Az egyesülési lázban égő európai kontinens pénzügyi vezetői számára a múlt század kilencvenes éveiben nyilvánvalóvá vált, hogy az EU világpolitikai szerepre csak akkor tarthat igényt, ha jelentős változtatásokat hajt végre az uniós pénzügyi élet szabályozásában. Mindez voltaképp csak politikai szintű felismerése volt annak a szakmai körökben már kikristályosodott véleménynek, amely szerint a monetáris uniót szükségképpen követnie kell a pénzügyi piac integrációjának is. Míg azonban az EMU létrehozásának fő mozgatórugója a közpénzügyi racionalitás volt, addig a pénzügyi piac átalakítását maga a szféra harcolta ki magának, látványos bizonyítékot kínálva ezzel a hatalom és a vezetettek között létező visszacsatolás megtapasztalására. Magyarország 2004. május 1-jétől az Európai Unió teljes jogú tagjává vált, az ország azonban exportvezérelt gazdaságából, valamint a világot behálózó pénzügyi piaccal fenntartott szoros kapcsolataiból fakadóan sem tehetné meg, hogy a kibontakozóban lévő történésekre ne legyen tekintettel. Tekintsük át, hogy amelyek a hazai pénzügyi szektort alapjaiban érintő változások, s az érintett intézmények hogyan tudnak mindehhez idomulni.
Az Európai Monetáris Unió létrejöttét jelző főbb mérföldkövek (Európán belüli Fizetési Egyezmények, Európai Fizetési Unió, Werner-terv, Delors-jelentés stb.) eredményeként alakult ki a ma is élő rendszer, az EMU, s az ennek szervezeti lényegét jelentő KBER, azaz a Központi Bankok Európai Rendszere, s az EKB, vagyis az Európai Központi Bank. A bankokból álló nemzetek feletti hálózat, a KBER, 1998. június 1-jén állt fel, amelyet az Európai Központi Bank (EKB) és a nemzeti jegybankok alkotnak. A közösen létrehozott rendszerre egyszerre jellemző a központosítás és a decentralizáció. Központosított, mert az EKB maga határozza meg az európai monetáris politikát, ugyanakkor decentralizált is, hiszen az EKB irányításában központi szerepet betöltő Kormányzótanácsnak minden nemzeti jegybank kormányzója/elnöke tagja, így mindannyian részt vesznek a döntéshozatalban. Az EKB jogi személy, amely önálló, utasítást kérnie vagy elfogadnia tilos, ennek megfelelően a nemzeti jegybankok - amelyek a KBER szerves részei - szintén függetlenek ebbéli minőségükben, az EKB-től kapott utasítást kötelesek végrehajtani.
Látható, hogy az EKB felállítása nagyban megnövelte a nemzeti jegybankok függetlenségét mind személyi, mind intézményi, mind költségvetési értelemben, s fő feladatukként valóban az árstabilitás fenntartását alakította ki. Nemzeti szinten minden ország másként válaszolt a megváltozott helyzetre. Néhol a jegybanktörvényekből teljesen törlik a monetáris feladatokra való utalást, máshol e körben kizárólag elemzések végzését teszik lehetővé nemzeti szinten, Franciaországban pedig bizonyos, az EKB által megszabott keretek között, fedezetek képzését engedélyezik a jegybanknak. Más országok nemzeti érzékenysége nem engedi, hogy saját jegybankjuk beolvadjon a közös monetáris politikába, így pl. Finnország és Portugália úgy szabályozza saját központi bankját, hogy egyértelműen kitűnjön, mivel járult hozzá a jegybank a közös politika kialakításához. A német szabályozás szerint a jegybank elnökét senki nem utasíthatja, ha mint a KBER Kormányzótanácsának tagja jár el (Turján, Bank és Tőzsde, 1998/40.). Érdekes kivételként említhető, hogy Új-Zélandon a jegybank elnöke és a kormány között szerződés jön létre, amely garantálja az inflálódás mértékét, ennek minden jogi következményével együtt (Fischer, Bankszemle, 1995/6.).
A felügyeletek vonatkozásában jóval nagyobb léptékű fejlődés első mozzanatai érhetők tetten napjainkban. A világ pénzügyi piacain naponta megforduló pénzek mennyisége, az egyre szaporodó piaci szereplők, az összefonódó nemzetgazdaságok és vállalkozások bukása jelentette egyre növekvő kockázat mind-mind alátámasztják a változás szükségességét, amely a következő területeken ragadható meg - Európai Uniós intézményi és normaalkotási szinten, ezzel szoros összefüggésben az egyes nemzeti felügyeletek szintjén szervezeti-vezetési, valamint jogállásukkal kapcsolatos kérdésekben, s végül, a már az alkotmányjog szféráját is érintő problémaként, a számukra biztosított normaalkotási jogkör terén.
Az 1998. június 15-én és 16-án tartott cardiff-i Európa Csúcs résztvevői érzékelték az európai pénzügyi piacon kibontakozóban lévő válságjelenségeket, s a probléma okainak feltárása, valamint a kilábalás érdekében Európai Tanács megbízta az Európai Bizottságot, hogy készítsen el egy akciótervet a pénzügyi szolgáltatások egységes piacának javítása érdekében. A Bizottság megállapította, hogy az uniós pénzügyi szabályozás főbb normái általában véve kielégítők, de a jogalkotási technikáknak sokkal rugalmasabbnak és gyorsabbnak kell lenniük, hogy a felügyeleti szabályok könnyebben igazíthatóak legyenek a változó piaci helyzethez. Ennek érdekében azonban létre kell hozni az ún. egységes Európai Uniós "wholesale" piacot, amely az Európai Unió intézményi és jogalkotási rendszerének alapos korrekcióját igényli. A reform alapját a Lámfalussy Sándor, belga bankár vezette "Bölcsek Bizottsága" által közzétett ún. "Lámfalussy-jelentés" (2001. február 15.) képezte.
A jelentés szerint az egységes pénzügyi piac elérésének gátja legnagyobbrészt a szabályozás működésképtelensége, az uniós döntéshozatalban bevett gyakorlatnak számító együttdöntési eljárás időigényessége. A megalkotott szabályok rugalmatlannak és bizonytalannak tűntek, a megbízható és kiszámítható működéshez hiányoznak a legalapvetőbb szabályok, kölcsönösen egyértelmű normák, standardok. Az Európai Bizottság agyonterhelt és lassú, ráadásul hajlamos a dolgok túlbonyolítására, a nemzeti végrehajtás egyfelől akadozik, másfelől az eltérő felügyeleti megközelítések is hozzájárulnak a problémák szaporodásához. Álláspontja szerint a probléma négyszintű megközelítése vezet eredményre. Az első szakaszban a Bizottság alapos, kiterjedt konzultáció után terjeszti elő az irányelv- vagy rendelet-tervezetet a Tanácsnak és a Parlamentnek, amely jogszabályok csak az alapelveket és a végrehajtási hatásköröket rögzítik. A második szinten két új szervezet felállítására tesz javaslatot - az Európai Értékpapír Bizottság és az Európai Értékpapír-szabályozók Bizottsága megalakítására. Az EÉB-nek alapvetően szabályozási feladatai lennének - a Tanács által a Bizottságra delegált végrehajtási jogosultság keretében, a Bizottság által előterjesztett szabályozási javaslatokról dönt. Az EÉSZB olyan független tanácsadói testület, amelyben a nemzeti értékpapír-területtel foglalkozó hatóságok képviselői vesznek részt, s döntően a második lépcsős szabályok kidolgozásával kapcsolatban jár el tanácsadóként. A harmadik szinten az EÉSZB ajánlások, útmutatók, standardok kidolgozásával segíti a munkát, s méri a felügyeleti gyakorlatokat. A negyedik szinten pedig a Bizottság ellenőrzi a tagállamok részéről a közösségi jognak való megfelelést, s adott helyzetben szankciókat alkalmazhat.
Az elképzelések tükrében a megindult változások túlléptek az értékpapírok területén, s elkezdődött a Lámfalussy-eljárás egyéb pénzügyi szabályozási területekre történő kiterjeszthetőségének vizsgálata. Ennek eredményeként banki területén új, előzmény nélküli bizottság jött létre, míg a biztosítási területen az ún. Insurance Conference alapján lenne hoztak létre egy biztosítási bizottságot. A banki területen létrehozandó bizottságnak nem csak a felügyeleti szervek lesznek tagjai, hanem az Európai Központi Bank és a tagállamok központi bankja is, még abban az esetben is, ha az adott ország központi bankja nem lát el bankfelügyeleti funkciót, azzal a megkötéssel, hogy szavazati joggal csak a felügyeleti szervezetek képviselői bírnak majd.
Az újonnan létrejövő egységes pénzügyi piac tevékeny részét képezik a nemzeti felügyeleti intézmények. Mivel a felügyeletek kiépítése nemzeti szinten marad, ennek megfelelően elég jelentős eltérések találhatók az egyes országok erre hivatott intézményei között. Az országok egy részében a jegybank látja el a felügyeleti szerepet is (Olaszország, Írország). Németországban és Belgiumban már más a helyzet - itt a jegybank egy kiegészítő, központi hatáskörű szervvel együttműködésben látja el feladatait. Ún. jegybanki felügyeletű partikuláris ellenőrzési rendszert találunk Portugáliában, Görögországban, Hollandiában és Spanyolországban. A jegybanktól független, ún. globális ellenőrzési rendszer működik Luxemburgban, Dániában, Angliában, Svédországban és Ausztriában, ahol 2002-ben az osztrák PM-et váltotta fel a Pénzpiacok Felügyeleti Hatósága. S végül az ún. partikuláris rendszer, amely Finnországot és Franciaországot jellemzi - ezekben az országokban külön-külön, specializált szervezeteket hoztak létre az egységes piac ágazatainak ellenőrzésére (Sipos, Hitelintézeti Szemle, 2003/2). Ebben a helyzetben tehát a hazai jogalkotókra hárult a feladat, hogy amelyik utat követik, amelyik intézményrendszer itthoni meghonosítására tesznek kísérletet.
A döntés eredményeként a jegybanktól független ellenőrző testületek létrehozatalára került sor, úgy, hogy a jegybank számára csak a feladatai ellátásához feltétlenül szükséges ellenőrzési hatáskört biztosította a jogalkotó. A felügyeletek vonatkozásában ma már egyébként sem kétséges, hogy a jövő a specializált felügyeletek helyett az egységes felügyeleteké. Mindennek oka az ún. arbitrálás megelőzésében, a szaporodó piaci szereplők határokon átnyúló jelenlétében, a szektorsemleges, nemzetközi összefogásban érdekelt felügyeletek meglétében keresendő.
Ennek tudatában cselekszik az Unió is - a felügyelet kérdése nemzeti hatáskörben marad, tiszteletben tartva a sajátosságokat, de a harmonizálást elvárja és elősegíti. A KBER fő célja e körben a stabil pénzügyi piac megteremtése, centralizált, uniós felügyeleti rendszer kiépítése nélkül. A hatályos szerződések alapján az EKB elviekben felruházható speciális felügyeleti jogkörökkel, s az Európai Bankfelügyeleti Bizottság keretén belül megvalósult a terület felügyeleti szintű koordinációja.
Ami a felügyeletek jogállásának kérdését illeti: az angolszász jogi környezetből átszivárgott hatásoknak köszönhetően a pénzügyi felügyeletek - így a PSZÁF is -, mint közigazgatási intézmények új, szabályozó hatósági címre pályáznak. A szabályozó hatóságok fő feladata a piaci működés kudarcainak korrigálása, őrködés a működési feltételek fennmaradása fölött, hasonló szerveket lényegében a piaci versenyszabályozás, az általános gazdasági érdekű szolgáltatások szabályozása, illetve a helyi közszolgáltatások piacának szabályozása terén találhatunk. A szabályozó hatóságok létével összefüggő legjelentősebb, tisztázandó kérdés saját jogállása. Egyfelől központi közigazgatási szerv, amely nem áll teljesen a kormány irányítása alatt, függetlenségének mértéke és jelentősége mégsem éri el az önálló államhatalmi ágakét. Voltaképp "autonóm struktúrákról" beszélhetünk, ahol testületi hatáskörök és működési garanciák törik meg a szokásos köztisztviselői rendszer logikáján alapuló felépítéseket (Horváth, Magyar Közigazgatás, 2004/7.).
S végül, de nem utolsósorban, szólnunk kell a szinte kivétel nélkül minden nemzeti pénzügyi felügyelet javára biztosított normaalkotási jogkör felvetette problémákról. Áttekintve a nemzetközi helyzetet, két, jól elkülöníthető rendszert fedezhetünk fel: a brit FSA (Financial Services Authority) által fémjelzett, s az ennek mintájára kialakított, dán és svéd gyakorlatot, valamint a német (Bundesanstalt für Finazdienstleistungsaufsicht), osztrák vonalat. A brit-dán gyakorlat a felügyeletek számára széles jogalkotási hatáskört biztosít (pl.: a fogyasztók érdekeinek védelmében szükséges általános szabályok, a jó üzleti hírnév megóvása, a szakképzés és működés terén, az árstabilizáció, a pénzügyi szolgáltatások reklámja, pénzmosás elleni szabályok), az ennek megfelelő szervezeti és normaalkotási biztosítékokkal együtt. Ezzel szemben a másik oldalon óvatosan haladva, gyakorlatilag csak a felügyeleti díj mértékére, illetve az üzletmenet szabályozására vonatkozó normaalkotási jogkört hagynak a felügyeletek számára nyitva.
El kell azonban mondani, hogy mindennek ellenére minden ezzel kapcsolatos brit parlamenti vitában megkérdőjelezik az eljárás, és általában véve az FSA normaalkotási jogának alkotmányosságát.
Bár a közgazdaságtan legjelesebb képviselői között is akadnak olyanok, akik a jegybank függetlenségéhez, jogpozitivista alapon, kétkedéssel állnak ("A jegybank törvényhozási termék, törvénnyel születik, így akár azzal meg is szüntethető. Ennélfogva függetlensége kérdéses." Milton Friedman), az európai intézmények fejlődéstörténetét elemezve mégis elvi éllel mondható ki, a jegybankok egyedülálló függetlenségre tettek szert, amelynek jelentős garanciái részleteiben is kidolgozottak. Megkérdőjelezhetetlen autonómiájukat alátámasztja a közgazdaságtan, kikényszerítik az Unió által lefektetett alapelvek, s bár nem egyöntetűen, de elvárja a közvélemény is.
Az első és legfontosabb kérdés tehát függetlensége mibenlétének meghatározása. A jegybank független, e minőségét törvények garantálják nemzeti és összeurópai szinten, sőt, a csatlakozás következményeként fokozatosan kidomborodik szupranacionális jellege, amely elvezet az állami főhatalom részét képező, jus cudandae monetae (állami pénzverési jog) elvesztéséhez. A jegybank realitása az, hogy napi szinten önálló döntéseket hoz, amelyekért felel, s ezért el kell utasítania minden olyan állami kezdeményezést, amely nem hatáskörébe tartozó feladatért való felelősség áthárítását jelentené.
Bár a jegybanktörvény deklarálja az MNB függetlenségét, - tilos utasítást kérni, és elfogadni az EKB kivételével bármilyen más szervtől, az MNB elnöke az Országgyűlésnek csak beszámolási kötelezettséggel tartozik stb. - ezen túlmenően a jegybanktörvény egy szót sem szól az Unióval való kapcsolatról, a jegybankot, jelen állapotának megfelelően, mindenhol teljesen önálló intézményként szabályozza. Kétségtelen, az EMU-csatlakozás előtt, nemzeti szinten, valóban olyan mértékű függetlenségre tett szert, mint kevés más alkotmányos intézmény, ennek ellenére nem feledhető, hogy európai szinten a jövőben mozgástere igen csak beszűkül. Hazai autonómiája nem lesz megkérdőjelezhető, a KBER részeként azonban sok lehetősége az önálló cselekvésre nem mutatkozik, hiszen azt mind az elérendő célok, mind a megválasztható eszközök tekintetében nagyban meghatározza az EKB döntése. Valódi közjogi helyzetét ma már nem elsősorban az Alkotmány és a hatályos jegybanktörvény, hanem az Unió szervezeti kereteit megállapító szerződések szabják meg. Ennek megfelelően szükséges a jegybanktörvény szövegének jövőbeni módosítása is, s így az EMU-csatlakozást követően tarthatatlanok lesznek a törvényből kiemelt olyan kijelentések, mint "az MNB meghatározza és megvalósítja a monetáris politikát, hivatalos deviza- és aranytartalékot képez és kezeli azt, kialakítja a fizetési és elszámolási, valamint az értékpapír-elszámolási rendszereket, monetáris politikáját, valamint e politika érvényesítésének eszközeit e törvény keretei között önállóan alakítja ki.". Mindezt természetesen a KBER részeként teszi majd, s önállósága nem állami, hanem szövetségi szinten korlátozódik. Szintén a függetlenséghez kapcsolódóan tisztázandó, súlyos, a gyakorlat szintjén jelentkező probléma, hogy a jegybank vezető tisztségviselőinek prémiumával összefüggő bármilyen döntés a pénzügyminiszter hatáskörébe tartozzon-e. A KBER megalkotása során, a tagországok által kialakított közös játékszabályok értelmében a függetlenség meglétéhez nem csak az elsődleges jogi garanciák megléte elengedhetetlen, de bármely más olyan, a nemzeti kormány számára fenntartott jogosítvány ellentétes a jegybanki függetlenség elvével, amely alkalmas a jegybank saját hatáskörében hozott döntéseinek befolyásolására. Nem igényel nagy energiát annak belátása, hogy ez nyilvánvalóan ellentétes az elvárásokkal, ezért a jövőben mindenképpen változtatást igényel.
A jegybanki intézményi, személyi és pénzügyi függetlenségének megléte azonban szükséges, de korántsem elégséges feltétele az intézményt meghatározó feltételrendszer körülírásának. A teljes kép érdekében elengedhetetlen az MNB és a PSZÁF közötti viszony alapjainak lefektetése, tisztázása. Itthon és külföldön is régóta zajló vita, hogy az ellenőrzés legyen-e megosztva az MNB és a felügyelet között, illetve egy szuperfelügyelet jöjjön-e létre, avagy több, kisebb. Kétségtelen, hogy mint a "bankok bankja", az MNB is kell, hogy ellenőrzéseket végezzen, hiszen érdekei ezt alapvetően megkívánják. A világban számos megoldás alakult ki ezzel kapcsolatban, lényegileg azonban három nagy minta különíthető el. A bankok felügyeletéért vagy a jegybank (korábban az Egyesült Királyság, Lengyelország), vagy minisztérium, központi közigazgatási szerv (Japán, Kanada) vagy egy speciális hatáskörű közigazgatási szerv felelős, amely független mind a kormányzattól, mind a monetáris politika irányítójától (jelenlegi brit FSA, skandináv országok). Mind az önálló felügyelet megléte, mind a jegybanki hatáskörben ellátott pénzpiaci ellenőrzés mellett felhozhatók érvek - az összevonás mellett szól az információszinergia, a kisebb infláció, hatékonyabb monetáris politika. Ellentmond azonban a monista elképzeléseknek a monetáris és felügyeleti politika egymást kizáró jelenléte (az MNB felügyeletként ellenérdekelt "végső menedék" funkciója ellátásában), a könnyebben begyűrűző csődök eshetősége, a csökkenő elszámoltathatóság. Egyes álláspontok szerint, ha a felügyeletet összevonják a jegybankkal, az csökkenthetné a PSZÁF-re nehezedő politikai nyomást (Dancsó, Modern bankfelügyelet, bankszabályozás; Doktori disszertáció BKÁE, 1994), más vélekedések szerint minél nagyobb a központi bank hatásköre, annál nagyobb a politikai beavatkozás veszélye (Ligeti, Ünnepi dolgozatok dr. Szigeti Endre professzor 70. születésnapjára, Bp., AULA, 2004). Az uniós gyakorlat szerint az inflációellenes politika alapvetően szemben áll a bankfelügyeleti tevékenységgel, ami gyengítené az EKB árstabilizáló tevékenységét, erre tekintettel az Unió nem tervezi központi ellenőrző testület felállítását, ezt meghagyja nemzeti hatáskörben. A Maastrichti Egyezmény sem szól uniószintű ellenőrzési politikáról, s az EU hatóságai azt támogatják, hogy Európa-szerte válasszák ketté a két feladatot (Szalai, Bankszemle, 1994/8). Ennek megfelelően idehaza is a pénzügyi intézmények ellenőrzésének feladata alapvetően a PSZÁF hatáskörébe tartozó feladat, s a jegybanktörvény az MNB engedélyezési hatáskörébe tartozó kiegészítő pénzügyi szolgáltatások végzése feltételeinek, valamint a jegybanki rendelkezések megtartásának ellenőrzését hagyja az MNB hatáskörében. Mindez alapvetően támogatandó, és a jövőben is fenntartandó állapot.
Más jellegű kérdések is döntésre várnak a jövőben. Egy volt elnök véleménye szerint, a monetáris tanácsnak rotációs működési elven kellene nyugodnia a jövőben (Surányi, MH, 2001/25). Politikai és nem szakmai vita bontakozott ki az elmúlt időszakban, a felügyelőbizottság kérdéskörében is. Kétségtelen, hogy az FB léte döntés kérdése. Magyarországon az 1924-ben alkotott törvény ismerte az FB intézményét a jegybank vonatkozásában, ahogyan külföldön is, számos ország joganyaga, így a holland vagy a finn jogrendszer. Az ír, a spanyol vagy a svéd jogrendszer az ottani Állami Számvevőszékre bízza a hasonló teendők ellátását, Ausztriában viszont külső auditorok végzik ugyanezt a teendőt. Idehaza a 2002. évi XXIII. törvény hozta létre az új felügyeleti intézményt, amelyet ezt megelőzően az ÁSZ végzett. Érvek szólnak mindkét lehetőség mellett, s ahogy látható, külföldi példák is felhozhatók mindkét megoldás esetén. A monetáris unióhoz történő csatlakozás egyetlen kérdést vetett fel, amelyet Kelemen László helyesen állapított meg (Gazdaság és Jog, 2001/3): amennyiben a jelenlegi helyzet állandósul, a monetáris politika vonatkozásában a felügyelőbizottság hatásköre a csatlakozást követően megszüntetendő. Ezt azonban a 2003-as törvénymódosítás már kiküszöbölte.
A PSZÁF a pénzügyi irányítás legdinamikusabb fejlődését mutatta fel az elmúlt 14 évben. A jelenlegi szervezeti keretek többszöri átszervezés során alakultak ki, amíg a "kisgömböc", gyakorlatilag a brit FSA mintájára, minden egyéb hasonló területen tevékenykedő állami hatóságot elnyelt. Az újonnan létrejött szuperfelügyelettel kapcsolatban körül kell járnunk függetlenségének kérdését, amely döntően két területen érhető tetten - egyfelől a PM-mel kapcsolatos viszonyában, ezzel összefüggésben a munkáját meghatározó jogszabályi környezetben, másfelől az egyre erősebben jelentkező szabályozó hatósági szerep megkövetelte változások terén.
A PSZÁF függetlenségét, a gyakorlat és nem a tudomány oldaláról közelítve meg elemezte a problémát Asztalos László György. Tanulmányában (2000) a következő lényegi megállapításokat teszi:
A felügyeletek vonatkozásában abszolút függetlenségről szó sem eshet. Ezen alapelv lefektetése után kell kimunkálni azokat a specifikumokat, amelyek segítségével megteremthetők a szabályozó hatóság lényegi fogalmi elemei.
- Jogi önállóság
azaz saját törvény szabta keretek között, önálló jogalkalmazó szervezetrendszerrel tevékenykedhet, önálló jogi személyiséggel;
- megfelelően kidolgozott felügyeleti rendszer
nem mindegy, hogy kitől önálló a felügyelet, ennek egyértelműnek kell lenni, ellenkező esetben hajlamosak mások is "szárnyaik alá venni";
- önálló bevételi forrás
mely biztosítja az autonóm működéshez szükséges fedezetet, függetleníti a költségvetési harcoktól, és érdekeltté teszi a jól működő piacban;
- az önálló személyzeti politika
mely távol tartja az "ejtőernyősöket" és segít kiválasztani a megfelelő szakembereket;
- az önálló külpolitika
melynek segítségével a felügyelet saját jogon és módon tart fenn kapcsolatot a felügyeltekkel és a sajtóval.
A PSZÁF és PM tényleges viszonyának tisztázása érdekében ildomos elkerülni a politikai zsurnalizmust, és érdemes e körben a jogszabályokból kiindulni. Az egyik legfontosabb gond, hogy a PSZÁF-ről szóló 1999. évi CXXIV. törvény, a hazai joggyakorlatban nem először, kevert fogalmakkal dolgozik. Míg első szakaszában a PSZÁF-et a Kormány irányítása alatt működő országos hatáskörű szervként definiálja, addig 1/A szakaszában a Kormány nevében eljáró pénzügyminiszter számára már csak felügyeleti jogosítványokat tart fenn. Arról már nem is szólva, hogy ugyanezen szakasz (1) bekezdésének c) pontjában már csak ellenőrzésre van lehetősége a pénzügyminiszternek. (Természetesen a három fogalom továbbra sem egy és ugyanaz, nagyban különbözik a három jogosítvány tartalma és eszközrendszere, a jogosított lehetőségei és az irányított/felügyelt/ellenőrzött szerv jogai és kötelezettségei.) A pénzügyminiszter feladat- és hatásköréről szóló 140/2002. (VI. 28.) Korm. rendelet 8. § (1) bekezdése szerint a pénzügyminiszter ellátja a PSZÁF feletti felügyeletet. A probléma teljes tisztázása nem e törvény keretei között képzelhető el, a jelenleg zajló közigazgatási reformfolyamat egyik igen jelentős lépése lehet.
A fentiek alapján vizsgálva a jelenleg működő PSZÁF függetlenségének kérdését, a következő eredményre jutunk. A jogi önállóság a törvény keretei között maximálisan érvényesül, ahogyan megfelelően kidolgozottnak tűnik a felügyeleti rendszer is. Mindez azzal a megjegyzéssel érvényes, hogy az alapvető közigazgatási fogalmak tisztázatlansága az átlátható rendszer ellen dolgozik. A felügyelet rendelkezik önálló bevételi forrásokkal, egyesek szerint azonban, mivel a PSZÁF kézzel fogható szolgáltatást nem nyújt a beszedett díjakért, gyakorlatilag megsarcolja a piac résztvevőit. A felügyeleti díj azonban sokkal inkább a szerv piacszabályozó funkciójához kapcsolódó, a felügyeltek és a PSZÁF - gazdaságosan és prudensen működő, s emellett hasznot is termelő pénzügyi piacban testet öltő - közös érdekeltségét kifejező - megteremtő anyagi bázis. Az önálló személyzeti politika vonatkozásában megfontolásra érdemes a köztisztviselők tartalékállományba helyezéséről és a betöltetlen köztisztviselői állások nyilvános közzétételéről szóló 150/1998. (IX. 18.) Korm. rendelet olyan irányú módosítása, amely szerint - elkerülendő a politikai nyomásgyakorlás minimális lehetőségét is, s távlatilag értelmezve a jövő szabályozó hatóságainak függetlenségét - pl. szabályozó hatóságokhoz tartalékállományból, áthelyezéssel nem lehet átkerülni.
Tekintve az Európai Unió pénzügyi piacaival kapcsolatos, a későbbiekben tárgyalandó, folyamatokat és kezdeményezéseket, a jövőben magától értetődőnek kell venni, ha a felügyelet vezetője szakmai kérdésekben nemzetközi szinten is hallatja a hangját. Az Egységes Európai Pénzügyi Piac kibontakozásának okán az európai felügyeletek vezetői olyan önálló szakmai politikát kell vigyenek, amelybe az európai szintű, alkalmi vagy napi rendszerességgel jelentkező fellépés is beletartozik. Mivel az eddig hatalmon lévő kormányok mindegyike előbb- vagy utóbb összeütközésbe került a PSZÁF éppen pozícióban lévő vezetőjével, érdemes lenne e kérdést továbbgondolni. A felügyelet vezetőjének ellent kell állnia annak a kísértésnek, hogy bármilyen napi politikai kérdésben megnyilvánuljon, pláne nemzetközi fórumokon, a hazai politikai vezetésnek pedig tiszteletben kell tartani az övétől eltérő, alkalmanként talán éppen nem hízelgő, de a pénzügyi piac szempontjából mindenképpen megfontolandó, szakmai véleményeket.
A másik lényeges kérdés a szabályozó hatósági szerepkörből fakadó jövőbeni változások. Horváth M. Tamás tanulmányában kiemeli, hogy a PSZÁF, mint szabályozó hatóság független kell, hogy legyen a Kormánytól. Árnyalni igyekezvén a megállapítást a következő módosítást tenném: a felügyelet mindenkori működése független kell, hogy legyen a pártpolitikától, de nem független a Kormány működésétől. Mindemellett nem felejthető el, hogy bár valóban garanciák biztosítják a PSZÁF piacszabályozó tevékenységének autonóm voltát, lényegét tekintve e szerv azonban mégis Kormány irányítása alatt működő közigazgatási szerv, ahogyan a létrehozataláról rendelkező törvény is fogalmaz. A PSZÁF alapvetően tehát piacszabályozást végző közigazgatási szerv, amely e körben és e körből nyerheti függetlenségi legitimációját - nem utolsósorban azért, mert az uniós hatóságok kifejezetten indulatosan reagálnak bármely állami piactorzító beavatkozásra. A felügyelet tehát szakmai függetlenséget élvez. Ennek azonban nem mond ellent az a tény, hogy a PSZÁF, mint az államigazgatás részét képező közigazgatási szerv, nem független az államigazgatás egészének működésétől, így helyesen állapítja meg a PSZÁF-törvény, hogy a szerv rendeltetésszerű működésének ellenőrzéséért igenis a mindenkori pénzügyminiszter felel.
S még egy lényeges megállapítás: bár folyamatosan tárgyaljuk a szabályozó hatóságokkal kapcsolatos kérdéseket, nem szabad szem elől tévesztenünk, hogy mindezt anélkül tesszük, hogy ennek bármilyen lefektetett jogi-közigazgatási alapja lenne Magyarországon. Így Horváth M. Tamással teljesen egyetértve meg kell állapítanunk, elengedhetetlen a jövőben egy ilyen tárgyú jogszabály megalkotása.
A fentieken túl egy igen komoly területen jelenleg számottevő hiányosságot könyvelhet el mind a Kormány, mind az Országgyűlés. Az Alkotmány 32/D. §-nak (4) bekezdése felhatalmazza a jegybank elnökét, hogy külön törvényben meghatározott feladatkörében rendeletet adjon ki, amely törvénnyel nem lehet ellentétes. Ennek megfelelően a hatályos jegybanktörvény is folyamatosan megadja a jegybankelnöki rendeletek kiadására vonatkozó felhatalmazásokat, annak ellenére, hogy a jogalkotásról szóló hatályos, 1987. évi XI. törvény akár egy szót is ejtene a jegybank elnökének ilyen irányú jogosítványairól.
A korábban már ismertetett KBER-rendszeren belül az EKB-nak joga van rendeletek kibocsátására, ennek megfelelően a jelenlegi EMU-tagországok központi bankjai némelyikének nemzeti parlamentje megadta, másoktól megtagadta a felhatalmazást saját rendeletalkotási jogukra nézve. A hatályos, felemás, magyar szabályozás így két okból is problémás: el kell dönteni, hogy adunk-e ilyen irányú hatáskört a jegybanknak vagy nem - az EKB egyes rendeleteinek végrehajtására a tagország jegybankjának saját rendeletet kell alkotnia. Így tehát e kérdés eldőlni látszik. Sokkal nagyobb veszélyt jelent a jogalkalmazás számára az a tény, hogy a magyar jogforrási hierarchia alapját képező törvény nem ismer egy olyan jogforrást, amelyet a jogrendszer alapját képező Alkotmány, és az érintett intézményt szabályozó törvény egyaránt realitásként kezel. Ezzel megkérdőjeleződik a teljes magyar jogrend alkotmányossága, ellehetetlenül a jegybank elnökének munkája, és komoly veszélybe kerülhet EMU-csatlakozásunk jogi szempontból. Itt kell megjegyezni, hogy a Parlament előtt 2003 óta heverő új jogalkotási törvény tervezete már becikkelyezné a tárgyalt jogszabályt, ez azonban még várat magára, fenntartva az alkotmányellenes jogbizonytalanság állapotát.
Hasonló nagyságrendű probléma, hogy a Jat. 51/A. §-nak (2) bekezdése továbbra is fenntartja az igazságügy-miniszter egyetértési jogát a jegybanki rendelkezések vonatkozásában. Szerencse a szerencsétlenségben, hogy ezt nem a hiányolt rendeletre vonatkozóan teszi, amely a jegybank függetlensége szempontjából teljesen elfogadhatatlan lenne. Ennek megfelelően az elfogadásra váró jogalkotási törvény tervezete már csak véleménynyilvánítási jogot tart fenn az igazságügy-miniszter számára.
A PSZÁF megteremtésekor az egyesült királyságbeli Financial Services Authority modelljét tekintették példaadónak, az intézmény nemcsak szervezetét vizsgálva, de normaalkotási hatásköreire is figyelemmel került a hazai jogalkotók látókörébe. Így a hazai gyakorlatban is, elsősorban a külföldi folyamatok elemzését követően, elterjedt az a nézet, hogy a felügyeletek napi munkája elképzelhetetlen normaalkotási jogkör hiányában. Figyelembe véve a nemzetközi folyamatokat, elképzelhetetlen, hogy a PSZÁF előbb-utóbb ne kezdje meg harcait újabb jogosítványok megszerzése érdekében - az e célra irányuló frontokat egyébként a nemrég távozó elnök, Szász Károly már megnyitotta. Ennek ellenére a PSZÁF-törvény kizárólag a hatóság normaalkalmazási jogáról rendelkezik 4. szakaszában, ezen túlmenően csak véleményezési jogkörét ismeri el. Asztalos László György szerint a hazai jogalkotási hatáskör feltételei:
- világosan meghatározott, átengedett normaalkotási hatáskör;
- pontosan szabályozott eljárási rend;
- belső és külső testületi kontroll;
- pénzügyminisztériumi kasszációs jog [Asztalos, A pénzügyi felügyeletek szabályozási (regulatory) jogáról, Bp., 2002.].
Az általa óhajtott alapelvi kívánalmakból, a Testületi Tanács felállításával, a belső ellenőrző kontroll lehetősége megteremtődött. A fentieket, és az elmúlt időszak történéseit is figyelembe véve azonban a következőket mindenképpen meg kell jegyezni.
A jelenlegi törvényi szabályozás igen szűk körre szorítja vissza a PM felügyeleti jogosítványait, s a politikai elit egyik része szerint ez is több, mint az lehetséges volna. Meg kell említeni, hogy az elmúlt évek valamennyi kormányváltását követően a hatalomra lépő elit szinte minden alkalommal, látszólag sorsszerűen, szembe került a PSZÁF vezetésével, amely, már csak az európai fejlemények miatt is, éppen a függetlenség növelésében lenne érdekelt. A hazai viszonyokon túl azonban érdemes elgondolkodni azon is, hogy a kibontakozóban lévő egységes európai pénzügyi piaccal mennyire áll ellentétben a nemzeti hatóságok önálló normaalkotási jogköre. Ahogy Asztalos helyesen megállapítja, a széles körű angol normaalkotási felhatalmazás egyfelől az eltérő angol jogi hagyományokból, másfelől a kialakult és széles körű társadalmi megegyezésen alapuló politikai közmegegyezésből táplálkozik. A hazai helyzet, a rendszerváltást követő 14-ik évben, nem bíztat hasonlóan kiforrott, nyugodt politikai légkör lehetőségével. Ha az európai állapotokat vesszük szemügyre, véleményem szerint a nemzeti felügyeleti hatóságok önálló és széles körű normaalkotási jogköre szembe menne a kialakuló egységes európai pénzügyi piaccal. Ennek ellenére nem kizárt, hogy a PSZÁF a nem túl közeli jövőben bizonyos területeken normaalkotási jogkörökre tegyen szert, mindez azonban semmi esetre sem éri el a brit vagy a dán hatóság számára fenntartott hatáskörök szélességét. Ehhez azonban az kell, hogy a hazai pénzügyi irányítás szereplői képesek legyenek egymással egyenrangú félként együttműködni - a PM ne akarja "elnyelni" a PSZÁF-et, a PSZÁF pedig ne ellenséget lásson a minisztérium képviselőiben.
Látható, hogy mindkét intézmény szabályozásában jelentős változások várhatók az elkövetkezendő időszakban. A jegybank fokozatosan tovább függetlenedik nemzeti szinten, amely autonómia az EMU-csatlakozást követően teljesedik ki. Emellett számolni kell azzal a ténnyel is, hogy a monetáris rendszer nem teljesen kialakult volta miatt komoly változások előtt állhat. Egyes elemzők szerint ennek végkimenetele többesélyes - járhat az euró teljes és végleges hatalmával, egy kvázi - negyedik pillérként működő, nemzeti monetáris politikai összefogás kialakulásával, amely komoly nyomást gyakorol a jegybankelnökökre, egy teljesen önálló, mindenekfelett álló EKB létrejöttével és az EKB-tagállamok-közösségi intézmények közötti egyensúlyi állapot kialakulásával (Várnay, Válaszúton az EU, Bp., 2001).
A pénzügyi felügyeleteket vizsgálva elmondható, hogy EU szinten jelenleg több mint negyven szervezet lát el szabályozási teendőket a tőkepiacokon, amely szervezeteknek a feladatköre és egymással való viszonya tisztázatlan. A sokkal hatékonyabb konvergencia és együttműködés elérése érdekében az európai szinten létező különbségek csökkentése tehát a fő feladat.
A PSZÁF-re azonban további, igen komoly feladatok várnak:
- A Lámfalussy-eljárás alapján elsősorban szakértői szerepet vállalhat a felügyelet a jogszabályok és végrehajtási szabályok előkészítésében, továbbá azok végrehajtásánál.
- Mindez elsősorban a tanulmányok készítésében és szakértői bizottságokban való részvételben nyilvánul meg.
- Kiemelt szerep hárul a felügyeletre az Európai Bizottság döntés-előkészítési folyamataiban.
- Lehetőség nyílik a végrehajtás kapcsán az ún. komitológia típusú bizottságokban való részvételre, de jobbára a tanácsadó típusú bizottságokban (EÉSZB), a szabályozó bizottságokban (EÉB) a PM kap szerepet.
- Értelemszerűen a PSZÁF-re hárul majd a magyar pénzügyi szektor és a piaci szereplők érdekeinek képviselete az európai szabályalkotásban.
- S szükségszerűen ki kell alakulnia egy fokozott együttműködés a Pénzügyminisztériummal és az MNB-vel a nemzeti érdekek egységes képviselete érdekében.
Mindez tehát azzal a következménnyel járhat, hogy a PSZÁF jelentősége nagymértékben felértékelődik, s eddig kiharcolt függetlensége, immár európai elvárások köntösében megjelenített, és garanciákkal körülbástyázott minimumkövetelménnyé válik. Ez jelentősen felgyorsíthatja a korábban már említett, s Horváth M. Tamás által is igényelt, a közigazgatási szabályozó hatóságok elemi fogalmi kívánalmait, és garanciális szabályait rögzítő törvény megalkotását is. Ez járhatna azzal a következménnyel is, hogy egyszer s mindenkorra rögzítve lennének a PSZÁF függetlenségének határa is, akár az Asztalos-tanulmányban említett módon - azaz, hogy a felügyelet vezetőjét az államfő nevezné ki, s a Parlamentnek csak beszámolási kötelezettséggel tartozna -, akár a Sárközy Tamás által más vonatkozásban felvázolt közjogi lehetőségként. E nézőpont szerint meggondolandó bizonyos alkotmányos, vagy alkotmányjogi szempontból kiemelkedő jelentőségű intézményünk államfőhöz történő telepítése, így garantálva önállóságukat, s növelve az államfő legitimációját is egyben (Sárközy, A kormányzati szervezeti decentralizációs-deregulációs program alapkoncepciója, 2004). ■
Visszaugrás
