https://doi.org/10.59851/mj.73.07.6
Az Alkotmánybíróság határozatában hivatalból eljárva megállapította, hogy a szabálysértésekről, a szabálysértési eljárásról és a szabálysértési nyilvántartási rendszerről szóló 2012. évi II. törvény (a továbbiakban: Szabs. tv.) 185. § (2) bekezdése első fordulatának alkalmazása során az Alaptörvény II. cikkéből fakadó alkotmányos követelmény: a szabálysértési szankció alkalmazására csak akkor kerüljön sor, ha az elkövetési magatartás (koldulás) a pénz átadása céljából leszólított személy biztonságát, illetve a közterület közcélú használatát közvetlenül veszélyezteti.
Kulcsszavak: emberi méltósághoz való jog; magánszféra védelme
Az ügy száma: IV/822/2022.
The Constitutional Court of Hungary, acting ex officio in its decision, established that, in the application of the first clause of Section 185(2) of Act II of 2012 on misdemeanours, infringement proceedings and the misdemeanour register system the following constitutional requirement, which derives from Article II of the Fundamental Law: the misdemeanour sanction may only be imposed if the conduct in question directly endangers the safety of the person approached for the purpose of obtaining money or the public use of public space.
Keywords: right to human dignity; protection of private life
Az indítványozó az Alkotmánybíróságról szóló 2011. évi CLI. törvény (a továbbiakban: Abtv.) 26. § (1) bekezdése alapján kérte a Szabs. tv. 185. § (2) bekezdés első fordulata[1] alaptörvény-ellenességének a megállapítását és megsemmisítését, hivatkozva az Alaptörvény II. cikkének és a VI. cikk (1) bekezdésének sérelmére. Az indítványozó maga a Szabs. tv. szerinti koldulás elkövetése miatt eljárás alá vont személy, aki járókelőkhöz lépett pénz átadása céljából. A szabálysértési hatóság koldulás szabálysértés elkövetése miatt 50 000 forint pénzbírsággal sújtotta. Az indítványozó a szabálysértési eljárásban kifogást nyújtott be arra hivatkozással, hogy a hatóság által megállapított szabálysértési tényállást nem követte el, állítása szerint ugyanis nem lépett oda egy járókelőhöz sem, hanem egy papírlapot maga elé tartva, némán ült. Így álláspontja szerint néma koldulást valósított meg.
Az indítványozó által benyújtott kifogás alapján az ügyében első fokon eljárt szabálysértési hatóság nem élt azzal a jogával, hogy saját hatáskörben visszavonja vagy megváltoztassa döntését, így az indítványozó ügye a Szabs. tv. 106. § (2) bekezdése értelmében a bírósághoz, ezen belül a Pesti Központi Kerületi Bírósághoz (a továbbiakban: PKKB) került. A PKKB döntésében a helyszínen az elkövetéskor jelen lévő rendőr meghallgatása alapján arra a következtetésre jutott, hogy az indítványozó a járókelőkhöz való odalépéssel követte el a szabálysértést. Ez tehát tényállásszerű és társadalomra veszélyes cselekmény. A PKKB kiemelte, hogy büntethetőséget kizáró okot nem tudott az ügyben azonosítani. Döntése meghozatala során arra is figyelemmel volt, hogy az indítványozó nem tart kapcsolatot a munkaügyi központtal, álláskeresők kiskönyvével nem rendelkezik, és az önkormányzathoz sem fordult segélyért, alkalmi munkásként dolgozott a szabálysértés elkövetését követően. A PKKB mindezek alapján a szabálysértés megállapításától eltekinteni nem tudott, a szabálysértési hatóság által korábban kiszabott büntetést ugyanakkor megváltoztatta: a pénzbírság helyett figyelmeztetésben részesítette az indítványozót.
Az indítványozó az Abtv. 26. § (1) bekezdése szerint nyújtotta be alkotmányjogi panasz indítványát, vagyis az ügyében alkalmazott norma, a Szabs. tv. 185. § (2) bekezdés első fordulatának alkotmányossági vizsgálatát kérte. Az indítványozó álláspontja szerint a Szabs. tv. sérelmesnek vélt rendelkezése olyan magatartást szankcionál rendészeti eszközökkel, amely az Alaptörvény II. cikke szerinti emberi méltóságból fakadó általános cselekvési szabadságába tartozik. Ugyan az általános cselekvési szabadság nem abszolút - szól az indítványozói érvelés -, ám korlátozása esetén meg kell felelnie az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdése szerinti követelményeknek. Az alapjogi korlátozás szükségessége körében az indítvány szerint a közrend védelme merülhet fel, bár a jogalkotó a zaklatás cselekményének szankcionálásával már mások magánéletét súlyosan sértő cselekményeket büntetni rendeli. Az indítványozó felvetette azt is, hogy a koldulás cselekményét mélyszegénységben élő emberek követ(het)ik el, így ezen esetekben a pénzbírság mint szankció alkalmatlan a cselekmények visszaszorítására.
Az alapjog-korlátozás arányossága követelményének körében az indítványozó előadta, hogy a leszólítással történő koldulás esetében a jogalkotó nem az enyhébb korlátozást biztosító intézkedést választotta, hanem az egész országra egységesen kiterjedő jelleggel (területi hatály) szabálysértési tényállást alkotott, és lehetőséget teremtett végső soron a szabadságelvonásra. Mindez az Alaptörvény VI. cikkének sérelmét is eredményezi. Az indítványozó szerint az ilyen cselekmények esetében az arányosság követelményének nem a szabálysértési, hanem a közigazgatási szankció alkalmazása felelne meg, amelyet az egyes települések sajátosságait figyelembe véve a helyi önkormányzatok határozhatnának meg.
- 471/472 -
Az Alkotmánybíróság a panasz beadvány befogadhatósága körében arra a megállapításra jutott, hogy alapvető alkotmányjogi jelentőségű kérdés, hogy a Szabs. tv. 185. § (2) bekezdés első fordulatában meghatározott szabálysértési tényállás az indítványozónak az Alaptörvény II. cikkében foglalt emberi méltósághoz való jogán alapuló cselekvési autonómiáját, továbbá az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdésében foglalt magánélethez való jogát szükséges és arányos mértékben korlátozza-e.
Az érdemi vizsgálat során az Alkotmánybíróság először a koldulás jogi szabályozásának történeti aspektusát tárta fel: rámutatott, hogy az ilyen cselekmények kriminalizálása és a szankció kiszabásának meghatározásának gyökerei a kihágásokról szóló 1879. évi XL. törvénycikkig nyúlnak vissza. A részletszabályok ismertetését követően a testület megállapította, hogy "a törvényalkotó a koldulást preventív jelleggel rendelte büntetni, alapvetően azért, hogy e cselekményekből konkrét jogsértések ne következhessenek be. A koldulást ezért alapvetően veszélyeztetési jellegű cselekmények valósíthatták meg". A koldulás vagy kéregetés a 20. század első felében kezdett komoly problémákat okozni, amely sürgetővé tette a jogalkotói fellépést. Így a közveszélyes munkakerülőkről szóló 1913. évi XXI. törvénycikk tartalmazott rendelkezést a közveszélyesség elleni védelem érdekében. Ezt követően az egyes szabálysértésekről szóló 17/1968. (IV. 14.) Korm. rendelet 27. § (1) bekezdése általános jelleggel tiltotta a koldulást, majd a szabálysértésekről szóló 1999. évi LXIX. törvényben szabályozták a koldulást, annak két szabálysértési alakzatát nevesítve, egyrészt a gyermekkel, másrészt a zaklató jellegű koldulást. Utóbbiról az egyes szabálysértésekről szóló 218/1999. (XII. 28.) Korm. rendelet tartalmazott szabályokat.
Következtetésként levonható, hogy a koldulás kriminológiai eszközökkel való szabályozása nem új jogintézmény, a szabályozás a 19. századig nyúlik vissza. Ismert volt tehát ezen cselekmény társadalomra gyakorolt hatása, annak kezelése koronként eltérő volt.
Áttérve a hatályos jog és annak alkotmányos háttere vizsgálatára, mindenekelőtt megállapítható, hogy az Alkotmánybíróság a jelen ügyhöz hasonló esettel a 19/2019. (VI. 18.) AB határozatában (a továbbiakban: Abh.) foglalkozott. Akkor bírói kezdeményezés alapján járt el a testület, és a Szabs. tv. 178/B. § egyes rendelkezései alaptörvény-ellenességét vizsgálta.
Hivatalból eljárva az Alkotmánybíróság az Abh.-ban megállapította, hogy a Szabs. tv. 178/B. §-ának hajléktalan személyek esetében történő alkalmazása során az Alaptörvény XXII. cikk (2) és (3) bekezdéséből fakadó alkotmányos követelmény, hogy a szabálysértési szankció alkalmazására csak akkor kerüljön sor, ha a hajléktalan személy ellátórendszerben való elhelyezése a cselekmény elkövetésekor igazolhatóan biztosított volt. Hangsúlyozta e döntésében a testület, hogy a szabálysértési szankció alkalmazásának meg kell felelnie az életvitelszerű közterületen tartózkodás tilalma alkotmányos céljának, az elesett, magukról gondoskodni nem tudó személyek ellátórendszerbe vonásának. Az Abh. szerint lényeges volt a jelen ügyben is hangsúlyozni, hogy "[a]z emberi méltósághoz való jogot súlyosan sérti az embernek az emberi társadalomból való kiszorulása, az emberi méltóság sérelmét azonban éppen az okozná, ha az egyént az állam magára hagyná elesett, társadalmilag számkivetett helyzetében. Az Alaptörvény értékrendjét képviselő állam a segítségre szoruló, elesett, magáról gondoskodni képtelen személyt sohasem hagyhatja magára, ez az állami intézményvédelmi kötelezettség következik az Alaptörvény értékrendjéből, a szegények és elesettek védelmére vonatkozó állami kötelezettségből" (Indokolás [103]). Az Alkotmánybíróság ugyanakkor az Abh.-ban arra is rámutatott, hogy "[a]z egyén az őt megillető alkotmányos jogokat, így az emberi méltóság alapjogából eredő önrendelkezési jogát is a közösség tagjaként gyakorolja". (Indokolás [60]).[2]
Az Abh.-ban foglaltakon túl az Alkotmánybíróság érdemi vizsgálatának sarokköveként tekintett az EJEB gyakorlatára is. A Lacatus kontra Svájc ügyben[3] született döntés értelmében egy személy méltósága súlyosan sérül, ha nem rendelkezik elegendő megélhetési eszközzel. A koldulás révén az érintett személy egy bizonyos életmódot választ, azzal a céllal, hogy kilábaljon egy embertelen és bizonytalan helyzetből. Az EJEB álláspontja szerint másoktól segítséget kérni az emberi méltóság körében védett jog. A koldulás ezek szerint más személy segítségének igénybevételére való jog egyik formája, amely a személyes autonómia része.
Ezen előzmények alapján tért át a testület az emberi méltósághoz való jogból fakadó általános cselekvési szabadság érdemi vizsgálatára, ezen belül az Alaptörvény I. cikk (3) bekezdéséhez illeszkedve a korlátozás szükségességét vizsgálta. Itt kell utalni arra, hogy az indítvány alapján az Alkotmánybíróság az Alaptörvény VI. cikk (1) bekezdése szerinti, vagyis a magánszféra védelme körében előadottakat is az emberi méltóság sérelmével összefüggésben értékelte.
Az érdemi vizsgálat során a testület abból indult ki, hogy a koldulás minden esetben együtt jár egy súlyos egzisztenciális bizonytalansággal. Így az érdemi döntés során tekintetbe kellett venni, hogy az állam milyen eszközökkel nyújt segítséget a krízisbe került embereknek, ezen belül az Alkotmánybíróság figyelembe vette a szociális ellátások pénzbeli és természetbeni formáját egyaránt. Hangsúlyozta ugyanakkor, hogy az Alaptörvény XXII. cikk (2) bekezdése a közterület közcélú használatát kifejezett alaptörvényi védelem alá helyezte. A közterület közcélú használatának védelme alkotmányos érték, amely a közterület közcélú használatát veszélyeztető magatartások szabálysértési szankcionálását megalapozhatja. Mindez az emberi méltóság Szabs. tv.-beli korlátozásának szükségességét indokolja.
A korlátozás arányossága körében az Alkotmánybíróság a jogintézmény elsődleges jellegéből indult ki, ami
- 472/473 -
jelen esetben a prevenció. Ezen a ponton értékelte a testület azt is, hogy önmagában a koldulás nem büntetendő cselekmény, csak abban az esetben (ahogyan a bíróság az indítványozó esetében is megállapította), ha emberekhez odalépve kéreget az elkövető, megsértve ezzel a közterület rendjét, a háborítatlan magánélethez való jogot, valamint a gyermekek egészséges fejlődéshez való jogát. Szintén az arányosság körében értékelhető elem a jogalkalmazó szerveknek biztosított mérlegelési jog, vagyis annak lehetősége, hogy a szankciót a konkrét elkövetéshez, az elkövetés körülményeihez és az elkövető személyi körülményeihez igazítsák. Ezen indokok mentén az Alaptörvény II. cikkének sérelme nem volt megállapítható, így az Alkotmánybíróság az indítványt elutasította.
Összefoglalva: az Alkotmánybíróság határozatának indokolása alapján megállapítható, hogy "a hazai magyar szabályozás történeti hagyományai szerint a koldulás önmagában nem veszélyes a társadalomra, ezért önmagában nem valósít meg szabálysértést. A koldulás esetén a társadalomra veszélyesség akkor állapítható meg, ha közvetlenül veszélyezteti a közterületet használók személyét vagy jogait." Hangsúlyozta továbbá a testület a koldulás veszélyeztetési cselekmény jellegét, amely preventív jellegű, vagyis megelőzheti akár súlyosabb bűncselekmények elkövetését, például a kiskorúval koldulás esetében a kiskorú veszélyeztetése bekövetkezése előtt már a "folyamat" megakasztható.
Az Alkotmánybíróság úgy látta, hogy a konkrét ügyben eljárt jogalkalmazó szervek jogértelmezése nem állt összhangban a Szabs. tv. vonatkozó rendelkezése teleologikus, jogalkotói szándék szerinti értelmezésével. Ezért élt a testület az Abtv. 46. § (3) bekezdése szerint az alkotmányos követelmény hivatalból történő megállapítása jogával.
Az elvégzett történeti és alkotmányossági elemzés alapján az a következtetés vonható le ugyanis, hogy a koldulás szabályozása mögött húzódó jogalkotói szándék szerint a koldulás önmagában nem büntethető, nem veszélyes a társadalomra. Így szabálysértési szankció alkalmazására kizárólag a közrendet és mások biztonságát veszélyeztető magatartások esetén kerülhet sor. Ennek kiszabása során pedig az eljárás alá vont személy szociális helyzetét, a szociális ellátórendszerrel való együttműködését és tényleges rászorultságát is figyelembe kell venni. Ezért állapította meg az Alkotmánybíróság, hogy az Alaptörvény II. cikkéből fakadó alkotmányos követelmény: a szabálysértési szankció alkalmazására csak akkor kerüljön sor, ha az elkövetési magatartás a pénz átadása céljából leszólított személy biztonságát, illetve a közterület közcélú használatát közvetlenül veszélyezteti.
Dr. Czine Ágnes alkotmánybíró párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz. Hangsúlyozta, hogy az alkotmányos követelmény "a Szabs. tv. 185. § (2) bekezdés első fordulatának az Alaptörvény 28. cikke szerinti értelmezését juttatja kifejezésre, amely ezért, véleményem szerint, nem lép túl a jogértelmezés keretein, és nem sérti a hatalommegosztás elvét sem". Kiemelte továbbá, hogy az Alkotmánybíróságnak azt kellett alkotmányossági szempontból megítélnie, hogy a társadalom legelesettebb tagjai hogyan tudnak végső elkeseredésükben segítséget kérni úgy, hogy a békés együttélést ne veszélyeztessék.
Dr. Szabó Marcel alkotmánybíró szintén párhuzamos indokolást fűzött a határozathoz. Álláspontja szerint meg kell különböztetni a néma koldulást az ún. zavaró vagy akár zaklató jellegű koldulástól. Ehhez járul hozzá a határozat rendelkező részében megfogalmazott alkotmányos követelmény.
Dr. Handó Tünde alkotmánybíró nem értett egyet a határozattal, ezért különvéleményt fogalmazott meg. Nézete szerint az alkotmányos követelmény kiüresíti a jogszabály tartalmát, ehelyett "alkotmányos mulasztás megállapítása lett volna indokolt, hiszen a jogszabályból inkább egyfajta fokozatosság megjelenítése hiányzik, amely a szabálysértési tényállásban leírt magatartási mód és a hozzákapcsolható büntetés, vagy intézkedés jogalkalmazói mérlegelésének az Alaptörvénnyel való összhangját megfelelőbben biztosítaná". A különvélemény arra a következtetésre jut, hogy "[a]z alkotmányos követelmény egy külső szemlélő által - a törvényi tényállás szerinti magatartásból - nem azonosítható többletkövetelményt támaszt, aminek előreláthatósága és igazolhatósága bizonytalan. Ezzel gyakorlatilag kiüresíti a törvényi tényállást".
Dr. Patyi András alkotmánybíró szintén különvéleményt csatolt a határozathoz. A határozatban foglalt elutasítással, vagyis annak kimondásával, hogy a támadott rendelkezés alaptörvény-konform, egyetértett: "[a] közterületen való koldulás szankcióval való fenyegetése, a jelenlegi törvényi formájában nem jár sem a koldulást végző személy emberi méltóságához való jogának, sem pedig a magánélethez való jogának sérelmével, az éppen mások jogait, ezek nyugodt gyakorlását védelmezi". Ugyanakkor a különvélemény szerint az alkotmányos követelmény ellentmondásos, ugyanis sem a vonatkozó jogszabályok, sem az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján nem lehet "eszköz" arra, hogy a jogszabályban foglalt feltételeket kiegészítse. Ha ugyanis a Szabs. tv. közterületen történő koldulást szabályozó rendelkezése csak az alkotmányos követelményben meghatározott kiegészítéssel állt volna összhangban az Alaptörvény II. cikkével, a szabályozás megsemmisítésének lett volna helye. ■
JEGYZETEK
[1] A Szabs. tv. vizsgált rendelkezése a következő: "Aki közterületen vagy nyilvános helyen, olyan módon koldul, hogy a járókelőket, illetve a nyilvános helyen jelenlévőket pénz átadása céljából leszólítja továbbá az is, aki házról házra, illetve lakásról lakásra járva kéreget, szabálysértést követ el".
[2] Az Abh. alapjául szolgáló ügyben azt kellett megítélnie a testületnek, hogy a közterületen életvitelszerűen való "tartózkodás" lehet-e alkotmányos keretek között szabálysértés.
[3] 14065/15. 2021. január 19.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző főtanácsadó, Alkotmánybíróság; egyetemi docens, Károli Gáspár Református Egyetem Állam- és Jogtudományi Kar Közjogi Intézet.
Visszaugrás
