Hans Kelsen a nagyhírű európai jogtudós, az 1929-ben életbeléptetett és a mai napig alapjában véve érvényes Osztrák Alkotmány egyik szellemi apja, már 1920-ban készült alkotmánytervezetében is meglehetősen szkeptikusan tekintett a közvetlen demokrácia intézményeire, melyeket a köznyelvben sommásan csak népszavazásnak neveznek. A tiszta jogtan megalkotója megérezte a vegyes politikai rendszerekben rejlő veszélyt. Felismerte, hogy egy kialakítandó politikai rendszernek intézményi tisztaságra kell törekednie. A reprezentatív demokráciában, tehát a politikai pártok által uralt parlamenti szisztémában a közvetlen demokrácia intézményeit "a parlamenti demokrácia extrém típusának"1 nevezte. Ennek ellenére, az életbelépett osztrák alkotmány tartalmazta a közvetlen demokrácia gyakorlásának két formáját: a népi kezdeményezést és a népszavazást. Az elméletileg megalapozott aggodalmak, ha nem is Ausztriában, de a szomszédban beigazolódtak. A weimari Németországban került először előtérbe egy külpolitikai kérdésnek, a pártpolitikai megfontolásokból, népszavazás útján történő eldöntése. 1929-ben, az osztrák alkotmány elfogadásának évében,2 a német jobboldali pártok, a weimari alkotmány alapján, népi kezdeményezést indítottak egy "A német nép rabszolgaságba vetése elleni törvény"3 elfogadása ügyében. A törvény kötelezte volna a kormányt, hogy törekedjék a megszállt területek visszaszerzésére, a versailles-i békeszerződés formális hatályon kívül helyezésére.4 Ugyancsak elvetette az éppen a birodalmi nemzetgyűlés előtt lévő Young-tervet, amely a német jóvátételek rendezésére irányult. A népi kezdeményezés ugyan kiírásra került de végül is eredménytelen lett. Annyi eredménye azonban volt, hogy a "nép a nemzetgyűlés ellen" jelszavát és gondolatát a nemzetiszocialista mozgalom is magáévá tette. A Hitleri időszak alatt több "népszavazást" rendeztek külpolitikai kérdésekről, mint például a Népszövetségből történő kilépés és az Anschluss ügyében. A francia forradalom által divatba hozott népszavazások, a napóleoni éra után, immáron másodszor kerültek az európai kontinensen a politikai hatalom által elkövetett visszaélések és a lejáratott demokratikus intézmények kategóriájába. A népszavazási tapasztalatok, írja Brunner, inkább negatívak, "az extremisták többszörösen, demagóg módon visszaéltek a népszavazásokkal, és alkalmat teremtettek, hogy felszabadítsák az erőszakos cselekményeket, és az eredményeik gyakran manipuláltak voltak."5 Nem lehet tehát csodálkozni, hogy az osztrák alkotmányjogászok hosszú ideig a "népszavazást", alvó alkotmányjognak nevezték. 1964-ig Ausztriában egyáltalán nem került sor népszavazásra. A szunnyadó alkotmányos jog azonban a parlamenten kívüli erők (zöld mozgalmak, diákmegmozdulások) hatására feléledt, és 1964 és 1980. között négy 1980 és 1996 között pedig már 17 népi kezdeményezésre került sor. Összességében ennél soványabb az eredmény a valódi (országos)népszavazás kiírása tekintetében, ahol csak kétszer szólították a polgárokat az urnák elé, egyszer a Zwentendorfi atomerőmű üzembe helyezése (1978) és egyszer az EU csatlakozás kérdésében (1998). Az elmúlt évek politikai eseményei azután újra felszínre hozták a népi kezdeményezéseket, és menetrendszerűen, elsősorban a jobboldali FPÖ iniciatívájára több, (érdekes módon külpolitikai kérdésekkel összefüggésben), elvetélt népszavazási kezdeményezésre került sor. Ezek közül az Ausztriával szemben életbeléptetett EU szankciók elleni fellépés volt a legismertebb.
A politikai köznyelvben a népszavazás kifejezés által összefogott intézmény jogi tartalmát tekintve a választópolgároknak a politikai döntéshozatali eljárásokban történő közvetlen részvételének két formáját takarja. A népi kezdeményezés (Volksbegehren, népi iniciativa, népi indítvány) esetében a választó polgárok kinyilvánítják azon akaratukat, hogy érdekükben valamiféle, egy, a parlament kompetenciájába tartozó politikai döntés szülessen; leginkább egy törvény meghozatala formájában. A népi kezdeményezés betöltheti a nép általi vétó funkcióját is, ha az egy, már meghozott törvény visszavonására irányul (direkt popular check). Általánosan elterjedt a politológiai és alkotmányjogi szakirodalomban, hogy ez utóbbi esetben "a képviseleti demokrácia hatáskörének politikai diszkréción alapuló ellenőrzésérői-ellensúlyozásáról van szó."6 Mindkét esetben közös, hogy a procedúra általában választópolgároknak csak bizonyos számú aláírásának összegyűjtése után indul meg. Döntő kérdés, hogy a népi kezdeményezésre indult törvény vagy döntés elfogadása a parlamentre nézve kötelező-e.
A szűkebb értelemben vett népszavazáson viszont elvileg a választópolgárok összessége vesz részt, és eredménye tekintetében lehet ügydöntő (Volksentscheid, referendum) vagy pedig véleménynyilvánító (Volksbefragung).7 Itt is döntő kérdés az, hogy ki kezdeményezheti a népszavazást. A kezdeményező lehet a parlament, de a választópolgárok is. A parlament által kezdeményezhető népszavazást általában a nagyjelentőségű törvények és politikai döntések megerősítésére használják. A tiszta tipológiát megnehezíti, hogy a népi kezdeményezések igen sokszor népszavazás kiírását tűzik ki célként, vagy maguk az alkotmányjogi szabályok teszik lehetővé referendum jellegű népszavazás kezdeményezését. Ha a választópolgárok referendumot is kezdeményezhetnek, célszerűnek tűnik a parlamentális rendszer alapjainak megtartása érdekében ezt a lehetőséget korlátozni. Ez a korlátozás vagy a népszavazásra nem bocsátható tárgykörök, vagy a szükséges aláírások viszonylag magas számával, illetve e kettőnek kombinációjával érhető el. Ez utóbbi esetben általános az ilyen módon kezdeményezhető referendum tárgyának alkotmányjogi korlátozása.8 Ebben rendszerben a népi kezdeményezés és a népszavazás fogalmai összemosódnak. A közvetlen demokrácia intézményeinek alapvető politikai célja a parlamentáris demokrácia korrekciója és a parlament hatáskörének ellenőrzése és ellensúlyozása. Ugyanakkor reális veszély, hogy a parttalan népi kezdeményezések a politikai rendszer alapjait vagy működőképességét veszélyeztetik. A látszólag feloldhatatlan dilemmára számtalan törvényhozói szabályozás született. Egyetlen alkotmányjogi megoldás sem alkalmas arra, hogy kiküszöbölje azt a kisértést, hogy a politikai pártok visszaéljenek a népi kezdeményezésekkel.
Az osztrák alkotmányjog a köznyelvben használt "népszavazásnak", mint az állampolgárok közvetlen politikai akarat megnyilvánulásának több fajtáját ismeri.
Az alkotmány fenti rendelkezése szerint 100 000 választójogosult, vagy a három tartomány választó jogosultjainak egyhatoda kezdeményezheti egy szövetségi törvény meghozatalát. A kezdeményezés tárgyköre szerint szövetségi törvényhozás kompetenciájába kell, hogy tartozzon, és törvényjavaslati formában lehet megtenni.9 Általános az a vélemény, hogy a törvény lehet egyszerű, de lehet szövetségi alkotmányjellegű törvény is.10 A formája tekintetében lehet kidolgozott törvényjavaslat, de lehet egy tartalma szerint definiálható beadvány is, de egy indokolást és egy képviselő megjelölését a kezdeményezésre irányuló beadványnak tartalmaznia kell. A kérvényt a Belügyminisztériumnál kell benyújtani, aki a formai szempontok felülvizsgálata után dönt annak elfogadásáról. A BM döntése ellen valamint a kezdeményezés eredménye ellen is az alkotmánybírósághoz lehet fordulni. A népi kezdeményezés joghatása, hogy azt (mint törvényjavaslatot) a parlamentnek alapvetően a rendes törvényhozás keretei között, de soronkívüliséggel a napirendre kell tűznie. Természetesen az ilyen módon napirendre került törvény elfogadása tekintetében a parlamentet semmiféle kötelezettség nem terheli. Az Alkotmány 41. cikke szerinti népi kezdeményezés csupán egy a parlamenten kívül biztosított törvény-kezdeményezési jogosultság.
A Jogkódex-előfizetéséhez tartozó felhasználónévvel és jelszóval is be tud jelentkezni.
Az ORAC Kiadó előfizetéses folyóiratainak „valós idejű” (a nyomtatott lapszámok megjelenésével egyidejű) eléréséhez kérjen ajánlatot a Szakcikk Adatbázis Plusz-ra!
Visszaugrás
