A magyar Alkotmány - rendszerváltozástól, vagyis az 1989. évi XXXI. törvénytől számított történetét tekintve - tizenhatodik módosítását fogadta el az Országgyűlés mint alkotmányozó hatalom 2002 decemberében. A parlamenti pártok a döntés fontosságának tudatában, vagy annak ellenére ismét arról tettek tanúbizonyságot, hogy nem rendelkeznek az alkotmányozáshoz szükséges autoritással és konszenzuskészséggel. Az alkotmánymódosító törvényjavaslat előkészítése, beterjesztése és megvitatása során nem a szakmai (és alkotmányossági) szempontok, hanem a politikai érdekek érvényesítése került előtérbe.
Az alkotmányosság feltételei közé tartozik a korszerű és stabil alaptörvény léte. Az elfogadott alkotmánymódosítás azonban számos kérdésről egyáltalán nem rendelkezik, vagy a szabályozást a törvényhozás körébe utalja, és ekként a modern alkotmányfejlődésből leszűrhető szakmai kritériumoknak nem felel meg, továbbá aláássa a stabilitás követelményét is, mivel a hiányosságok okán rövid időn belül vélhetően további revízióra lesz szükség. Az alkotmány mint minimális konszenzus azt jelenti, hogy legmagasabb szinten nor-matíve rögzíti az adott társadalom uralmi- és értékrendjét - tehát semmiképpen sem a normaszöveg terjedelmének és tartalmának olyan minimalizálására utal, amely nem fejezi ki egyértelműen az értékválasztás materiális garanciáit. A választópolgárok felhatalmazása nem a sok sebből vérző politikai kompromisszum megkötésére szólt, hanem olyan politikai értékdöntés meghozatalára, amely hosszú távon képes hazánknak az integrációs szervezetben való részvételét normatív módon megalapozni. Az eredményt tekintve azonban úgy tűnik, hogy a négypárti konszenzus csak az alkotmánymódosítás szükségességére vonatkozott, a revízió szakmai színvonalának, tartalmi aktualitásának garantálására nem terjedt ki.
Jelen tanulmány a fenti sommás megállapításokat törekszik igazolni, amelynek érdekében egyrészt az alkotmánymódosító 2002. évi LXI. törvény keletkezéstörténetét dokumentálja, másrészt nem szorítkozik pusztán genetikai szempontú leírásra, hanem a szabályozási javaslatok és a végleges normaszöveg szakmai értékelésére, az új alkotmányi tartalom egyik lehetséges értelmezésének megadására tesz kísérletet.*
A revízió szorosabb értelemben vett előkészítő munkálatai körébe a konkrét szövegtervezetek kidolgozására irányuló, azt elősegítő, 2002 nyarától megjelenő előterjesztések, állásfoglalások és politikai megállapodások tartoznak. Ezek közül figyelmet érdemel az Igazságügyi Minisztérium berkeiben 2002 augusztusában napvilágot látott tervezet, amely az Unióhoz történő csatlakozással összefüggő alkotmánymódosítás téziseit tartalmazza, továbbá a miniszterelnök felkérésére alakult munkabizottság ajánlása, végül az Országgyűlés Európai Uniós Nagybizottságának közös nyilatkozata.
Az Igazságügyi Minisztérium által összeállított és széles körű szakmai véleményezésre bocsátott "Tézisek az Európai Uniós csatlakozásunkkal összefüggésben az Alkotmány és a jogalkotási törvény módosításáról" című tervezet (a továbbiakban: Tézisek) célja a szükséges és felmerülő módosítási igények lehető legteljesebb körű összegyűjtése, valamint a törvénytervezetek megalapozása érdekében többféle megoldási lehetőség esetén szabályozási alternatívák felvázolása volt.
A tervezet előzménye "Az Európai Unióhoz való csatlakozásnak a magyar jogrendszert érintő egyes kérdései" című, 2000 decemberében a Kormány részére készített előterjesztés, amelyet a további minisztériumi munkálatok elméleti alapjaként fogadott el a 2319/2000. (XII. 21.) Kormányhatározat.1 A terjedelmes előkészítő anyagok alapján került összeállításra a Tézisek rövid - mindössze hat pontot tartalmazó - alkotmánymódosításra vonatkozó része.
Mivel a csatlakozás hipotetikus időpontja a Tézisek elkészítése idején még 2004. január 1-je volt, a felvetésekből és szabályozási alternatívákból most már viszonylag rövid idő alatt, feszes menetrend alapján kellett kidolgozni a szövegszerű módosító javaslatokat.2 A Tézisek a szakmai véleményezést követően 2002 őszére irányozta elő a módosító törvénytervezetek kidolgozását és ismételt egyeztetését, amelyek előbb előterjesztés formájában a Kormányhoz, majd - 2002. december 15-ig - törvényjavaslatokként az Országgyűléshez kerültek volna benyújtásra. Az Alkotmány módosítására az IM tervezete szerint tehát legkorábban 2003-ban került volna sor, a parlament tavaszi ülésszaka keretében.3 E határidőt a Kormány és a parlamenti pártok megállapodása azonban előbbre hozta.
Az alkotmánymódosítás időzítése szempontjából a Tézisek is kulcsfontosságúnak tartotta, hogy annak meg kell előznie az integrációs szervezetbe történő belépést, mivel a csatlakozási szerződés csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az alaptörvény által legitimált, vagyis az Országgyűlés addig nem köthet tagállami felségjogok, illetve hatáskörök átruházásáról szóló nemzetközi szerződést, amíg erre maga az Alkotmány fel nem hatalmazza.4 A Tézisekben vázolt, alkotmánymódosításra vonatkozó menetrend a szerződéskötés folyamatának és az Alkotmány revíziójának bizonyos fokú párhuzamosságát irányozta elő, amely szerint első lépésként a csatlakozási szerződés parafálására került volna sor, azután - a szerződés végleges változata ismeretében - fogadhatta volna el a parlament az Alkotmány módosítását, majd a népszavazást követően, annak eredményére figyelemmel történne a szerződés ratifikációja és kihirdetése.5 Az Országgyűlés azonban helyesen ismerte fel, hogy az alkotmánymódosítás tartalmilag elsőbbséget élvez a csatlakozási szerződéssel szemben és független attól, ezért változtatva az IM által javasolt menetrenden, a módosításra a parafálást megelőzően, de más tagjelölt államokkal összehasonlítva így is jelentős késéssel került sor.6
A Tézisek az Alkotmány és a jogalkotási törvény módosítását kizárólag a csatlakozással összefüggésben alapozta meg, az egyéb szempontú módosítási alternatívákat nem tartalmazta, és nem terjeszkedett túl az említett jogszabályokon, tehát nem jelentette az átfogó közjogi reform kiindulópontját. Ennek indoka a forrás szerint az volt, hogy a vizsgált kérdéskörök nemcsak szakmailag vitatottak, hanem jogpolitikai és integrációs politikai vonatkozásaik is erőteljesek, illetve a revízió tárgyai a szigorú "szavazati követelmények" miatt szintén "érzékenyek". A módosítás folyamatában ezen kívül figyelembe kell venni az EU jövőjéről megindult vita alakulását is, amelynek főbb témakörei a hatáskör-megosztás, a nemzeti parlamentek szerepe, az európai alkotmány és az európai alapjogvédelem.7
A Tézisek "alap-megközelítésével" kapcsolatban megállapítható, hogy az a módosítási törekvéseket csupán a legszükségesebb kérdésekre redukálta, amely különösen ahhoz képest jelentett "minimalista" szemléletet, hogy több parlamentbe jutott párt választási programja utalt az új Alkotmány megalkotásának szükségességére, vagy a hatályos szöveg átfogó felülvizs-gálatára.8 Sajnálatos módon a terjedelem tekintetében előirányzott szabályozási megoldást a kormányzati törekvések nemhogy nem bővítették, hanem tovább szűkítették. A parlament 2002 őszi ülésszakának kezdetén egyértelművé vált, hogy az EU-csatlakozást megelőzően már - idő és kompromisszumkészség hiányában -nem lehetséges új alkotmánykoncepciót kidolgozni. E helyzetet felismerve azonban érdemes lett volna az alaptörvény revízióját átfogóbb, az integrációs törekvésekhez akár csak áttételesen kapcsolódó tárgykörökkel bővíteni. Az alkotmánymódosítás előkészítésével párhuzamosan meg kellett volna kezdeni a közjogi reformcsomag előkészítését is, illetve az azzal kapcsolatos kormányzati elképzelések, tervezetek szakmai vitára bocsátását, mert csak ilyen módszerrel biztosítható a közjogi normarendszer dogmatikai összhangja.9 Helyeselhető volt a Tézisek megközelítése abban a tekintetben, hogy az Európa jövőjéről folyó vitát figyelemmel kell kísérni, mivel a közjogi reform során az integráció mozgásfolyamatába kell bekapcsolódni. Megjegyzendő, hogy az Unió szintjén zajló alkotmányozási folyamatnak a nemzeti alkotmányok tartalmára nézve nagy valószínűséggel továbbra sem lesz befolyása. Az európai alkotmány esetében várhatóan komplementer alkotmányról, azaz a tagállami alkotmányokat kiegészítő alaptörvényről lenne szó, amely csak támogatja a tagállami alkotmányokat az Európai Unió materiális és strukturális homogenitása értelmében. Az európai szerződésalkotmány komplementer alkotmányként a legfontosabb eszköz a közös európai alkotmányjog kialakításához, tehát a közös jogi kultúrát és közös értékalapokat célzó jogfejlődés - mint keretrend - eszköze.10 Az európai államok alkotmányainak alapvető jellemzői eddig is sok tekintetben egyezőséget mutatnak: érvényesül a népszuverenitás és népképviselet elve, a jogállamiság és hatalommegosztás elve, elismerést és garantálást kaptak az alapvető jogok stb., amelyek következtében minden tagállam alaptörvénye megfelel a demokratikus jogállami berendezkedésnek. Az EU születőben lévő alkotmánya és alapjogi chartája viszont egyéb közjogi tárgyú jogalkotásnál fontos viszonyítási pontot jelenthet.
A Tézisek szerint a revízió célja a csatlakozási szerződés ratifikációjához és a kihirdető törvény alkotmányosságához szükséges "elemek" alaptörvénybe való beépítése, illetve az Alkotmány "kiigazítása és kiegészítése" a csatlakozással érintett "pontokon". A csatlakozási szerződés megerősítésének formai alkotmányossági követelményei a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat alapján kerültek meghatározásra, amelyben a testület hangsúlyozta, hogy az Országgyűlés alkotmányi felhatalmazás hiányában nem jogosult az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozó jogterületen a territorialitás elvén túlterjeszkedni, illetve nemzetközi szerződés megkötésével és kihirdetésével nem tehet burkolt alkotmánymódosítást.11
Az alkotmánymódosítás céljával, illetve szükségességével kapcsolatos és a Tézisek "alap-megközelítésével" összhangban álló megállapítások lényegében helytállóak voltak, bár csak a formai szempontokra koncentráltak, amennyiben a csatlakozási szerződés alkotmányosságát hangsúlyozták. A módosítás legfontosabb és egyben tartalmi jellegű célja ugyanis az alaptörvény legitimációs funkciójának fenntartása, illetve az, hogy valóban az alkotmányozó hatalom akarata alapozza meg Magyarország részvételét az európai integrációs szervezetben.
Csaknem mindegyik írott alkotmánnyal rendelkező EU tagállam alaptörvényi szinten juttatja kifejezésre az integrációs folyamatban való részvételének konzekvenciáit. A korlátozott, egyedi hatáskörök12 elvével összhangban fontosnak tartják hangsúlyozni, hogy a Közösség hatalma a tagállamok és népeik akaratából keletkezett, és alkotmányi felhatalmazáson alapul, vagyis a tagállamok szuverén döntése jelenti az Unió létezésének és működésének jogi bázisát. A felhatalmazó cikkelyek jelentik a "hidat" az integrációs szervezet és a tagállami alkotmányos berendezkedés között. Amikor a tagállamok az integrációs szerződéseket - alaptörvényi rendelkezéseikkel összhangban - megkötötték, az európai intézmények olyan felhatalmazást kaptak, melynél fogva a tagállamok alkotmányos "terében" konkrét hatásköröket gyakorolhatnak, anélkül azonban, hogy a tagállami alkotmányjog vonatkozna rájuk. Az integrációs rendszer és a tagállami alkotmányos rendszerek összekapcsolódása veti fel a hatalom allokációjának, kiegyensúlyozásának és a hatalmi együttműködésnek az igényét13, és a felhatalmazó cikkely jelenti ennek alkotmányos bázisát. A magyar Alkotmány módosítására tehát nem az EU elvárásainak való megfelelés okán került sor, hanem az a magyar jogrendszer belső koherenciája és az alkotmányosság biztosítása érdekében szükségszerű.
a) A Tézisek központi kérdése olyan alkotmányi rendelkezés megfogalmazásának előkészítése volt, amely megalapozza hazánk integrációs szervezethez történő csatlakozását, közhatalmi jogosítványok átengedését. Az ún. felhatalmazó vagy csatlakozási klauzula (Európa-cikkely) tartalmi és formai elemekre osztható. A Tézisek szükséges tartalmi elemként nevesítette (1) az EK / EU javára történő "szuverenitás-korlátozást", amelyre (2) nemzetközi szerződésben kerül sor, értve a "korlátozás" alatt (3) alkotmányból eredő hatáskörök / állami felségjogok gyakorlásának átengedését, azzal, hogy ennek feltétele a (4) kölcsönösség, vagyis a többi tagállamhoz képest azonos mértékű és kondíciójú átruházás. Lehetséges tartalmi elemként említésre kerültek bizonyos célok, elvek, követelmények mint alkotmányos fenntartások: jogállamiság, szociális állam, demokrácia, kisebbségvédelem, alapjogok tiszteletben tartása. Az eljárási szabályok között a Tézisek csak a csatlakozási szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez szükséges parlamenti szavazatarányok tekintetében fogalmazott meg alternatívákat, és a formai oldaltól elválasztotta a népszavazás kérdését. A Tézisek abban a tekintetben bizonytalan volt, hogy egyáltalán szükséges-e az európai ügyekkel kapcsolatos népszavazásról alkotmányi rendelkezést alkotni, illetve abban is, hogy a népszavazás kötelezően elrendelendő legyen-e, továbbá az ügydöntő avagy a véleménynyilvánító típust alkalmazzák-e. A Tézisek az általános rendelkezések között - a 2. vagy a 6. § után - elhelyezett egységes felhatalmazó cikkelyt javasolt, mivel ebben az esetben az alaptörvény más alkotmányos szervekre vonatkozó szabályait - az MNB kivételével - nem kellene módosítani.
b) A Tézisek azt is felvetette, hogy szükséges lenne az MNB funkcióváltozásának alaptörvényi konzekvenciáit a csatlakozást megelőző alkotmánymódosítás folyamatában levonni, és eltérő részletességű javaslatokat is megfogalmazott az Alkotmány 32/D. §-ának új szövegére mind az átmeneti, mind a végleges uniós követelményekre tekintettel.
c) A Tézisekben felmerült továbbá, hogy a közösségi jog érvényesülését segítő egyes elveket alkotmányi vagy törvényi szabályozásban is kifejezésre kellene juttatni, és ennek érdekében alternatívákat is megfogalmazott.
d) Az európai helyhatósági és parlamenti választásokkal kapcsolatosan fontos megjegyezni, hogy az nem egységes és harmonizált választási rendszerben, illetve eljárási szabályok alapján történik, tehát a választójogra vonatkozó uniós követelmények megvalósítását a magyar választási rendszer keretei között kell megvalósítani. A Tézisek helyes következtetéseket vont le az Alkotmány 70. és 71. §-a vonatkozásában, amikor javasolta egyrészt az önkormányzati aktív és a passzív választójog kiterjesztését a hazánkban letelepedett (rezidens) uniós polgárok javára, kivéve ez alól a polgármesterré (főpolgármesterré, megyei közgyűlés elnökévé) történő megválasztás jogát, másrészt az európai parlamenti választások alapvető szabályainak alaptörvényi rögzítését.
e) A Tézisek hangsúlyozta, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozás jelentős hatást gyakorol a parlament tradicionális szerepére, mivel az integrációs szervezet döntéshozatali mechanizmusa elsődlegesen kormányzatilag meghatározott, vagyis a stratégiai döntések túlnyomó része a tagállami végrehajtó hatalom letéteményeseiből álló Tanácsban születik. A tervezet azonban nem fogalmazott meg konkrét szabályozási alternatívákat az Országgyűlés integrációs feladatai és szerepköre vonatkozásában, csupán felvetette a Kormány tájékoztatási kötelezettségének alkotmányi rög-zítését.14
Az alkotmánymódosító törvényjavaslatok tartalmának alakulására minden bizonnyal hatást gyakorolt a miniszterelnök felkérésére alakult szakértői Munkabizottság állásfoglalása is, amelynek tagjai neves alkotmányjogászok és közjogi méltóságok voltak.15 E bizottság egyhangú álláspontját a 2002. augusztus 21-ei ülésén fogadta el, és arról a kormányfőt tájékoztatta. A tagok egyetértettek abban, hogy hazánk az Európai Unióhoz való csatlakozás alkotmányjogi és közjogi feltételeinek, kereteinek megteremtése tekintetében jelentős késésben van, és a problémák kezelésének "con-ditio sine qua non-ja" az Alkotmány megfelelő módosítása. A Munkabizottság hangsúlyozta, hogy a csatlakozás kérdésében kötelezően kiírandó, ügydöntő országos népszavazást kell tartani. E lényeges megállapításokat követően vázolta a szükséges intézkedések kívánatos sorrendjét.
Első lépés - ellentétben a Tézisekben javasolt menetrenddel - az alaptörvény sürgős módosítása, amely kiterjed (1) az EU-csatlakozásról tartandó, egyszeri esetre szóló népszavazás jogi feltételrendszerének a megteremtésére, (2) a nemzetközi jog és a belső jog viszonyát meghatározó alkotmányi rendelkezés újraszabályozására, (3) az Alkotmány 6. §-ának - egyes állami hatáskörök nemzetközi szervezet részére történő átengedésének általános lehetővé tételével való - kiegészítésére, továbbá (4) EU-felhatalmazó cikkely beiktatására. Az alkotmánymódosító javaslattal egyidejűleg kellene benyújtani egyrészt a népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény kiegészítésére vonatkozó javaslatot, mely egyedi esetre szólóan szabályozná a csatlakozással kapcsolatos plebiszcitumot, másrészt a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény módosítását, illetve a nemzetközi szerződésekről szóló új törvényre vonatkozó koncepciót.
A következő lépés az alaptörvényben már megalapozott népszavazás megtartása. Mindezekkel párhuzamosan, és ezektől részben függetlenül haladna előre a csatlakozási szerződés véglegesítése. A Munkabizottság rámutatott, hogy a parafálást nem kell megvárni a népszavazással. Ebből az következik, hogy e tanácsadó testület egyértelműen elutasította a csatlakozási szerződésre vonatkozó referendum lehetőségét. A később napvilágra kerülő kormányzati és politikai szándékok is az egyszeri, egyedi népszavazás koncepciójára szorítkoztak.16 Az IM által előirányzott menetrendtől való további eltérésként a Bizottság - figyelemmel az Uniónak a tagjelölt államok közjogi felkészültségével kapcsolatos elvárásaira is - az Alkotmány módosítását még 2002-ben indokoltnak látta befejezni, és ehhez képest a népszavazás lebonyolítását 2003 tavaszára javasolta.
"Az Országgyűlésben képviselt pártok és a Kormány közös nyilatkozata Magyarország európai uniós csatlakozásának küszöbén", amely 2002. szeptember 19-én került elfogadásra, tartalmilag kevésbé járult hozzá az alkotmánymódosításhoz, mint az előbbi dokumentumok, viszont manifesztálta a négy parlamenti párt konszenzusát a csatlakozás alaptörvényi feltételeinek megteremtése, illetve az ügydöntő népszavazás szükségessége vonatkozásában.
Ez arra is utal, hogy a közös nyilatkozatban - mint politikai deklarációban - alkotmányossági szempontból relevánsnak csak a csatlakozás és/vagy az alkotmánymódosítás népszavazással történő megerősítésével kapcsolatos tervek számítottak.18 A "Nagybizottság" résztvevői kifejezték egyetértésüket abban, hogy:
- "Meg kell teremteni az Európai Uniós csatlakozáshoz nélkülözhetetlen alkotmányos és törvényi feltételeket. A pártok felkérik a Kormányt, hogy az ehhez szükséges törvényjavaslatokat mielőbb terjessze az Országgyűlés elé."
- "A Magyar Köztársaságnak az Európai Unióhoz való csatlakozása kérdésében az állampolgárok ügydöntő népszavazáson fejezzék ki akaratukat, és, hogy az európai uniós csatlakozáshoz szükséges alkotmánymódosításra e népszavazást megelőzően, törekvéseink szerint 2002. december 31-ig kerüljön sor."
A négypárti közös nyilatkozatban a pártok felkérték a Kormányt, hogy a csatlakozáshoz szükséges törvényjavaslatokat - így értelemszerűen az alkotmánymódosító javaslatokat is - mielőbb terjessze az Országgyűlés elé. A deklaráció azonban ezeknek a javaslatoknak a tárgyköreit nem részletezte, így az átfogó közjogi reform egzakt politikai impulzusának sem tekinthető. A Kormány, a parlamenti többség és az ellenzék mindössze arra tettek konkrét ígéretet, hogy az alaptörvény módosítására - a Munkabizottság javaslatával is összhangban - 2002 év végéig sort kerítenek. A népszavazás kérdésében megállapodás született annak ügydöntő jellegéről, illetve arról, hogy az alkotmány módosítását követően kerül megtartásra, és a csatlakozásra szorítkozik. A nyilatkozat nem foglal állást a népszavazás közelebbi időpontja tekintetében, továbbá nem pontosítja, hogy az mire vonatkozzék. E szempontból pedig több variáció is szóba jöhetett volna, úgymint
- népszavazás az alkotmánymódosítás megerősítéséről és az EU tagságról, vagy
- referendum a csatlakozási szerződésről, annak para-fálását követően, illetve
- plebiszcitum az EU-csatlakozás tárgyában, de nem a csatlakozási szerződésre vonatkozóan.
Az egyéb kormányzati állásfoglalásokból és a Munkabizottság ajánlásaiból azonban arra lehetett következtetni, hogy az alkotmányozók nem fogják bevezetni az integrációs szerződésekre vonatkozó rendszeres referendumot, és a csatlakozással összefüggő népszavazás sem lesz referendumos jellegű.
A politikai felhatalmazások és a szakértői anyagok birtokában a Kormány 2002 szeptemberében kezdte meg az alkotmánymódosító törvényjavaslata előkészítését.
Az alkotmánymódosítás első változata, a Kormány T/1114. sz. törvényjavaslata (a továbbiakban: Javaslat 1. ) 2002. október 15-én került benyújtásra a Parlamenthez. A Javaslat 1. tartalmazta a felhatalmazó klauzula egyik lehetséges - minimalista - változatát, a jegybankra vonatkozó rendelkezéseket, az államfő esetében a magyar állampolgárság mint a tisztség betöltéséhez szükséges feltétel előírását, az Európai Parlamenti választásokkal összefüggő, választójogra, illetve választási rendszerre vonatkozó módosításokat, a közteherviselési kötelezettség kiterjesztését, továbbá az EU csatlakozással kapcsolatos népszavazásra irányadó, egyetlen alkalommal hatályosuló alaptörvényi szabályokat.
A javasolt szabályozási megoldás hiányosnak, koncepciótlannak, eklektikusnak minősült, továbbá nélkülözte az EU tagsághoz elengedhetetlen alaptörvényi garanciákat és súlyos szakmai fogyatékosságokban szenvedett. Erre tekintettel a Javaslat 1. parlamenti vitája nem kezdődött meg, azt az előterjesztő rövidesen visszavonta, és helyette új változatot terjesztett be. Tanulságos lehet azonban, illetve összehasonlító szempontból érdemes is az első változat szabályozási javaslatainak bemutatása.
A Javaslat 1.-ben megfogalmazott "Európa-cikkely" szerkezeti elhelyezés szempontjából az alaptörvény népszuverenitásról rendelkező szakaszát követte volna új 2/A. §-ként. Ez a megoldás szakmailag vitatható, de mivel a végleges törvényszöveg is kitart mellette, értékelésére a későbbiekben térünk ki. A felhatalmazás - nevesítve az Európai Uniót - lehetővé tette egyes, Alkotmányból eredő hatáskörök gyakorlásának átengedését, illetőleg azok más tagállamokkal való közös gyakorlását, mégpedig az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával megerősített és kihirdetett nemzetközi szerződés alapján. A felhatalmazó klauzulába illesztve szerepelt a közösségi jog "és az Európai Unió egyéb vívmányai" érvényesülésére vonatkozó szabály.19
A klauzula részletes elemzésére szintén a végleges alkotmányi rendelkezések vizsgálatánál kerül sor, azonban már itt érdemes azt megjegyezni, hogy súlyos hiányosságnak tekinthető olyan tartalmi elemek mellőzése, amelyek a tagállami szuverenitás védelme érdekében kerülnek beépítésre az alkotmányba, vagyis sajátos garancianormák az alkotmányos berendezkedés védelme érdekében. A Javaslat 1. a hatáskör-átengedés eljárási szabályainak rögzítése tekintetében ugyancsak szűkszavúnak nevezhető, mivel kizárólag a nemzetközi szerződés minősített többséggel történő megerősítésének követelményét mondta ki. A felhatalmazás ugyanis mind a csatlakozási szerződés megkötésére és kihirdetésére, mind az újabb hatáskörök átruházására vonatkozik, tehát alkalmazandó az EK-t / EU-t alapító szerződések kiterjesztése esetén is. A csatlakozás és a hatáskör-átengedés eljárási oldalához tartozhat a népszavazással történő megerősítés, azonban már a Javaslat 1. - és a végleges szöveg is - teljesen különválasztja e két kérdést.
Az Alkotmány 28/C. §-ának (2) bekezdése kötelező tárgykörként határozta volna meg az EU-csatlakozással kapcsolatos népszavazást, s az alaptörvény új 79. §-a állapította volna meg annak különös szabályait.20 Ezek a rendelkezések szakmailag meglehetősen elhibázottak voltak, mivel az egyetlen alkalommal hatályosuló szabályok az alaptörvény stabilitását veszélyeztetik.21 A koncepcióban nyilvánvalóvá vált, hogy a kormányzati elképzelések csak a csatlakozásról szóló - nem re-ferendumos jellegű - népszavazásra redukálódnak, noha más alkotmányos megoldás is elképzelhető lett volna.
a) A javasolt szabályozás viszonylag széles körű módosítást irányzott elő a jegybankkal kapcsolatban, tekintettel az MNB-nek a Gazdasági és Monetáris Unióhoz való csatlakozást követő funkcióváltozására. Az MNB a Magyar Köztársaság központi bankja, amely külön törvényben meghatározott módon felelős a monetáris politikáért, és amelynek jogállását, hatáskörét, további feladatait, működési szabályait e külön törvény állapítja meg. A bank elnöke - akit a miniszterelnök javaslatára nevez ki az államfő - beszámolás helyett tájékoztatási kötelezettséggel tartozik az Országgyűlésnek, és rendeletet alkothat, amely törvénnyel nem lehet ellentétes.22 Már ebben a változatban sem szerepel a központi bank függetlenségének követelménye, amely pedig uniós elvárás.23
b) A Javaslat 1. a választójoggal kapcsolatban levont bizonyos konzekvenciákat, szövegezése azonban nem felelt meg a szaknyelvi követelményeknek. Kimondta, hogy helyi szinten a választás joga, valamint a népszavazásban, népi kezdeményezésben való részvétel joga külön törvény szerint megilleti a Magyar Köztárság területén élő európai uniós állampolgárt, és a bevándorlót, az uniós állampolgár helyi önkormányzati képviselővé is választható. Meghatározta továbbá az európai parlamenti választójog szabályait, a választójogból való kizárás többlettényállását EU állampolgár esetében, és ezekre tekintettel bővítette a választás alapelveire vonatkozó szabályokat.24
c) Már ebben a változatban megjelent az államfői tisztségre történő megválasztás feltételeként a magyar állampolgárság kikötése, illetve a választójog bővülésére tekintettel az európai parlamenti választások kitűzésével kapcsolatos új elnöki feladat meghatározása.25 Felmerült a közteherviselési kötelesség alanyi körének szélesítése is, akként, hogy az állampolgárok helyett minden természetes személyt, jogi személyt és jogi személyiséggel nem rendelkező szervezetet terhel. E meghatározás került a végleges szövegbe is, módosítva az Alkotmány 70/I. §-át.26
Mint említésre került, a Javaslat 1. számos fogyatékosságot mutatott, amelyek közül néhányat azért érdemes kiemelni, mert az alkotmányozás további menetében sem került sor megfelelő korrigálásukra.
a) Az első változatot feltűnően sok stilisztikai, szaknyelvi hiba jellemezte, és a pontatlan, néhol pongyola megfogalmazás a normativitást veszélyeztette volna.
b) Tartalmi szempontból kifogásolható a Javaslat 1. szűk körű volta, így nem tért ki többek között az alapjogi fejezet felülvizsgálatára, az alaptörvény állampolgári kötöttségektől való tehermentesítésére, és a jogforrási rendszer modernizálására, amelyeket az integrációs szervezetben való tagság mindenképpen befolyásolni fog.
c) A szisztematikusság hiányára utal, hogy a Javaslat 1. az állami célmeghatározásokat nem egészítette ki a Magyar Köztársaságnak az integráció továbbfejlesztése iránti elkötelezettségével.
d) E verzió kevéssé precízen, és a felhatalmazó cikkely szerkezeti egységét megbontva rendelkezett a közösségi jog érvényesüléséről, azonban nem hozta azt összhangba a hagyományos nemzetközi jog és a belső jog összhangjának követelményét kimondó alkotmányi szabállyal, illetve az utóbbi norma reformjának szükségességét teljesen figyelmen kívül hagyta.27
e) A Javaslat 1. nem tért ki az Országgyűlés integrációs szerepének alkotmányi rendezésére, illetve a Kormány kapcsolódó kötelességeinek és felelősségének meghatározására sem. Feltételezhető, hogy erre vonatkozóan ekkor még nem alakult ki határozott kormányzati elképzelés, de az is lehetséges, hogy a parlamenti vita megelőzését szolgálta a szabályozás kihagyása. A hiányosság a sajtóban éles ellenzéki kritikát váltott ki, sajnálatos módon azonban a végleges szövegben sem sikerült garanciális szempontból kielégítő megoldásra jutni. Mindennek elejét lehetett volna venni, ha a kormánypártok az alkotmányozás kezdeti szakaszában egyértelműen megállapodnak az európai intézményekben hazánkat képviselő kormánytagok és állami vezetők tárgyalási mandátumának meghatározásáról, a Kormányt részben kötő parlamenti állásfoglalás, illetve vélemény konstrukciójáról, illetve az integrációs feladatok ellátásának speciális felelősségi vonzatairól.
A 2002. évi önkormányzati választások vélhetően átmenetileg elterelték a parlamenti pártok érdeklődését az alkotmányozás ügyéről, mivel az új változat - a T/1270. sz. törvényjavaslat (a továbbiakban: Javaslat 2. ) - csak november 5-én került benyújtásra. A Javaslat 2. az Európai Unióhoz való csatlakozással összefüggő alkotmánymódosítás átfogóbb és szisztematikusabb megoldását tartalmazta, mint a T/1114. sz. törvényjavaslat, azonban bizonyos hiányosságok még mindig fennálltak, és csak néhány ponton valósult meg a revízió kiterjesztése az integrációs törekvésekhez áttételesen kapcsolódó tárgykörökre.28
A Javaslat a korábbi változathoz képest előrelépést jelentett, mivel tartalmazta a felhatalmazó klauzula általános és integrációs változatát, a közösségi jog magyar jogrendszerbeli érvényesülését a megfelelő helyen, és az Országgyűlés integrációs szerepének meghatározását. Szakmailag támogatható volt egyes közjogi funkciók (államfő, polgármester, főpolgármester, megyei közgyűlés elnöke) esetében a magyar állampolgárság, mint a tisztség betöltéséhez szükséges feltétel előírása, az európai parlamenti választásokkal és az "uniós polgárok" helyi választójogával összefüggő, választójogra, illetve választási rendszerre vonatkozó módosítások, a közteherviselési kötelezettség kiterjesztésének fenntartása, a menekültekkel kapcsolatos rendelkezés, illetve az állampolgárokra történő - és az EU tagállamaként nem fenntartható - alaptörvényi utalások következetes felszámolása.29 A javasolt szabályozási megoldás azonban még mindig nem kínált az EU tagsággal kapcsolatban teljes körű alaptörvényi garanciákat, továbbá fenntartotta, hogy integrációs ügyekben csak az EU csatlakozással összefüggésben, egyetlen alkalommal kerül sor népszavazásra az Alkotmány tranzitórius rendelkezése alapján.
A Javaslat 2. újdonsága abban állt, hogy - talán éppen a miniszterelnök "Munkabizottságának" ajánlása alapján - két felhatalmazó klauzulát fogalmazott meg. Az első általános jelleggel, bármely nemzetközi szervezet részére lehetővé tette volna az Alkotmányból eredő egyes hatáskörök átengedését a jogalkotó hatáskör kivételével, mégpedig nemzetközi szerződés alapján, az abban meghatározott körben. Ehhez képest speciális szabályként érvényesült volna az Európai Unió részére alkotmányos hatáskör átengedését, illetve a hatáskörök többi tagállammal való közös gyakorlását megengedő norma. A javasolt szöveg tartalmazta a hatáskör-átengedés célját (az Európai Unióban tagállamként való részvétel), illetve annak korlátját (az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig). A nemzetközi szerződés megerősítéséhez mindkét esetben az összes képviselő kétharmadának támogatását követelte meg az indítvány.30
Az általános felhatalmazó rendelkezés az ellenzék nyomására a végleges szövegből kimaradt, noha alkalmas lett volna az Alkotmány 6. § (2) bekezdésében rögzített államcél konkretizálására, amely szerint a Magyar Köztársaság együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével és országával, továbbá keretet adhatott volna az EK-val / EU-val szorosan nem összefüggő, vagyis az alapító szerződésekből nem következő, de az integráció tágabb foglalatát alkotó együttműködésben való részvételhez.31
A Javaslat 2. a felhatalmazó cikkelyek szerkezeti elhelyezésével kapcsolatban makacsul kitartott amellett, hogy azok a népszuverenitás elvéhez kapcsolva jeleníthetők meg az alaptörvény szövegében. Az új változat "Európa-cikkelye" szakmailag precízebben került megfogalmazásra, azonban még mindig nem tartalmazott teljes körű tartalmi garanciákat hazánk integrációs szervezetben való tagsága szempontjából, valamint formai oldalról, vagyis a hatáskör-átengedés eljárási szabályai szempontjából sem lépett túl az első variáción.
A Javaslat 2. megerősítette, hogy az alkotmányozók szándékai csak a csatlakozásról szóló népszavazásra redukálódnak. Ennek - kissé felemás - alkotmányi megalapozásához az indítvány sajátos tranzitórius normát kínál, amely a csatlakozási szerződést kihirdető törvény hatályba lépése napján hatályát veszti.32 Az alaptörvény "vendégnormája" csupán az új kötelező tárgykört jelölte volna ki, nem említve a plebiszcitum dátumát és a megválaszolandó kérdést, mert azok meghatározását - mélyen hallgatva a jogorvoslattal nem támadható döntés törvényi vagy határozati formájáról - a parlamentre bízta volna. Ezekkel az - alkotmányi szövegbe valóban nem illő - részletkérdésekkel kapcsolatban indokolt lett volna törvényhozási feladatot előírni. A népszavazási "záradék" sorsa azonban a végleges szövegben rosszabbul alakult, értékelésére a megfelelő helyen kitérünk.
A Javaslat 2. rövid, ünnepélyes bevezetővel kezdődött, amelyből az derült ki, hogy az alkotmányozó hatalom "a magyar nemzet boldogulását" kívánja szem előtt tartani az európai népek családjában. Az államalkotó nép magyar nemzet kategóriájára való szűkítése azonban alkotmányossági aggályokat vet fel. A hatalom végső forrása a nép, amelyet a magyar nemzet és a nemzeti és etnikai kisebbségek együtt alkotnak33. Ezért szerencsésebb lett volna a "magyar nép" fordulat alkalmazása. A parlamenti vita során úgy alakult, hogy az elfogadott szöveg e preambulumot már nem tartalmazza.
Hazánk Európai Unióhoz történő csatlakozása azonban meghatározó jelentőségű a magyar alkotmányos berendezkedés, illetve az alkotmányosság, a demokrácia és a jogállamiság foka szempontjából. Az utóbbi években az európai integrációs folyamat jelentette Magyarország számára az egyik legfontosabb adaptációs bázist mind a politikai és a gazdasági rendszer, mind a jogrendszer tekintetében. A tagfelvétel azt is kifejezi, hogy a magyar alkotmányos demokrácia teljesíti a korszerű európai követelményeket. Ezért indokolt lett volna a Javaslat 2. preambulumában szereplő értékdöntést alaptörvényi rangra emelni, kiegészítve az Alkotmány preambulumát az alábbiak szerint: "A többpártrendszert, a parlamenti demokráciát és a szociális piacgazdaságot megvalósító jogállamba való békés politikai átmenet elősegítése érdekében, továbbá azon szándéktól vezérelve, hogy a magyar nép megtalálja boldogulását az európai népek családjában, az Országgyűlés -hazánk új Alkotmányának elfogadásáig - Magyarország Alkotmányának szövegét a következők szerint állapítja meg."
A közösségi jog mint sui generis jogrendszer legfőbb sajátosságai annak autonómiája, elsődlegessége és közvetlen alkalmazhatósága. A Javaslat 2. megfogalmazása arra utalt, hogy az alkotmányozó szándéka a közösségi jog érvényesülését segítő jogelvek kifejezésre juttatása az alkotmányi szabályozásban. Az előterjesztő ezúttal megtalálta a megfelelő szerkezeti elhelyezését is, vagyis a közösségi jog érvényesülésének szabályát nem a felhatalmazó cikkelybe iktatta volna, hanem az Alkotmány 7. §-a (2) bekezdéseként jelölte meg.34 A javasolt szabályozási megoldás normaszövege különösen azért volt támogatható, mert a közösségi jog sajátos elveit olyan módon fejezte ki, hogy biztosította az Alkotmány hierarchikus elsőbbségének megőrzését, és ezzel együtt épen tartotta a jogszuverenitást is, ugyanis nem nyilvánította ki expressis verbis a közösségi jog elsődlegességét a belső jog egészével - ezen belül az Alkotmánnyal - szemben. Ez a megfogalmazás tehát nem jelentette az Alkotmány közösségi jognak való hierarchikus alávetését, amit tovább lehetett volna nyomatékosítani akkor, ha az Alkotmány megváltoztatása kivételként került volna megjelölésre a hatáskör-átengedésre vonatkozó felhatalmazás alól.35 A tervezett rendelkezéssel kapcsolatban csupán néhány dogmatikai pontosításra lett volna szükség a szövegezés vonatkozásában. Az "Európai Unió egyéb vívmányai" szövegrész helyett helyesebb lett volna a "közösségi vívmányok" fordulat alkalmazása - ugyanis ez az acquis communautaire magyar megfelelője. A közösségi jog és az említett vívmányok pedig "az Európai Közösségek és az Európai Unió alapító szerződéseinek és az azokból fakadó jogelveknek megfelelően" érvényesülnének hazánkban, különösen azért, mert az Uniónak nincs joga, csak az EK-nak.36
A Javaslat 2. az előző változathoz képest szűkebb körben módosította volna az Alkotmány 32/D. §-át, csupán az MNB "GMU-konform" funkcióváltozására reflektált, illetve fenntartotta a központi bank elnökének jogszabály-alkotási jogára irányuló kezdeményezést. Nem kerültek korrigálásra e rendelet jogforrási hierarchiában elfoglalt helyével kapcsolatos hiányos-ságok.37
Az új változat helyesen ismerte fel, hogy az Országgyűlés integrációs szerepének kérdését elengedhetetlen lenne az Alkotmányban rendezni.38 E felismerés tényén túlmenően azonban nem kínált meggyőző szabályozási megoldást, mivel a parlament és a kormány közötti folyamatos kommunikációt nem garantálták a javasolt rendelkezések, és az Országgyűlés számára pusztán lehetőségként határozták meg a Kormány informálását a parlamenti véleményről. A Javaslat 2. a kötelező parlamenti véleménynyilvánítást az Alkotmányban rögzített törvényhozási tárgykörökre szűkítette volna - noha a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvényben meghatározott tárgykörök is lényegesek -, továbbá a kötőerő vonatkozásában arra korlátozódott, hogy a Kormány a parlamenti "vélemény ismeretében" vesz részt az EU intézményeinek döntéshozatali eljárásaiban. E fordulat valójában semmiféle garanciát nem jelentett volna a tekintetben, hogy a Kormány a parlamenti véleményt tiszteletben tartva vesz részt az európai döntéshozatalban. A javaslat e részét a parlamenti vita - azaz a politikai alku - a továbbfejlesztés helyett kellőképpen megtépázta, mint az majd a végleges változat elemzésénél bemutatásra kerül.
A választójog kiegészítését nagyobb szakmai körültekintéssel, szisztematikusabban, de még mindig nem ellentmondásmentesen rendezte volna a Javaslat 2. Az országgyűlési képviselők választásán az aktív és a passzív választójog, illetve az országos népszavazáson, népi kezdeményezésben való részvétel joga az ország területén lakóhellyel rendelkező (nem pedig: élő) nagykorú magyar állampolgárokat illette volna meg, ugyanakkor kimaradt a választás / szavazás napján az ország területén tartózkodás követelménye. A második bekezdésben nem vált egyértelművé, hogy a lakóhellyel rendelkezés kritériuma csak a magyar állampolgárokra, avagy az EU más tagállamának állampolgáraira (az előterjesztés napilapokból átvett rövidítésében: uniós polgárokra) is vonatkozik-e a helyi választójog, illetve a helyi népszavazáshoz, népi kezdeményezéshez való jog esetében. Az önkormányzati választások esetében aktív választójogot a bevándorlók mellett a letelepedettekre és a menekültekre is kiterjesztette volna a szabályozás, a lakóhely előírása nélkül. Az európai parlamenti választójoggal és a választójogból kizárás bővített eseteivel zárult a szándékolt rendelkezés, "kifelejtve" a szövegből a kisebbségi önkormányzati választójog megemlítését.39
A politikai közbeszédben éles kritika fogalmazódott meg arra nézve, hogy a Kormány olyan tárgykörökkel bővítette (volna) az alkotmánymódosítást, amelyek az EU-csatlakozással semmilyen összefüggésben nem állnak. Az inkriminált témák közé egyrészről a nemzetközi szervezetekre történő hatáskör-átengedés tartozott - amelynek integrációs vonatkozásaira korábban utaltunk, másrészről a "miniszterek" rendeletalkotási jogköre és a "menekültügy".40
A Javaslat 2. az Alkotmány meglévő szabályát pontosította volna a jogharmonizációs kötelességekre is figyelemmel, amikor arra utalt, hogy a Kormány tagjai - vagyis a miniszterelnök és a miniszterek - feladatkörükben a csatlakozást követően magasabb szintű jogszabály, tehát törvény, (törvényerejű rendelet), kormányrendelet és EK-jogszabály alapján adhatnak ki rendeletet, amely törvénnyel és a Kormány rendeletével nem állhat ellentétben.41 Ezt a szabályozást nemhogy negligálni kellett volna, hanem továbbfejleszteni, ugyanis nyilvánvaló, hogy a miniszteri rendelet nem állhat ellentétben az elsődlegességet élvező EK-joggal sem. A kollízió kérdésében természetesen az EK Bírósága jogosult dönteni, de érdemes lett volna a Kormány tagjai számára - áttételes módon - alkotmányos kötelezettségként előírni a közösségi jog elsődlegességének tiszteletben tartását. A javasolt szöveg első mondatának második fordulata tehát úgy lett volna pontosítható, hogy e rendeletek "magasabb szintű jogszabállyal nem lehetnek ellentétesek".
Megjegyzendő, hogy a jogforrási hierarchia ab ovo hiányos és töredezett alkotmányi szabályozásának javítása érdekében, a Kormány mint testület rendeletalkotási jogkörére vonatkozó 35. § (2) bekezdésének első mondatát is módosítani kellett volna. Például: "A Kormány a maga feladatkörében, továbbá törvény felhatalmazása alapján vagy a közösségi jog végrehajtása érdekében rendeleteket bocsát ki, illetve határozatokat hoz."
A Javaslat 2. az Alkotmány menedékjogról szóló 65. §-át új bekezdéssel egészítette volna ki, amely szerint a "Magyar Köztársaság a menekülők védelmét nemzetközi kötelességeinek megfelelően biztosítja" .42 A nagyobbik ellenzéki párt szerint e kérdésnek az uniós csatlakozáshoz semmi köze, amely megállapítás csupán arra világít rá, hogy a politikusok az integráció jogi és politikai természete vonatkozásában némileg tájékozatlanok. Az EU bécsi cselekvési terve (1998) prioritásokat állapít meg többek között a menekültügy terén, és a tagjelöltek figyelmét arra hívja fel, hogy csatlakozásuk akkor lehetséges, ha migrációs és bűnügyi szempontból nem jelentenek kockázatot. A tamperei dokumentum (1999) rendszerezi a közös menekültüggyel és migrációs politikával kapcsolatos feladatokat. Az Amszterdami Szerződéssel megalapozott egységes menekültügyi rendszer43 célja a nemzeti menedékjogok harmonizációja a Genfi Egyezmény teljes és maradéktalan alkalmazásával. A menekültügy körében elfogadott nemzetközi egyezmények44 tiszteletben tartása tehát az EU tagállamainak szerződéses kötelezettsége, amelynek alaptörvényi rangra emelése összhangban áll a bécsi cselekvési tervben kifejezett uniós elvá-rásokkal.45
A T/1270. sz. alkotmánymódosító törvényjavaslat (Javaslat 2.) sorsa számokban és dátumokban az alábbiak szerint vázolható. Az általános vita november 13-20. között zajlott, a részletes vitára bocsátás november 26-án történt 211 igen, 150 nem szavazat mellett 5 tartózkodással. Az általános vita lezárásáig 37 módosító javaslat46 érkezett, a részletes vitát november 27-én tartották, a jogosultak a törvényjavaslathoz 12 kapcsolódó módosító47 és egy bizottsági módosító javaslatot48 nyújtottak be. A részletes vitát lezáró szavazásra december 3-án került sor. Az igazságügyi miniszter az elfogadott módosító javaslatokat figyelembe véve egységes javaslatot dolgozott ki49, amelyhez a zárószavazást megelőzően 1 ellenzéki módosító javaslat érkezett, majd december 17-én záró vitára és zárószavazásra került sor. Az Országgyűlés 361 igen, 4 nem szavazat, 0 tartózkodás mellett elfogadta az Alkotmány módosítását, amelynek kihirdetése 2002. december
23-án történt meg. A statisztikai adatok természetesen nem árulnak el semmit a normatartalmat (de)formáló politikai vitákról és alkudozásokról, érdemes hát közelebbről szemügyre venni, mely rendelkezésekhez és milyen tartalmú módosító javaslatok kapcsolódtak.
- Néhány javaslat az alaptörvény állampolgársági kötöttségeinek - vagyis az állampolgárokra történő utalásainak - visszaállítására törekedett, hivatkozással jogértelmezési zavarokra kártérítési kérdésekben.
- Szakszerű indítványok érkeztek "uniós polgárok" fordulat korrigálásával, és választójoguk feltételeinek szigorításával (pl. magyarországi lakóhely, Magyar Köztársaság területén életvitelszerűen lakás) kapcsolatosan.
- Irrelevánsnak nevezhetők a Javaslat 2. címére vonatkozó indítványok: az alaptörvény számának elhagyása, illetve az Alkotmányról szóló 1946. évi I. (sic!) törvény fordulatra cserélése - utalással arra, hogy az 1949. évi XX. törvény egyfajta sztálini örökség, amelyet nem tanácsos az integrációba magunkkal vinni.
- Szakmai alapon kísérlet történt a felhatalmazó cikkelyek racionális szerkezeti elhelyezésére, és számos variáció született az Európa-cikkely szövegére (pl. "átengedés" fordulat elhagyása, tartalmi garanciák beépítése).
- Kifogás érte az MNB elnökének rendeletalkotási jogkörét, illetve a központi bank funkciójának "euró-kompatibilis" meghatározását - visszakívánva a korábbi jegybanki alapfeladatokat az Alkotmányba.
- Kezdetben igény mutatkozott az Országgyűlés és a Kormány viszonyának feszesebb szabályozására az integrációs ügyekben, később - politikai egyezség híján - e rendelkezések száműzetésre kerültek a végleges szövegből.
- Fény derült az európai együttműködés államcélként való megfogalmazásának hiányára.
- Utalás történt a népszavazással kapcsolatos rendelkezés rövidítésére, és külön törvény alkotásának lehetőségére.
- Számos ellenzéki javaslat további redukciót követelt, úgy mint a preambulum elhagyása, az általános felhatalmazás elhagyása, a miniszterek rendeletalkotási jogkörének elhagyása, menekültekkel kapcsolatos rendelkezés elhagyása, továbbá a közösségi jog érvényesülésére vonatkozó szabály elhagyása. A hivatkozási alap általában az volt, hogy adott kérdés nem függ össze a csatlakozással.
- A "szoros összefüggés" elméletéhez képest meglepő, hogy szintén ellenzéki oldalról érkezett a NATO tagságot érintő módosító javaslat - annak elismerésével, hogy az előző ciklusban ezt a kérdést nem sikerült megfelelően rendezni, továbbá a külföldön tartózkodó / élő magyar állampolgár választójogával kapcsolatos indítvány, és a határon túli magyarsággal kapcsolatos államcél részletezésére vonatkozó módosítás.
- Négypárti konszenzus alapján került sor az Európaklauzula véglegesítésére, és döntés született arról, hogy az Országgyűlés és a Kormány együttműködését külön törvény szabályozza majd.
- A parlamenti szakasz végjátékában, december 2-án újabb "Nagybizottsági" politikai paktum született a népszavazás időpontja50 és a felteendő kérdés tekintetében, továbbá sikerült kiiktatni az általános felhatalmazó cikkelyt, a kormánytagok rendeletalkotási jogkörének módosítását és a menekültek védelméről szóló rendelkezést. A megállapodásnak megfelelő módosító javaslat a zárószavazás előtt került benyújtásra.51
A felhatalmazó klauzula szakszerű alkotmányi megfogalmazása kiemelkedően fontos lett volna, ugyanis
- ahogy korábban már említésre került - a tagállami alkotmányokban megállapított felhatalmazó cikkelyek jelentik a "hidat" az integrációs szervezet és a tagállami alkotmányos berendezkedés között.
Az alkotmánymódosításról szóló 2002. évi LXI. törvény (a továbbiakban: Törvény) a következő, új 2/A. §-t iktatta a normaszövegbe52, amely a kihirdetés napján hatályba lép: "(1) A Magyar Köztársaság az Európai Unióban tagállamként való részvétele érdekében nemzetközi szerződés alapján - az Európai Uniót, illetőleg az Európai Közösségeket (a továbbiakban: Európai Unió) alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig - egyes, Alkotmányból eredő hatásköreit a többi tagállammal közösen gyakorolhatja; e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is. (2) Az (1) bekezdés szerinti nemzetközi szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges."
1. Az Alkotmány szerkezetében való elhelyezésből, vagyis az "Általános rendelkezések" című I. fejezetbe történő beillesztésből az következik, hogy a felhatalmazó cikkely általános szabályként gyakorol hatást a többi alkotmányi normára, amely összhangban áll az alaptörvény konzisztenciájának és koherenciájának dogmatikai elvével. Véleményünk szerint azonban a felhatalmazó cikkelyt az Alkotmány I. fejezetében új 6/A. és 6/B. §-ként kellett volna rögzíteni. A népszuverenitásról és a hatalomgyakorlásról rendelkező 2. § után történő elhelyezés azért nem indokolt, mert a felhatalmazás nem a népszuverenitás korlátozására vonatkozik, hanem az állami szuverenitás körébe tartozó egyes főhatalmi jogosítványok átengedésére, így logikailag és rendszertanilag helyesebb lett volna e klauzulának az állami szuverenitást kifejező 5. és 6. §-okat követő beillesztése.
2. A Törvényben megfogalmazott "Európa-cikkely" kiküszöbölte a "hatáskör-átengedés" fordulatot, és a tagállamokkal való "közös" hatáskörgyakorlást tüntette fel elsődlegesként az "intézmények útján" történővel szemben, amely felesleges és félrevezető aggályosko-dásnak minősül. A szupranacionális EK-ban és a föderális irányba fejlődő EU-ban elsődlegesnek az intézmények útján történő hatalomgyakorlás tekinthető, ez még az ún. szorosabb vagy fokozott együttműködés esetre is igaz. Az integráció államtani sajátosságának és közjogi természetének meghatározó ismérve a tagállamok kompetencia-átengedése az intézmények számára - amely ettől természetesen nem válik szuverén entitássá, de más nemzetközi szervezetektől éppen a javára szóló hatáskör-transzfer különbözteti meg.53
A Törvény tartalmazza a - nevezzük nevén - hatáskör-átengedés terjedelmének részletesebb meghatározását, de a rendelkezést bővíteni kellett volna olyan további tartalmi elemekkel, amelyek a tagállami szuverenitás védelme érdekében kerülnek beépítésre az alkotmányokba, vagyis sajátos garancianormák az alkotmányos berendezkedés védelme érdekében.54
Az Unióval szemben támasztott tartalmi elvárások és korlátozások tagállamonként eltérő mértékűek. A felhatalmazó cikkelyek általában kimondják, hogy csak konkrétan meghatározott kompetenciák ruházhatók át55, vagy meghatározzák az átruházás célját56. Egyes tagállamok pedig előírják bizonyos kiemelkedő alkotmányi elvek és értékek - ezek leggyakrabban a jogállamiság, a demokrácia és az alapjogok - tiszteletben tartásának követelményét a főhatalmi jogosítványok átruházása során57. Több alaptörvény hangsúlyozza a kölcsönös kötelezettségvállalás elvét58 az integrációval összefüggésben, néhány alkotmányi rendelkezés pedig a szubszidiaritást, mint Unióval szembeni elvá-rást59 juttatja kifejezésre különösen a tartományok, régiók jogállásának védelme érdekében.
Az Alkotmány új szövege meghatározza a hatáskörátengedés célját (az Európai Unióban tagállamként való részvétel), illetve annak korlátját (az alapító szerződésekből fakadó jogok gyakorlásához és kötelezettségek teljesítéséhez szükséges mértékig). További garancianormaként azonban rögzíthető lett volna: "Ha az Alkotmányból eredő hatáskörök átengedése következtében az Alkotmányt is módosítani kell, a módosítás nem terjedhet ki az Alkotmány 1., 2., 8. és 56. §-aiban foglalt rendelkezésekre." 60
Szükséges lett volna továbbá - a jogszuverenitás védelme érdekében - az alkotmány megváltoztatására vonatkozó hatáskört kivételként nevesíteni az Európaklauzulában: "e hatáskörgyakorlás megvalósulhat önállóan, az Európai Unió intézményei útján is, de egyik esetben sem járhat az Alkotmány megváltoztatásával. " Előfordulhat ugyanis, hogy az újabb hatáskörátengedés alkotmánymódosítást is igényel. Ilyen esetben az alaptörvény módosítását a vonatkozó eljárási szabályok szerint az Országgyűlés végzi el, és azt nem pótolhatja a nemzetközi szerződést kihirdető törvény - akkor sem, ha az ugyanolyan parlamenti többséget igényel, mint az Alkotmány megváltoztatása. Ez ugyanis az Alkotmány rendelkezései áttörésének veszélyét hordozza magában.
3. A Törvény a hatáskör-átengedés eljárási szabályaként rögzíti, hogy arra nemzetközi szerződés alapján kerül sor, amelynek megerősítéséhez és kihirdetéséhez az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges.
Az EU tagállamainak alkotmányaiban a tartalmi elemeken kívül formai szabályok is korlátozzák és nehezítik a hatáskör-átruházás eljárását. Az ilyen tartalmú döntés meghozatala a parlament feladata, és minősített többséggel történik. Amennyiben a hatáskör-átruházás alkotmánymódosítást igényel, az arra vonatkozó nemzeti szabályok szerint kell eljárni. A képviseleti szerv aktusát kiegészítheti az alkotmány alapján elrendelendő népszavazás.61
a) Megfontolható lett volna az "Európa-klauzula" formai oldalának bővítése akként, hogy mind a csatlakozási szerződésben, mind a tagállamként való részvétellel kapcsolatos jövőbeli szerződésekben meghatározott hatáskör-átengedést népszavazás erősíti meg. Ez azt jelentené, hogy nem csupán a csatlakozásról döntene népszavazás, hanem az EK-t / EU-t alapító szerződések minden egyes módosítása és kiterjesztése esetén népszavazásra is sor kerülne az Alkotmány alapján. A népszavazás jellege szempontjából két megoldás jöhetett volna szóba. Az első: "Az Európai Unióban tagállamként való részvétellel kapcsolatos hatáskörátengedést népszavazás erősíti meg." Ebből a megfogalmazásból az következik, hogy a népszavazást az Alkotmány alapján kötelező elrendelni hatáskör-átengedés kérdésében, és ha az eredményes, akkor egyúttal ügydöntő.62 A népszavazás eredménytelensége esetén az Országgyűlés dönt. Másik alternatíva: "Az Európai Unióban tagállamként való részvétellel kapcsolatos nemzetközi szerződést népszavazás erősíti meg." Ebben az esetben kötelező referendumról lenne szó, amely szintén ügydöntő. Ha a népszavazás kötelezően elrendelendő jellegét a felhatalmazó cikkely tartalmazza, az Alkotmány 28/C. §-a a következőképpen egészülhetett volna ki: "kötelező elrendelni a népszavazást az Alkotmányban meghatározott esetekben, továbbá ha 200 ezer választópolgár kezdeményezi". A bemutatott megoldás a közvetlen demokrácia hazánkban meglehetősen ritkán alkalmazott intézményének gyakoribb igénybevételét eredményezte volna, fokozva az integrációs szervezet, illetve a csatlakozás és a későbbi hatáskör-átruházások hazai, demokratikus legitimációját.
b) Az alkotmányozó azonban "harmadik utat" talált az aktuális kormányzati elképzelésekkel összhangban. Az ügydöntő népszavazás csak hazánk "csatlakozási szerződés szerinti csatlakozásáról" szól, amelynek alkotmányi szabályozását sajátos tranzitórius norma oldja meg, vagyis a csatlakozási szerződést kihirdető törvény hatályba lépése napján hatályát veszti.63 Az alaptörvény meghatározza a népszavazás időpontját és a megválaszolandó kérdést. A szabályozással szemben több kifogás emelhető. Egyrészt a tautologikus mondat félrevezető, mert első ránézésre úgy tűnik, mintha a szavazás a csatlakozási szerződésre vonatkozna, tehát referendum lenne, és csak a dátumból, illetve a kérdésből következik, hogy nem az. Másrészt az alaptörvény stabilitását és az alkotmányosságot nem feltétlenül szolgálja átmeneti norma beiktatása. Harmadrészt - ha már vendégnormáról van szó - a népszavazásra vonatkozó rendelkezés kerülhetett volna a felhatalmazó cikkelybe, vagy a népszavazásról szóló 28/C. §-ba, nem pedig az Alkotmány végére. Végül az időpont és a kérdés meghatározásával nem az alaptörvény szövegét kellett volna terhelni, hanem utalni kellett volna a népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény megfelelően részletes speciális kiegészítésére, amely kiterjed az elrendeléssel kapcsolatos garanciális szabályokra (a tárgyra vonatkozó egyéb kezdeményezés kizárására, a konkrét kérdés és időpont meghatározására).
A Törvény az Alkotmány 6. §-át új (4) bekezdéssel egészíti ki, amely szerint hazánk "az európai népek szabadságának, jólétének és biztonságának kiteljesedése érdekében közreműködik az európai egység megteremtésében" .64 Ennek a célnak alkotmányi rangra emelése azt a kötelezettséget jelenti az állam szervei számára, hogy tevékenységük során az integráció előmozdítására kell törekedniük, és hatáskörükben eljárva nem hozhatnak olyan döntéseket, amelyek e cél megvalósítását akadályozzák. A politikai célkitűzés így alkotmányos kötelességgé transzformálódott, és a jogszabályok alkotmányossági szempontú vizsgálata során is viszonyítási pontként szerepel. A jelenlegi történelmi helyzetben azonban indokolt lett volna a bemutatottnál konkrétabb és részletezőbb megfogalmazást választani, például folytatva a mondatot azzal, hogy "szem előtt tartva az integráció demokratikus, jogállami, szociális alapelveit és bízva a szubszidiaritás követelményének megvalósításában". Ez kifejezte volna egyfelől, hogy Magyarország eleget tesz a demokratikus, szociális, jogállami követelményeknek, másfelől magában foglalta volna azt az elvárást is, hogy az Unió ugyanezeket az értékeket tartja szem előtt, kiegészítve a szubszidiaritással, amely a tagállamok identitásának megőrzését garantálja.65
A köztársasági elnök megválasztásához szükséges feltétel, illetve az új államfői feladat tekintetében a Törvény megtartotta a javaslatokban kínált, ott bemutatott szabályozási megoldást.66
A Magyar Nemzeti Bankkal kapcsolatban a Törvény nem lépett túl a Javaslat 2.-ben előirányzott revízión, és nem korrigálta annak fogyatékosságait.67 Pozitívumként értékelhető, hogy a voltaképpen később szükségessé váló módosítások előrehozatala megtörtént, mert ez az Alkotmány stabilitását szolgálja. Az Európai Unióhoz történő csatlakozással a Magyar Nemzeti Bank (MNB) automatikusan részévé válik a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER), de hazánk egyelőre nem lesz tagja az euró-övezetnek. Az euró bevezetéséig, az átmeneti időszakban az MNB önállóan, de a KBER-rel koordinálva határozza meg az ország monetáris politikáját. Már ebben a szakaszban is teljes mértékben kell érvényesülnie a jegybanki függetlenség elvének, az euró bevezetésével pedig feltétlenül hatályon kívül kellett volna helyezni azokat az alaptörvényi rendelkezéseket, amelyek sértik az euró alkalmazásának és a központilag meghatározott közös monetáris politika végrehajtásának követelményeit.68 Az Alkotmány tehát a központi bank feladatainak részletezése helyett csak fő funkcióját jelöli meg ezentúl. A csatlakozási szerződés kihirdetésével hatályba lépő új szabály, hogy az MNB elnöke külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet ad ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. A Törvény tehát nem rendezi a Kormány rendelete és az MNB elnökének rendelete egymáshoz való viszonyát, a módosítás ennyiben nem használ a jogforrási rendszer áttekinthetőségének.
Elengedhetetlen lett volna az Országgyűlés integrációs szerepére, és a Kormány kapcsolódó kötelességeire vonatkozó szabályok anyagi jogi meghatározása az alaptörvényben. Politikai megegyezés hiányában azonban csak az került rögzítésre, hogy a Kormány képviseli hazánkat az EU kormányzati részvétellel működő intézményeiben, megküldi az Országgyűlés részére az EU kormányzati részvétellel működő intézményeinek döntéshozatali eljárásában napirenden szereplő javaslatokat, és a parlamenti szerepvállalás részleteit - a jelenlévő képviselők kétharmadának szavazatával elfogadott - külön törvény rendezi.69 A szabályozási kérdés törvényhozási útra terelése egyrészt a feladat megoldásának elodázását jeleni, másrészt garanciális szempontból sem kielégítő, még azzal együtt sem, hogy a főbb tárgyköröket (az Országgyűlés és bizottságainak ellenőrzési jogkörét, az Országgyűlés és a Kormány közötti egyeztetést, a Kormány tájékoztatási kötelességének részletezését) az alkotmánymódosítás megjelöli.
a) A tagállami parlamentek a közösségi politikában való közvetett részvételük súlya alapján három csoportba sorolhatók. A közösségi politikát alakító törvényhozások a végrehajtó hatalom, vagyis a kormány által javasolt közösségi politikát módosíthatják, elvethetik, és helyette saját álláspontot alakíthatnak ki, amelytől a kormány képviselői az európai intézményekben közreműködve nem térhetnek el. Ilyen például a dán és a brit törvényhozó testületre vonatkozó szabályozás. A közösségi politikát befolyásoló törvényhozások módosíthatják, elvethetik a kormány integrációs ügyekben kialakított politikáját, de nem alakítanak ki a kormánytagokat kötelező saját állásfoglalást, hanem integrációs ügyekben megelőző jellegű parlamenti kontrollt gyakorolnak. Ilyen modellt követ a francia és az osztrák szabályozás. Végül megemlíthetők a közösségi ügyekre csekély, vagy semmilyen hatással nem rendelkező törvényhozások, amelyek a kormány politikáját nem módosíthatják, nem utasíthatják el, és nem pótolhatják azt saját elképzeléseikkel. Ebbe a körbe tartoznak például a spanyol, az ír és az olasz törvényhozó testületek.70
b) A magyar parlamentáris demokrácia intézményrendszerének sajátosságaira tekintettel az európai intézményekben hazánkat képviselő kormánytagok és állami vezetők tárgyalási mandátumának meghatározásánál átmenetet kellene találni a kötelező erejű parlamenti állásfoglalás, illetve a semmiféle kötőerővel nem rendelkező véleménynyilvánítás között. Erre vonatkozóan elképzelhető lett volna például az a megoldás, hogy a Kormány az Alkotmány alapján köteles kikérni az Országgyűlés véleményét integrációs kérdésekben, és külön parlamenti törvényben, vagy a Házszabályban kerülne rögzítésre, hogy a parlamenti állásfoglaláshoz, illetve véleményhez, továbbá az ezektől való eltéréshez milyen tárgyalási rend kapcsolódik. Tehát a Kormányt részben kötő parlamenti állásfoglalás, illetve vélemény konstrukcióját kellene kialakítani a megalkotásra kerülő törvényben.
c) Az alkotmánymódosítás akkor lett volna alapos, ha tartalmazza a következőket. Indokolt lett volna az Országgyűlés feladatait meghatározó 19. § (3) bekezdését új ponttal bővíteni, például olyan módon, hogy "az Országgyűlés tájékozódik az európai integrációval kapcsolatos feladatokról és állást foglal a Magyar Köztársaság szempontjából kiemelkedő jelentőségű integrációs kérdésekben". E hatáskör gyakorlását a Kormány tájékoztatási kötelességének alkotmányi előírása garantálja, amelyet a Törvény ugyan részben rögzít, azonban nem hangsúlyozza, hogy a tájékoztatásnak kellő időben vagy haladéktalanul kell történnie, elmulasztása esetén pedig a Kormány felelősséggel tartozik a Parlamentnek. Eldöntendő lett volna, hogy a parlamenti bizalom és felelősség általános szabályai vonatkozzanak-e a mulasztásra, vagy speciális felelősségi alakzat kerüljön kialakításra. Az Országgyűlés és a Kormány közötti egyeztetést alkotmányos kötelességként kellett volna megállapítani, például úgy, hogy az "Országgyűlés vagy annak kijelölt bizottsága a [részére megküldött, és az európai intézmények döntéshozatali eljárásában napirenden szereplő] javaslatokkal kapcsolatos véleményéről tájékoztatja a Kormányt". A parlamenti vélemény a Kormányt akkor kötelezné, ha az kizárólagos törvényhozási tárgykörbe tartozó szabályozási kérdésre vonatkozik. Amennyiben az európai döntéshozatali folyamatban a parlamenti vélemény módosítása szükséges, a Kormány kezdeményezi - a parlamenti törvényben vagy a Házszabályban szabályozandó eljárásnak megfelelően - az érintett Országgyűlési bizottság sürgős eljárását. E logikának megfelelően a Kormány számára teljes tájékoztatási kötelezettséget kellett volna előírni, vagyis a Kormány nem csupán az EU napirendjén szereplő javaslatokat küldi meg, hanem tájékoztatást ad az Unió intézményeinek döntéseiről és az eljárásban általa képviselt álláspontról az Országgyűlés vagy bizottsága számára.
A csatlakozási szerződés kihirdetésével lépnek hatályba a választójoggal kapcsolatos új alaptörvényi szabályok. A végleges változat csak annyiban tér el a Javaslat 2.-ben előirányzottól, hogy az Európai Unió más tagállamainak állampolgárai esetében is hangsúlyozza az önkormányzati, illetve az európai parlamenti választójog feltételeként a magyarországi lakóhely meglétét, továbbá lemondott az "uniós polgár" köznyelvi rövidítés alkalmazásáról. Önkormányzati aktív választójoggal rendelkeznek majd - a bevándorlókon túl - a menekültként és a letelepedettként elismert nagykorú személyek. Az Alkotmány 70. §-a a jövőben nem rendelkezik a kisebbségi önkormányzati válasz-tójogról.11 A választások alapelveiről szóló XIII. fejezet kiegészült az európai parlamenti választások elveivel, illetve az ezzel és a kisebbségi önkormányzati választásokkal kapcsolatos törvényhozási feladat meghatározásával, utóbbi - kissé enigmatikusan - a kisebbségi választójog reformjával kapcsolatos törekvésekre enged következtetni.72
A közteherviselés - régen elavult - állampolgári kötelezettség jellegét szüntette meg a Törvény az alanyi kör szélesítésével, a Javaslat 1. szövegezésének megfe-lelően.73
Az alkotmánymódosítás - kihirdetése napjától, a Javaslat 2.-ben foglaltaknak megfelelően - számos alaptörvényi rendelkezést "szabadított" meg az állampolgárokra utaló fordulatoktól, tekintettel arra, hogy e feladat-meghatározások, tilalmak és garanciák szélesebb alanyi körre vonatkoznak.74
A nemzetközi jog jogforrási jellegével kapcsolatos alkotmányi rendelkezés hiányosságaira számos szakértő hívta fel a figyelmet az elmúlt években.75 Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése - mely szerint "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját" - túl általános, és egyúttal hiányos keretszabálynak tekinthető. Lényegileg ugyanis nem mond semmit a nemzetközi szerződések magyar jogrendszerbeli helyéről, az elsőbbség kérdéséről, a közvetlen alkalmazhatóság lehetőségéről vagy kötelezettségről, a nemzeti jogrendszerrel fennálló esetleges kollízió feloldásáról és a nemzetek feletti jog sajátosságaira nézve semmiféle garanciát nem biztosít. Súlyos mulasztásnak tekinthető, hogy az aktuális alkotmánymódosítás keretében nem került sor e rendelkezés pontosítására, és a hagyományos nemzetközi jog, illetve a közösségi jog jogforrási jellégének differenciált rendezésére. Nem hagyható figyelmen kívül, hogy az EK-t és az EU-t alapító szerződések, továbbá a csatlakozási szerződés eredete szerint és formai szempontból nemzetközi szerződés - tartalmát tekintve viszont nemzetek feletti jog.
a) A nemzetközi szerződések jogforrási hierarchiában elfoglalt helyére az Alkotmánybíróság hatáskörei és gyakorlata engednek következtetni. Az Alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) rendelkezik a nemzetközi szerződés egyes rendelkezéseinek előzetes alkotmányossági vizsgálatáról, továbbá a jogszabály és az állami irányítás egyéb jogi eszköze nemzetközi szerződésbe ütközése esetén követendő eljárásról.76 A törvényben kifejezetten nem szerepel, hanem a testület gyakorlatában alakult ki, hogy az Abtv. 1. § b) pontja alapján a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály is utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet77. A jogbiztonságot és a nemzetközi jog alkalmazását azonban nem szolgálja ez az indirekt módszer.
b) A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos alkotmánybírósági hatáskörök nem hívhatók mechanikusan segítségül a közösségi aktusok esetében, sőt maga az Abtv. is felülvizsgálatra szorul a szupranacionális normák érvényesülésére vonatkozó sajátos elvek okán. Ezért feltétlenül be kellett volna iktatni az Alkotmányba, hogy a közösségi jog az alapító szerződésekben meghatározott elvek szerint érvényesül a belső jogban. Hangsúlyozandó, hogy az érvényesülés szabálya nem azonos a közösségi jog elsődlegességének alkotmányi elismerésével. A közösségi jog elsődlegességéről egyébként nagyon kevés tagállami alkotmány rendelkezik,78 mivel a tagállamok az EK-jog szupremáciáját csak a belső joggal szemben ismerik el, a jogszuverenitást kifejező alkotmánnyal kapcsolatban nem.
A Törvény kitér a választójog EU-csatlakozással összefüggő módosítására, illetve a közteherviselési kötelezettség korszerű szabályozására, azonban egyéb politikai, gazdasági és szociális alapjogi rendelkezések, illetőleg az azokat részletesen szabályozó törvények esetleges revízióját nem említi.
a) Az Alkotmányban garantált alapvető jogok között találhatók státusjogi jellegzetességet is hordozó emberi jogok, illetve kifejezetten állampolgársághoz kötött alapjogok, amelyek gyakorlását a hazánkban letelepedő uniós polgároktól nem lehet megtagadni. Az első kategóriába tartozik például a mozgásszabadság79, amelynek részét képezi a - csak magyar állampolgárok számára biztosított - hazatérés joga80 is. Indokolt lehet a Magyarországon rezidens uniós polgárok számára is alkotmányban garantálni ezt az alapjogot. A második kategóriába sorolható a diplomáciai védelem joga81, amelyet a csatlakozást követően az uniós polgárokra is ki kell terjeszteni. Felmerülhet a művelődéshez való jog82 állampolgári jogi jellegének feloldása is az uniós polgárok javára. A Javaslat 2. értékelésénél bemutatásra került, hogy a csatlakozás érinti a menedékjog alkotmányi szabályozását is. Megjegyzendő, hogy problémát okozhatnak a törvényi szabályozásból következően státusjelleggel torzított, de az Alkotmányban emberi jogként garantált alapvető jogok is. E kategória esetében tulajdonképpen a törvényi szabályozás igényel módosítást. Az Alkotmány emberi jogként határozza meg a gyülekezési jogot és az egyesülési jogot, valamint a munkához való jogot, a kapcsolódó törvények azonban gyakran indokolatlanul különböztetnek, állampolgársághoz kötve bizonyos részjogosítványokat, jogviszonyokat.83 Az Alkotmány továbbra is állampolgári jogként fogalmazza meg a közhivatal-viseléshez való alapvető jogot. Felmerülhet a kérdés, hogy az Európai Unió tagállamaként valamennyi közhivatal vonatkozásában fenntartható-e a jog státusjellege. A közhivatal fogalmának tágabb értelmezése esetén abba beletartoznak a közszolgálat valamennyi szférájában létesített köztisztviselői (esetleg közalkalmazotti) státusok. Az EK-szerződés alapján ugyan a munkaerő szabad áramlásának szabályai a tagállami közigazgatásra nem vonatkoztathatók, vagyis a közigazgatásban történő alkalmazás elvileg állampolgársági feltételhez köthető, az EK Bíróság értelmezései és döntései azonban az EK-szerződés korlátozó rendelkezéseit feloldották, utat nyitva a munkaerő szabad áramlásának a közszolgálatban is.84 Ennek következtében az utóbbi időben a tagállamok - a jogharmonizáció eszközével élve - törekszenek az egységes európai közigazgatási tér kialakítására.85 Indokolt tehát megfelelő lépéseket tenni a magyar közszolgálati szféra megnyitására az uniós polgárok számára is, az európai követelményekkel összhangban. Az Alkotmány jelenlegi 70. §-át a fentieken túl indokolt lenne a közszolgálatiságra történő utalással bővíteni, mivel - ellentétben számos tagállam szabályozásával - az alaptörvényben nem található rendelkezés a közigazgatás és a közszolgálat törvényességére vonatkozóan, noha az a jogállamiság értéktartalmú alapeleme, és alapjog-keletkeztető hatású elv. Az alkotmánymódosítás jelenlegi fázisában törvényalkotási feladatként kellett volna rögzíteni az európai integrációs követelményeknek megfelelő közszolgálatiság szabályozását.
b) Figyelembe kell venni azt is, hogy bár az Uniónak (még) nincsen pozitív jogi érvényű alapjogi chartája, mégis mind az alapító szerződésekben, mind az EK Bíróság esetjogában találhatók alapjogi tárgyú előírások. Ilyen alkotmányjogi természetű szerződési rendelkezések például az ún. "alapszabadságok", amelyek nem csupán gazdaságpolitikai cselekvési iránymutatást jelentenek a tagállamok számára, hanem egyidejűleg a polgár alapszabadságait is védik a közös piacon.86 Ezeket a gazdaságilag orientált szabadságjogokat egyébként a piaci szereplők és az uniós polgárok is igénybe vették a közösségi szervek aktusaival szemben. A magyar Alkotmányban biztosított gazdasági és szociális alapjogok értelmezésénél, a részletes törvényi szabályok módosításánál az Unió gazdasági-szociális dimenzióját is szem előtt kell tehát tartani.
c) Végül megemlítendő, hogy szükséges lenne az Alkotmány alapjogi rendelkezései, illetve az európai emberi jogvédelmi rendszer normái közötti összhang megteremtésére.87 E jogvédelmi rendszer kiemelkedő alkotóeleme az Emberi Jogok Európai Egyezménye (EJEE), amelyre a Maastrichti Szerződés is utal.88 Az Unióban a saját alapjogi charta primer közösségi jogba emeléséig a tagállami tradíciók mellett az EJEE jelent igazodási pontot az alapjogvédelem szempontjából. Erre tekintettel az EU-csatlakozást megelőző alkotmánymódosítási koncepciót indokolt lett volna kiterjeszteni az alapjogi fejezet reformjára is.
A tanulmányban elvégzett vizsgálat és elemzés tapasztalatai akként összegezhetők, hogy az új alkotmányi rendelkezések jelentéstartalmának autentikus feltárása, illetve a hiányosságok értelmezés útján való "pótlása" vélhetően majd az Alkotmánybíróságra marad, amely ugyan alkotmányos megoldásnak tekinthető, azonban nem jelent biztos viszonyítási pontot a testület gyakorlatának esetleges változása következtében. Hangsúlyozandó, hogy a 2002 decemberében sietősen tető alá hozott és ennek megfelelően parciális alkotmánymódosítás a szorosabb értelemben vett közjogi reformnak semmiképpen sem lehet záróakkordja, sőt, a szabályozás nyitányának tekintendő. Az új normaszöveg egyrészt kifejezett törvényhozási feladatot határoz meg a választójog és a választási eljárás, a jegybank, illetve az Országgyűlés és a Kormány integrációs ügyekben való együttműködése tekintetében. Másrészt a csatlakozás kényszerítőleg követeli meg többek között az alkotmánybírósági hatáskörök felülvizsgálatát, a jogforrási rendszer és a jogalkotási eljárás korszerűsítését és áttekinthetővé tételét, a nemzetközi szerződéses jog, illetve a közösségi jog beillesztését a jogforrási hierarchiába, a gazdasági-pénzügyi ellenőrzés és a közszolgálat hatékonyságát fokozó jogi eszközök megteremtését, valamint egyes alapjogi tárgyú törvények modernizálását. Mindezeket a feladatokat ideális lenne hazánk tagállammá válása előtt elvégezni. A szakmailag megalapozott koncepciók elkészítéséhez azonban egyre kevesebb idő áll rendelkezésre. ■
JEGYZETEK
1 Az előterjesztés 2001 januárjában közzétett nyilvános változata az IM honlapján elérhető: www.im.hu. A további hivatkozásokban: Előterjesztés 2001.
2 A csatlakozás ma ismert időpontja 2004. május 1.
3 Tézisek 2. o.
4 Vö. Előterjesztés 2001. 12. o.
5 Vö. Tézisek 3-4. o.
6 Több tagjelölt állam választotta a csatlakozási szerződés aláírását megelőző alkotmánymódosítást. Lásd a Lengyel Köztársaság 1997. évi Alkotmányának 90. cikkelyét, illetve a Cseh Köztársaság 1992. évi Alkotmányának 10a és 10b cikkelyét.
7 Vö. Tézisek 4-5. o.
8 Az MSZP választási programjának szakpolitikai füzetei 13. Demokrácia, állam, jog 12-13. o. Forrás: www.mszp.hu/download/kabinet/13kozjog.pdf. Óvatosan kezeli a kérdést az SZDSZ "A Korszakváltás Programjának" 6.14 pontja alatt. Forrás: http://korszakvaltas.szdsz.hu/html/06.htm. A Fidesz MPP a hatályos alkotmány áttekintésében gondolkodott. Forrás: A jövő elkezdődött - Választási program 2002. 41. pont. www.fidesz.hu/download/48.pdf
9 Megjegyzendő, hogy a jogharmonizációs jellegű közjogi jogalkotás meglehetősen eklektikus volt az utóbbi években. Egyes törvények esetében a módosítás teljes egészében, szakmailag megfelelően megtörtént (2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról, 1993. évi LV. törvény a magyar állampolgárságról), és vannak olyan, kiemelkedő jelentőségű közjogi jogforrások, amelyek esetében integráció-vonatkoztatott koncepció még nem látott napvilágot (Pl. 1987. évi XI. törvény a jogalkotásról, Házszabály, 1997. évi LXXIX. törvény a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről, 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról).
10 T. Läufer: Zur künftigen Verfassung der Europäischen Union - Notwendigkeit einer offenen Debatte. Integration, 1994. 4. szám 209. o.
11 Vö. Tézisek 6-7. o. és az említett AB határozat indokolásával, ABH 1998. 220, 232-234. o.
12 Az EK Bíróság kezdeményező lépése a tagállamok bíróságai felé az alkotmányosító döntések vonatkozásában egyfajta bírói-alkotmányos szerződéselméleten alapult. Azt javasolva, hogy az új jogi rendszer korlátozott körben működjön, az EK Bíróság nem egyszerűen deklarálta a közösségi jog egyik elvét, amelyet annak alkotójaként a későbbiekben szabadon áttörhetne. Arra hívta fel a tagállamok bíróságait és alkotmánybíróságait, hogy az új jogi rendszert annak megértésével fogadják el, hogy az valóban korlátok között működik. A tagállamok jogrendszerei által történő elfogadás tehát tényleges előfeltétel volt.
13 Paul Kirchhof: The Balance of Powers Between National and European Institutions. In: European Law Journal, Vol. 5, No. 3. September 1999. 232-233. o.
14 A szabályozási alternatívákat bővebben lásd: Tézisek 8-21. o. A tervezet kitért a helyi önkormányzatok közösségi jogsértésének alkotmányjogi szankcióira is, azonban a javasolt megoldás alkotmányossági aggályokat vetett fel, és azt a későbbi előterjesztések már nem említették.
15 A bizottság elnöke Vörös Imre volt alkotmánybíró, tagjai Dávid Ibolya volt igazságügyi miniszter, Adám Antal volt alkotmánybíró, Czuczai Jenő a bruges-i Európa Egyetem professzora, Vastagh Pál volt igazságügyi miniszter.
16 Az integrációs ügyekkel kapcsolatos népszavazási variációk elemzésére a tanulmány B. II. pontjában térünk ki.
17 Az Országgyűlés Európai Uniós Nagybizottsága - 2002. december 2-án kelt Ügyrendje szerint -konzultációs fórumként működik Magyarország európai uniós csatlakozásának időpontjáig. A jelenlévő tagok egyetértése szükséges az állásfoglalások kialakításához.
18 A négypárti megállapodás alábbi, politikai deklarációkat tartalmazó elemei minősíthetők alkotmányossági szempontból irrelevánsnak: "Hazánk sikeres európai uniós tagságának elsőrendű és elengedhetetlen célja, hogy az állampolgárok életszínvonala és életminősége belátható időn belül felzárkózzon az európai uniós tagországok átlagához. Magyarország európai uniós tagsága jelentős hozzájárulás lesz Európa és a magyar nemzet újraegyesítéséhez, a demokrácia, a jólét és az emberi jogok kiteljesedéséhez. Az Európai Unióhoz való csatlakozással kapcsolatos belső vitákat nem a nemzetközi színtéren vívják meg, így segítik elő Magyarország tárgyalási helyzetének erősítését. A magyar nemzet alapvető érdeke, hogy hazánk európai uniós csatlakozásáig rendelkezésre álló időben a felkészülés befejeződjön. Az Országgyűlésben képviselt pártok felkérik, és egyúttal támogatják a Kormányt, hogy ennek érdekében tegyen meg minden szükséges intézkedést. Az erős, öntudatos nemzeti értékeire büszke, gazdaságilag gyarapodó, világos célokkal rendelkező Magyarország hatékonyabban tudja majd igénybe venni az európai uniós támogatásokat. Az Európai Unióval folytatott tárgyalásokon törekedni kell arra, hogy hazánk a csatlakozás kezdetétől hozzáférjen az európai uniós forrásokhoz, és már a csatlakozást követő első évben javuljon Magyarország pénzügyi egyenlege a csatlakozást megelőző évhez képest." A magyar gazdasággal kapcsolatos nyilatkozat nem az uniós csatlakozás alkotmányossága kérdésköréhez, hanem az ágazati jogalkotás területéhez tartozik. "A magyar gazdaság versenyképességének erősítésére, a régiók kiegyenlített fejlődésére kell törekedni, amihez nélkülözhetetlen a területfejlesztésre, a magyar kis- és középvállalkozások és a mezőgazdasági termelők segítésére, a hazai munkahelyteremtésre, valamint a környezetvédelemre irányuló programok végrehajtása, továbbá a mindezekhez szükséges hatékony intézményrendszer kiépítése."
19 Javaslat 1. 1. §
20 Javaslat 1. 2. § és 9. §, amely tartalmazza a népszavazás időpontját (2003. március 15.), a kérdést, a tárgyra vonatkozó más kezdeményezések kizárását, illetve az alkalmazandó törvényi rendelkezéseket a lebonyolítással kapcsolatban.
21 Úgy is fogalmazhatnánk, hogy az alaptörvény nem jogtörténeti kódex, amely egyszeri (egyszer volt) jogot, garanciát állapít meg az állampolgárok számára, s alkalmazását követően normativitását veszítve terheli a szöveget.
22 Javaslat 1. 5. §. A tervezett módosításokat dőlt betűvel jelöltük.
23 EK-szerződés 108. cikkely. A függetlenség követelményével ellentétes hatású lett volna a kormányfő javaslattételi jogának alkotmányi rögzítése.
24 Javaslat 1. 6. § és 8. §
25 Javaslat 1. 3. § és 4. §
26 Javaslat 1. 7. §
27 Az Alkotmány 7. § (1) bekezdéséről van szó, melynek elemzésére később kitérünk.
28 A parlamenti vita során - az ellenzék nyomására -a revízió kiterjesztéséről végleg le kellett mondani.
29 Javaslat 2. 4. §, 5. §, 9. §, 10. §, 11. §, 12. §, 14. § (4) bekezdés. A továbbiakban részletesen csak azokat a rendelkezéseket vizsgáljuk, amelyek korrekciója, továbbfejlesztése indokoltnak tűnt, vagy amelyek az elfogadott szövegben nem szerepelnek.
30 Javaslat 2. 1-2. §
31 Az Unió tagállamaként figyelembe kell venni az integrációs szervezet külkapcsolatait és külpolitikai törekvéseit: Loméi Konvenció (1975), EGT (1992), EU-MERCOSUR szabadkereskedelmi megállapodás (1995), ASEM (1994). Bővebben: Európai közjog és politika (Szerk. Kende T. - Szûcs T.) Osiris Kiadó, Budapest 2002. 799-810. o.
32 Javaslat 2. 13. § és 14. § (3) bekezdés
33 Vö. Alkotmány 68. § (1) bekezdés
34 Vagyis közvetlenül a nemzetközi jog és a belső jog összhangjára vonatkozó alkotmányi parancsot követte volna a rendelkezés.
35 Téves az a felfogás, hogy a közösségi jog elsődlegességéről az Alkotmányban kellene rendelkezni. A megállapítás igazolására a végleges szöveg elemzésénél térünk ki.
36 Javaslat 2. 3. §
37 Javaslat 2. 6. §
38 Javaslat 2. 7. §
39 Javaslat 2. 10. §
40 Forrás: Hírek - Magyar Távirati Iroda Rt. 2002. december 12. http://hirek.mti.hu/news.asp?newsid=55243
41 Javaslat 2. 8. §
42 Javaslat 2. 9. §
44 Elsősorban A menekültek jogállásáról szóló Genfi Egyezmény (1951) és Jegyzőkönyve (1967).
45 Európai közjog és politika (Szerk. Kende T. - Szűcs T. ) Osiris Kiadó, Budapest 2002. 768-770. o.
46 A módosító javaslatok irományszáma: T/1270/2. - T/1270/38.
47 A kapcsolódó módosító javaslatok irományszáma: T/1270/40. - T/1270/51.
48 Az Alkotmányügyi Bizottság a részletes vita lezárásának napján nyújtotta be T/1270/53. számon.
49 T/1270/55. számú egységes javaslat a Magyar köztársaság Alkotmányáról szóló 1949. évi XX. törvény módosításáról.
50 Mivel a Kormány 2003. április 16-ra "tervezi" a csatlakozási szerződés aláírását, ezért a szavazás ideális napja április 12.
51 A nagyobbik ellenzéki párt képviselője nyújtotta be zárószavazás előtti módosító javaslatként T/1270/56. szám alatt.
52 Törvény 1. §
53 A szupranacionalitás strukturális értelemben a nem nemzetileg elkötelezett, hanem nemzetek felett álló, speciálisan kiválasztott szakemberek vezetésével működő szervek és hivatalok rendszere, funkcionálisan pedig e szervek, hivatalok által gyakorolt, az egyes államok szuverenitásának korlátozásából adódó, önálló feladatellátást szolgáló vagy ellenőrző, garanciális jellegű hatásköröket jelent, amelyeket a tagállamok kifejezetten átengednek. Fenomenológiai szempontból: az alkalmazkodás kumulatív mintája, amelyben a résztvevők a közös érdekeket minőségileg magasabb szintre juttató kompromisszumok elérésére törekszenek. Vö. J. H. H. Weiler: Transformation of Europe. In: Yale LJ. 1991. 2405. o. és Kende Tamás: Európai közjog és politika, Osiris Századvég, Budapest 1995. 88. o.
54 Az alkotmánymódosítást előkészítő Tézisek tartalmazott utalást néhány tartalmi elem lehetséges rögzítésére, de azokat politikailag érzékeny kérdésnek minősítette. Alkotmányi garanciák esetében azonban a politikai vita nem lehetett volna kizáró ok, mivel az alaptörvényi szabályozás kompromisz-szum-készséget követel meg az abban résztvevő parlamenti erőktől.
55 Dán alkotmány 20. cikkely, belga alkotmány 34. cikkely, francia alkotmány 88-1. cikkely, svéd alkotmány 10. fejezet 5. cikkely.
56 Francia alkotmány 88-2. cikkely (gazdasági és pénzügyi unió megvalósítása, személyek szabad mozgásának szabályozása céljából), dán alkotmány 20. cikkely (más államokkal való együttműködés céljából), német GG 23. cikkely (az egyesült Európa megvalósítása, az EU fejlődése érdekében), portugál alkotmány 7/5. cikkely (béke, gazdasági fejlődés, államok közti demokratikus együttműködés céljából), görög alkotmány 28.2. cikkely (fontos nemzeti érdekből, más államokkal való együttműködés céljából).
57 Német GG 23. cikkely (demokratikus, jogállami, szövetségi alapelvek és a GG-ben garantált alapjogvédelem tiszteletben tartandó), svéd alkotmány 10. fejezet 5. cikkely (alapjogok tiszteletben tartása az európai együttműködés során), görög alkotmány 28.3. cikkely (a hatáskör-átruházás nem sértheti az alapjogokat, a demokratikus kormányzást, az egyenlőség elvét).
58 Francia alkotmány 88-2, 88-3. cikkely, dán alkotmány 20. cikkely, portugál alkotmány 7/6. cikkely, görög alkotmány 28.3. cikkely.
59 Német GG. 23. cikkely, portugál alkotmány 7/6. cikkely.
60 A hivatkozás a következő alkotmányi értékeket jelenti: köztársasági államforma, demokrácia és jogállamiság, népszuverenitás, népképviseleti elv, az alapvető jogok, különösen az emberi élethez és méltósághoz való jog elismerése és tiszteletben tartása.
61 Vö. lengyel alkotmány 90. cikk 3. pont, dán alkotmány 20. § (2) bekezdés.
62 Vö. Alkotmány 28/C. § (3) bekezdés.
63 Törvény 10. § és 11. § (3) bekezdés.
64 Törvény 2. §
65 A német Alaptörvény szintén államcélként fogalmazza meg az EU fejlesztését az "egyesült Európa egyenjogú tagjaként". Vö. GG preambulum és 23. cikkely, valamint A. Katz: Staatsrecht, C. F. Müller, Juristischer Verlag, Heidelberg 61-62. o.
67 Törvény 5. §
68 Vö. Előterjesztés 2001. 18-20. o.
69 Törvény 6. §
70 Vö. Felföldi Enikő: Az európai integráció magyar Országgyűlést érintő alkotmányos vonatkozásairól. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk. Bodnár László) SZTE ÁJTK Nemzetközi Jogi Tanszék, Szeged 2001. 90-106. o.
71 Törvény 7. §
72 Törvény 9. § és T/1270/51. sz. bizottsági kapcsolódó módosító javaslat indokolása.
73 Törvény 8. § - bár az ellenzéki logikát követve tulajdonképpen e módosítás sem áll összefüggésben az EU-csatlakozással.
74 Törvény 11. § (4) bekezdés. Érinti a hatalom erőszakos megszerzésére, gyakorlására, kizárólagos birtoklására vonatkozó tilalmat; a szükséghelyzet meghatározását; a Kormány azonnali intézkedési kötelezettségét; a veszélyhelyzet meghatározását; a Kormány, a bíróság, az ügyészség és a fegyveres erők feladatát; a jogszabályok megtartására vonatkozó kötelességet.
75 Lásd pl. Bodnár László: Alkotmányfejlődés és EU-csatlakozásunk. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk. Bodnár László) SZTE ÁJTK Nemzetközi Jogi Tanszék, Szeged 2001. 5-11. o.
76 Abtv. 1. § a) és c) pont, 36. § (1)-(2) bekezdés, 44-47. §
77 4/1997. (I. 22.) AB határozat. A korábbi határozatok alapján ez nem volt egyértelmű, vö. a 30/1990. (XII. 15.) és a 61/B/1992. AB határozatokkal.
78 Voltaképpen csak két tagállam említi kifejezetten: az ír alkotmány 29. cikk 4. bekezdés 5. pontja és a görög alkotmány 28. cikk 1. pontja.
79 Alkotmány 58. § - amellyel kapcsolatosan a törvényi jogharmonizáció már megtörtént.
80 Alkotmány 69. § (2) bekezdés.
81 Alkotmány 69. § (3) bekezdés.
83 Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 8. §-a szerint társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti szervének tagja letelepedési vagy tartózkodási engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár csak akkor lehet, ha a szervezet nemzetközi jellegű. Párt alapítója és tisztségviselője csak magyar állampolgár lehet. A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 5. §-a alapján rendezvényt csak magyar állampolgár, illetve magyarországi tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár szervezhet. A munkához való jog alkotmányi és törvényi szabályozását összhangba kell hozni az EK-ban alapszabadságnak számító munkaerő szabad áramlásával. Ezzel összefüggésben lásd Tóth Judit: Választójog, népképviselet és állampolgárság az EU-ban és Magyarországon. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk. Bodnár László) SZTE ÁJTK Nemzetközi Jogi Tanszék, Szeged 2001. 304-320. o.
84 A közszolgálatra vonatkozóan közösségi szabályozás nincsen. Sőt, az állami alkalmazás kivételnek számít a munkavállalás szabadsága alól [EKSz. 39. cikkely (4) bekezdés]. Az Európai Bíróság a Bizottság v. Belgium ügy (C-189/79, 1980 ECR 1473.) alapján állami alkalmazásnak tekinti azokat az álláshelyeket, amelyek a közjog által felhatalmazottan a közhatalom közvetlen vagy közvetett gyakorlásával járnak, és olyan kötelezettséggel ruházzák fel az álláshely betöltőjét, amely az állam vagy más közület általános érdekének védelmezéséhez szükséges. Ezek az álláshelyek olyan speciális függőségi viszonyt követelnek az állam és az alkalmazott között, olyan kölcsönös jogokkal és kötelességekkel járnak, amelyek az állampolgársággal függenek össze. A Bizottság szerint ilyen kivételt jelentenek a fegyveres erők, a rendőrség, a bírói szervek és adóhatóságok olyan státusai, amelyek betöltése közhatalom-gyakorlással jár. Védhetők olyan álláshelyek is, amelyek betöltői jogalkotási feladatot vagy jogérvényesítést végeznek (pl. ellenőr, éjjeliőr). Nem tartoznak e körbe: oktatás, ápolás, nem katonai célú kutatás. A Bíróság esetjoga alapján nem zárhatók ki más tagállamok állampolgárai az alábbi állások betöltéséből: közkórházi ápoló, középiskolai tanár, postai, távközlési, belföldi közlekedési szolgáltatónál álláshely stb. A közszolgálat fogalma az EU-ban tehát megszorítva értelmezendő.
85 Dudás Ferenc-Hazaf Zoltán: A közigazgatást és annak személyi állományát érintő harmonizációs törekvések iránya, illetve követelményei az Európai Unióban a jogalkotás és a bírói ítélkezés tükrében I. In: Magyar Közigazgatás 2000/1. szám 7. o.
86 EKSz 43-49. cikkelyek (ex 52-59. cikkelyek) a letelepedési jogról és a szolgáltatásokról, 28. cikkely (ex 30. cikkely) a mennyiségi korlátozások tilalmáról.
87 A vonatkozó gazdag szakirodalomból lásd pl. Blutman László: Az alkotmányos és európai alapjogok viszonya. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk. Bodnár László) SZTE ÁJTK Nemzetközi Jogi Tanszék, Szeged 2001. 13-66. o. és Alapjogok és alkotmányozás (szerk. Ádám Antal) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest 1996.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Chronowski Nóra egyetemi tanársegéd Dr. Petrétei József egyetemi docens, Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kar, Pécs
Visszaugrás
