"Semmi sem veszélyesebb, mint ha magánérdekek érvényesülnek a közügyekben."
(Jean-Jacques Rousseau)
Korunk közéletében gyakori téma a korrupció, a korrumpálható közéleti szereplők felelősségre vonhatóságának kérdése. A jelenség megfékezése, észszerű, társadalmilag kezelhető korlátok között tartása egyre sürgetőbb feladatnak mutatkozik, s ehhez a korrupció okainak vizsgálata, valamint következményeinek felmérése nem mellőzhető.
Mindenekelőtt fontos körülményként kiemelendő, hogy a korrupció alapját jelentő élethelyzet nehezen írható le jogi fogalmakkal, sőt a jogi szabályozás gondolkodásmódjától, bevett megoldásaitól eltérő, jogon kívüli területnek bizonyul. Lényege éppen az, hogy a korrupciós helyzet szereplői a jog figyelmen kívül hagyásával, annak megkerülésével rendezik valamely viszonyukat, s ez az önkényes rendezési megoldás magában hordja a veszélyt, hogy mintegy desuetudoként lerontja a vonatkozó hatályos jogot.
Nehezíti a korrupciós kapcsolat feltárását, hogy jelentős mértékű látenciával kell számolnunk. Alapesetben ugyanis a jog által szabott kereteket megkerülő megegyezés egyik szereplőjének sem áll érdekében, hogy kapcsolatuk meglétének a külvilágban megjelenő nyoma legyen, hiszen ekkor mind a büntetőjogi, mind a morális következményekkel számolniuk kellene. E következmények szigorúsága pedig természetesen nagymértékben jogpolitikai megfontolásoktól függ. Fokozott figyelmet érdemel a korrupció azért is, mivel a korrupciós élethelyzet nemcsak versengő érdekek, de konkuráló értékek harca is. Ennek során ugyanis az eredmény nemcsak a közélet tisztaságának sérelme, de - csakúgy, mint a hamisításoknál - az innováció letörése is, hiszen a korrupció maga is tekinthető egyfajta hamisításnak: általa meghamisítják a jogalkotó eredeti szándékát, a tisztességes verseny, illetve a közérdeknek leginkább megfelelő megoldás állami támogatására való törekvést.
Említett sajátosságaira tekintettel a jogi szabályozásnak fokozott figyelemmel kell kezelnie a korrupciót.
A hálapénz, a csúszópénz, a paraszolvencia mind-mind a mindennapokban megszokott, sőt elvárt juttatások, amelyek "láthatatlan jövedelem" lévén semmilyen nyilvántartásban, elszámolásban nem jelennek meg. Megjegyzésre érdemes ugyanakkor, hogy az ezekért kapott "ellenszolgáltatások" nem mindig képviselnek bármilyen többletértéket a megszokott eljáráshoz képest. Ellenkezőleg, előfordul, hogy egy jogilag már formalizált, kanalizált funkció puszta gyakorlásáért nyújtanak előnyt - ami pedig nemcsak pénz, illetve pénzbeli értéket képviselő dolog, de személyes, illetőleg erkölcsi természetű juttatás, információ is lehet.
A korrupció klasszikus megjelenési formájának azonban a közhatalom kezelése során fellépő hivatali visszaéléseket szokás tekinteni. A tág értelemben vett korrupció fogalmának a jog számára kezelhető meghatározása így nehézkesnek bizonyulhat. A definíció jellegét alapvetően az határozza meg, hogy alkotója mely területen kívánja alkalmazni. Samu Mihály[1] - a korrupció jelenségét a hatalommal való visszaélés fogalmi körében vizsgálva - a következőt idézi: a korrupció "a hatalom felhasználása haszonszerzés, előléptetés vagy presztízs céljából, vagy egy csoport vagy osztály javára, amellyel a törvényt vagy a szigorú erkölcsi magatartás által szabott mértéket megsértik."[2] A Mádi Imre[3] által képviselt fogalom korrupciónak tekint minden cselekményt, amelyben "az egyén a köz ellenére, saját javára cselekszik". Ez az általános leírás azonban a bűncselekmények széles körére igaz lehet. Talán megközelítőleg pontosabb lenne az a meghatározás, mely szerint korrupciónak minősül a döntési lehetőség, illetve annak egyik opciójának mindenfajta kiszolgáltatása az arra nem jogosult számára, valamely előny ellenében.
A korrupció tárgyalása, a vonatkozó jogi szabályozás felülvizsgálata nemcsak a tudományos érdeklődés, hanem a közvélemény, az állampolgári kezdeményezések hatására is indokolttá válhat. Utóbbiak legtöbbször a korrupció mértékét tartják a leginkább aggasztónak, amely azonban - a jelenségre jellemző magas látencia miatt - csak nehezen, illetve módszertani megalkuvásokkal számszerűsíthető. Mivel a korrupció társadalmi súlya és annak interpretálása politikai ügy is, ezért mérése - ahogyan Sík Endre fogalmazott - "tudományos üzletággá" fejlődött. Az előadó[4] referátumában két módszert ismertetett: a percepciós és a közelítéses módszert. Az előbbi - melyben a megkérdezetteknek a korrupció mértékéről való puszta vélekedését rögzítik - gyakorlatilag inkább csak a média társadalmat befolyásoló erejét képes mérni, illetve azt, hogy az állampolgárok mennyire hisznek a különböző médiumoknak. A közelítéses módszer alkalmazásakor viszont a megkérdezettek által tapasztalt gyakorlatra kérdeznek rá, melyet ezért az előadó is
- 129/130 -
szükségszerűen jobb megoldásnak ítélt.
A korrupció általános, a közéletben elterjedt fogalma inkább politikai, illetve közjogi elnevezés, a jelenség büntetőjogi megnevezése a vesztegetés (aktív, valamint passzív formában), de ide tartozik a befolyással üzérkedés is. Ez a különbségtétel azonban nem pusztán öncélú distinkció. A tág értelemben vett korrupció, "a hatalommal való visszaélés szintjeit illetően (...) [ugyanis] lényeges eltérés található a felelősségre vonás tekintetében. Általában a társadalom- és közösségellenes visszaélések közéleti-erkölcsi felelősségi rendtől, konkrétan: a vezetők felelősségre vonhatóságától függenek; míg az egyéniek jogi felelőssége (...) bűncselekmény elkövetésének" esetében megállapítható."[5]
Hatályos Büntető Törvénykönyvünk a XV. fejezetben, "Az államigazgatás, az igazságszolgáltatás és a közélet tisztasága elleni bűncselekmények" között, "A közélet tisztasága elleni bűncselekmények" címben szabályozza a vesztegetést, illetve a befolyással üzérkedést.
A vesztegetés[6] esetében a törvény megkülönbözteti az aktív és a passzív vesztegetést. Az előbbi bűncselekményt hivatalos személy követi el. Ennek egyik lehetséges módja az, ha a működésével kapcsolatos, részrehajló eljárásáért előnyt kér. Ennek veszélyei pedig - ahogyan azt Balogh Ágnes[7] referátumában kiemelte - már a reformkorban ismertek voltak, nevezetesen: a hivatalnok először kapzsivá válik, majd megvesztegetteti magát, s végül kiforgatja a törvényt.
A hivatalos személy ezenkívül vesztegetésért büntetendő akkor is, ha a neki adott előnyért megszegi kötelezettségét.[8] A bűncselekmény megállapításának nem feltétele, hogy valóban megtörténjék a részrehajló eljárás, a cselekmény társadalomra való veszélyessége olyan mértékűnek ítélhető, hogy már az elkövetésre való puszta hajlandóság büntetendő.
A befolyással üzérkedés[9] esetében a befolyással üzérkedő mintegy beékelődik a korrumpáló és a megkörnyékezett döntéshozó közé, az ő befolyása irányítja a korrupciós érdekérvényesítést. "A befolyással üzérkedés azért veszélyes a társadalomra, mivel az erről tudomást szerzőkben azt a felfogást alakíthatja ki, hogy csak abban az esetben várhatja az ember ügyeinek kedvező eldöntését, ha közbenjárót, protekciót vesz igénybe. Ha a befolyással üzérkedő ezen felül még azt is állítja, vagy azt a látszatot kelti, hogy a hivatalos személy megvesztegetésére is szükség van, az államapparátusba vetett bizalom még nagyobb fokú gyengülésével kell számolni."[10]
Sinku Pál[11] előadásában több, a téma szempontjából igencsak tanulságos példára, pontosabb szabályozást igénylő területre hívta fel a hallgatóság figyelmét. Mint kifejtette, korrupciós juttatás lehet például az üzletkötői jutalék (más néven sikerdíj) is.
"Korrupciós táptalajnak" ítélte az előadó a hitelezési tevékenység szabályozásának azt a súlyos hiányosságát, hogy lehetővé teszi a "bizalmi kéz" intézményének működését. Ennek során ugyanis a hitelező ellenőrzést gyakorol az adós gazdálkodása felett oly módon, hogy hitelnyújtásának ellenében az adott gazdálkodó szervezetben részesedést szerez. Ez alapján a hitelező jogosulatlan előnyhöz jut.
Ahogyan arra Sinku Pál referátumában rámutatott, a korrupciós jellegű bűncselekmények elkövetési aránya az utóbbi évtizedben strukturálisan átalakult. 1990-től az addigi 30%os hivatali és a 70%-ot kitevő gazdasági korrupció egymáshoz viszonyított aránya a gazdasági szerkezet megváltozásának hatására az ellenkezőjére fordult. Napjainkban jelentősebb mértékű tehát a hivatali vesztegetés: már nem a gazdasági szereplők egymás közötti korrupciója, hanem a gazdasági és a hivatali korrupció egymás közötti esetei a jellemzőek.
Az előadó kitért a gazdasági lobbi szerepére is, melyet a korrupcióhoz veszélyesen közel álló mechanizmusként jellemzett, és hangsúlyozta, hogy a lobbitevékenység jogi szabályozására lenne szükség.
Nagy Zoltán előadásában[12] a korrupció egész társadalom számára hátrányos következményeire hívta fel a figyelmet. Ilyennek ítélte elsőként, hogy így a közhatalom az állampolgárok adóját nem használhatja fel saját belátása szerint a közbeszerzés, illetőleg az állásbetöltések körében. Szintén ide tartozó probléma, hogy a közélet tisztaságát sértő, fenyegető bűncselekményekből eredően csoportérdekek kerülnek törvényi szintre (mint például az energia- vagy a dohányipar esetében). E jelenségek pedig a mindenkori hatalmat illető közbizalom erodálódásához vezetnek.
Samu Mihály referátumában a hatalommal való visszaélés három szintjét különböztette meg: a társadalmi, a csoporthoz kötődő és az egyéni szintet. A média és a korrupció kapcsolatáról szólva[13] Lipovecz Iván rámutatott, hogy az állam is lehet a korrupció kezdeményezője, amennyiben vele kvázi szembenállóként a média megvesztegetésére is hajlamos. Fontos különbség van azonban az "állami szintű korrupció" és a "mindennapi", egyéni elkövetésű esetek között. A közhatalom ugyanis - mint azt előadásában Nagy Zoltán kiemelte - képes megvédeni magát a korrupciós cselekményekkel kapcsolatos - mind jogi, mind politikai, illetve erkölcsi - felelősségrevonástól. (Például dokumentumok titkosításával.)
A konferencia több résztvevője szorgalmazta a korrupció elleni eredményes fellépés érdekében a köztisztviselők jogállásáról szóló törvény mielőbbi
- 130/131 -
módosítását. Samu Mihály szerint az arrogancia, a lelketlen ügyintézés vagy a hatáskörtúllépés mögött jelentékenyebb összefüggések is jelentkeznek. Így szakmai-alkalmassági követelmények mellőzése, az állami alkalmazottak kontraszelekciós kiválasztása, kiváltságos helyzetük biztosítása; jogvédelmük eltúlzása vagy erkölcsi vétkeik és jogsértéseik következménynélkülisége. S ahogyan Ivancsics Imre[14] megfogalmazta, ahol jogot és kötelességet lehet megállapítani, továbbá engedni, hozzájárulni, tiltani, korlátozni lehet, ahol mód van bírságolásra és egyéb közhatalmi cselekvésre, ott a köztisztviselő "tisztasága" elemi követelmény. Mivel a korrupció a jog számára idegen területen keletkezik, a jog megkerülésével működik, egyetlen pont létezik, ahol eredményes lehet a jogi eszközökkel, jogi szabályozással való beavatkozás: ez pedig az (anyagi érdekei, szükségletei okán[15]) potenciális passzív vesztegető. Megoldást jelenthet a felszólalók szerint a speciális közalkalmazotti státus bevezetése, illetőleg a közalkalmazottak bérének a magánszféra igazgatási dolgozóiéhoz való közelítése.
Ivancsics Imre a törvényesség biztosítása érdekében négy kérdés rendezését tartja elsődleges fontosságúnak: megfelelő jogalkotási módszerek kidolgozását, a köztisztviselői kar felelősségi rendszerének "uniós" csatlakozásunknak megfelelően történő intézményesítését, a közigazgatás demokratizálásának folytatását (nyilvánosság, átláthatóság, egyéb társadalmi kontrollok működtetésével), valamint a köztisztviselők számára átfogó Etikai Kódex megalkotását.
Szintén a közalkalmazott oldaláról közelíti meg a rendezés problémáját Nagy Zoltán. Véleménye szerint a megoldás irányába hatna, ha - a felderítés érdekében - az aktív vesztegető büntetőjogi felelősségének szűkítése mellett a szabályozás a tulajdonképpeni célszemélyre, a passzív vesztegetőre koncentrálna, súlyosabb büntetést róva ki rá. Az előadó a bizonyítási teher megfordításával is szigorítaná a szabályozást. Ugyancsak a felderíthetőséget javítaná, ha a banktitok, illetve az alapítványi támogatások, befizetések anonimitása enyhülne.
Egyetlen megoldásnak - véleményem szerint - tehát a következő tűnik: a potenciálisan korrumpálhatókat kell olyan helyzetbe hozni, hogy képesek legyenek elutasítani a felkínált juttatásokat. Ehhez azonban ideális esetben nemcsak a számukra biztosított anyagi feltételek javítása, de az egész politikai kultúra morálisan érzékenyebb alapra való helyezése is elengedhetetlen lenne.
A Pécsett megrendezett konferencia vitathatatlan hozadéka, hogy segítségével elméleti és gyakorlati szakemberek, a gazdaság, a média, politika ismerőinek eszmecseréjére kerülhetett sor egy olyan társadalmi jelenséggel kapcsolatban, melyről - a botrányhíradásokon túllépve - következményeit, illetve lehetséges szabályozását tekintve igen kevés szó esik. Pedig a korrupció társadalmi mértékét pontosan nem ismerjük, s jelenlétét sajátosságaira tekintettel szűk értelemben vett jogi eszközökkel kevéssé tudjuk szabályozni, ezért a hasonló kezdeményezésekre a jövőben is minden bizonnyal szükség van. ■
JEGYZETEK
* A cikk a 2000. október 13-14-én Pécsett megtartott "A korrupció" c. konferencián elhangzott előadások és felszólalások alapján készült. (A konferenciát a Pécsi Tudományegyetem Állam- és Jogtudományi Kara, a Pécs-Baranyai Értelmiségi Egyesület és a Friedrich Ebert Alapítvány szervezte.) A konferencia szervezőinek tervei szerint az előadások anyaga legkésőbb 2001. áprilisában kötetben is megjelenik.
[1] Samu Mihály az ELTE ÁJK professzora. A konferencián előadott referátumának címe: Hatalommal való visszaélés, azaz a korrumpálódás.
[2] Kránitz Mariann: A korrupciós bűnözés, Budapest, 1998., 39. o.
[3] Mádi Imre, a Kalocsai Városi Ügyészség vezető ügyésze. Előadásának címe: A mindennapi korrupcióról.
[4] Sík Endre a Központi Statisztikai Hivatal munkatársa. Referátumának címe: A korrupció nagysága.
[5] Idézet Samu Mihály előadásából.
[6] 250. § (1) "Az a hivatalos személy, aki működésével kapcsolatban előnyt kér, avagy az előnyt vagy ennek ígéretét elfogadja, illetőleg az előny kérőjével vagy elfogadójával egyetért, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő."
[7] Balogh Ágnes a PTE ÁJK Büntetőjogi Tanszékének adjunktusa. A konferencián elhangzott előadásénak címe: A korrupció jogtörténeti vonatkozásai.
[8] 258/A. § "E cím alkalmazásában (...) kötelességszegés a kötelességnek előny adásához kötött teljesítése is."
[9] 256. § (1) Aki arra hivatkozással, hogy hivatalos személyt befolyásol, a maga vagy más részére előnyt kér vagy elfogad, bűntettet követ el, és három évig terjedő szabadságvesztéssel büntetendő.
[10] Földvári József: A közélet tisztasága elleni bűncselekmények, in: Erdőssy Emil - Földvári József-Tóth Mihály: Magyar büntetőjog különös rész, Rejtjel Kiadó, Budapest, 1998., 273. o.
[11] Sinku Pál a Legfőbb Ügyészség csoportvezető ügyésze. Referátumának címe: Vesztegetés a gazdaságban.
[12] Nagy Zoltán a PTE ÁJK Büntetőjogi Tanszék adjunktusa, referátumának címe: A korrupció társadalmi hatásai és a jog
[13] Lipovecz Iván a HVG főszerkesztője. Az előadás címe: Nyilvánosság és korrupció.
[14] Ivancsics Imre, a PTE ÁJK Közigazgatási Jogi Tanszékének tanszékvezető docense, referátumának címe: A törvényesség - törvénytelenség határán.
[15] Ahogyan azt Ivancsics Imre M. M. Shamsul Haque-ra hivatkozva kifejtette: az emberek a közszolgálatról még a hagyományos értékekre asszociálnak: a pártatlanságra, az elfogulatlanságra, az igazságosságra. A valóságban azonban ezeket felváltják a piacgazdasági értékek: a versenyképesség, a hatékonyság, a profitképesség. Ezért a közigazgatás munkatársai ún. feszültségi mezőbe kerülnek.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző demonstrátor.
Visszaugrás
