"Az emberiség az élet szabadságára, s nem a hatalom egyensúlyi állapotának elérésére törekszik"
Wilson
Az önálló szabályozó szerv megjelenése[1] három témakör újragondolását kívánja meg. Nevezetesen: a szabályozást végző kodifikátorokkal szembeni elvárásokét; a jogalkotónak a jogalkotás tárgyát képező témakörhöz való viszonyát, és végül a klasszikus kodifikáció és az új, a szabályozó hatóság által végzett normaalkotás különbségét.
- 311/312 -
Az alábbiakban, amikor általában értekezünk majd a kodifikációról és a szabályozásról, vizsgálódásainkat nem szűkítjük le egy történelmi periódusra. Ebből következően tanulmányunkat - ezt előre jelezzük - egy bizonyos, az említett kiindulópontból származó ellentmondásosság fogja terhelni, amit csak tovább növel majd az, hogy néhány (a hetvenes évektől az ezredfordulóig) működő kodifikátor-típust is megkísérlünk majd jellemezni. A témakör elemzését tovább nehezíti az a körülmény, hogy kodifikátorok sem képeznek egységes halmazt: van, akinek nevéhez "csak" egy törvény köthető, míg más keze alól több jelentős kodifikációs termék is kikerült.[2]
Elhárítjuk magunktól viszont azt a feladatot, hogy az "átlagos" és az "ideális" kodifikátor közötti különbséget vizsgáljuk, mégpedig a következő két okból. Nagyon nehéz ugyanis eldönteni kinek a kodifikátori tevékenysége átlagos vagy kiemelkedő. Egyfelől ehhez beható összehasonlító jogi vizsgálatokra volna szükség, másfelől pedig különböző jogágakban nyújtott teljesítményeket kellene összemérni. Ahhoz, hogy véleményt formáljunk arról, ki is az ideális jogalkotó a vizsgált történelmi periódusban, részint analizálni kellene a törvénnyé nem vált javaslatokat is, továbbá - úgy véljük - ezt a kérdést egy nem-kodifikátor megfigyelő[3] helyett a leginkább hivatottaknak, a beavatottaknak, vagyis maguknak a kodifikátoroknak kellene eldönteniük.
Nem kerülhetjük meg azonban annak vizsgálatát (s erre már jóval hivatottabbnak is érezzük magunkat), hogy ti. mi a kodifikátor és a szabályozandó tárgykör viszonya. E viszony lényegét illetően napjaink egyik sok tapasztalattal rendelkező kodifikátor-egyénisége, Sárközy Tamás több nyilatkozatában arra a határozott álláspontra helyezkedett, hogy törvényalkotásban a kodifikátor szerepe a szabóéhoz hasonlatos, arra utalva ezzel, mintha e viszonyban a jogász valóban csak a politikus megrendeléseit teljesítené. Első ránézésre a figyelmetlen szemlélőben valóban keletkezhet olyan kép, hogy a kodifikációs tevékenység szimpla "neutrális közegként" fogható fel. Ez azonban - szerintünk - annak ellenére tarthatatlan álláspont, hogy értjük: a karikatúra készítője maga elé helyezett görbe tükröt annak érdekében, hogy mások fogyatékosságát láttassa
- 312/313 -
tisztán. Így e valódi perspektíváiból kiemelt tükörkép elleplezi e bonyolult viszonyrendszer azon részét, amelyben a kodifikátor (is) hat a politikára, mint "közegre". "Külső szemlélőként" tehát legalábbis az a benyomásunk, hogy ha ez igaz, úgy e viszony (ti. a kodifikátor és a kodifikáció tárgya között) a hasonlattal kifejezettnél jóval több, és a legkevésbé sem illethető a "neutrális" jelzővel.
A kodifikátor ténykedése (és maga a kodifikáció is) csak két közegben realizálódhat: az egyik a diktatúra, a másik a demokrácia. Bár abban a történelmi korszakban, amelyet nekünk leginkább módunkban állt közvetlenül megfigyelni, túlnyomó részt diktatúra volt, annak összes szabadságkorlátozó következményeivel együtt, mégis fölvethető paradox módon az a kérdés, vajon nem ebben a periódusban volt-e nagyobb a kodifikátor mozgástere.[4]
A kodifikátorok között alapstátusuk szerint különbséget kell tenni. Ennek alapján az esetek többségében a kodifikátor vagy politikus, vagy köztisztviselő vagy tudós.[5]
Bár kivételesen ma is előfordul, hogy politikusok (képviselők, szenátorok) egyes - főleg kisebb terjedelmű törvényjavaslatokat- benyújtanak, a jellemző mégis inkább az, hogy nem maga a politikus az, aki kodifikál, hisz ez a tevékenység olyan szakértelmet igényel, amely az esetek többségében nélkülözhetetlenné teszi az ezen szakértelemmel rendelkezők közreműködését. Mint alább elemezzük még, a politikus szerepe egyáltalán nem hagyható ugyan figyelmen kívül a kodifikációs termékek megszületése, mi több tartalma szempontjából, ám az többnyire a kodifikációs tevékenység elején (ti. az ötletek felvetésénél) vagy végén (a módosításokkal ellátott utolsó szövegváltozat előállításakor) jelenik meg.
A bürokrácia jogalkotásban betöltött- történelmi korszakonként változó - szerepével sem kívánunk jelen tanulmányban részletesen foglalkozni, bár két-
- 313/314 -
ségtelenül érdekes eredményre vezetne például a pártállami[6] jogszabályelőkészítés összehasonlítása a többpártival, vagy napjainkra vetítve pl. annak a jelenségnek az elemzése, vajon miért is válik egyre jelentősebbé a köztisztviselők szerepe ebben a folyamatban, vajon nem bomlott-e meg az az egészséges viszony, amely korábban fennállott, hogy ti. a tudomány és a gyakorlati kodifikáció között valóban egy elmélet-gyakorlat közötti viszonynak kell érvényesülnie.
A tudós-kodifikátor - természetesen ki-ki erényei és korlátai között -másképp közelít munkájához (ti. a kodifikációhoz), mint a politikus vagy a köztisztviselő. Az a megfigyelésünk, hogy általában jobb szeme van a gazdaságpolitika és a jogpolitika által fölvetett vagy diktált megoldásokban lévő furcsaságokra, mint a más alapstátusúaknak. Az is jellemző a tudós-kodifikátorra, hogy érzékenyebb kodifikátor-társainál a két nagy jogterület (ti. a közjog és a magánjog) különbségére: azaz nem szívesen visz át jogintézményeket, kifejezéseket az egyik területről a másikra, továbbá jobban respektál jogági különbségeket.
Mindebből következik, hogy a tudós-kodifikátor általában nehezebb ellenfele a politikusnak, mint a köztisztviselő-kodifikátor. Azért is nehezebb ellenfél, mert általában nemcsak ahhoz van bátorsága, hogy a politikai cél megvalósításához szükséges eszközöket villantsa meg, hanem ahhoz is, hogy felhívja a figyelmet a korlátokra. Ezért állíthatjuk azt, hogy a sikeres tudós-kodifikátor befolyásolni képes a közügyek letéteményesét, továbbá azt is, hogy képes az általa képviselt jogfilozófiai, politikai és közgazdaságtani nézetek, elgondolások színvonalas képviseletére. A kodifikáció (azaz a vita) tárgya maga a jogalkotás, amely nemcsak- egy rendszerint vastag- dosszié,[7] hanem egy olyan eljárás is, amivel szemben vannak jogi relevanciával bíró elvárások.[8]
- 314/315 -
Nem tisztünk most ezen elvárások mindegyikét elemezni, arra azonban emlékeztetni kell, hogy ezen leírt és "láthatatlan" elvárások szintén tárgyai annak a soha véget nem érő összecsapásnak, amely a jogalkotók, a politikusok és az adminisztráció között folyik.[9]
Ha itt és most nem megyünk bele annak elemzésébe és értelmezésébe, ki is a valódi jogalkotó, annak az az oka, hogy a jogalkotás alapvetően és rendszerint - csoportmunka.[10] Egyes jogszabályokról beszélve azonban, noha tisztában vagyunk azzal, hogy az általában nem egy ember munkája, hajlamosak vagyunk lex-et mondani, azután egy nevet, s ez nem véletlen. A jelentős jogalkotási termékek és periódusok (különösen a valódi változásokat előirányzók) ugyanis valódi szellemiséget, s kutatásokon alapuló előkészítettséget igényelnek. Azok a személyiségek, akik ilyenkor nem riadnak vissza attól, hogy a politika többnyire eléggé körvonalazatlanul megfogalmazott elvárásait törvényi szöveggé mélyített szövegekben fogalmazzák meg, valamely törvény névadó atyjaiként jelennek meg. Az a tény, hogy vannak ilyenek, lényegében független attól, hogy e szellemi termékek át tudják-e verekedni magukat a politika útvesztőin, s valódi, hatályos törvényekként jelenhetnek-e meg, részeivé válnak-e a jogrendszernek, vagy megalkotóik - nem kevéssé keserű szájízzel - elkönyvelhetik a tudományos sikert, és újra meg újra azt a tapasztalatot, hogy akarata ellenében még akkor sem lehet megváltani az emberiséget, ha azt a legnagyobb jószándék-
- 315/316 -
kal társuló magasszíntű és jövőbe látó tudás vezérelte. A tudomány azonban névhezkötötten jegyzi e teljesítményeket...
Ettől függetlenül igaz, hogy a jogszabályok előkészítése a mai körülmények között feltétlenül csapatmunkát igényel, s mert ez a tevékenység, ti. a jogalkotás, bonyolult és szövevényes, nem is mindig pontosan leírható rendszer. A politikusok "félik" azt a kafkai kastélyt, ahol a törvények születnek, mi több, félik magát az ebben meghatározhatatlan (vagy nagyonis meghatározható) szerepet betöltő apparátust is. Ezért aztán nem meglepő, ha egyes (különösen a reformokat előtérbe helyező) korszakokban - a politikusok "természetes szövetségesüknek" tekintik a tudósokat a jogalkotási bürokráciával szemben."[11]
Van itt még érdekes témakör, amit a kodifikáció jelenségeit vizsgálva érdemesnek tartunk megemlíteni, ez pedig a "kivételes", vagy pontosabban különleges jogalkotási eljárások kérdése. A paktumokra, pontosabban az azok alapján megalkotott törvényalkotási csomagokra, illetve törvényekre gondolunk. Nyilvánvaló, hogy ezekben az esetekben (Antall-Tölgyessy paktum, Bokros-csomag, vagy például a gazdasági rendszerváltás szempontjából olyan jelentős jogalkotási termékek, mint amilyen a társasági törvény vagy a privatizációs törvények voltak) volt olyan tisztán politikai cél, ami a döntéshozókat erre a kivételesnek, rendkívülinek nevezhető eljárásra rávitte. A politikai cél és a kutatásokon alapuló, jogilag is kimunkált, kifinomult forma szerencsésnek nevezhető találkozását mutatja, hogy e termékek (relatíve persze, de hazai viszonyainkhoz képest feltétlenül) valamennyien kiemelkedően hatékonynak mutatkoztak.
Ehhez képest a középszer kisstílű torzsalkodásának kell minősítenünk minden olyan esetet, amelyben a bürokratikus jogalkotás előtérbe tolja magát (ezt helyzeténél fogva kétségtelenül megteheti), s az imént emlegetett, (a kutató és politikus között létrejövő) szerencsés találkozásokat megakadályozza.
- 316/317 -
Ha pedig maga a politika támaszkodik túlzó mértékben arra a rétegre, amely nem alkalmas innovatív gondolkodásra, valami originális megalkotására, úgy azt kockáztatja, hogy a jogalkotás művészete helyett valamiféle másolás kezdődik, s végső soron ez által maga is elveszti eredetiségét, vagyis jogalkotási tekintetben inkább copy-politikussá válik, mintsem politikai elitként működne. (A politika lehet ettől eredeti, vagy legalábbis szokatlan, de mindenképpen kénytelen jogon kívüli eszközökhöz folyamodni, amivel pedig épp annak az eszmeiségnek mond ellent, amit politikája által deklarálni kívánt, s ez az értő szemek előtt (már pedig mért feltételezzük, hogy azok, akiket másolunk ne értenének hozzá) nem marad rejtve. Másolni való persze még legalább egy fél évtizedre való van, ha más által nem is, az által feltétlenül, hogy a közösségi jognak adaptálásával le vagyunk maradva. (Nem a közösségi jog másolásának a veszélyétől kell tartani, az irányelveket nem lehet másolni, hanem attól, hogy valamely "kitüntetett tagállam" kidolgozott megoldásainak másolása kezdődik az irányelvek alkalmazásakor. De egy idő után már az is nagyon furcsa lesz, hogy az olyan területeken, ahol nincs kötelezően átveendő közösségi norma, semmi előrevivő nem születik. A kis és közepes méretű vállalatokat, az oktatást, az egészségügyet, az adózást, a tudományt illetően, ahol több, alapos elemzést megérő ajánlást találunk, teljes a jogalkotási csend. (Hogy ennek aztán oka-e a parlamenti kontroll-lehetőség beszűkülése, az messzire vezetne...)
Az a következtetés vonható le, illetve megfogalmazható az a kritika, hogy a szabályozás nem egyedül jogtudományi oldalról kíván személyiségeket. Az is világos, hogy önmagában az ambiciózus és aktív személyiségek "megléte" nem elegendő a törvényhozáshoz. A közügyek irányában való megegyezés nélkül a három kaszt (ti. a politikusi, a tudósi és köztisztviselői) közötti versengés kötélhúzássá fajul. A feszültség természetes, ami zavaró, az az irányultság különbözősége. Ma, itt és most a három R uralkodik: van egy radikális politikusi, egy reformer kutatói és egy rezisztens köztisztviselői attitűd. Előttünk nem kétséges, ki fog győzni: aki szövetségest talál. S nem is olyan nehéz kitalálni, ki kihez fog közeledni...
Úgy gondoljuk, és ez alátámasztja kicsit sejtelmes prognózisunkat, hogy 1966-tól kezdve azért születtek adekvát válaszok a magyar viszonyokra, mert, ha lassan is, de a közgazdaság és a jogtudomány mellett mind a politikusi, mind a köztisztviselői kar is kitermelt kiforrott egyéniségeket. (A demokrácia új követelménye, ti., hogy egy politikus szavazatorientált is legyen, nem szünteti meg azt az elvárást, hogy valamely politika a jövőbeli kívánatos helyzetre irányuljon.) Az a körülmény, hogy ma az egyes részpolitikák nyilvánvaló ellentmondásban vannak a jövőbeli kívánatos jogi helyzettel, nem ellensúlyozható
- 317/318 -
a jogi másolással - mint azt feljebb is írtuk -, de azzal sem; hogy a ténylegesen gyakorolt politika és a deklarált jogpolitika egyre távolodik egymástól, például a normakontroll és a jogértelmezés tekintetében. Az intézmények közötti feszültségek állandósulása mindig figyelmeztető jel a jogi szabályozás hiányosságaira, vagy arra, hogy a politika szokatlan jogi eszközöket alkalmaz, vagy a jogintézményeket másként értelmezi, mint az "ellensúlyok".
Következésképp: akármilyen jó véleményen is vannak az egyes kasztok önmagukról, különösen a képzést és a kiválasztást illetően - a valóság egészen más. A köztisztviselői karban nincs versenyvizsga, nem általános a vezetői állásokra a pályázati rendszer, érdemleges teljesítményértékelési módszerek nem működnek stb. A központi és helyi politikusi réteg még mindig hihetetlen befolyással van a gazdaságban történő mikro-eseményekre, miközben a műveltséget és tájékozottságot megalapozó professzionális iskolák, intézmények hiányoznak, így aligha lehet alappal tiltakozni a "mezei hadak" és egyéb dehonesztáló megjegyzések ellen.
A történelmi tapasztalat azt mutatja, hogy ha a viszonyok bonyolultabbá válnak, mint ahogy a propaganda állítja, az apparátus beszippantja a tudós-kodifikátorokat. Nem tekinthető tehát véletlennek, hogy a 1980-as évektől valódi belpolitikai hatású törvények születtek. A köztisztviselők, a politikusok és a kutatók közötti összhang megbomlása miatt a kilencvenes évek elejétől a tartalmi viták kikerültek a sajtóba, ami aztán arra vezetett, hogy sok esetben a jog uralmát az aktuális nézetek uralma váltotta fel, amit színezett egy addig nem ismertjelenség: igen erős intenzitású ellentét alakult ki vezető közgazdászok és a jogászi elit egy része között.
"Számos gazdasági ágazatban érvényesül már a piaci verseny."
(Sárközy)
Ami közben elveszett, az a lényeg. A lényeg ugyanis az, hogy a szociális piacgazdaság a célcsoportok kifinomult szabályozásán, nem pedig kizárólag a nagy normatív törvényeken alapul. Ez a megállapítás nem akar többet jelenteni, s nem is jelent többet annál, minthogy: az általános versenyjog, a fogyasztóvédelem, az állami támogatás stb. generális szabályai mellett kell léteznie egy másik - most már ágazati, azaz egy meghatározott szféra termékeire és szolgáltatásaira koncentráló, iparáganként eltérő - versenyjognak, fogyasztóvédelmi jognak stb. A sokat kárhoztatott lobbyzás a jogalkotás műhelyében azért maradt fenn, mert - szemben a közhiedelemmel nemcsak a gazdaság
- 318/319 -
szereplői igyekeznek befolyásolni a törvények szövegét, hanem az állam szervei maguk is.[12] Erejűket pedig a költségvetés kárára is érvényesítik. A részapparátu-
- 319/320 -
sok egymás ellenségei, de szövetségesei is. Ezáltal a jogalkotási folyamat egy elvarázsolt Arthur-király lovagasztalhoz hasonlítható, ahol a szereplők nem azt teszik, aminek köntösükből (köpönyegükből?) első látásra következnie kellene.
A piacgazdaság modern formájában az ágazatok irányítása és szabályozása egymástól elválasztódik. Ezt a különbséget a harmincas és a kilencvenes évek között sok fejlett országban felismerték: az ágazatoknak szükségük van általános (makro) törvényekre - ezek megalkotása a Parlament feladata. De szükségük van egy kormányzati politikára jövőképre. Ebből lesz aztán maga a stratégia, amit a kormányzatnak kell kimunkálnia, és a törvényhozásban képviselnie. E kettő mellett azonban keletkezik egy harmadik intézmény is,[13] amit a szakirodalom - jobb híján - szabályozó hatóságnak[14] nevezett el.
Az alábbiakban egy olyan intézményt elemzünk majd, ami Magyarországon még nem létezik, csak az elképzelések szintjén, de amelynek - meggyőződésünk szerint - létjogosultsága van (s ehhez az intézményes kereteket a magyar jogrendnek meg is kell teremtenie), bár írott jogon alapuló rendszerünk az efféle konszenzuson alapuló, "tekintélyelven" működő megoldásokkal annak ellenére nem tud mit kezdeni, hogy szükségességüket más jogrendszerek tapasztalatai alapján teljes mértékben akceptálja. Az önálló szabályozó szerv tehát - szögezzük le: nem valóság, hanem egy vízió, egy elképzelés arra vonatkozóan, ami szükséges lenne ahhoz, hogy egy dinamikusan fejlődő ágazat reális gondjait valami új - az eddigitől eltérő, vagyis kontinentális jogon alapuló gondolkodómódunkkal szakító - módon próbálja meg megoldani. Az önálló
- 320/321 -
szabályozó szerv kiválik a miniszteriális szervezetből, megszűnik része lenni az ágazatot irányító tárcának, ezért szigorúbbak például az összeférhetetlenségi szabályok itt, mint másutt a közigazgatásban, ezért nem a kormányzat ad megbízást a szervezet vezetőjének stb.[15]
Fő témánk szempontjából azonban nem igazán ezek az izgalmas kérdések, hanem az, hogy az önálló szabályozó szerv szabályozási tevékenysége miben különbözik a törvényi vagy rendeleti szintű jogalkotástól. Az egyik különbséget már említettük is, ti. míg a törvényi vagy rendeleti szintű jogalkotás személyi hatályát tekintve általában széles, tárgykörei pedig változatosak, addig az önálló szabályozó szerv "normái" személyi hatályukat tekintve szűkek, a tárgykörök pedig ismétlődőek, ti. egy szigorúan körülhatárolt célcsoportra vonatkoznak, illetve a tárgykörök azonosak, azaz árszabályozás,[16] verseny,
- 321/322 -
minőség, technikai, műszaki paraméterek, fogyasztóvédelem. A másik különbség az, hogy míg a törvényi vagy rendeleti szintű jogalkotásban kiadott magatartások eo ipso kötelezőek, addig az önálló szabályozó szerv szabályai ajánlottak, követhetőek. Ilyenkor a jogszabályok által személyi hatálynak nevezett kör leszűkülhet (akár két vitában álló félre), ám a megfogalmazott magatartásminta a továbbiakban kiterjed az adott ágazat valamennyi piaci szereplőjére. Ezek a jogforrási szempontból kétes erejű szabályok (mint vélemény, ajánlás, követelményrendszer, állásfoglalás stb.) abból az aspektusból is vizsgálhatók, hogy a bíróságok elfogadják-e azokat, mint hivatkozást, mint felhívható normát.
Nagyon fontos az önálló szabályozó szervek által kiadott "normák" esetében az a szempont is, hogy ki lehet-e térni a hatásuk alól, azaz elképzelhető-e, hogy a piac szereplőinek egy része kivonja magát az önálló szabályozó szerv hatóköréből. Miután a gyakorlat azt mutatja, hogy ilyen nincs, ezért azt mondhatjuk: hogyha valamely szöveg közel áll ahhoz, hogy külső, kötelező magatartásirányítóként elfogadják, akkor már kétségtelenül regulátorról[17] kell beszélnünk.
Tovább vizsgálva a jogalkotás szintjei közötti különbségeket, azt lehet mondani, hogy egyiktől sem tagadható meg a más tudományágak által kimunkált regulatív tartalom, de nyilvánvaló, hogy az önálló szabályozó szerv regulációs tevékenysége "konkrétabb". A konkrétság szintje azonban nem éri el a hatósági ügyintézését, mert az ügyintézés mindig konkrét és megszervezett jogalanyokra koncentrál, míg az önálló szabályozó szerv "túlnéz"
- 322/323 -
a feleken. Különbség az is (mármint a jogalkotó által alkotott szabály és az önálló szabályozó szerv reguláló tevékenysége között), hogy az önálló szabályozó szerv mindig egy meghatározott tevékenységi körben marad (hírközlés, személyszállítás, hitelezési tevékenység stb.), míg a parlamenti jogalkotás más szempontokat is követ: tulajdoni forma, szervezeti nagyság, szervezeti forma stb. Az önálló szabályozó szerv normáival mindig egy ágazaton belül mozog, a törvényhozás pedig rendszerint nincs tekintettel a szektorra (ha például a fizetésképtelenségről rendelkezik, vagy az állammal szembeni fizetési kötelezettségről vagy ármegállapításról stb.).
Minden szabályozás ismérve az, hogy normahipotéziseket alkot. Az önálló szabályozó szerv által kiadott szövegekre is jellemző ez, például az ajánlásra. Azt se lehet állítani, hogy a vélemény, az irányelv (most nyilvánvalóan nem a közösségi jogi jogforrásról van szó) vagy az állásfoglalás ne tartalmazna diszpozíciót. A szankciókat illetően már nem ilyen könnyű az önálló szabályozó szerv által kiadott szövegek normajellegére nézve a bizonyítás. Kétségtelen: könnyű azt állítani, hogy az önálló szabályozó szerv önálló szankcióformája az ún. intézkedés, azt azonban már merészség lenne állítani, hogy minden ajánlás, vélemény, állásfoglalás önálló és egyedi szankcióformával rendelkezne. Amennyire a szemlélő látja, az önálló szabályozó szerv szankcionáló hatalma valahol (az egyedi aktusok szintjén bizonyosan) vitathatatlan, de a mechanizmus leírása nehézkes. Ugyanis az önálló szabályozó szerv egy játszmában vesz részt, amit szabályoz, de nem irányít. Ugyan lehetősége van arra, hogy jutalmazzon vagy büntessen, de nem szakíthatja meg a játszmát, és az általános (makro) szabályokat nem változtathatja meg, mint a Parlament. Amit megtehet, az az, hogy az általános szabályok között nagyvonalúan, vagy ellenkezőleg "beszorító módon", szigorúan, tehát szűkkeblűen jár el. Ugyanis az általános és speciális szabályok, ha elég intelligensek, mozgásteret hagynak mind a piaci szereplőknek, mind az önálló szabályozó szervnek. E játéktéren belül lehet szigorúbb vagy enyhébb anélkül, hogy diszkriminálna. Természetesen a piaci szereplők közötti különbségtétel mindig felveti az egységes elbírálás kérdését, ez azonban már tisztán a jogalkalmazás területére vezet...
A fentiekből látható, hogy lényeges különbségek vannak törvényi és rendeleti, illetve az önálló szabályozó szerv által végzett kodifikáció között. Az előbbire valami splendid isolation jellemző, míg az utóbbiban általában nagyon kiélezett helyzetekre kell a szabályozónak gyors, intelligens választ adnia.[18]
- 323/324 -
A témakört ismerők számára nem újdonság, hogy a törvényi és rendeleti szint alatt is folyik (folyt is mindig) viszonylag nagyszámú piaci szereplőt, - ideértve a fogyasztókat - érintő szabályozási tevékenység. Ami valóban novum, az nem a jelenség (ti. olyan célcsoportok szabályozása, amelyek valamely iparághoz vagy szolgáltatáshoz kötődnek), hanem a megoldás terjedése. A szabályozási technika népszerűsége mögött az az általános felismerés húzódik meg, hogy minél egységesebb egy piac, annál nagyobb zavarokat okoznak az eltérő szabályok. Nem tekinthető véletlennek, hogy például az Európai Unió Gazdasági és Szociális Bizottsága több, a Bizottság által előterjesztett javaslathoz azt a megjegyzést fűzte: az irányelv, mint szabályozási forma, helyett alkalmasabb eszköz lenne a rendelet. A Véleményekben visszatérő érv, hogy az irányelvek alkalmazására kiadott nemzeti törvények eltérő megoldásai (a normákban, szabályokban) csak áttekintetlenebbé teszik a gazdaság szereplői előtt a piacot, és állandóan újratermelik a diszkriminációkat. Márpedig, ha a szabályozásnak és a szabályozónak tényleg sok, és nem ritkán egymással ellentmondó igényt kell kielégítenie, egy elvárásnak biztos meg kell feleljen: a versenyzők közötti egyenlőség fenntartásának. Ezt az problémát viszont, közel maradéktalanul csak azok tudják kezelni, akik közelről ismerik valamely piaci szegmens sajátosságait.
Miután a XXI. századra se tűntek el a nemzetállamok, a kodifikátoroknak "pontozóbíróként" kell működniük a hatalom és a vállalkozók vetélkedőjében. Az állam és az önkormányzatok, ha csökkenő mértékben is, de változatlanul tulajdonosok vállalkozásokban, és emiatt a szabályok kialakításakor pártatlan döntőbírákra, játékvezetőkre van szükség. A megegyezéses jogalkotás terjedésének másik oka az, hogy nemcsak az állam és szolgáltatók között van ellentét a szabályok írásakor, hanem ezzel egyidőben, a fogyasztók és termelők között is. Következésképpen igen nagy figyelmet követel a kodifikátortól,
- 324/325 -
hogy milyen dózisokban[19] adja a szabályokat. Mint mindig, valamely szabályozási tevékenység esetén is, azon múlik a siker, hogy a dózisokat időben és arányosan adták-e a piaci szereplőknek.[20]■
- 325 -
JEGYZETEK
[1] Az általunk használd kifejezés ("önálló szabályozó szerv") különbözik a témakörrel foglalkozó szakirodalom (BÁN T.-KÖNYVES TÓTH P.: A szabályozó hatóságról. Kézirat, 1996. 42; SZÁNTÓ T.: Verseny és szabályozó hatóságok. In: A modern gazdasági szabályozás külföldi tapasztalatai. Szabályozási Kutató Központ, Budapest, 1999. 20; által használt terminológiától ("szabályozó hatóság"). Ennek oka az, hogy a hatóság fogalmához olyan ismérveket kötünk, hogy a hatóság az általános magatartási szabályt egyoldalúan állapítja meg, amely végrehajtható, továbbá a szabállyal ellentétes magatartás szankcióval sújtható. A bíróság is hatóság, mert ítélete közvetlenül kikényszeríthető. Természetesen tudományos vita tárgya lehet az, hogy a konkrétan és a voltaképpeni szabályozást végző szerv önálló szabályozó hatóság-e, avagy "csak" önálló szabályozó szerv, ha ez utóbbit valamely jogalkalmazó szervezet "befogadja". Természetesen ebben az esetben fölvethető a kérdés, hogy ezáltal a szervezet nem válik-e "jogalkalmazó jogalkotóvá".
[2] Annyit elöljáróban talán már most is megállapíthatunk, hogy a történelemben jónak tartott kodifikátorok - személyiségek, akik rendszerint éles eszűek, tájékozottak, jó memóriával rendelkeznek, maguk is politikusok, vagy ha nem, képesek politikusokkal kommunikálni.
[3] Einstein szerint megfigyelők vagyunk az univerzumban. Az más kérdés, hogy az alkotók (így a jogalkotók is), ha földi mércével is- teremtők. Termékeny vitát a jogalkotásról legjobban mégiscsak a jogalkotók tudnának folytatni. Az anekdota szerint egyszer a bűntettekről és vétségekről szóló 1878. évi V. törvény egyik rendelkezéséről vitatkoztak szakmai körökben. Mikor a hír eljutott a törvény alkotójához, Csemegihez, a kodifikátor állítólag így kiáltott fel: "Hogy mit gondolt Csemegi, azt mégis csak Csemegi tudja a legjobban."
[4] Az úgynevezett puha-diktatúra utolsó éveit illetően fogalmazódtak meg ilyen vélemények, amikor a szakértők a szokásosnál jóval nagyobb jogpolitika-irányítóknak és közvélemény-alakítóknak tűntek.
[5] Az nyilvánvaló ugyan, hogy a nem-politikus kodifikátornak is kell rendelkeznie politikai affinitással vagy vénával, azonban ennek ez érzékenységnek a mélysége döntő lehet a "műalkotás" (ti. a törvény) megítélésekor. Ugyanakkor van egy másik aspektusa is a kodifikációs tevékenység megítélésének. Ez pedig a jogászi munka, aminek tekintetében különféle szempontokat érvényesít az utókor, illetve a műbíráló. Ezek közül első helyen említhetjük a nyelvezetet. (Egy általunk vizsgált kodifikátornak tulajdonított mondás szerint például a Magyar Közlönyt nem szabad olvasni, ha valaki meg akarja őrizni a jogérzékét.) Kétségtelen, valamely törvénytervezet értékét nagyban lerontja a jogi terminus technicusok, a jogi intézmények, kifejezések hibás használata. A második bírálati szempont az eredetiség. A tekintetben, hogy mely törvényi megoldások eredetiek, az összehasonlító jog és a jogtörténet megállapításai perdöntőek. Ezideig még nem született meg az a mű, amely a kelet-európai országok jogi reformjait kronológiai sorrendben tárgyalta volna, de azt hisszük, a magyar gazdasági jog többnyire "tesztanyag" volt.
[6] Nyilvánvalóan nagy érdeklődést keltene egy, a többpárti jogszabály-előkészítést és döntéshozatalt elemző szociológiai kutatás.
[7] Bevett szóhasználat a francia adminisztrációban, hogy "dossziénak" hívnak valamely híresebb közigazgatási ügyet, és általában az ügyeket. Most, hogy a jogalkotás kapcsán valamely törvényhozási tárgykört illetően használjuk a kifejezést, tisztában vagyunk a szóhasználat dehonesztáló voltával. Az "épatermódszer"-hez csak azért folyamodtunk, hogy jelezzük: ez is egy eljárás, a közigazgatás ügyként kezeli, a kevesebb rálátással rendelkezőknek pedig egyenesen nyűg valamely törvény tervezetének véleményezése. A törvények értelmének tudása hiányában egyébként meglehetősen furcsa a törvények előkészítőin "elverni a port" a perfekcionizmust számon kérve, az meg egyenesen nevetséges, ha a kocsi tervezőjének felróják, hogy használja a futószalagról lekerült kocsit.
[8] A kodifikációval kapcsolatban az eljárást, mint az köztudomású, a jogalkotásról szóló 1987. évi XI. törvény szabályozza, a normatartalommal szembeni követelményeket az Alkotmánybíróság több határozatban [pl. 11/1992. (III. 5.), 26/1992. (IV. 30.), 34/1994. (VI. 24.) AB határozatok] dolgozta ki.
[9] Gondolkozva e három kaszt közötti viszonyról, az embernek óhatatlanul eszébe jut Tom Wolfe csoportosítása az amerikai üzleti életben szerepet játszókról. Eszerint háromféle férfi van: a Kanok, a Hímek és a vállalati tanácsadók. Kik a Kanok? A Kanok: "belőlük lettek a befektetési bankárok, az ingatlanfejlesztők, a határidős piacok, az arbitrázsügyletek spekulánsai, a nagy birodalomépítők, a született akik tudtak nagyot kockáztatni és utána még nagyobbat kaszálni... És voltak a Hímek. Ok a kereskedelmi bankoknál helyezkedtek el, ahol nem kellett mást csinálni csak kölcsönadni a pénzt, aztán megszedni a kamatokat. A Harvardon a kereskedelmi bankárkodásnál már csak egy valami számított jámborabb, szolidabb, unalmasabb pályának: a vállalati tanácsadás" - elronthatatlan cégeknek. Természetesen kasztokat karakterkategóriákba gyömöszölni egyrészt irodalmároknak való játék, másrészt zsákutca, mert több kaszt vesz részt a jogalkotásban pl. bírák, ügyészek, ügyvédek is. De annyi igaz, hogy a játszmában vannak szerepek. Vö.: BERNE, E.: Emberi játszmák. Gondolat, Budapest, 1987. 349.
[10] A kodifikáció különböző fázisai (ti. törvénykoncepció, törvénytézisek, javaslatszöveg, törvényszöveg, ez utóbbi kettőhöz az általános és részletes indokolás, és végül a kommentárszöveg, amelyet kicsit önkényesen idesorolunk) különböző műfajok, a mindegyikben való jártasság igen ritka. Mindegyik egy külön-külön mesterség egyébként. Az lehet jól csinálni, jól úgy, hogy a másikban csapnivaló az ember. Mindegyik fázisban előfordul önjelölt tehetség, naiv kezdő, rutinos róka, országos - vagy nemzetközi hírű, nagyon jó és zseni. A hivatalos szövegíráshoz nem mindenkit engednek oda, aminek helyességét egy-két magánkiadás igazolja.
[11] Az áttekintett történelmi periódusban egyes tudós-kodifikátorokhoz kapcsolható jogszabályok előkészítése olyan időszakra esett, amikor a nemzeti jog elindult az ún. átmeneti korszakba, ti. a szocialista jogból a szociális piacgazdaság jogába, ahol (ti. az utóbbiban) olyan jogintézmények működnek, mint vállalati tanács, verseny, gazdasági társaság, gazdasági erőfölény tilalma stb., amelyeknek semmiféle relevanciájuk nincs a klasszikus tervgazdaságban. Ezek a jogintézmények abban a formában, ahogy megformázták a jogalkotók, vitathatatlanul originálisak voltak. Megjegyezzük az 1970-es és 1980-as évek jogalkotása kapcsán: a látszattal ellentétben a jogalkotásban valamilyen mintát sem könnyű átvenni, adaptálni valamit. Ezeknél is nehezebb akkor új jogi formákat kitalálni, "átverni" azokat az apparátusokon, amikor a politikai célok nem igazán definiáltak. Magától értetődő, hogy az ilyen feltételek kedvezőek az innovatív elméknek, és ez csak annak számára nem különleges, akinek a történelmi változás nem élmény. Egyébként a kortársak (később egyes történészek) honorálják a látványos megújításokat. Fordítva fogalmazva: a vizsgált korszak azért fémjelzett azokkal a domináns egyéniségekkel, akik szerepet játszottak, mert ők rendelkeztek a fáradt intézmények attraktív megújításának képességével.
[12] A jogalkotó "műalkotása" már megjelenése előtt is vita tárgya. [Lásd pl. Greg, Adam: A hívás szabadsága. Nyolc javaslat az új távközlési törvényhez. Magyar Narancs, 2000. augusztus 10. 42-43.) A jogalkotó miközben állandóan valaki mellett avatkozik be, soha nem tudja mindenki megelégedettségét kivívni, ettől válik tragikus szereplővé. Az más kérdés, hogy a kodifikátor olyan szereplő - akivel azok, akikkel és akikért dolgozott csak ritkán elégedettek. Hangsúlyozzuk a piaci szereplők mindegyikének - akik ellenérdekű felek - elismerését lehetetlen kivívni, az állami szervek és a pártok vezetőiről már nem is beszélve. Nagyon érdekes, és ezért fontos belemenni abba, hogy mi okozza az elégedetlenséget, mi annak a gyökere még akkor is, ha az nyilvánvalóan szétfeszíti egy lábjegyzet kereteit. Mégis annyit le kell írni, hogy legalábbis a gazdaságijog területén magyarázat erre a kodifikátorral szembeni ellenségességre az ún. járadékvadász fogalmának felfedezése. (JOHNSON, D.: A közösségi döntések elmélete. Osiris, Budapest, 1999., különösen 236-244.) Magán a járadékvadászaton a közgazdászok azt értik, hogy a szereplők olyan magas hozadékra, jövedelemre vagy bevételre tesznek szert ("törekszenek"), amelyet nem szüntethetnek meg a gazdaság normál kompetitív tényezői. "Rövidtávú járadékok - írja Johnson - bármelyik iparágban könnyen kialakulhatnak, mivel más vállalatoknak időre van szükségük ahhoz, hogy belépjenek az ágazatba, vagy alkalmazkodjanak az új piaci vagy termelési folyamatokhoz. A közgazdászokat azonban elsősorban az olyan hosszú távú gazdasági járadékok foglalkoztatják, amelyekre a vállalatok az iparágba való belépés korlátozásával tesznek szert. A legtartósabb és legelterjedtebb belépési korlátokat a kormányzat teremti. Ennél fogva a kormányzat a gazdasági járadék keletkezésének egyik legfőbb forrása, és azokat nevezzük járadékvadászoknak, akik a kormányzat segítségével megpróbálnak ilyen járadékokat szerezni... A közösségi döntések elméletével foglalkozó közgazdászok a hetvenes években kezdték elemezni azoknak az egyéneknek a magatartását, akik a kormányzat és a törvényhozás befolyásolásával megpróbálnak önmaguk számára vagyont átcsoportosítani, azaz járadékot szerezni. Mielőtt azonban tárgyalni kezdenénk azokat a hibás allokációkat, amelyeket bizonyos típusú járadékvadászó tevékenységet előidéznek, meg kell érteni, hogy minden ember potenciális járadékvadász, és a járadékvadászat bizonyos fajtái nem okoznak hatékonyságcsökkenést, és nem károsak társadalmi szempontból".
A járadékvadászat egyébként nem ingyenes a társadalom szempontjából, mert "a járadékvadászat társadalmi költsége azoknak az erőforrásoknak a lehetőségköltsége, amelyeket a vállalatok arra fordítanak, hogy a kormányzattól számukra előnyös rendeleteket és törvényeket csikarjanak ki." Uo. 239. Ha felismerjük, hogy az állami költségvetési szervek is "járadékvadászok" akkor könnyen belátható, hogy a kodifikátor kereszttűzben él, miközben azon dolgozik, hogy olyan legyen a szabályozás, ami valamelyik vadásznak a működéshez jobb helyzetet teremt a korábbinál, a másiknak pedig nehezebbet. (A bankok pl. a biztosítási és befektetési ágazatokba kívánnak betörni, azok pedig védekeznek, sőt...) Fogalmazhatnánk úgy is, hogy nincs tehát optimális megoldás soha, mert az valakinek szükségszerűen rossz, mivel ti. az optimális megoldás nemcsak neki jó, mi mégsem ezt tesszük, hanem azt mondjuk: az optimális megoldás valakinek tényleg rossz, de személyiséggel rendelkező kodifikátornak mindig lesz (volt, van) elképzelése az optimálisról. Nem hisszük, hogy a kodifikátor szabó, vagy, hogy a kodifikátorokból álló munkabizottság együtt szabóságot alkotna.
Vö. a Sárközy által ismertetett konfliktussal a privatizációs törvény elkészítésén dolgozó munkabizottság és az adminisztráció között. Küzdelem a privatizációs törvény körül. In: A hatékonyabb kormányzásért. Magvető, Budapest, 1996. 152-187. Inkább azt állítjuk - Keynes (1936) nyomán -, hogy "a közgazdászok [jogászok] és politikai filozófusok eszméi - akár igazuk van [volt] akár tévednek [tévedtek] - erősebbek, mint általában gondolják. A világot elsősorban az ő eszméikkel kormányozzák. A gyakorlati emberek, akik azt hiszik, hogy mentesek mindenféle szellemi befolyástól, többnyire valamelyik megboldogult közgazdász [filozófus jogász] rabszolgái [követői]". Ergo: a kodifikátor nem pártatlan, "nem mentes szellemi befolyástól", nem neutrális a viszonya a kodifikáció tárgyát képező szabályozási témakörhöz.
[13] Ez az intézmény értelmezi (csoportosítja) a szabályozás alá eső tevékenységfajtákat; nyilatkozik a tevékenység folytatásának feltételeiről; figyelemmel kíséri az áruk és szolgáltatások árának alakulását és az ármegállapítás mechanizmusát; tájékoztatást ad - az adott ágazatban - a javak és szolgáltatások jellemzőiről; befolyásolni tudja intézkedésével (például valamely szolgáltatás elrendelésével a kínálatot; nem hagy ellátatlanul földrajzi vagy közigazgatási egységeket; engedélyezi a szabályozási tevékenység körébe eső tevékenységeket; nyilvántartást vezet a szabályozási körébe tartozó vállalkozásokról, azok szervezeti formáiról, a vezető tisztségviselőkről, a tulajdonosi szerkezetről; a számviteli szabályoktól eltérő adat-aggregátumokkal rendelkezik; befolyással van az általános szerződési feltételekre és hathat a piaci szereplők közötti szerződéses kapcsolatokra; rálátása van az ún. kiegyenlítő alapok mechanizmusára; önálló, a célcsoportra ható normatív és felekre kiható szabályalkotási jogkörrel felruházott.
[14] Vö.: 1. lj.
[15] Az általunk ideálisnak tartott önálló szabályozó szerv olyan hatáskörrel rendelkezik, mint az MNB, és vezetőjének van normaalkotási jogköre. (Ehhez természetesen a jogalkotásról szóló törvényt kellene megfelelően módosítani.)
[16] Az önálló szabályozó szerv (mint új intézmény) képes lehet egy olyan probléma megoldására, amely az ún. természetes monopóliumok területein (ivóvíz- és szennyvízelvezetési szolgáltatás, közforgalmú személyszállítás autóbusszal, vasúton, vízen, távhőszolgáltatás, villamos energia és gázszolgáltatás, régebben a hírközlés) merült fel, nevezetesen az ún. költségalapúságra való áttérésre az árszabályozásban. A szakirodalom (pl. KISS F-MAJOR I.-VALENTINY P.: Információgazdaság és piacszabályozás. Akadémiai Kiadó, Budapest, 2000., különösen 179-183.) tanulmányozása után ugyanis arra a megállapításra jutottunk, hogy az árszabályozást (ti. az árak megállapításáról szóló 1990. évi LXXXVII. törvényt és az ún. ágazati törvényeket) a költségalapúság elvei alapján kell újrakodifikálni (CSlLLlK P.-FERENCZY E.-GALGÓCZl B.: A költségalapú árképzés helye a hálózatos szolgáltatásokban Magyarországon. Kézirat. Budapest, 2000. 74.). Az újrakodifikálást az alábbi megfigyelések teszik szükségessé: a) az eddigi módszerek a hatósági árak megállapítására nem teszik lehetővé a gazdaságpolitikai hatások széles skálájának felmérését; b) az eddigi döntéseket csak az inflációs hatások mérséklése és a költségvetés tehermentesítése motiválta, c) az eddig alkalmazott technikák nem tudják felmérni, hogy az árváltoztatás hatása pozitív vagy negatív az ún. társadalmi jólétre (lásd lentebb); az ármegállapítási alkumechanizmusban közreműködők (politikusok, bürokraták, vállalkozások vezetői, fogyasztók) rendszeresen megsértették az átláthatóság elveit. A társadalmi jólét e szerint a felfogás szerint számszerűsíthető, ti. az nem más, mint az ún. fogyasztói járadék és a szolgáltatói nyereség összege, amit maximalizálni lehet, és amit a jelenlegi ármegállapítási mechanizmus nem tesz. Az előzetes vizsgálatok szerint minden jóakarat" ellenére sok esetben az árszabályozás során a jólét" csökken. Közgazdaságilag az a cél, hogy az ún. holtteherveszteség minél kisebb legyen, azaz a monopolista ne úgy jusson nyereséghez, hogy közben túl nagy mértékű fogyasztói járadék-csökkenést okoz. Mivel a társadalmi jólét a monopolista nyeresége és a fogyasztói járadék összege, ezért a szabályozónak nem szabad megengednie, hogy a monopolista úgy érjen el nyereségnövekedést, hogy a fogyasztói járadék ennél nagyobb mértékben csökkenjen. Miután tudjuk, hogy több monopolista vállalkozás van az állam és az önkormányzatok tulajdonában, könnyen belátható: elengedhetetlen, hogy az ármegállapító minisztertől (vagy önkormányzattól) független szervezet (mármint az önálló szabályozó szerv) szakértői végezzék el a számításokat és alternatívák föltárását a fentebb említett szereplők érdekeinek számszerűsített elemzésével. Az alternatívák pedig a következők: a) az ár szabályozatlanul hagyható (ilyenkor elegendő az a fenyegetés, hogy túlzott nyereség esetén a piacra új belépőket enged az önálló szabályozó szerv); b) gazdasági profitot szabályozó ár (ilyenkor az önálló szabályozó szerv az árat úgy szabályozza, hogy a gazdasági profit nagyobb legyen, mint nulla; c) termelésmennyiséget szabályozó ár (ilyenkor az önálló szabályozó szerv az árat úgy szabályozza, hogy a gazdasági profit nulla legyen; és d) jólétmaximalizáló ár (ilyenkor az önálló szabályozó szerv az árat a határköltség szintjére szorítja. Az önálló szabályozó szerv felállításának jogpolitikai indoka az, hogy a fenti négy árkategória pozitív jogban való megjelenése lehetőséget adna tiszta kép alkotására arra nézve, hogy a piacon milyen viszonyok vannak: nagy kapacitás fölöslegek, a keresleti rugalmasságból adódó előnyök nem kihasználtak stb. A fenti leírás világosan mutatja, hogy ez "kispiac-szabályozás", azaz "kiskodifikáció" - ha úgy tetszik.
[17] A biológia is használja a szabályozás terminus technicust: sejtszabályozás, génszabályozás, molekuláris szabályozás. A szabályozó rendszerint "felelős" valamely jelenségért pl. a trombózisért. A jogban "a szabályozó" valamely jogalkotással felruházott szerv, aki - ha úgy tetszik - berendezi a játékteret". Ezért mondhatta Soros, amikor a Szenátusban felelősségre vonták a befektetési alapjaival elért "túl magas" profitért, hogy (nem szószerint): Önök szabályoztak, Önök felelősek érte, nem én, aki a szabályokat "kihasználtam".
[18] Ha az intelligens válaszadás szervezeti kereteiről gondolkodunk, kétségtelenül meg kell vizsgálni annak realitását, hogy az önálló szabályozó szerv lehet-e annyira független, mint amennyire egyes szakértők szeretnék. Amennyiben erre a kérdésre nemmel válaszolnánk, egy másik modellt kell elemezni, amelyet egyébként a hírközlési törvény tervezete tartalmaz. Eszerint, a mai (fő)felügyeletek átalakíthatók önálló szabályozó szervvé, anélkül, hogy a szervezet vezetőjének kinevezési mechanizmusát és a jogalkotási törvényt módosítani kellene. Szabályozási (kiskodifikációs) szempontból a szervezet magja egy Tanács, amelynek tagjai testületet alkotnak és döntésüket "egyszeri vétójog" után a Főfelügyelet elnöke köteles ellenjegyezni. A Tanács egyébként úgy működik, mint az "ideális" szabályozó hatóság, ti. a piac szereplőinek egymás közötti vitás ügyeiről ún. egyeztetési eljárás keretében dönt, és a piaci szereplők közül kettőt vagy ennél többet érintő követelményeket és ajánlásokat a Tanács nyilvános vitára bocsátás útján határozza meg.
[19] A dózisok alatt hatásköröket, jogköröket, feladatokat, jogosítványokat, garanciákat, alkotmányos védelmet és természetesen pénzügyi forrásokat értünk. Nyilvánvalóan az egyik oldalon, az államin: adó járulék, díj stb, a másik oldalon, a vállalkozóin pedig: dotáció, szubvenció, adómentesség stb. szerepel. Dózis alatt értjük a deregulációt is, ami számos kötöttségtől szabadította meg a piaci szereplőket.
[20] Annak a kérdésnek a megválaszolása érdekes számunkra, hogy mi a szabályozás lényege a jogban, különösen a gazdasági jognak nevezett területen. Ehelyütt nem kívánunk azzal foglalkozni, hogy melyek a gazdasági jog tárgykörei, ezt egy Sárközy által szerkesztett tankönyvismertetése során már megtettük. A másik kérdés az izgalmasabb ma már, az ugyanis, hogy elvontan mi is a gazdasági jogi szabályozás tartalma. Úgy gondoljuk, hogy legyen szó bármelyik területről is, mindig a szabályozásban szereplő jogalanyok egymáshoz való viszonya a szabályozás lényege. Közelebbről az, hogy a jogalanyok közül éppen kit preferál vagy diszpreferál a jogalkotó. A gazdasági jogi szabályozás tárgyát képező törvények tipikusan vagy kétszereplősek (csődtörvény: hitelező-adós) vagy többszereplősek (szövetkezeti törvény: tagok - management - szövetkezeti üzletrész tulajdonosok). A szabályozás - megfigyelésünk szerint- valamelyik jogalanyt a másikkal szemben előnyben részesíti, vagy megnehezíti helyzetét. Az új szabályozás tehát mindig regenerál, helyreállít, módosít ezen a viszonyon. A gazdasági jogi szabályozás lényege tehát az, hogy a jogszabály valakiket mindig előnyösebb helyzetbe hoz másokkal szemben. Azt állítjuk tehát, hogy a törvény "mint normák halmaza" állandó választás elé állítja a jogot írót, a kodifikátort, ti. hogy az egyes normák melyik oldalnak, melyik szereplőnek legyenek előnyösek.
Lábjegyzetek:
[1] Ferenczy Endre, tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest
Visszaugrás
