Palásti Sándor - Csepeli György - Kemény István - Ladányi János - Tóth Balázs: Szükség van-e antidiszkriminációs törvényre? (Fundamentum, 1998/3., 55-69. o.)

Absztrakt

Rovatunkban Palásti Sándor, Csepeli György, Kemény István, Ladányi János, valamint Tóth Balázs fejtik ki véleményüket.

Palásti Sándor

Az 1997-es év történései megmutatták, hogy a roma állampolgárok és általában a roma társadalom problémái nem oldhatók meg a hagyományosan erre alkalmasnak tartott eszközökkel, hanem speciális, a jogállamiság követelményeinek megfelelő problémameghatározó és -megoldó mechanizmusok szükségesek az ilyen típusú társadalmi konfliktusok kezeléséhez. (Korábban ezeket a problémákat szociális, oktatási, egészségügyi, foglalkoztatási, közbiztonsági jellegűnek minősítették, és ekként is próbálták kezelni őket. E kezelési módok nem jogállami keretek között minden bizonnyal alkalmasak is voltak eme problémák megoldására.)

Másként érvényesíti ugyanis egy roma és egy nem roma származású ember egyes alkotmányos alapjogait. Az eltérő alapjogérvényesítésre a közigazgatásnak is a hagyományostól eltérő eszközökkel kell reagálnia ahhoz, hogy közelebb kerüljön tulajdonképpeni céljának megvalósításához: a roma állampolgárok társadalmi integrációjához. Ha a problémát egyes ágazatokon belül, az ágazatban használatos eszközökkel kezelik, a hatás valószínűleg éppen ellenkezője lesz annak, mint amit szeretnénk. A valódi célt kizárólag ágazatközi eszközökkel lehet megvalósítani.

A roma társadalom problémáinak ágazati megközelítése ugyanis nem társadalmi integrációt, hanem szegregációt eredményez, mert nincs tekintettel a társadalmi csoport életmódbeli, kulturális különbözőségeire. Az állami politika szintjén viszont nem szabad megjelenniük szegregációs törekvéseknek. Az államnak éppenhogy fel kell lépnie a társadalomban érvényesülő ilyen irányú törekvésekkel szemben. Ezen túlmenően az ágazati megközelítés a roma társadalom esetében szükségszerűen asszimilációs megalapozottságú, mert egyenlőkként próbálja kezelni a nem egyenlőket, vagyis a roma társadalmat a nem roma társadalommal.

Sátoraljaújhelyen a közhatalom adminisztratív eszközökkel próbálta meg korlátozni néhány roma állampolgárnak a mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához fűződő alkotmányos alapjogát. Tiszavasváriban a közhatalom jóváhagyásával a helyi általános iskola sértette meg roma állampolgárok oktatáshoz való alkotmányos jogát, Székesfehérvárott pedig ugyancsak közhatalmi eszközökkel igyekeztek megsérteni roma állampolgároknak a szociális biztonsághoz, valamint a mozgáshoz és a tartózkodási hely szabad megválasztásához fűződő általános emberi jogait.

A döntések indokolása és egyes kommentárok legtöbb esetben kizárólag közbiztonsági, oktatási és szociális kérdésekként fogalmazták meg ezeket a problémákat. Ezek a megközelítések azonban éppen a konfliktusok legfontosabb elemét rejtették el, nevezetesen azt, hogy eme döntések meghozatalának bizonyíthatóan legfőbb oka éppen az állampolgárok származása volt, tehát a döntések tulajdonképpen önkormányzati szervek és intézmények általi hátrányos megkülönböztetést valósítottak meg. Az esetek valóságnak megfelelő magyarázatának ebből következően abból kell kiindulnia, hogy a hivatkozott döntések elsősorban az állampolgárok hátrányos megkülönböztetéstől mentességhez való alkotmányos alapjogát sértették meg, és a probléma helyes meghatározására és megoldására csak ennek felismerésekor és megfogalmazásakor van esély.

Ezért egy problémameghatározási modellt próbálok felvázolni az előbb felsorolt és az ehhez hasonló esetekhez. A vizsgálatban fogalmak elemzését kívánjuk elvégezni, mert álláspontunk szerint a fogalmak helytelen használatából, esetenként félreértelmezéséből is következik a probléma nem megfelelő meghatározása, ebből pedig a társadalmi problémával nem adekvát megoldási módozatok alkalmazása.

A társadalom többféle, különböző ismérvek alapján jellemezhető társadalmi csoportból áll, amely csoportok egymástól eltérő jog- és érdekérvényesítő képeséggel rendelkeznek. Egyes csoportokhoz tartozó egyének akadály nélkül érvényesíthetik alapvető jogaikat, míg mások erre - rajtuk kívül álló okok miatt - nem képesek. (Két szélső példaként említhetünk egy fogyatékos, falusi, szegény, többgyermekes családból származó roma kislányt, és egy egészséges, budapesti, jómódú, egygyermekes családban nevelkedő nem roma származású kisfiút, akiknek az életesélyei, de részben társadalmi helyzetükből is származó értékpreferenciái különböznek egymástól.)

Az államnak nem kötelessége, hogy azok számára is biztosítsa egy alapvető jog gyakorlásának feltételeit, akik ezt a jogukat nem kívánják gyakorolni. Viszont mindenki számára biztosítania kell az alapvető jog érvényesítésének lehetőségét, aki élni kíván ezzel a jogával. (Előbbi példánknál maradva: a fogyatékos roma kislány számára valószínűleg sokkal fontosabb a fogyatékosokat és a romákat megillető hátrányos megkülönböztetéstől mentességhez való alapjogának, valamint egyes előnyben részesítéshez való többletjogosítványainak, valamint különösen egészséghez és oktatáshoz való alapjogainak érvényesítése, mint például a külföldre utazáshoz vagy a szólásszabadsághoz való jogának akadálymentes gyakorlása, amely utóbbi jogok a fővárosi nem roma származású kisfiú későbbi életének valószínűsíthetően fontos részét fogják képezni.)

Ugyanakkor a különböző természetű alapjogokat az azokat gyakorolni kívánók számára az államnak

- 55/56 -

úgy kell biztosítania, hogy közben ne legyen tekintettel az alapjog gyakorlásánál irreleváns körülményekre. (Vagyis az államnak a fogyatékos roma kislány számára az alapjog természetének megfelelő módon ugyanolyan feltételek mellett kell biztosítania a számára fontos alapjog érvényesülését, mint az egészséges, nem roma származású kisfiú számára azokat az alapjogokat, amelyeket ő kíván érvényesíteni.)

Az egyes alapjogok gyakorlásának ugyanis vannak releváns és irreleváns körülményei. Például az oktatáshoz való alapjog gyakorlásánál releváns körülmény a gyermek értelmi, érzelmi fejlettsége, de irreleváns egészségi állapota (amennyiben azzal nem veszélyezteti mások egészségét), valamint származása. Az egészséghez való alkotmányos alapjog gyakorlásánál viszont csak a jogalany egészségi állapotát, valamint néhány más, a jogalany általános helyzetéből adódó körülményt (például a jogalany biztosított voltát) lehet figyelembe venni, s ebben az esetben irreleváns az oktatáshoz való alapjognál oly fontos körülmény, a gyermek értelmi-érzelmi fejlettsége.

Az államnak tehát azt kell biztosítania, hogy egy alapjog gyakorlásánál a jog által kötelezettek csak az abból a szempontból releváns körülményeket vegyék figyelembe, és amennyiben megállapítható, hogy egy döntés meghozatalánál más szempontok is szerepet játszottak, az állampolgárok jogegyenlőséghez, másképpen megfogalmazva: hátrányos megkülönböztetéstől mentességhez való alkotmányos alapjoga szenvedett sérelmet.

A jogegyenlőség ebben a vonatkozásban tehát azt jelenti, hogy a jogalanynak azok a tulajdonságai, amelyek egy alapjog érvényesítése szempontjából nem bírnak jelentőséggel, az alapjoggal kapcsolatos döntések meghozatalánál nem játszanak szerepet, a jogalanyt mások ezekre a különbözőségekre tekintet nélkül kezelik. A hátrányos megkülönböztetés jelentése pedig az, hogy azok a jogalanyok, akik egy alapjog érvényesítése, azaz az egyén társadalmi életben való részvétele szempontjából jelentőséggel bírnak, ezeket a különbözőségeket az alapjoggal kapcsolatos döntéseik meghozatalakor figyelembe veszik.

Az egyes jogalanyoknak olyan, társadalmi különbségeket eredményező tulajdonságai lehetnek, amelyek őket társadalmi életben való részvételük során befolyásolhatják. Ezek az emberi személyiség alapvető, az egyén akaratától, választásától függetlenül érvényesülő, a társadalmi életben való részvételt viszont alapvetően meghatározó tulajdonságok (életkor, nem, származás, vagyoni állapot). A különbözőségek természetesen mindig viszonylagosak, és az adott társadalmi csoporttól, az egyén környezetétől függnek. (A roma származás vagy a vagyontalanság nyilvánvalóan nem hátrány abban a közösségben, ahol a társadalmat döntő többségében romák vagy vagyoni helyzetük alapján nem rétegezett csoportok alkotják, hátrányt jelenthet viszont esetleg a fogyatékosság vagy a jogalany női mivolta egy közösségben, ha a közösség elvárásrendszere az egészségeseket és a férfiakat részesíti előnyben.)

Az egyének társadalmi helyzete (amely egyébiránt magánautonómiájuk tartalmát is alapvetően meghatározza) személyes tulajdonságaikon túlmenően az adott közösség normarendszerének is függvénye. Minden közösség kialakít egy olyan szabályrendszert, amely az abban foglalt elvárásoknak megfelelő jogalanyokat jutalmazza vagy legalábbis nem részesíti hátrányban; azokat viszont, akik valamilyen szempontból különböznek a szabályok szerint idealizált és tipizált értékektől, illetve viselkedésmintáktól, valamilyen formában szankcionálja. Ezek a szankciók nem mindig tudatosak, és nem mindig irányulnak hátrányokozásra: legtöbb esetben csupán nincsenek tekintettel az egyének olyan különbözőségeire, amelyek az átlagostól eltérnek, és őket érdekeik érvényesítésénél vagy az értékeiknek megfelelő viselkedésmódnál más jogalanyokhoz képest hátrányosabb helyzetbe hozzák.

Ebből következően bírhat valaki olyan tulajdonsággal, amely elvileg akadályát képezheti a társadalmi életben való részvételének (például fogyatékos vagy szegény), ha a közösség normarendszere ezt a különbözőségét elfogadja, vagy adott esetben kompenzálni is próbálja a különbözőségből fakadó hátrányait, ő ezt a különbözőségét nem fogja hátrányos helyzetként megélni. Másik oldalról viszont, ha valaki olyan tulajdonságok hordozója, amely elvben nem akadálya a társadalmi életben való részvételének (például roma származású), de az a közösség, amelyben az életét éli, nem fogadja el, vagy éppen szankcionálja ezt a különbözőségét, az egyén hátrányos megkülönböztetés alanyának fogja magát érezni.

(Természetesen az is elképzelhető, hogy az egyén egyik tulajdonsága, amelyet a társadalom elfogad, mintegy kompenzálja másik tulajdonságát, amelyet a közösség normarendszere hátrányban részesít. Így valószínűleg egy roma származású fogyatékos egyént fogyatékossága miatt mások jóval kedvezőbb elbánásban fognak részesíteni, mint tennék ezt abban az esetben, ha egészséges roma lenne.)

Az egyének társadalmi helyzete személyes tulajdonságaiktól, közösségben elfoglalt helyzetüktől és a közösség elvárásrendszerétől is függhet. Ezek a tulajdonságok az egyének, bizonyos tulajdonságok pedig társadalmi csoportok között is különbözőségeket eredményeznek, amelyek közül egyesek (például a származás vagy az egészségi állapot) megváltoztathatatlanok, mások (például a vagyoni helyzet) az egyé-

- 56/57 -

ni körülmények vagy a közösség normarendszerének változásával megváltoztathatók. Ezek a tulajdonságok azt eredményezhetik, hogy egyes egyének vagy társadalmi csoportok (különösen azok, amelyeknél egyes különbözőségek halmozottan fordulnak elő) másokhoz vagy a közösség egészéhez képest hátrányosabb helyzetben lesznek, és az egyének, valamint társadalmi csoportok között esélyegyenlőtlenségek alakulnak ki.

A társadalom elvárásrendszerét a hátrányos helyzetben lévő közösség önmaga nem tudja átalakítani, erre csak az uralkodó helyzetben lévő, és ebből a szempontból többségi társadalom képes. (Így például a nők foglalkoztatásbeli hátrányainak leküzdésére - mivel az összefonódik a nők társadalmi helyzetéhez kapcsolódó általános elvárásrendszerekkel - a nők önmaguk nem képesek: a többségi társadalomnak kell megszüntetnie a nők társadalmi szerepével kapcsolatos előítéleteit.) Másképpen fogalmazva: a társadalomban mindig lesznek megkülönböztetésre lehetőséget adó körülmények, bizonyos egyének és társadalmi csoportok valamilyen szempontból mindig különbözni fognak az uralkodó helyzetben lévő többségi társadalomtól, amely vagy elfogadja ezeket a különbözőségeket, vagy elutasítja azokat.

A társadalomban tehát a szükségszerűen megjelenő különbözőségek esélyegyenlőtlenséget hozhatnak létre, ami alapját képezheti a jogegyenlőtlenségnek, azaz a hátrányos megkülönböztetésnek is. Az esélyegyenlőtlenség azonban nem szükségszerűen válik jogegyenlőtlenséggé, mint ahogyan az esélyegyenlőtlenségek kiküszöbölése sem vezet automatikusan jogegyenlőséghez, hiszen az előzőekben elmondottak miatt mindig lesznek jogegyenlőtlenségre lehetőséget adó körülmények, amelyeket nem az esélyegyenlőtlenségben lévő egyének vagy csoportok hátrányainak kiküszöbölésével lehet megszüntetni, hanem azoknak a körülményeknek megváltoztatásával, amelyek megváltoztatására nem a hátrányos, hanem az előnyös helyzetben lévő társadalmi csoport képes.

Elméletileg az esélyegyenlőtlenségben megnyilvánuló különbözőség a társadalmi életben való részvételnél okoz hátrányokat, míg a jogegyenlőtlenségben jelentkező különbözőség a jogok gyakorlásában jelentkezik hátrányként. (A valóságban a jogegyenlőtlenség és az esélyegyenlőtlenség is természetesen a társadalmi életben való részvételnél jelentkezik.) Az esélyegyenlőtlenség megvalósulásához nincs szükség más személy vagy jogalany közreműködésére: egy fogyatékos ember fogyatékos voltából adódóan van hátrányos helyzetben. Más jogalanyok erre alapozva esetleg jogegyenlőtlenségi helyzetbe hozhatják őt, amennyiben például kizárólag fogyatékos voltára való tekintettel nem létesítenek vele munkaviszonyt. A jogegyenlőtlenség viszont nem önmagában megvalósuló hátrányos helyzet: egy roma származású ember származása miatt nincs hátrányos helyzetben, de más jogalanyok erre alapozva hátrányos helyzetbe hozhatják őt.

Az esélyegyenlőtlenség nem jelenik meg személyek között megnyilvánuló viszonyként, hanem a hátrányos helyzetben lévő személy mindenki mással szemben van ilyen állapotban. A jogegyenlőtlenség viszont mindig meghatározott jogalanyok között megnyilvánuló alkotmányjogi viszony, amelyben a szükségszerűen kapcsolatba került, ugyanakkor egyenlőtlen pozícióban lévő jogalanyok közül a hátrányos helyzetben lévő jogalany különbözőségére alapítottan az a jogalany, akitől az előbbi egyik alkotmányos alapjogának érvényesülése függ, a különbözőségre alapozva nem biztosítja ennek az alapjognak érvényesülését.

Így tehát hátrányos megkülönböztetésről akkor beszélhetünk, amikor egy személy magánautonómiája érvényesülését más jogalany akadályozza. Másképpen megfogalmazva: a hátrányos megkülönböztetés mások általi hátrányokozás, az egyén magánautonómiájának korlátozása, az esélyegyenlőtlenség mesterséges előidézése. (A roma származás önmagában nem eredményez esélyegyenlőtlenséget, csak más körülménnyel [például szegénység, fogyatékosság], vagy más jogalany erre alapított magatartásával [hátrányt okozó megkülönböztetés] összefüggésben.) Így tehát a hátrányos megkülönböztetés azért minősíthető jogellenesnek, mert mesterségesen hoz hátrányos, esélyeiben egyenlőtlen helyzetbe jogalanyokat, hozzájárul az esélyegyenlőtlenség kialakításához vagy fokozódásához.

A két kategória kapcsolatát úgy határozhatjuk meg, hogy az esélyegyenlőtlen helyzetben való lét önmagában nem eredményez jogegyenlőtlenséget, csak abban az esetben, ha ennek alapján más jogalany ténylegesen korlátoz valamely alapjogot. A jogegyenlőtlenség viszont szükségszerűen esélyegyenlőtlenséget teremt, mert a jogaiban korlátozott személy alapjogának érvényesítésekor megkülönböztetése miatt hátrányos helyzetbe kerül; úgy, mintha egyébként valamely, a megkülönböztetőtől független tulajdonsága miatt került volna ilyen helyzetbe.

A társadalmi csoportok és az egyének különbözősége a társadalom természetes létállapota. Az eltérő helyzetű jogalanyok által megjelenített, egymástól különböző érdekek és értékek alkotják azt a változatos életteret, amely az egyéni és csoportos létezésnek megnyilatkozási formákat biztosít. Van azonban egy olyan, pontosan meghatározható tartomány, ahol az eltérő érdekeknek és értékeknek, valamint az ezekből származó társadalmi különbözőségnek nem szabad érvényesülnie, és az állam felelőssége annak biz-

- 57/58 -

tosítása, hogy egyéni vagy csoportérdekek, illetve -értékek ezen a szinten ne jelenhessenek meg.

Az államnak viszont nem jogi-alkotmányos kötelezettsége, hanem morális-politikai felelőssége a hátrányos helyzetű társadalmi csoportok integrációjának biztosítása, a társadalmi vagy esélyegyenlőség megteremtése. Ez azonban nem történhet a jogegyenlőség háttérbe szorítása révén, mert a jogegyenlőség az alkotmányosság alapvető kategóriája, és az alkotmányosság biztosítása az állam minden szervének kötelessége. A jogegyenlőség nem érinti a különböző társadalmi helyzetben lévő jogalanyok társadalmi állapotát, a jogegyenlőségnek nincs hatása a jogalanyok társadalmi helyzetének alakulására, sok esetben éppen a társadalmi állapot rögzítését eredményezi.

Az eltérő társadalmi helyzetből adódó különbözőségeknek az alapvető jogok gyakorlásának szintjén nem szabad megjelenniük. A jognak mindenkit egyenlőként, egyenlő méltóságú személyként kell kezelnie, és a jog érvényesítésében közreműködő személynek vagy más jogalanynak saját vagy más, ettől eltérő értékítéletét a jog biztosításakor nem szabad érvényesítenie. Az állam alkotmányos kötelezettsége, hogy érvényt szerezzen a jogegyenlőségnek, akár az esélyegyenlőség rovására is.

Az állam a jogegyenlőség megvalósulását nem biztosíthatja az esélyegyenlőtlenség megvalósítására irányuló eszközökkel, hiszen a jogegyenlőség éppen a különbözőségnek az alapvető jogok szintjén való nem-érvényesülését jelenti. [Ez az állítás nem cáfolja az Alkotmány 70/A. § (3) bekezdésében foglalt rendelkezését, hiszen a kellő körültekintéssel alkalmazott esélykiegyenlítő intézkedések valóban segíthetik (de nem biztosíthatják) a jogegyenlőség érvényesülését.] Az esélyegyenlőség megvalósítására irányuló állami politika a hátrányos helyzetben lévő társadalmi csoportra irányul (így a csoportnak a többségtől eltérő voltát tudatosítja), míg a jogegyenlőség biztosítása az egész társadalomra irányuló állami feladat, ami éppen a csoporthoz tartozó egyének különbözőségének, társadalmi helyzetüknek tagadásán alapul.

Eltérő állami eszközök szükségesek a jogegyenlőség és az esélyegyenlőség megvalósítására irányuló állami politika érvényesítésére. A jogegyenlőség biztosítását az államnak a jogrendszer átalakításával kell megteremtenie, lehetőséget kell biztosítania arra, hogy akár a hátrányos megkülönböztetést szenvedett jogalanyok, akár - súlyosabb esetekben - az erre feljogosított állami szervek felléphessenek a jogegyenlőséget sértő magatartással szemben. Az esélyegyenlőség érvényesítése érdekében viszont az állam különböző támogatási programok révén lehetőséget biztosít a jogalanyoknak társadalmi helyzetükből fakadó hátrányaik kiküszöbölésére.

Egy társadalmi probléma helyes megfogalmazása a feltétele az azzal adekvát állami cselekvésnek. A roma társadalom elsődleges problémája nem önmagában a hátrányos helyzet, hanem az ennek alapján kialakuló, az alapvető jogok gyakorlásában megvalósuló jogegyenlőtlenség. Ebből következően az államnak elsősorban nem a roma állampolgárok esélyeinek egyenlőségét kell biztosítania, hanem azt, hogy származása miatt sem állami szervek, sem más jogalanyok senki alkotmányos jogának érvényesülését ne akadályozhassák meg. Ezt követően segítheti az állam esélykiegyenlítő intézkedések révén a roma állampolgárok társadalmi integrációját.

Tóth Balázs

"Amikor elmegyek valamely országba, nem azt vizsgálom, vajon jók-e ott a törvények, hanem azt, hogy végrehajtják-e a meglevőket, mert jó törvények mindenütt akadnak."

(Montesquieu)

A fenti idézet jegyében az antidiszkriminációs jogi szabályozás jövőjéről tartott konferencián megfogalmazott nézetekhez kívánok kommentárt fűzni, valamint ismertetni néhány szervezeti, hatásköri elképzelést a megszületendő és a tudomány elvárásainak is megfelelő, végrehajtható törvénnyel kapcsolatban. Biztos vagyok benne, hogy a remélhetően széles körű vita kapcsán ismét fölerősödnek azok a hangok, amelyek jogszabály- és intézményinflációról beszélnek. Vagyis a meglevő szabályozás adta eszközökkel tartják kívánatosnak fellépni a hátrányos megkülönböztetéssel szemben. Előrebocsátom: magam sem tartanám szerencsésnek, ha a külön törvény hívei, kezdeményezői és megalkotói csak szimbolikus szerepet szánnának a jogszabálynak, vagy a törvény által létrehozott, annak érvényesítését elősegítő "Antidiszkriminációs Hivatalnak".

A vita egyik központi elemének tűnik az, hogy milyen funkciót kívánunk adni a hátrányos megkülönböztetést kiküszöbölni igyekvő törvénynek. A témáról tartott konferencián is elhangzott, vajon díszítőelem lesz vagy tartóoszlop, másképpen: "érvényesíthető vagy szimbolikus" törvény születik. Úgy érzem, ez esetben nem árt hangsúlyozni azt az egyébként magától értetődő szempontot, hogy csak olyan törvény alkotható, amelynek érvényt lehet szerezni.

Elsősorban jogi szempontból vizsgálnám a kérdést, tudván, hogy az messze túlmutat a jogon. Ahhoz, hogy állást foglalhassunk egy antidiszkriminációs törvény szükségességéről, röviden szólni kell arról, mi-

- 58/59 -

lyen elvárásoknak kell megfelelnie "általában" a jogi (törvényi) szabályozásnak. A jogi norma szabály-jellegéből következik, hogy:

- a szabály előíró (preskriptív) jellegű, azaz több mint puszta leírás, mivel követelményt, előírást tartalmaz;

- a szabály általános, az adott feltételeknek megfelelő valamennyi személyre vonatkozik;

- a szabály emberi magatartásra irányul, ennek különböző külsődleges megnyilvánulását értékeli, azaz meghatározott emberi magatartásokat ír elő megvalósítandóként.

A jogszabály szerkezeti, a tartalmat is meghatározó elemei közül a jogkövetkezményt kell kiemelnünk, hiszen a szimbolikus törvény propagálói éppen szankció nélküli jogi norma megalkotását várják el az Országgyűléstől, így azonban elveszne az "állam általi jogvédelem lehetősége". Nem véletlen, hogy a jogkövetkezmények nélküli jogszabályt a római jogászok "lex imperfecta"-nak, "tökéletlen" törvénynek hívták.

Ahogy azt a törvényhozástan szakemberei kiemelik, egy törvény tartalmának meghatározásakor tekintettel kell lenni a törvény (jog) funkcióira is, különösen az úgynevezett rendező és reagálást biztosító funkciókra. A rendező funkció időben és jelentőségében is megelőzi a reagálást biztosító funkciót. A jogi rendezettség azt fejezi ki, hogy a társadalmi viszonyokban (kapcsolatokban) a jog határozza meg a különböző érdekeltségű, ezért gyakran egymással szemben álló alanyok cselekvési és mozgásterét. Úgy reagál a jogsértésekre, hogy lehetővé teszi az ezek elleni hathatós fellépést. Az ilyen "deklaratív törvény" szabályozási hatás híján, ténylegesen jogszabályinflációhoz, a jog felhígulásához vezet.

A jogállamiság követelménye is behatárolja a törvényalkotásra jogosult szerv mozgásterét: az osztó és kiegyenlítő igazság és jogbiztonság követelményén túl, az arányosság és a célszerűség követelményének is eleget kellenne tennie

Közelítve már a konkrét törvényi szabályozáshoz, feltétlenül megemlítendő még két szabályozási szempont, az egyik: az alkotmányjogi és nemzetközi jogi előírásokból származó kötelezettségek betartása, különösen az alapvető jogokra vonatkozóan. A másik olyan további sajátosságok figyelembevétele, amelyekkel a törvényalkotó szükségszerűen szembe találja magát (mint például a társadalomban meglevő értékelképzelések, tradíciók, intézmények, stb.). Itt utalnék a törvényalkotás során elvégzendő hatástanulmányok fontosságára.

Látható, hogy a törvény jogállami rendeltetésével szembenállna az, ha nem lennének meg azon jogi garanciák, amelyek normativitást kölcsönöznének a jogszabálynak: például a norma megsértésekor alkalmazott jogkövetkezmény. Vagyis a jogalanyok ne csak "lelkiismereti okokból" tartózkodjanak az alkotmányozó hatalom által helytelenített magatartástól, amely esetünkben, többek között, az Alkotmány 70/A. §-ban található. (Ebből az is következik, hogy az államtól nemcsak elvárható, hogy önmaga is tartózkodjon az alaptalan megkülönböztetéstől, hanem hogy jogalkotási, végrehajtási eszközökkel tegyen meg mindent annak érdekében, hogy a civil szférában se forduljon elő hasonló jelenség.) Ez utóbbi "lelkiismereti" koncepció, amelyet a szimbolikus törvénnyel együtt szoktak emlegetni, abból a szerintem helytelen premisszából indul ki, hogy mind a törvényalkotás, mind a jogkövető magatartás ebben az esetben erős erkölcsi kötöttségekkel rendelkezik.

Eldöntendő kérdés a hatáskörökkel kapcsolatosan, hogy milyen ügyekben járhatna el az Antidiszkriminációs Hivatal: csak az etnikai-nemzetiségi kisebbségi jogokkal kapcsolatban, vagy minden olyan ügyben, amely az alkotmányi szabályozásból (70/A. §) következően külön jogági részletszabályozást nyerhet. (Jól jellemzi a tárgyi hatály problematikáját az, hogy a jogi szabályozás alapja általában a különbségtétel, így a kodifikáció során jelentős mennyiségű joganyagot kell majd átfésülni.) Lehet, hogy megalapozott lesz a többi, hátrányosan érintett csoport érdekvédelmi szervezeteinek kifogása: az első hatásköri elképzelés lenne csak igazán diszkriminatív, hiszen ki fog rangsort felállítani ezen hátrányos megkülönböztetésnek kitett csoportok között. Valószínű, hogy a lobbiérdekekkel átszőtt parlament és a törvényelőkészítésbe bevont számos érdekvédelmi szervezet nehezen fog konszenzusra jutni - már ha a jogalkotó úgy gondolja, hogy erről őket meg kell kérdezni - a törvény tárgyi hatályának kérdésében (mely típusú diszkriminációs ügyekkel foglalkozzon először a Hivatal, hiszen a diszkriminációs ügyek eléggé különböző természetűek lehetnek). A tárgyi hatály körébe tartozó ügyek idővel bővülhetnek, a törvényalkotó akár lépcsőzetes hatálybaléptetést is alkalmazhat. Természetesen bármilyen bőkezű is a jogalkotó a tárgyi hatály kérdésében, ha a Hivatal nem kap elegendő költségvetési-politikai támogatást.

A tárgyi hatály - és a jogalkalmazás - kérdését a következő problémafelvetéssel zárnám: a mérlegelési jogkörben hozott közigazgatási határozatok megvizsgálásakor gyakran tűnhet úgy, hogy a közigazgatási határozat "diszkréciós része" tartalmaz rejtett (közvetett) diszkriminációt, ám a "mérlegelés körében hozott rész" felülvizsgálatára nincs hatásköre a bíróságnak (főleg, ha a törvényalkotó nem határozott meg mérlegelési szempontokat a jogalkalmazó számára). Így bizonyos esetekben még egy többé-kevésbé érvényesíthető törvényt sem feltétlenül tudna életre kelteni a jogalkalmazás. Ebből is nyilvánvaló,

- 59/60 -

hogy a hátrányos megkülönböztetés kérdése összefügg a századvég egyik leginkább megoldásra váró kérdésével: a közigazgatás állami-civil ellenőrzésével.

Esetleg hatásköri összeütközésre, vitára adhat okot (lásd az ügyészség-ombudsman vitát) az, ha nem gondolja végig a törvényalkotó a nemzeti és etnikai kisebbségek országgyűlési biztosának és a Hivatal feladatainak összehangolását. Véleményem szerint, vagy ki kellene venni a Hivatalra vonatkozó hatásköri elképzelésekből az ügyeknek ezt a talán legjelentősebb szegmensét, vagy végrehajtó típusú államszervezeti helyet kell találni a Hivatalnak. Így az ombudsman elsősorban szignalizációs feladatot látna el, a maiak mellett, máskülönben bekövetkezne a kritikusoktól már idézett intézményinfláció.

Említettem, hogy a kormány alá rendelt Hivatal a végrehajtó hatalmi ág részévé válna, ami talán komolyabb jogosítványok telepítésével járna együtt, ám egyúttal a direktebb politikai ráhatás lehetőségével, és természetesen felügyeleti jog gyakorlásával (bár nem idegen a magyar jogi szabályozástól egy kormánytól független államigazgatási szerv létrehozása: ilyen a versenyhivatal). A politikai-szakmai függetlenség biztosítása garantált lenne, ha a Hivatalt az Országgyűlés alá rendelnék. Az utóbbi esetben a törvényalkotónak esetleg be kellene érnie szerényebb jogérvényesítési lehetőségekkel: az "oroszlánkörmök hiányának" esetenkénti hasznosságát a parlamenti biztosok eddigi tevékenysége is bizonyítja. Idővel számolni kell azzal, hogy a jogsértő szervezetek, személyek felismerik, hogy az ajánlásokon kívül egyéb "szankció" nem áll az ombudsmanok rendelkezésére, és pusztán a nyilvánosság ereje nem lesz elég visszatartó erő.

Ha a jogalkotó mégis a végrehajtó hatalmon belül helyezné el a hátrányos megkülönböztetéssel összefüggő esetek kivizsgálására létrejött szervezetet, felmerül a kérdés, hogyan kellene kialakítani az eredményes működéséhez szükséges eszköztárat? A Hivatal munkájáról készített éves jelentést a kormányülésen (az Országgyűlés plenáris ülésén) tárgyalnák, így az útmutatóul szolgálna a jogalkotás jövőbeni irányának meghatározásához. Az állami szerveknek, valamint közfeladatot ellátó nem állami szerveknek kötelezővé tehetné a törvény, hogy értesítse a Hivatalt az észlelt jogsértésekről, az azt bizonyító (valószínűsítő) tények egyidejű megjelölésével.

Ha a Hivatal vizsgálatai során bizonyítja a jogsértések bekövetkezését, akkor - az 1957. évi IV. törvényben biztosítottakon kívül - a következő szankciók állnának rendelkezésére: figyelmeztetés, pénzbírság (amelynek egy részéből fedezni lehetne a Hivatal működési költségeit). Cizellált, az egyes védeni kívánt életviszonyokhoz igazodó (rész)szankciórend-szerre van szükség. Ismételt vagy fel nem számolt jogsértések esetén nyilvánosságra hozhatná a jogsértő személyét (a XXI. század pellengére). Ez utóbbi jogkövetkezmény némi hasonlóságot mutat a szabálysértési jog megoldásához, de ott a szankció nem volt arányban az elkövetett jogsérelemmel - igaz, nemigen került alkalmazásra -, és mind a hatékonyság, mind az alkotmányosság oldaláról megkérdőjelezhető volt e szabályozás. Ezzel szemben esetünkben a társadalmi érdek, a jogsértés súlya indokolttá teheti alkalmazását. Ultima ratioként a keresetindítás joga is megilletné a Hivatalt.

Ez utóbbi jog kapcsán ki kell térnem két kérdésre: adjunk-e mediátori, "előzetes bírósági" (természetesen nem a szó alkotmányjogi értelmében, hanem mint konfliktusmérlegelő, konfliktusmegoldó szervezet) szerepet a Hivatalnak. Szerintem mind a felek, mind az állam számára kíméletesebb lenne a jogvédelem ezen formája. A másik kérdés inkább jogtechnikai jellegű: az ágazati törvényekben biztosítsuk a fél nevében (helyette) való keresetindítási jogot, vagy egy generálklauzulával az antidiszkriminációs törvényben, "minden diszkriminációs esetre" - a fél autonómiájának, a polgári eljárásjogi rendelkezési elvnek tiszteletben tartásával. Az utóbbi megoldás szinte kizárná, hogy a szabályozás e részében a szabályozni kívánt életviszonyok a jogalkotó előtt járjanak. Természetesen a sérelmet szenvedett fél érdekében való fellépés a jogi képviseletet is magába foglalná.

Látszólag csak illetékességi kérdés, hogy fenntartva az ország "vízfejűségét", csak Budapesten működne ilyen Hivatal, vagy vidéken is jelen lennének a munkatársai. A szubszidiaritás alkotmánytani elve, a közigazgatástan hatékonyságot követelő polgár-közelisége is a második megoldást kívánná meg. Ezt az intézményi elképzelést indokolná, hogy a konfliktusgócok feltérképezése mellett az esetlegesen már nemzedékek óta jelen levő feszültségek enyhítése helyi ismeretet kíván. (Utalnék a székesfehérvári Rádió utcai esetre.)

Ha a tudomány szemszögéből a vita medrének kialakításakor többek között a törvényhozástani megfontolásokat hangsúlyoztam, akkor az állam(háztartás) szemszögéből az egyik meghatározó szempont az antidiszkriminációs törvényről való döntés meghozatalakor a központi és helyi költségvetés anyagi hozzájárulásának mértéke és aránya. Már amennyiben - és ezt csak így tartanám elfogadhatónak - a Hivatal a helyi konfliktusok feloldásában is komoly szerepet játszana.

Kérdés továbbá, meg kell-e elégednünk azzal, hogy ha a figyelmeztetés ellenére a törvénysértő magatartás megvalósítója nem tesz eleget a Hivatal felhívásának, akkor csak az évekig elhúzódó polgári pereskedés áll-e rendelkezésre, amelynek végén a kedvező bírói ítélet sem igazán valódi elégtétel az ügyfél részére. (Egy diszkriminatív aktus miatt munkanél-

- 60/61 -

külivé vált ember számára az évek során ez a hajléktalan "létszakba" való átlépést is jelentheti.) Érdemes volna megvizsgálni, hogy az ombudsmanok ajánlásainak elfogadói között - ami lényegesen lerövidíti az eljárást -, milyen arányban vannak azok, akik nem tudtak arról, milyen jogi eszközök vannak az ombudsmanok kezében.

Annak eldöntésével, hogy milyen jogosítványai legyenek a Hivatal munkatársainak, a jogalkotó kifejezi értékítéletét is. Azt, hogy: milyen jelentőséget tulajdonít ezen életviszonyoknak, a konfliktusok enyhítésének. Szükségszerű ezen jelenségek kezelése a társadalom stabilitása megőrzésének érdekében - legalább annyira, mint a közpénzek ellenőrzése, illetve az állami adóbevételek biztosítása -,vagy úgy gondolja a törvényalkotó, hogy az ésszerűen megvalósítható esélyegyenlőség biztosításának hiánya, és ennek következtében a társadalom szétszakadása sokkal kevésbé fenyegető és égető probléma, mint más, az állam által előresorolt kérdés.

Döntést igényel az is, hogy milyen feltételhez köti a törvényhozó a Hivatalhoz fordulás jogát. Az alkotmánybírósági absztrakt normakontrollból is ismert actio popularist kínálja fel, amikoris bárki érintettségétől függetlenül eljárást kezdeményezhet egy közérdekű ügyben, vagy elvárjuk a Hivatalhoz fordulótól az adott ügyben való jogi érdekeltségének bizonyítását, valószínűsítését. Az utóbbi megoldással ugyan elkerülhető, hogy a Hivatal munkája az ügyhátralék miatt lelassuljon, ám nem véletlenül hoztam példaként az alkotmányőrök előtt bárki által kezdeményezhető elvont normakontrollt. Ilyen "közérdekű keresetek" eredményeként született meg a közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatának lehetősége, így nyilvánította alkotmányellenesnek a taláros testület a halálbüntetést. De elképzelhető az is, hogy az actio popularisos megoldás csak bizonyos ideig lenne hatályban, és a törvényalkotó - a Hivatalnak adott egyetértési joggal - bizonyos idő múltán mérlegelné az intézmény eredményességét, és ezután döntene további sorsáról.

A Hivatal személyi összetételében is tükröződnie kell, hogy nemcsak jogi megoldást igénylő kérdésről van szó. Komplexebb konfliktusfeloldó mechanizmusok felhasználásának lehetőségét, például a mediátorit is, biztosítsa a jogalkotó, hiszen igen sokféle életviszonyt szabályozna a jogszabály. Így szociológus, szociális munkás, pszichológus munkatársai is lennének a Hivatalnak.

A külön törvényi szabályozás ellenzői állíthatják, hogy a jelenlegi nemzetközi jogi kötelezettségeken és a jogági reguláción felül - mintegy 24 törvény, 12 törvényerejű rendelet és 13 rendelet van hatályban - a diszkrimináció tilalmát az alkotmány mondja ki.(Más kérdés, hogy a végrehajtási jogszabályokat megalkotta-e a törvényhozó, és nincs-e mulasztásos alkotmánysértésben). Több mint száz határozatában (például 35/1994., Abh37/1997. Abh.) tárgyalta az Alkotmánybíróság az alkotmány idevonatkozó 70/A. paragrafusát, így minden magyar bíróság - és a jogsérelmet szenvedettek - előtt nyitva áll, hogy alkalmazzák: hivatkozzanak az alkotmányra, az alkotmánybírósági judikatúrára és az egyéb kapcsolódó jogszabályokra. Magyarországon azonban, sajnos, nem mindennapos, hogy a bíróságok az alkotmányra is hivatkozva döntsék el a jogvitákat. Bízhatunk-e abban, hogy az érdemtelenül mellőzött alkotmányi rendelkezés életre kel a jogalkalmazás mindennapjai során, ha külön törvény készül e tárgyban? Egy olyan törvény, amelyben rendkívül heterogén életviszonyokra vonatkozó tilalmakat kellene megfogalmazni általános szinten, ami a jogszabály érvényesíthetőségét is veszélyeztetheti. Ilyen körülmények között csak az érvényesíthetőség igényével létrehozott jogi norma esetében tartanám elfogadhatónak külön törvény meghozatalát, mert ellenkező esetben a jogállamiság elemeként értékelt jogbiztonság ellen hatna a kívánalmak megfogalmazása jogszabály formájában.

Mindenképpen felhasználandó a jövőbeni kodifikáció során a közvetett és közvetlen diszkrimináció legális definíciója. Például szolgálhat a holland szabályozás, de elképzelhető, hogy a hazai jogalkalmazás a közvetett diszkrimináció fogalmát más tartalommal fogja megtölteni.

Feltétlenül szükségesnek látszik a bizonyítási kötelezettség (és csak utána a bizonyítási teher) megfordítása, hiszen gyakran egyenlőtlen helyzetűek a felek. A diszkrimináció elszenvedői gyenge érdekérvényesítési képességgel (gazdasági, pozicionális tőke hiánya) rendelkező csoportok, ebből következik a nagyfokú látencia ezeknél a jogsértéseknél. Méltánytalan lenne tehát, ha a jogalkotó a vélhetően gyengébb pozíciójú féltől várná el az amúgy is nehéz bizonyítást.

Megfontolandó lehet a mai törvényhozók számára az a Szladits Károlytól származó gondolat, hogy a törvényelőkészítés során a jogász inkább az "óvatos belgyógyász" szerepét vállalja, mintsem a társadalomreformer sebészét, aki "könnyebben szánja rá magát a műtéti beavatkozásra"

Ladányi János

A települési önkormányzatok és az antidiszkriminációs törvény viszonyával foglalkozó írásomat rövid történeti áttekintéssel kell kezdenem. Az önkormányzatiság elve akkor kezdett újra és egyre erőteljesebben felmerülni, amikor az államszocializmus

- 61/62 -

intézményrendszere már megingott, de még senki sem gondolt arra, hogy ez az építmény belátható időn belül össze is omolhat. Érthető, hogy a centralizált redisztribúció rendszerének reformerei mindenekelőtt a túlközpontosított szisztéma lebontására, "decentralizációra" törekedtek. Mivel azonban mindezt akkor még a szovjet csapatok jelenlétével nyomatékosított államszocializmus keretei között képzelték el, és mivel javaslataikat valahogy úgy akarták elfogadtatni a politikusokkal, hogy azok "azt higgyék, hogy az egészet ők találták ki", abban az időben nagy keletje volt a különböző "harmadik utas" elképzeléseknek. A munkaerő, a kultúra, ami a szocializmusban egy kicsit áru is meg nem is, a "tervezett piacgazdaság" és más hasonló dialektikus lelemények, a dolgok előrehaladtával kiegészültek a "többpártrendszer nélküli politikai pluralizmus" nagy ideájával. Ekkortájt bukkan elő a feledésből az önkormányzatiság elve is, és ebben a korábban említetteken túl a magyar reformértelmiségnek a jugoszláv önigazgatási modellel kapcsolatos illúziói és az 1956-os munkástanácsok iránt érzett nosztalgiái egyaránt szerepet játszottak. Az önkormányzatiság - gondolták - úgy lehet az államszocializmus túlzott gazdasági és hatalmi koncentrációjának alternatívája, hogy közben azért mégsem eredményezi a "kapitalista termelési viszonyok restaurációját", mitöbb az "elbürokratizálódott" tanácsrendszerrel szemben az "igazi szocialista" regionális és helyi igazgatási formát jelentheti.

Amikor tehát újfajta gondolkodás kezdődött meg a helyi tanácsok funkcióiról, Magyarország még nagyon erősen fővároscentrikus ország volt, és a meghatározó döntések többsége központi döntés volt. Ebben a helyzetben nem lehet csodálkozni azon, hogy a reformelképzelések abból indultak ki, hogy minden, ami oldja ezt a túlzott koncentrációt, minden decentralizáció csak hasznos lehet. A reformelképzelések másrészt abból indultak ki, hogy valahogy úgy kellene növelni a helyi önkormányzatok önállóságát, hogy az azért összeegyeztethető legyen azzal a szisztémával, amiről akkor még mindenki azt gondolta, hogy az - legalábbis belátható időn belül - nem fog lényegesen megváltozni. Véleményem szerint az önkormányzatiság intézménye egyike azoknak a megoldásoknak, amiket a később történelmi okok miatt zsákutcának bizonyult reformkommunista fejlődés hozott létre, amik olyan kompromisszumok eredményei, amikre a jelenlegi feltételek mellett, eredeti formájukban már nincsen szükség.

A mindenki számára váratlanul gyorsan bekövetkezett rendszerváltás után eleinte még "gondoskodó önkormányzatokat!" volt a politikai jelszó, és az 1990-es önkormányzati választások előtt éppen a neokonzervatív gazdaságpolitikai választási programmal induló SZDSZ fogalmazta meg leghatározottabban ezt az elvet. A "gondoskodó önkormányzatok" jelszavát azonban hamarosan felváltotta a "vállalkozó önkormányzatok" koncepciója. Ezzel kapcsolatban sosem vált teljesen világossá, hogy az önkormányzatoknak voltaképpen miért és mire is kellene vállalkozniuk. Talán átmeneti okok miatt, mert a posztkommunista átmenet súlyos gazdasági válsága közepette az önkormányzatok is nehéz pénzügyi helyzetbe kerülnek? Vagy talán tartós feladata lenne az önkormányzatoknak, hogy a "tulajdonba kapott" vagyonnal gazdálkodjanak? Non-profit szervezetek módjára kellene gazdálkodniuk, vagy inkább igazi, profitérdekelt vállalkozásként kellene működniük?

Egyfelől nyilvánvaló, hogy az önkormányzatoknak és általában minden, a kapitalista vállalkozás valamilyen alternatíváját jelentő szervezetnek csak ott és akkor van valamilyen értelme, ahol és amikor a piac nem képes fontos társadalmi szükségleteket kielégíteni. Az önkormányzatok jelentősége éppen abban áll, hogy regionális és helyi szinten is létezik egy sor olyan szociális, kulturális, környezetvédelmi, várostervezési jellegű feladat, amit a piac - különösen annak a neokonzervatív közgazdászok által preferált, "minél kevésbé korlátozott" formája - nem képes hatékonyan ellátni. Másfelől az is érthető, hogy olyan, a piaci szervezetektől minden elemében eltérő módon felépített, egy sor nem piaci funkcióval is bíró intézmények, mint amilyenek az önkormányzatok, soha nem fognak piaci módon viselkedni, és nem is várható el tőlük, hogy így viselkedjenek. Az önkormányzati képviselők, akik különböző politikai pártok delegáltjai, csak igen kivételes esetben rendelkeznek azzal a képzettséggel, azokkal a készségekkel, tapasztalatokkal és motivációkkal, amik egy piacorientált cég tulajdonosaitól vagy alkalmazottaitól elvárhatók. Egy képviselőtestület döntései politikai kompromisszumok eredményei, és elvileg sem helyes, ha a közösség rájuk bízott vagyonával kapcsolatban nem a kockázatok minimalizálására törekednek, ami korántsem biztos, hogy a legsikeresebb vállalkozói magatartás. Az ingatlanspekulációs üzletekről dönteni kényszerülő, jóindulatú magyartanárnők, mint önkormányzati képviselők, a közösség tulajdonával üzletelő, fröccsöntő kisiparosból hirtelen önkormányzati gazdasági bizottsági elnökké avanzsált önkormányzati tisztségviselők szükségszerűen csak dilettáns és igen gyakran korrupt döntéseket hozhatnak.

A következő probléma már közvetlenebbül kapcsolódik szűkebb témánkhoz. Arról van ugyanis szó, hogy nem állítható, hogy minden tekintetben az a hatékony és az a demokratikus megoldás, ha minden szociális juttatás és minden társadalmi réteg esetében az önkormányzatok döntenek. Nyilvánvaló ugyanis, hogy a helyi önkormányzatokban az erős érdekérvé-

- 62/63 -

nyesítési képességgel rendelkező csoportoknak sokkal jobb esélyük van arra, hogy az érdekérvényesítésre nem vagy alig képes csoportokat kiszorítsák a különböző juttatásokból, és így pontosan azokat hozzák hátrányos helyzetbe, akikről "gondoskodniuk" kellene. Ez az iskolaügyre ugyanúgy érvényes, mint a segélyezésre vagy az időskorúak ellátására. Tipikusan olyan ügy ez, ahol nagyon szigorú, nagyon erősen normatív állami garanciáknak kell érvényesülniük ahhoz, hogy a minimális ellátás mindenki számára biztosítható legyen. Az utóbbi években rengeteg olyan helyi konfliktus volt Magyarországon, amikor kisebbségeket lakás, iskola, szociális segélyezés vagy más téren hátrányos helyzetbe hoztak. Ez az önkormányzatok jelenlegi pénzügyi szabályozása mellett szinte törvényszerű. Ha az önkormányzatok szabadon dönthetnének arról, hogy, mondjuk, a helyi hátrányos helyzetű cigány lakosság szociális segélyezésére, vagy valamilyen, a magasabb státusúaknak fontos kommunális célra fordítsanak több pénzt, nem lehet kétséges, hogy kinek az érdekében fognak dönteni. Jelenleg az ország legtöbb önkormányzata arra törekszik, hogy valahogy megszabaduljon a területén lakó szegényektől, mert azok egyáltalán nem fizetnek helyi adót, vagy csak nagyon kevés helyi adót fizetnek, viszont "állandóan segélyezni kell őket" és különben is "nagyon sok baj van velük". Ennek - különösen, ha nincsenek a szegényekre és a hátrányos helyzetű etnikai kisebbségekre vonatkozó, erős, normatív állami garanciák, és nem érvényesül ténylegesen a szegény településeket támogató állami redisztribúció - egyre inkább az a hatása, hogy növekednek a területi egyenlőtlenségek, és erősödnek a térbeni, társadalmi és etnikai jellegű hátrányok összekapcsolódásának esélyei.

Mindezt már az önkormányzati, majd a szociális törvények megalkotása körüli viták idején többé-kevésbé pontosan látni lehetett. Annak idején - meglehetősen kevés sikerrel - minden elképzelhető fórumon kifejtettem, hogy milyen veszélyeket rejt magában az, ha önkormányzati mérlegelés kérdése, hogy egy kisebbséget az önkormányzat "befogadjon", vagy inkább azt tartsa célravezetőnek, hogy különféle eszközökkel megszabaduljon, mondjuk, a helyi cigányoktól. Nagyon veszélyes dolgok adódhatnak abból, ha a települési önkormányzatok megnövekedett önállósága nem jár együtt nagyon szigorú és nagyon egyértelmű, törvényekben szabályozott biztosítékokkal, ami állampolgári jogon védi a kisebbségeknek az alapvető jogait. Ha az ilyen alapvető jogoknak az érvényesítése is önkormányzati mérlegelés függvénye lesz, akkor ez nagyon súlyos kisebbségi konfliktusokat fog eredményezni, és a szegényekkel kapcsolatban is nagyon súlyos helyi konfliktusok várhatók.

A "gondoskodóból" rövid idő alatt "vállalkozóvá" előléptetett önkormányzatok azonban hamarosan újabb funkciót kényszerültek betölteni. Hamarosan nyilvánvalóvá vált ugyanis az, hogy a növekvő szegénységnek, a növekvő munkanélküliségnek, a tömeges lecsúszásnak a problémáit, illetve ezeknek a problémáknak a kezelését az állam nem nagyon akarja fölvállalni. Ehelyett állandóan lefele mutogat az önkormányzatokra, hogy oldják meg valahogy ők ezeket a bajokat. Az önkormányzatok pedig - részben, mert ők sem nagyon akarják felvállalni ezeket a problémákat, részben pedig azért, mert ténylegesen nincsenek meg az erőforrásaik ehhez - állandóan felfelé mutogatnak az állam felé, hogy ők nem képesek helyi szinten kezelni ezeket a kérdéseket. Mára az a helyzet alakult ki Magyarországon, hogy ha egy helyi önkormányzatban a képviselőtestület, vagy a polgármester a helyben lakó emberek többségének az érdekeit akarja képviselni, szükségszerűen szembe kerül az ott lakó szegényekkel és különösen az ott lakó szegény cigányokkal. Nagyon kevés helyen tudták ezt az ellentmondást szerencsés módon feloldani, hiszen ez a konfliktus bele van építve a jelenlegi önkormányzati törvénybe. Ez egészen addig így lesz, amíg különböző jogszabályok, esetleg, de nem feltétlenül az alkotmány, valamiféle szociális minimumot nem biztosít állampolgári jogon, és nem mondja ki nagyon pontosan, hogy mi az a szociális minimum, amit minden önkormányzatnak kutya kötelessége a helyben lakók számára biztosítani.

Az ilyen jellegű konfliktusok nem a székesfehérvári gettóüggyel kezdődtek, csak akkor váltak országosan is ismertté. Pontosan tíz évvel korábban már a miskolci gettóügy is sok szempontból hasonló volt. A '90-es évek legelején már nagyon sok ilyen helyi konfliktus volt, amiknek egy része vált csak ismertté. A legnagyobb baj az, hogy ma már százával vannak olyan ügyek, amiket nem is ismerünk, mert egy kicsit ügyesebben csinálja azt egyik vagy másik önkormányzat, hogy ilyen-olyan eszközzel elköltözésre kényszerít romákat. Ez azért is nagyon veszélyes folyamat, mert a szociális migráció egyik, igen szélsőséges típusát indította el az országban. Mint ismeretes, 1990-ben, pontosan a rendszerváltás évében fordult először elő Magyarországon, hogy nem növekedett a magyarországi városok népessége, hanem csökkenni kezdett, és a községek népessége növekedett. A városokból való elvándorlás egy része persze szuburbanizáció, tehát a magas státuszúak elvándorlása a városokból, de pontosan el lehet ettől különíteni azt, amikor hanyatló falvakba, mondjuk teljesen ellehetetlenülő helyzetű, régóta fogyó népességű aprófalvakba költöznek ki a városi szegények. Ez nagyon veszélyes folyamat, hiszen ezeknek a falvaknak a népessége azért fogyott, mert ott már akkor sem lehetett mun-

- 63/64 -

kát találni, amikor ebben az országban még teljes foglalkoztatás volt. Az emberek zsákutcába kerülnek ezekben a falvakban, ami csak növeli a problémákat. Nagyon valószínű, hogy egy idő után az életkörülményeik teljes ellehetetlenülésével megindul a visszaáramlási folyamat a városokba, ami ezt a problémát még nehezebben kezelhetővé teszi.

A diszkriminációs konfliktusok tehát a sokkal általánosabban érvényesülő szociális problémák, illetve azok állami és önkormányzati kezelési módjának "szerves részeként" alakulnak ki. A jelenlegi szabályozás mellett egyenesen törvényszerű, és nem egyik vagy másik polgármester diszkriminációs beállítottságának a kérdése, hogy a települési önkormányzatok súlyosan hátrányos helyzetbe hozzák a kedvezőtlen szociális helyzetű, gyakran még etnikai előítéletek által is sújtott csoportokat. Ez természetesen nem azt jelenti, hogy az önkormányzatok teljesen zárt pályán mozognának, és nem lennének képesek a feléjük irányuló "diszkriminációs nyomást" felerősíteni, vagy tompítani. És természetesen azt sem, hogy a leplezett, vagy kevésbé leplezett diszkriminációs törekvések ellen nem kellene minden törvényes eszközzel fellépni. Azt azonban mindenképpen jelenti, hogy anélkül, hogy pontosan tisztázott lenne az állam és a területi önkormányzatok közötti feladatmegosztás és az, hogy milyen erőforrásokat biztosít az állam a legsúlyosabb helyi szociális problémák kezelésére, a felelősségek oda-vissza hárítgatása olyan mechanizmusokat hív életre, ami folytonossá és szükségszerűvé teszi a szegények és cigányok elleni diszkriminációt.

A fehérvári gettóügynek talán az volt a legnagyobb hozadéka, hogy egy sor addig szőnyeg alá söpört kérdés került felszínre, és többé vagy kevésbé értelmes beszélgetés és vita indulhat meg olyan kérdésekről, amik addig - mondjuk azért, mert a politikusok és a szakértők e kérdések megoldását az adott gazdasági körülmények között eleve kilátástalannak tartották, vagy azért, mert azt gondolták, hogy az ilyen problémák a gazdasági helyzet javulásával automatikusan megoldódnak - a "közmegegyezéses hallgatás" tárgyát képezték. Csak egyetlen vonulatot emelnék most ki ebből a vitából, nevezetesen azt, ami azt a kérdést feszegette, hogy mennyire kellene a "roma kérdést" polgárjogi, illetve szociális kérdésként kezelni. Én azt gondolom, hogy az a megközelítés, ami a magyarországi romák problémáját elsősorban polgárjogi kérdésnek tartja és ezt szembeállítja a probléma szociális kérdésként való kezelésével, nagyon veszélyes megközelítés. Mint ismeretes, ilyenkor általában az amerikai fekete polgárjogi mozgalomra szokás hivatkozni. Az én véleményem ezzel szemben az, hogy nagyon óvatosnak kell lenni ezekkel a párhuzamokkal, mert az amerikai feketék ügye nagyon más jellegű kérdés, ugyanakkor azonban nagyon sok mindent lehet tanulni az amerikai fekete polgárjogi mozgalom példájából, abból, hogy milyen következményei vannak annak, ha ezt a kérdést döntően polgárjogi problémaként kezelik. Az is nagyon fontos továbbá, hogy azok a polgárjogi sérelmek, amik Magyarországon a romákkal szemben történtek, nem függetlenek attól, hogy a posztkommunista gazdasági válság legsúlyosabban a romákat érintette, nem függetlenek attól, hogy a romák körében a legmagasabb a munkanélküliek aránya. Röviden, nem függetlenek attól a teljes ellehetetlenüléstől, ami azt jelenti, hogy a romák legnagyobb része többé-kevésbé feleslegessé vált a gazdasági munkamegosztás kialakulófélben levő új rendszerében. Ez olyan helyzet, ami véleményem szerint törvényszerűvé teszi azokat a kisebbségi és emberi jogi konfliktusokat, amik mára kialakultak. Ha mindezt alapvetően polgárjogi kérdésként kezeljük, annak az a következménye lehet, hogy miközben kiéleződnek a konfliktusok, a jelenleginél is könnyebben kijátszhatók lesznek egymással szemben a romák és a nem roma szegények. A polgárjogi megközelítés túlhajtásának olyan hatása is van - és ezt jól tudjuk az amerikai feketék példájából -, hogy mivel a pozitív diszkrimináció mindig az érintett kisebbség legjobb helyzetű tagjait részesíti előnyben, úgy alakulhat ki egy kisebbségi középosztály, hogy közben a kisebbség többségének a helyzete még romolhat is.

Mindezek miatt azt gondolom tehát, hogy a polgárjogi megközelítést és a szociális megközelítést helytelen szembeállítani egymással, ennek a két megközelítésnek együttesen kell érvényesülni. Az összes, általam ismert roma konfliktus története azt bizonyítja, hogy csak azért sikerült valahogy jól és békés módon kikerülni ezekből a konfliktusokból, mert a szociális és a polgárjogi megközelítést együtt alkalmazták. A fehérvári ügy is ilyen volt. A Roma Polgárjogi Alapítvány végig amellett érvelt, hogy ne tessék ebből az ügyből "cigánykérdést" csinálni. A fehérvári önkormányzatnak volt az az érdeke, hogy ebből a szociális kérdésből "cigánykérdést" kreáljon, a polgárjogi aktivisták pedig - paradox módon - végig amellett érveltek, hogy ezt az egész problémát egy végre kidolgozandó fehérvári lakáskoncepció részeként kell kezelni, végig amellett érveltek, hogy a rendelkezésre álló pénzből sokkal jobb, sokkal több embert érintő és nem csak cigányokat segítő megoldások lehetségesek. Meggyőződésem, hogy ha a polgárjogi mozgalmak nem így érveltek volna, akkor semmi esély sem lett volna ebből a konfliktusból békésen és viszonylag kedvezően kikerülni. Végül, amikor a települések, tehát a Fehérvár környéki falvak önkormányzatai szembekerültek a fehérvári önkormányzattal akkor, amikor azokat a romákat, akiknek lakásokat vásárolt a környe-

- 64/65 -

ző falvakban a fehérvári önkormányzat, és a felheccelt falusiak a polgármesterük vezetésével, élőlánccal akadályozták meg, hogy a Rádió utcaiak beköltözzenek a nekik vásárolt lakásokba - ilyenkor jön el az ideje egy ortodox polgárjogi harcosnak -, felvetődött egy olyan megoldás is, hogy karhatalommal kellene beköltöztetni a romákat a számukra vásárolt házakba. Akkor némi töprengés után, Horváth Aladárral együtt arra a következtetésre jutottunk, hogy ez nemcsak azért nem nagyon jó ötlet, mert ezeknek a romáknak eszük ágában sincs azokba a falvakba költözni, és nemcsak azért nem nagyon jó ötlet, mert még az életükben nem voltak azokban a falvakban és nyilván még alkalmi munkát sem találhatnak ott, hanem azért sem, mert így sikerülne szembekerülnünk még ezekkel a falvakkal is. Ennek eredménye pedig könnyen az lehetett volna, hogy nem sikerül békésen megoldani ezt a konfliktust, és nem sikerül elérnünk azt, amit el szerettünk volna érni. Ez tipikus példája annak, hogy abban az esetben, ha a polgárjogi szempontok nem a szociális szempontokkal összhangban érvényesülnek, abból nagyon furcsa dolgok keletkezhetnek. Abban a pillanatban, hogy azt mondtuk, ami egyébként a konfliktus lényege is volt, hogy itt nem egyszerűen a szabad költözés jogát korlátozzák, hanem a fehérvári önkormányzat kísérli meg a saját szociális problémáit más, sokkal szegényebb településekre áthárítani, méghozzá úgy, hogy akaratuk ellenére költöztet el neki kiszolgáltatott állampolgárokat Székesfehérvárról, abban a pillanatban egészen más megvilágításba került a kérdés, és békés és sokkal kedvezőbb megoldása lett ennek a konfliktusnak.

Az persze már más kérdés, hogy akkor mi nem utolsó sorban taktikai okok miatt gondoltuk úgy, hogy nem fogunk élesen konfrontálódni ezen falvak önkormányzataival (hiszen elszabadulhat a pokol, ha az ember ezt teszi, mondjuk a televízióban, egyenes adásban). Úgy gondoltuk, hogy megvárjuk amíg a konfliktus lezárul, ráér azután beperelni a legélesebben diszkriminatív önkormányzatot, illetve személyeket. És azóta kértünk minden jogászt, akik a cigányok jogi képviseletével foglalkoznak - akikből egyébként annyi van már Magyarországon, hogy Dunát lehetne velük rekeszteni -, hogy indítsák már végre meg ezeket a pereket. Hiszen olyan falu is volt, ahol nem egyszerűen megakadályozták a romákat, hogy beköltözzenek oda, hanem a polgármester azt is kijelentette, hogy "nem tud felelősséget vállalni az oda költöző cigányok testi épségéért", és mit tesz isten, az egyik, ebben a faluban lakó cigányt ezekben a napokban úgy megverték, hogy koponyaalapi törést szenvedett. De sajnos eddig senki sem perelt ebben az ügyben, amit én nagyon sajnálok, mert ennek talán lenne valami visszatartó ereje.

Összefoglalva az elmondottakat, nagyon fontosnak tartanám, hogy az antidiszkriminációs törvény végre megszülessen. Nagyon fontosnak tartanám, hogy ez a törvény a települési önkormányzatoknak nagyon pontosan előírja, hogy melyek azok a minimális állampolgári jogok, amelyeket minden települési önkormányzatnak biztosítani kell az ottlakók számára. Nagyon fontosnak tartanám, hogy ez a törvény az állami szerepvállalásnak a mértékét és formáit is pontosan rögzítse, de ugyanakkor azt is gondolom, hogy a szociális és etnikai diszkrimináció problémái pusztán jogi úton nem kezelhetők.

Kemény István

Elsőnek azzal a kérdéssel foglalkozom, hogy szükség van-e a cigányok érdekében antidiszkriminációs törvényre. Ilyen törvényre akkor van szükség, ha van diszkrimináció. Gyakran halljuk és olvassuk, hogy nincs szükség ilyen törvényre, mert az alkotmány tiltja a diszkriminációt. Az alkotmányos tilalom ellenére azonban diszkriminációt tapasztalunk a legkülönbözőbb területeken, és ezek között is az állami intézményekben és szervezetekben, a központi és helyi hatóságok gyakorlatában. Az elmúlt hónapokban a televízió, a rádió és a nyomtatott sajtó részletesen foglalkozott Sátoraljaújhely és Székesfehérvár képviselőtestületének és polgármesterének diszkrimináló döntéseivel és nyilatkozataival, valamint a Fejér megyei településeken végbement jogot sértő akciókkal. Az alkotmány nem akadályozta meg a hivatalos és a magánszemélyeket alkotmánysértő cselekedetek elkövetésében, és valószínűnek látszik, vagy legalábbis elképzelhető, hogy ezek a személyek nem is voltak annak tudatában, hogy tetteik és szavaik sértik az alkotmányt. Konkrét tartalmi elemeket magában foglaló törvényi tilalom nélkül az alkotmányos tilalom merő általánosság marad, és nemcsak nem kényszerít a diszkriminációs tilalom betartására, hanem még világos útbaigazítást sem ad a jogsértő viselkedés elkerülésére. Almási Tamás Meddő című filmjében láthattuk, Ózdon a székesfehérvárinál sokkal súlyosabb jogsértésekre került sor, szankciók nélkül, holott a filmet a közszolgálati televízióban mutatták be. A települési önkormányzatokban sok helyen érzékelhetők a szegregációs törekvések, és jelenleg ezeknek van ugyan alkotmányos, de nincs törvényes tilalma.

Különösen súlyos a hátrányos megkülönböztetés és az elkülönítés az oktatásban. Számos iskolában valósul meg alkotmánysértő szegregáció, nemcsak hogy szankciók nélkül, hanem az oktatási hatóságok és a

- 65/66 -

települési önkormányzatok kifejezett jóváhagyásával. A tiszavasvári külön ballagásból országos botrány lett, arról azonban már nem esett szó, hogy az oláh cigány gyerekek nemcsak külön ballagtak, hanem külön cigány osztályokba jártak. A kisebbségi jogok országgyűlési biztosának jelentése szerint "az oktatás felzárkóztató program szerint folyik, amely 1994-ben váltotta fel a kisegítő iskolai rendszert". Kóczé Angélának a Fundamentum 1997. évi 2. számában közölt tanulmánya tájékoztat a "felzárkóztató program" minőségéről: "... az összevont cigány osztályokban egy tanító tanítja az órákat. Elismert tény, hogy ezekben az osztályokban csak olyan pedagógusokat alkalmaznak, akiknek semmilyen más lehetőségük nincs az elhelyezkedésre". Arról is tudósít a tanulmány, hogy a cigány osztályok az iskola melléképületében találhatók, és hogy a cigány gyerekek nem használhatják az iskola tornatermét. Azelőtt a kisegítő volt a fedőnév, most a felzárkóztató, amellyel többletpénzhez lehet jutni, és azt másra elkölteni. A valóság az osztatlan osztály, a pedagógusok fluktuációja és felkészületlensége, a rossz felszerelés és ami a legfontosabb: az elkülönítés.

Tiszavasvári csak egy példa a sok közül. A kisebbségek oktatásának átfogó vizsgálatáról szóló 1998. évi jelentésben a kisebbségi ombudsman a következőket állapította meg: "A szegregáció ... szélsőségesebb esetben összevont cigány osztály megszervezését jelenti. 1995-ben, adatokat közlő 840 általános iskola közül 132-ben működött cigány osztály." Tudjuk azonban, hogy 1995-ben 3809 általános iskola volt az országban. A kisebbségi ombudsman becslése szerint a cigány osztályok pontos száma 150 felett van.

Húsz éve annak, hogy Réger Zita megállapította: a cigány osztályokból a gyerekek egy idő után már egyáltalán nem vihetők át normál osztályba; "hátrányaik - a hátrányok kompenzálására létrehozott cigány osztályokban - irreverzibilissé váltak."

A cigány osztályok nem arra valók, hogy azokban tanuljanak a cigány gyerekek, hanem elkülönítésükre. Amit tilt az alkotmány, de nem konkrétan, pontosan megszabva azt, hogy mi tilos, hanem nagyon általánosan. Olyannyira, hogy iskolaigazgató, tanító, polgármester szerint eljárásuk nem ütközik jogba, törvényekbe, hanem egyszerűen: rendjén való.

Erőteljes diszkrimináció érvényesül a munkahelyeken is. Látható volt ez már a nyolcvanas évek legvégén és a kilencvenes évek legelején: a cigányokat hamarabb bocsátották el, mint a többieket. Jelenleg nem annyira az elbocsátásoknál, mint inkább a felvételeknél érvényesül diszkrimináció. Nincs arról szó, hogy egyáltalában ne vennének fel cigányokat semmilyen munkahelyre sem. Vannak vállalatok, amelyek felvesznek cigány munkaerőt, és vannak más vállalatok, amelyek nem vesznek fel. A diszkrimináció nem általános, de lépten-nyomon találkozhatunk vele.

Az elmúlt hónapokban több olyan cikket olvastam, amelynek szerzője szerint a cigányok munkanélkülisége teljes egészében a rossz iskolai végzettségre vezethető vissza, sőt, még olyan állítást is olvastam, hogy szociológusok kimutatásai szerint a 8 osztálynál kevesebbet végzettek körében a nem cigányok munkanélkülisége éppen akkora, mint a cigányoké. A valóság a következő: 1993 végén a 8 osztálynál kevesebbet végzett nem cigányoknál a munkanélküliségi ráta 23,1 százalék volt, a cigányoknál 59,0 százalék. A nyolc osztályt végzett nem cigányoknál a munkanélküliségi ráta 17,5 százalék, a cigányoknál 48,7 százalék, és ugyanilyen nagyok a különbségek a szakmunkásképzőt végzetteknél és az érettségizetteknél is. A cigányok munkanélküliségét előidéző tényezők közül a legsúlyosabb az iskolázatlanság, de a teljes munkanélküliséget nem magyarázza meg. Hozzájárul a munkanélküliséghez az is, hogy a cigányok többsége falvakban és az ország válság sújtotta körzeteiben lakik, és korábban azokban az iparágakban dolgozott, amelyek azóta bajba jutottak. Ezek a tényezők azonban együttesen sem adnak teljes magyarázatot a cigányok munkanélküliségére. Van egy reziduum, amelyet nem tudunk megmagyarázni, és ebben a reziduumban bizonyosan ott van a diszkrimináció hatása is.

Másodiknak azt a kérdést tárgyalom, hogy lesz-e kedvező hatása az antidiszkriminációs törvénynek. Ezzel kapcsolatban az Egyesült Államok példájára hivatkozom. 1954-ben az Egyesült Államok Legfelsőbb Bírósága alkotmányellenesnek nyilvánította az iskolai elkülönítést. A bíróság döntése után az amerikai kormány magára nézve kötelezőnek tekintette az elv érvényesítését, és az alkalmazás során kényszerítő és egyben látványos eszközöket vett igénybe. A bíróság döntése és a szövetségi kormány gyakorlata fokozatosan átalakította a közállapotokat, és megváltoztatta az állampolgárok többségének magatartását is.

"Ez a döntés az egyik legizgalmasabb és legnagyobb társadalmi kísérletet indította meg országunkban" - írta Elliot Aronson A társas lény című munkájának abban a fejezetében, amelynek jellemző címe: "A jog megváltoztatja az erkölcsöket". Nincs itt helye annak, hogy részletesen tárgyaljam Aronson árnyalt, érveket és ellenérveket egyaránt figyelembe vevő gondolatmenetét, de szükségét érzem annak, hogy még négy mondatát idézzem: "Az én véleményem szerint a fajok közötti harmónia megteremtésének legcélravezetőbb módja az, ha az embereket olyan helyzetbe hozzuk, hogy kénytelenek legyenek megváltoztatni a viselkedésüket. Továbbá - és ez a leglényegesebb - minél előbb felismerjék: az integ-

- 66/67 -

ráció elkerülhetetlen, annál inkább kezdik megváltoztatni előítéletekkel terhes attitűdjeiket... 1942-ben a fehér lakosságnak csak 30, 1956-ban pedig már 49 százaléka támogatta az integrált iskolákat, 1970-ben pedig hetvenöt százalék nyilatkozott úgy, hogy egyetért vele. Az utóbbi években egyre nyilvánvalóbbá vált, hogy a faji elkülönítés megszüntetése elkerülhetetlen: 1980-ban már a fehér lakosság kilencven százaléka támogatta."

Nyilvánvaló különben, és a fenti idézet utolsó sorai is mutatják, hogy az elkülönítést tiltó törvény csak más tényezőkkel együtt, és csak évek, sőt évtizedek alatt érheti el az állampolgárok nagy részénél az (elő)ítéletek és a magatartások átalakulását. A cselekedetekre azonban közvetlenül hat, ha jól fogalmazzák meg a törvényt.

A Népszava 1998. januári számai közölték a Gallup Intézet intolerancia vizsgálatának adatait, amelyek szerint 1994 végén 40 százalék, 1997 végén viszont már 50 százalék mondta magáról, hogy idegenkedik a cigányoktól. A Népszava cikkírója tudati gátszakadásról írt, de talán csak azért, mert nem ismerte a korábbi kutatásokat. Csak egyet említek közülük.

Kovács András 1992 decemberében 1000 egyetemi és főiskolai hallgatóval készített interjút. Közülük 86 százalék szabadelvű gondolkodásúnak mondta magát, csak három százalékuknak voltak ellenérzéseik a zsidókkal szemben, de 56 százalékuk válaszolt "inkább igen"-nel arra a kérdésre, hogy azok csoportjába tartozik-e, akik idegenkednek a cigányoktól.

Valószínűnek látszik, hogy a faji diszkriminációt tiltó törvény elfogadása és érvényesítése egy idő után csökkenti a cigányoktól idegenkedők arányát. De ez csak a törvény távolabbi célja lehet. Közvetlen célja a diszkriminatív lépések és intézkedések megakadályozása. Sátoraljaújhely, Ózd, Székesfehérvár és a többi érintett település polgármestere és választott képviselője nem vallja magát fajgyűlölőnek vagy cigányellenesnek, nem hitte (és talán nem is hiszi), hogy a megszavazott lépések alkotmányellenesek voltak. Nem tették volna meg ezeket a lépéseket, ha 1997. január elsején érvénybe lépett volna a diszkriminációt tiltó törvény és ebben a törvényben az ilyen típusú lépések és intézkedések tilosként és meghatározott szankciókat maguk után vonóként meg lettek volna nevezve.

Cigány osztályokat sem szerveztek volna, ha ezt a törvény tiltotta volna, és nem is fognak szervezni, ha a törvény tiltani fogja.

Ezzel már át is tértem a harmadik kérdésre: arra, hogy mi legyen a törvény tartalma. A fentiekből következik, hogy a törvénynek konkrét tilalmakat kell felsorolnia, és ezek kikényszerítését biztosítania.

Világosan és szabatosan megfogalmazta ezt Furmann Imre 1997. áprilisi javaslatában: "A diszkrimináció ellenes törvényben egyrészt egybe kellene gyűjteni az elszórtan fellelhető jogszabályi rendelkezéseket, továbbá minden olyan diszkriminációs cselekmény leírását, amely az életben előfordul, vagy előfordulhat. A törvényben pontosan meg kell fogalmazni, hogy mi tekinthető diszkriminációnak a munkajog, a polgári jog, az államigazgatás területén."

Kardos Gábor figyelmeztet arra, hogy tisztázni kell a jogok tartalmát, és azt, hogy az abban foglalt magatartás kitől követelhető. "Enélkül csupán államcélok megfogalmazására vagy a jogok deklarációjára kerül sor."

A fentiekből következően nem általános diszkriminációt, hanem faji diszkriminációt tiltó törvényt javasolok. Egy általános diszkriminációt tiltó törvény szükségképpen általános elveket tartalmaz, vagyis deklaratív jellegű és nincs tekintettel a végrehajthatóságra. Hasonló lesz a fogyatékos személyek jogairól szóló törvényhez, amelyről joggal állapítja meg Kardos Gábor, hogy "abszolút szerkezetű jogokat fogalmaz meg, konkrét részjogosítványok nélkül."

Többféle diszkrimináció létezik az országban, a legsértőbb és a legsúlyosabb következményekkel járó diszkriminációnak azonban a cigányok az áldozatai. Ez a körülmény sürgőssé teszi az őket sértő diszkrimináció tilalmát.

A konkrét tilalmak meghatározásánál mindig szem előtt kell tartani azok érvényesíthetőségét. Nem érdemes olyan tilalmakat kimondani, amelyek végrehajtását nem tudjuk biztosítani. Különösen igaz ez az úgynevezett közvetett diszkrimináció eseteiben.

A magam részéről nem tudom elfogadni a bizonyítási teher megfordítását, vagyis azt, hogy ne azt kelljen bizonyítani, hogy valakivel szemben diszkriminációt alkalmaztak, hanem annak kelljen bizonyítani, akit diszkriminációval vádolnak. Úgy vélem, hogy a fordított bizonyítás elve az emberek jogérzetébe ütközik és a diszkriminációt tiltó törvény tekintélyét veszélyezteti.

Csepeli György

A diszkrimináció és az ellene való jogi fellépés lehetőségének vizsgálatakor feltétlenül figyelmet kell szentelnünk a kérdés tömeglélektani hátterének. Először az általános szintjén mozogva szeretném a favoritizmus jelenségét bemutatni, ezután a magyar helyzettel kapcsolatban a 'bujdosó liberalizmus' problémáját vázolom fel.

A csoportközi viszonyok kísérleteken alapuló kutatása a hetvenes években mutatta ki a favoritizmus

- 67/68 -

jelenségét. A kísérletben résztvevő személyeket úgy osztották csoportokba, hogy a csoporttagok személyesen nem ismerték egymást; közöttük sem korábban, sem a kísérlet alatt semmiféle kapcsolat nem volt. Pusztán a véletlen döntötte tehát el, hogy az adott személy önmagát és a többieket melyik csoportba sorolhatja. Amikor pénz vagy egyéb érték elosztására került sor, a mesterségesen kialakított csoportok minden esetben elkerülték az igazságos, egyenlő megosztást; azonban azt a lehetőséget is elvetették, hogy önmaguk számára úgy adjanak több pénzt, hogy ezáltal a másik csoportnak még több jut. Az alábbi táblázat mutatja be a dilemmát:

A kísérletben résztvevő személyek habozás nélkül a 10/7-es cellát választották, ahol saját csoportjának tagjai a másik csoport tagjaihoz képest jól jártak, hiszen három egységgel - dollárral, márkával - több jutott nekik, mint a Másiknak. Az óriási ellentmondás ott van, hogy nem választották a 16/19-es cellát, ahol az előző esethez képest abszolút értékben jobban jártak volna, relatíve azonban hátrányt okoztak volna maguknak, hiszen a másik csoportnak még több jutott volna.

Ezen kísérlet meghökkentő bizonyíték arra, hogy a csoporthovatartozás etnocentrikus mintájának lehető legcsekélyebb erősségű felidézése során a saját csoport iránti, ősi önzés erősebbnek bizonyul, mint a modern kultúra számára oly kedves individualizmus és haszonelvűség; hiszen ha ezek érvényesültek volna, a kísérletben résztvevők másoktól elvonatkoztatottan a saját haszon maximalizálására törekedtek volna. Ha a csoporthovatartozásban eleve benne rejlő elfogultság és a megkülönböztetésre való hajlam ilyen lélektanilag semleges helyzetben ilyen elemi erővel nyilvánul meg, elképzelhetjük, mekkora erő rejlik a történelmileg és társadalmilag meghatározott csoporthovatartozásokban.

Egyenlő erőviszonyok mellett az egyes csoportok által táplált elfogultságok - ha nem is minden harc nélkül, de - kiegyensúlyozhatják egymást. Ez annál is inkább lehetséges, mert a társadalmi csoportok konfliktusai sokdimenziós térben zajlanak. Az egyes csoportok előnyei és hátrányai eltérően alakulhatnak a politika, a gazdaság, a kultúra dimenzióiban, de egészében az egyenleg kiegyensúlyozódik. Teljesen más a helyzet, ha a társadalmi csoportok viszonyait tartós egyenlőtlenség jellemzi; ebben az esetben beszélünk kisebbségről. A kifejezés azonban megtévesztő, hiszen úgy tűnhet, mintha puszta mennyiségi különbség választaná el a többségtől. A kisebbség szociológiai értelemben azonban több ennél: a társadalom által előnyösnek minősülő javak birtoklása és az ezekhez való hozzáférés tekintetében mutatkozó fogyatékosság; és ennek fordítottjaként a hátrányok halmozására való hajlam. A diszkrimináció sokféle változata mind az egyenlőtlen csoportközi status quo tartóssá válását szolgálja. A status quo felborításának esélyeit vizsgálva meg kell különböztetnünk a kisebbség által elfogadott és el nem fogadott megkülönböztetés esetét. Az első esetben a többség dolga kényelmes, a másodikban azonban taktikázásra kényszerül - egyik esetben sem várható el, hogy a többség ellenállás nélkül adja fel kedvező pozícióit. Éppen ezért semmiképpen sem számíthatunk arra, hogy a kisebbségek helyzete spontán módon, állami beavatkozástól függetlenül javulna; a laissez faire elve egyáltalán nem akadályozza meg a hátrányok konzerválódását, sőt sok esetben mintha akaratlanul is elősegítené azok bővített újratermelését.

Magyarországon azonban a pozitív diszkrimináció sötét emlékeket ébreszt, az ötvenes években sokakat az önkényesen végzett politikai és ideológiai csoportba sorolások miatt súlyos hátrányok értek, ugyanakkor kétséges az is, hogy a kedvezményezettek egyáltalán jól jártak-e. Éppen ezért az első lépésnek csupán a diszkrimináció jogi tilalmának kell lennie, hiszen a jog az egyetlen erő, mely szembeszállhat az előítéletekkel - a jogalkotónak azonban utóbb jelentős politikai tehertételekkel kell számolnia, mint arra a halálbüntetés eltörlése kiváló példa. Ezért fontos, hogy felhívjuk a figyelmet a 'bujdosó liberalizmus' jelenségére.

Angelusz Róbert eredményei alapján nyilvánvaló, hogy - más országokhoz hasonlóan Magyarországon is - ha egy-egy, a diszkriminációt elutasító vélemény mennyiségileg többségben is van a társadalomban, a statisztikai valóság nem válik szociológiai valósággá; a liberális többség paradox módon konzervatív többséget lát maga körül, példa erre a miniszterelnöki tisztség betöltéséről szóló következő táblázat.

- 68/69 -

Minél erősebb az előítélet, annál nagyobb arányú a rejtőzés. Egy kutatás során azt kérdezték a nem-roma válaszadótól, hogy a szülők helyzetébe képzelve magát elengedné-e kislányát roma kislányokkal játszani. A vizsgálat legérdekesebb adata, hogy a válaszadók 53%-a minden további nélkül elengedte volna gyermekét roma kislányokkal játszani, ugyanakkor csak 12%-uk mondta azt, hogy mások is így döntenének. Egyetértünk Angelusz Róberttel, aki szerint "a percipiált többségi vélemény konzervatív torzulása abból adódik, hogy míg a konzervatív álláspontok képviselőinek túlnyomó többsége szerint a saját véleményük egyúttal többségi nézet is, addig a liberális beállítódásúak közül csak egy kisebbségi csoport látja úgy, hogy nézete egybeesik a közvélemény modális áramlatával. A liberális álláspont hívei tehát - annak ellenére, hogy a többséget alkotják - a kisebbségi konzervatív nézeteket, elsősorban a mérsékelten konzervatív felfogást látják a legelterjedtebbnek."

Az antidiszkriminációért folytatott közdelem csak akkor esélyes a sikerre, ha sikerül rejtőzködő, bujdosó szövetségeseit megnyerni. Az ilyen módon láthatóvá vált liberális tábor a maga tényleges nagyságában már megmérkőzhet az antiliberális álláspontok híveivel. A demokratikus nyilvánosság csak akkor működőképes, ha mindenki tisztában van azzal, hogy hol áll; és senki nincs tévedésben afelől, hogy kik és mekkora arányban vannak ellene és mellette. Angelusz Róbert helyesen hangsúlyozza, hogy "amikor a jogi normák, a hivatalos álláspont és a közvélemény ellentétes irányba húznak, rendkívül sok múlik a tömegkommunikáció üzenetein." Másfelől azt is látnunk kell, hogy előítéletes szemszögből nézve, a tömegtájékoztatás már ma is túlzottan elfogultnak tűnik a kisebbségek javára, ezért akár a bumeránghatás sem kizárt.

A helyzet sokban emlékeztet Karinthy egyik novellájára, melyben Pilátus megkérdezi az egybegyűlteket, hogy kinek kegyelmezzen meg. Bár egyénenként mindenki Jézus nevét susogja, a tömeg szájából végül Barabás neve harsan fel. Ma kit választanánk? ■