe kell nézni a társadalomtudományokat már jó ideje foglalkoztató kérdésekkel nevezetesen milyen hatásokat tud kiváltani, milyen relevanciával bír, milyen széleskörű elvárásokkal kell szembenéznie az egyes társadalmi csoportok és alrendszerek részéről. Aligha tagadható, hogy globális verseny a tudományok világában is zajlik, méghozzá nemcsak az egyes tudományterületek, hanem azok specializált részterületei között, vagy akár azon belül is. Ennek kezelése és a sikeres helytállás érdekében a kormányzástannak a diszciplínák erdejében való útkeresése mellett komoly figyelmet kell fordítania önmaga, mint saját diszciplína menedzselésére. A körülöttünk zaj-
ló tapasztalatok azt mutatják, hogy a jelenlegi tudományos környezet azoknak a stratégiai, proaktív szerepfelfogású diszciplínáknak kedvez, amelyek lehetőségeket látnak ott, ahol mások problémákat.
BELL, Stephen and HINDMOOR, Andrew (2009): Rethinking Governance: The Centrality of the State in Modern Society. Cambridge University Press
BERNSTEIN, Jay Hillel (2015): Transdisciplinarity: A Review of Its Origins, Development and Current Issues. Journal of Research Practice. Volume 11, Issue 1, Article R1
CHHOTRAY, Vashuda-STOKER, Gerry (2009): Governance Theory and Practice. A Cross-Disciplinary Approach. Palgrave Macmillam
CSINK Lóránt (2014): Mozaikok a hatalommegosztáshoz. Jogtudományi monográfiák 5. Sorozatszerkesztő: Schanda Balázs. PÁZMÁNY PRESS, Budapest
DRECHSLER, Wolfgang (2004): Governance, Good Governance and Government: The case for Estonian administrative capacity. Trames: A Journal of the Humanities and Social Sciences, 8, 2004/4
ETZKOWITZ, Henry (1993): The entrepreneurial university and the emergence of democratic corporatism. In: Etzkowitz, H. - Leydesdorff, L. (eds.): Universities and the global knowledge economy. London : Pinter
G.FODOR Gábor (2008): Kormányzás/tudás. Századvég
GILBERT, Capano, HOWLETT, Michael, P., RAMESH, M (2015): Bringing governments back in: governance and governing in comparative policy analysis. Journal of Comparative Policy Analysis, 17, no. 4., 311-321.
HAJNAL, György-PÁL, Gábor (2013): Some reflections on the hungarian discourse on (good) governance. Iustum Aequum Salutare. IX. 2013.2. 95-206.
HORVATH, Aniko (2017): 'Governance' - in crisis? A cross-disciplinary critical review of three decades of 'governance' scholapship. Centre for Global Higher Education working paper series, Working paper no.20., June http://www.researchcghe.org/perch/resources/publications/wp20.pdf Letöltve: 2019. július 31.
HOWLETT, Michael-RAMESH, M. (2003): Studying public policy: policy cycles and policy subsystems. Oxford: Oxford University Press
IZMINDI Richárd (2016): Magyarország kormányzati rendszerei. A kormányzatok fejlődéstörténete és szerkezeti tipologizálása 1848-tól 2010-ig. PhD értekezés. ELTE Állam- és Jogtudományi Kar, Politikatudományi Doktori Iskola, https://edit.elte.hu/xmlui/bitstream/handle/10831/32557/Disszertacio_IzmindiR_EDIT.pdf?sequence=1&isAllowed=y Letöltve: 2019. július 31.
KAISER TAMÁS (2016a): Az államkutatások helye a társadalomtudományok rendszerében. Államtudományi Műhelytanulmányok, Nemzeti Közszolgálati Egyetem, 1. szám. http://uni-nke.hu/uploads/media_items/2016-1-az-allamkutatasok-helye-a-tarsadalomtudomanyok-rendszereben.original.pdf Letöltve: 2019. július 21.
KAISER Tamás-BOZSÓ Gábor (2016b): Az államközpontú kormányzás koncepciójának és mérhetőségének főbb apektusai. In KAISER Tamás (szerk.): A jó állam mérhetősége II. Dialóg Campus Kiadó Budapest
KAISER TAMÁS-BOZSÓ Gábor-CSUHAI Sándor (2016c): A kormányzás hatékonyságnak feltételei, modelljei. Nemzeti Közszolgálati Egyetem, Vezető- és Továbbképzési Intézet
KÖRÖSÉNYI András (2005): Vezér és demokrácia. Politikaelméleti tanulmányok. L'Harmattan Kiadó
KLEIN, Julie,. Thompson (1993): Blurring, cracking, and crossing : permeation and the fracturing of discipline. In: MESSER-DAVIDOV, Ellen ed.: Knowledges: Historical and critical studies in disciplinarity. Charlottesville. University of Virginia Press
KUHN, Thomas (1984): A tudományos forradalmak szerkezete. Budapest, Gondolat
PETRÉTEI József-TILK Péter-VERESS Emőd (2007): A kormányzati rendszerekről. In CHRONOWSKI Nóra-DRINÓCZI Tímea (szerk.): Európai kormányformák rendszere. HVG-ORAC, Budapest, 22-32.
- 122/123 -
PETRÉTEI József (2013): Magyarország alkotmányjoga II. Pécs, Kodifikátor Alapítvány
SARTORI, Giovanni (1970): Concept Misformation in Comparative Politics. American Political Science Review, Vol. 64., No. 4., pp. 1033-1053.
SÁRKÖZY Tamás (2017): Kormányzástan. Adalékok a viszonylag jó kormányzáshoz. A kormányzástan (governológia) tudományának tankönyvszerű és monografikus feldolgozása. HVG-ORAC Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest
SCHABERT, Tilo (2013): A politika méltóságáról és jelentőségéről. Századvég Kiadó
STOKER, Gerry-PETERS, Guy, B.-PIERRE, Jon (2015): The Relevance of Political Science. Palgrave
STUBBS, Paul (2005): Streching Concepts Too Far? Multi-Level Governance, Policy Transfer and the Politics of Scale in South East Europe. Southeast European Politics, Vol. VI. No. 2., pp. 66-87.
STUMPF István (2004): Erős állam-alkotmányos korlátok. Századvég Kiadó ■
JEGYZETEK
[1] Nem tartoznak tehát ide a kormánytól független állami szervek (befolyásolják a döntéseket, de nem hoznak kormányzati döntéseket): köztársasági elnök, Alkotmánybíróság, igazságszolgáltatás, jegybank, Versenyhivatal, független szabályozó hatóságok, önkormányzatok).
[2] A teljesség igénye nélkül: többszintű kormányzás, meta-kormányzás, területi kormányzás, helyi kormányzás, városi kormányzás, digitális kormányzás, valamint az egyes ágazatok kormányzása (egészségügy, oktatás, környezet).
[3] Példaként említhetők: The Oxford Handbook of Governance, (2012), Handbook of the International Political Economy of Governance (2014), The European Union and Global Governance: A Handbook (2010), Handbook of Transnational Governance: Institutions and Innovations (2011).
[4] Ahogy Körösényi András fogalmaz: "A politikus nem mesterember vagy mérnök: inkább a vállalkozó vagy a művész figurájához hasonlítható" (KÖRÖSÉNYI, 2005:25)
Lábjegyzetek:
[1] A szerző tanszékvezető egyetemi docens, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Nemzetközi Tanulmányok Kar.
Visszaugrás
