Móré Sándor[1]: A nemzetiségi választások neuralgikus pontjai (GI, 2022/1-2., 33-42. o.)

Absztrakt

A nemzetiségi jogok folyamatos bővülése nem tudta maradéktalanul ellensúlyozni azt, hogy két kérdésben 2012 után is folyamatosan bírálatok érték a magyarországi nemzetiségi politikát. Az egyik kritika a nemzetiségek kedvezményes mandátumszerzésére vonatkozó szabályozással függött össze, a másik pedig a nemzetiségi önkormányzati rendszer legitimációját veszélyeztető választási visszaéléseket érintette. A tanulmány ezeknek a kritikáknak a legfontosabb aspektusait szeretné bemutatni.

Kulcsszavak: Nemzetiségek, választások, parlamenti képviselő, szószóló, önkormányzatok, etnobiznisz, népszámlálási adatok.

Abstract

The continuous extension of national minority rights could not fully offset the fact that after 2012 Hungarian minority policy was constantly criticized on two issues. One of the criticisms was related to the regulation which allows the gaining of a preferential nationality mandate, and the other to ethno-business, which threatened the legitimacy of the minority self-government system. The study would like to present the most important aspects of these criticisms.

Keywords: National minorities, elections, MP, spokesperson, self-governments, ethno-business, census data.

1. Bevezetés

A nemzeti és etnikai kisebbségek jogairól szóló 1993. évi LXXVII. törvény hatályba lépésével az oktatási, kulturális és nyelvi jogok széles körét érvényesíthetik a nemzetiségek Magyarországon. Ez a katalógus az elmúlt csaknem három évtizedben folyamatosan bővült, illetve új jogszabály is született: a nemzetiségek jogairól szóló 2011. évi CLXXIX. törvény (a továbbiakban: Njtv.). De a nemze-

- 33/34 -

tiségi jogok bővülése és az Njtv. hatályba lépése sem tudta maradéktalanul ellensúlyozni azt, hogy két kérdésben 2012 után is folyamatosan bírálatok érték a magyarországi nemzetiségi politikát. Az egyik állandósult kritika a nemzetiségek országgyűlési képviseletének hiányával, illetve a kedvezményes mandátumszerzésre vonatkozó szabályozással függött össze, a másik pedig a nemzetiségi önkormányzati rendszer legitimációját veszélyeztető választási visszaéléseket érintette.

2. A nemzetiségek parlamenti képviseletére vonatkozó szabályozás dilemmái

A környező országok többségétől eltérően, ahol néhány relatíve nagy lélekszámú nemzetiség egy-egy földrajzi területre koncentrálódik, Magyarországon sokféle - a nemzetiségi törvény szerint tizenhárom - nemzetiség létezik, illetve a viszonylag kis létszámú nemzetiségekhez tartozó állampolgárok az ország területén elszórtan élnek. A magyar szakirodalomban permanens vita folyik arról, hogy szükséges-e a nemzetiségek képviseletét oly módon biztosítani, hogy teljes jogú mandátummal rendelkezzenek az Országgyűlésben.

Az Alaptörvény a 'nemzetiségek parlamenti képviselete' kifejezést nem használja, csak arról rendelkezik, hogy "[a] Magyarországon élő nemzetiségek részvételét az Országgyűlés munkájában sarkalatos törvény szabályozza".[1] Az Alaptörvény tehát expressis verbis nem mondja ki a nemzetiségek országgyűlési képviseletét, csak részvételről beszél. Az országgyűlési képviselők választásáról szóló 2011. évi CCIII. törvény (a továbbiakban: Vjt.) teremtette meg a nemzetiségek kedvezményes országgyűlési képviseletének a lehetőségét. A Vjt. rendelkezései szerint a nemzetiségi lista a pártlistákkal versenyez, és akkor szerez egy kedvezményes mandátumot, ha eléri az országos listás szavazatok 0,27 százalékát.[2]

A törvényhozó előre számolt azzal a lehetőséggel, hogy a kedvezményes kvóta ellenére sem sikerül képviselethez jutni a nemzetiségeknek, ezért létrehozta a szószóló intézményét. A nemzetiségi listát állító, de mandátumot nem szerző nemzetiség szószólóval 'képviselteti' magát az Országgyűlésben.

Az országgyűlési választások tapasztalatai alapján felmerül az a fontos kérdés, hogy mennyiben tölti be funkcióját a kedvezményes parlamenti képviseletre vonatkozó szabályozás annak fényében, hogy a 2014-es választásokon egyetlen nemzetiségnek sem, 2018-ban és 2022-ben pedig csak a németségnek sikerült nemzetiségi mandátumot szerezni. Továbbá a 2022-2026-os

- 34/35 -

parlamenti ciklusban a legnagyobb magyarországi nemzetiségnek, a roma közösségnek még nemzetiségi szószólója sem lesz az Országgyűlésben. Az országos roma önkormányzatnak nem sikerült nemzetiségi listát állítania.

1. táblázat: A 2014-es, 2018-as és 2022-es parlamenti választások nemzetiségi adatai[3]

A 2014. évi választásokon 22 022 szavazat eredményezhetett volna egy kedvezményes mandátumot az egyes nemzetiségi listáknak - ezt a szavazatszámot azonban egyetlen nemzetiségnek sem sikerült elérni. A 2018-as parlamenti választásokon az egyes nemzetiségi listáknak 23 831, 2022-ben pedig 23 074 szavazat eredményezett kedvezményes mandátumot - ezeket a szavazatszámokat csak a német nemzetiségnek sikerült elérni. A választások eredményeit és a nemzetiségi közösségek lélekszámát figyelembe véve - kellő szervezettség esetén is - csak a roma közösség listájának lehetett volna még reális esélye a kedvezményes képviselői mandátum megszerzésére. A 13 regisztrált nemzetiségből 9 nemzetiség listája 1 000 szavazatot sem ért el. A nemzetiségek túlnyomó többsége még akkor sem tudta volna elérni a kedvezményes kvóta szerinti szavazatszámot, ha minden választójogosultsággal rendelkező tag felvételét kérte volna a nemzetiségi választói jegyzékbe és a nemzetiségi listára szavazott volna.

A nemzetiségi képviselők és szószólók választása kapcsán felmerülő igen fontos kérdés, hogy alkotmányos-e az a szabályozás, amely a pártlistás

- 35/36 -

szavazatért 'cserébe' a szószóló megbízatásának lehetőségét kínálja fel a nemzetiségi választópolgárok többsége számára?[4]

A 22/2005. AB határozat szerint "a választójog egyenlő értékűsége azt jelenti, hogy minden választópolgár azonos számú szavazattal rendelkezik, és a szavazatszámlálásnál minden szavazat ugyanannyit ér." E tekintetben a jogalkotó az 'egy ember - egy szavazat elvét' érvényesítette a jelenlegi szabályozásban, és ennek megfelelően nem adott lehetőséget arra, hogy a nemzetiségi listára szavazó választópolgár pártlistára is szavazhasson, ugyanakkor az idézett mondat második részét már nem érvényesítette a jogalkotó. Továbbá azt is figyelmen kívül hagyta a jogalkotó az említett AB határozatból, hogy "a listákról szerezhető mandátumok meghatározásának sem célja, sem eredménye nem lehet az, hogy egyes választói csoportokhoz tartozó személyek indokolatlanul hátrányosabb helyzetbe kerülnek másokhoz képest."

A legtöbb (11) nemzetiség esetén a választáson való részvételnek nincs valós tétje, ezt bizonyítják az adott nemzetiség létszámára vonatkozó statisztikai adatok is. A szószóló a nemzetiségi listára leadott szavazatok számától függetlenül nyeri el megbízatását, ehhez tehát egyetlen érvényes szavazat is elegendő, amelyet a jelölt akár saját magára is leadhat; a listára leadott szavazatok száma csak a kedvezményes országgyűlési mandátum megszerzése tekintetében releváns.

A fenti kérdésre szerintünk a 'nem' válasz feltételezhető, mivel minden állampolgárnak azonos értékű szavazata van a pártlisták vonatkozásában.

Az elmúlt időszakban több próbálkozás volt arra vonatkozóan, hogy miként lehetne a nemzetiségi közösségek lélekszámából adódó körülménnyel számolni úgy, hogy a parlamenti képviselet valóban biztosított legyen. Többek között még 1990-ben kooptálásra[5] vonatkozó próbálkozások voltak, illetve a legtöbbet emlegetett kérdés az volt, hogy vajon delegálással megoldható-e az ebből adódó probléma. Az Alkotmánybíróság korábbi döntéseiből világosan kitűnik, hogy a kisebbségek országgyűlési képviseletének biztosítása alkotmányos keretek között nem valósítható meg kooptálás vagy delegálás útján.[6]

Következésképpen elmondhatjuk, hogy a nemzetiségi választásokra vonatkozó szabályok módosítását indokolt lenne elvégezni, mivel azok véleményünk

- 36/37 -

szerint a jogrendszer egységébe nem illeszthetőek és túlbonyolítottak.[7] A nemzetiségi szószólók megválasztását szükségtelen az országgyűlési választás rendszerébe integrálni, megfosztva ezzel a nemzetiségi választópolgárok nagy részét a pártlistás szavazás lehetőségétől. És ha már van egy ilyen alkotmányjogi, közigazgatási jogi kuriózumnak számitó nemzetiségi önkormányzati rendszerünk, lehetne alkalmazni azt a megoldást is, amely alapján szószólói jogosultsága van az országos nemzetiségi önkormányzat közgyűlése által megválasztott személynek. A 'delegálás' problémája itt nem vetődik fel, mivel a nemzetiségi szószóló nem tényleges országgyűlési képviselő, illetve a nemzetiségi önkormányzati választási rendszer legitimálja az országos önkormányzatokat.

Egy 2018-as empirikus felmérésünk alapján a szószólói intézmény működésének egyik legnagyobb problémája az volt, hogy a ciklus végére több szószólónak is megromlott a kapcsolata az általa képviselt nemzetiség országos önkormányzatával. Az adott országos nemzetiségi önkormányzat elnöke és a szószóló is szeretett volna első helyen szerepelni a választási listán.[8] Erre vezethető vissza az is, hogy a 2022-es országgyűlési választásokon a roma nemzetiség szószóló nélkül maradt. Kissé cinikusan lehet azt mondani, hogy különböző intézkedésekkel az országos nemzetiségi önkormányzatok magukat járatják le, de amikor kedvezményes parlamenti mandátumról van szó egy ennyire lecsökkentett Országgyűlés esetén (199 képviselő), a visszaélés reális veszélye igazolható, és ez egy olyan probléma, amelyre a jogalkotónak reagálnia kellene.

Álláspontunk szerint azt a megoldást kellene választani, amelyet az Alaptörvény előrevetít, azaz nem a nemzetiségek kedvezményes parlamenti képviseletét, hanem a nemzetiségek Országgyűlés munkájában való részvételét. Tehát a nemzetiségi szószóló intézményének irányába javasoljuk fejleszteni a jelenlegi szabályozást. Ugyanakkor ott, ahol többen élnek nemzetiségek és az adott párt 'nyit' feléjük, a jelöltjeik felkerülhetnének az ideológiai alapon szerveződött pártok listáira, így összhangba hozhatók egymással a nemzetiségek integrációja és a speciális nemzetiségi képviselet szempontjai. Magyarországon az elmúlt ciklusok mindegyikében a parlamentnek voltak olyan nemzetiségi tagjai, akik politikai pártok jelöltjeiként szerezték mandátumaikat. Ez a fajta politikai reprezentáció viszont nem azonosítható a sajátos nemzetiségi érdekek törvényhozásban való intézményesített megjelenésével. Véleményünk szerint a nemzetiségek parlamenti képviseletét egy modern második parlamenti kamara felállításával lehetne megnyugtatóan rendezni.

- 37/38 -

A jogalkotó felelősége átgondolni azt, hogy ezen tények ismeretében, illetve a 2014-es, 2018-as és 2022-es választások tapasztalatai nyomán akar-e, és ha igen, akkor milyen formában változtatni a kapcsolódó választási jogszabályokon.

3. A nemzetiségi önkormányzati választások dilemmái

1993-ban a jogalkotó a kisebbségi önkormányzati rendszer létrehozására helyezte a hangsúlyt, és háttérbe szorult a működés feltételeinek részletes kidolgozása. A jogi szabályozás, a gyakorlati tapasztalatok, a korábbi minta, illetve a szerves belső fejlődés hiánya miatt a kialakult intézménynek számos kihívással kellett szembenéznie. Ezen hiányosságok súlyos, a kisebbségi önkormányzati rendszer legitimációját veszélyeztető visszaéléseket is lehetővé tettek, például a kisebbségi önkormányzati választásokon bizonyíthatóan olyan állampolgárok is részt vettek, akik nem tartoztak az adott nemzetiséghez. A regisztráció intézményének 2005-ös bevezetése gyökeres változásokat hozott, azonban ez sem nyújtott elegendő védelmet az etnobiznisznek nevezett jelenséggel szemben.

Az Njtv. és a választási eljárásról szóló 2013. évi XXXVI. törvény által bevezetett módosítások elsősorban az etnokorrupció gyakorlatának kiküszöbölésére irányultak úgy, hogy bizonyos garanciákat fogalmaztak meg. Ez a cél mindenképpen a szabályozás javára írandó.

Az alábbiakban arról szeretnénk néhány gondolatot megosztani, hogy a fentiekben említett célt mennyire sikerült megvalósítani, vagyis a módosított szabályozás mennyire váltotta be a hozzá fűzött reményeket.

3.1. Az egyik visszaélésszerű jelenségek korrekcióját szolgáló módosítás a jelöltállítás szabályaival függ össze: csak azok indulhatnak jelöltként, akik a megelőző két nemzetiségi önkormányzati választáson nem voltak más nemzetiség jelöltjei - ezt a feltételt csak 2019 után ellenőrizhetik a választási szervek. A nemzetiségi névjegyzéket tehát már nem semmisítik meg, hanem folyamatosan vezetik a választási eredmények megállapítását követően is.[9] A jelölttel szemben további feltétel, hogy nyilatkozzon arról, hogy a nemzetiség képviseletét vállalja, illetve, hogy a nemzetiségi közösség nyelvét beszéli, kultúráját és hagyományait ismeri.[10] Ezeket az ismereteket nem kell igazolni a

- 38/39 -

nyilvántartásba vétel során. Érdekes, hogy a romák és az örmények esetében a magyar is nemzetiségi nyelvnek minősül, tehát erről is lehet nyilatkozni a jelöltként való nyilvántartásba vételkor.[11]

3.2. A jelölőszervezetekre vonatkozó szabályozás módosítása. A 2014-es önkormányzati választásokon a pártok és szakszervezetek kivételével bármely egyesület indíthatott jelöltet a települési nemzetiségi önkormányzati képviselők választásán, amennyiben jelöltenként a nemzetiségi névjegyzékben szereplő választópolgárok öt százalékának, de legalább öt választópolgárnak az ajánlását begyűjtötte, és amennyiben az alapszabályában célkitűzésként szerepelt a nemzetiségek képviselete. Ez utóbbi követelmény az alapszabály módosításával viszonylag gyorsan és egyszerűen megoldható volt, így visszaéléseket generálhatott. Ennek kiküszöbölése érdekében az Njtv. 2019-es módosítása előírt legalább egy hároméves időszakot a nemzetiségi önkormányzati választás évét megelőzően az egyesület alapszabályában szereplő konkrétan megjelölt nemzetiségi képviselet vonatkozásában.

3.3. Az állampolgárság, mint választójogi feltétel visszaállítása. A 2014-es nemzetiségi önkormányzati választásokon az uniós polgárok - nemzetiségi regisztráció mellett - aktív és passzív választójoggal rendelkeztek, sőt a bevándorolt, letelepedett vagy menekült státuszban lévő regisztrált nemzetiségi tagok is aktív választójogot gyakorolhattak. Azonban egy későbbi jogszabálymódosítás a nemzetiségi névjegyzékbe történő felvételt már az állampolgársághoz is köti. Az állampolgárság mint feltétel kétségtelenül összefügg a bevándorlók, menekültek, vendégmunkások problematikájával: az erre vonatkozó számok hangsúlyos növekedése eltérő hatásokat fejthet ki egy adott országban nemcsak az adott állam társadalombiztosítási rendszerére, hanem a nemzetiségek politikai és érdekképviseleti rendszerére is.[12] Ugyanakkor nem következetes a szabályozás abban a tekintetben, hogy miközben az egyes nemzetiségekhez tartozó nem magyar állampolgárok nem vehetnek részt a nemzetiségi önkormányzatok létrehozásában, addig az átalakult nemzetiségi önkormányzatokban az uniós polgárok polgármesterek vagy képviselők is lehetnek.

- 39/40 -

3.4. Fontos garanciaként említendő a népszámlálási adatok felhasználása. A jogalkotó szándéka ezzel az volt, hogy a nemzetiségi közösség tagjainak egyénenkénti azonosítása nélkül is meg lehessen állapítani egy adott nemzetiség jelenlétét vagy annak hiányát a településeken.[13] A jogalkotó ezen adatokhoz köti a nemzetiségi önkormányzati képviselők választásának megtartását, illetve a működési támogatás mértékének meghatározását.

Elképzelhető az is, hogy a jogalkotó ezzel a szabályozással mintát akar állítani a szomszédos országok törvényhozásai elé, hogy a százalékban meghatározott küszöbérték helyett/mellett konkrét létszámhoz kössék a bizonyos nemzetiségi jogok gyakorlását. Ezen adatok azonban nem tekinthetők egy település nemzetiségi lakosságának pontos leképezéseként, illetve tíz év alatt - nagyjából akkor van népszámlálás - lényegesen megváltozhat a demográfiai összetétel (migráció, kivándorlás stb.). Ismerjük a Velencei Bizottság erről szóló véleményét és az Alkotmánybíróság 41/2012. (XII. 6.) AB határozatát is,[14] melynek nyomán a jogalkotó a harminc fős népszámlálási adathoz kötött szabályozást - a 2024. évi általános választásoktól - huszonöt főre csökkentette.[15] 2020. július 1-től újabb kiegészítő szabályozás is hatályba lépett: "[a] települési nemzetiségi önkormányzati képviselők választását abban az esetben kell kitűzni, ha a településen az adott nemzetiség önszerveződése fokának és a településen való honosságának vizsgálata alapján az országos nemzetiségi önkormányzat szükségesnek tartja a település nemzetiségi közösségének önigazgatását."[16] Ezen szabályozás kapcsán a normavilágosság követelményének sérelmét is érdemes lenne vizsgálni, azaz milyen szempontokat kell figyelembe venni "az adott nemzetiség önszerveződése fokának és a településen való honosságának vizsgálata" során.

3.5. Konklúzióként vizsgáljuk meg, hogy a jogszabályi módosításoknak milyen hatásai voltak a nemzetiségi önkormányzati választások eredményeire.

- 40/41 -

2. táblázat: A kisebbségi/nemzetiségi önkormányzatok választási eredményei 1994 és 2019 között[17]

Ha megnézzük a nemzetiségi önkormányzatok 2014-es és 2019-es választási eredményeit, igazából nincs jelentős változás. Nagyon kis mértékben csökkentek ezek az adatok, és csupán az őket közvetlenül megelőző választáshoz képest mérhető a változás. Ugyanakkor két összesített számadat - a kitűzött és elmaradt választások - tekintetében jelentős növekedés tapasztalható, ami a népszámlálási adatok szerepének köszönhető. A joganyag tehát nem változott érdemben, és következésképpen nem történt jelentős változás az önkormányzati választási eredményekben sem.

A népszámlálási adatok alapján növekedett azon településeknek a száma, ahol fennállt a nemzetiségi önkormányzati választás kitűzéséhez szükséges törvényi feltétel (harminc nemzetiségi lakos). Ebből következően különösen a

- 41/42 -

szükséges számú jelölt hiányában elmaradt települési választások számában volt drasztikus a növekedés az utóbbi választásokon.

Az etnobiznisz jelenségek leküzdésében igazi áttörést jelentene, ha a jogalkotó objektív kritériumokhoz kötné az egyes nemzetiségi jogok gyakorlását. Erre lehetőséget biztosít a 45/2005. (XII. 14.) AB határozat, amely szerint a kisebbségi önkormányzatok létrehozásának joga alapja lehet a kisebbséghez tartozás kinyilvánításával kapcsolatos önrendelkezési jog valamilyen korlátozásának.[18]

Az objektív kritériumok bevezetéséhez alkotmányos alapot adhat az Alaptörvényben új rendelkezésként megjelent, az önazonosság szabad vállalásához és megőrzéséhez való jog.[19] Továbbá a nemzetiségi identitás vállalása és nem az identitás választásának deklarálása alkotmányosan megalapozhat egy olyan szabályozást, amely a - például a regisztráció során megjelenő - szubjektív elemek mellett objektív kritériumokhoz kötheti a nemzetiségi többletjogok gyakorlását.[20] ■

JEGYZETEK

[1] Alaptörvény 2. cikk (2) bek.

[2] Vjt. 16. § d). 34

[3] A saját szerkesztésű táblázat forrása: www.valasztas.hu/orszaggyulesi-valasztasok (2022.04. 14.)

[4] Szalayné Sándor Erzsébet: A 2014. évi választások a magyarországi nemzetiségekért felelős biztoshelyettes szemszögéből. Kisebbségkutatás, 2014/1, 13.

[5] Kooptálás alatt az értendő, hogy az Országgyűlés egy jelölő bizottság közreműködésével maga választja meg a kisebbségek parlamenti képviselőit.

[6] Lásd részletesen: Móré Sándor: Nemzetiségek a mai Magyarországon - politikai képviseletük, érdekképviseletük, jogvédelmük. Budapest, Gondolat Kiadó, 2020, 110-111, 198.

[7] Szalayné i. m. 14.

[8] Móré i. m. 197-199.

[9] Akit felvesznek a névjegyzékbe, mindaddig gyakorolhatja választójogát, amíg nem kéri saját elhatározásából adatai törlését, vagy valamely kizáró ok bekövetkezte miatt el nem veszíti választójogosultságát.

[10] Njtv. 54. § c).

[11] Szalayné i. m. 10.

[12] Udvary Sándor: The Migrant Crisis and its Impact on Civil Procedure in Hungary. In: Rixer, Ádám (Ed.): Migrants and Refugees in Hungary. Budapest, Károli Gáspár University of the Reformed Church in Hungary, 2016, 85.

[13] Szalayné i. m. 9.

[14] Lásd részletesen: Móré i. m. 138-143.

[15] Njtv. 56. § (6) bek.

[16] Njtv. 56. § (1) bek.

[17] A saját szerkesztésű táblázat forrása: www.valasztas.hu/valasztasok-szavazasok (2019. 11. 30.); Pálffy Ilona: Beszámoló a helyi önkormányzati képviselők és polgármesterek, valamint a nemzetiségi önkormányzati képviselők 2014. október 12-én megtartott választásával kapcsolatos állami feladatok megszervezéséről és lebonyolításáról. Országgyűlés Hivatala B/2256, 2014, 4.

[18] Lásd részletesen: Pap András László: 45/2005. (XII. 14.) AB határozat - nemzeti vagy etnikai kisebbséghez tartozás. In: Gárdos-Orosz Fruzsina - Zakariás Kinga (szerk.): Az Alkotmánybírósági gyakorlat. Az Alkotmánybíróság 100 elvi jelentőségű határozata - 1. kötet. Budapest, Társadalomtudományi Kutatóközpont, HVG-ORAC, 2021, 647-668.

[19] Alaptörvény XXIX. cikk (1) bek.

[20] Pap András László: Ki és mi a magyar? Az Alaptörvény preferenciái kritikai perspektívából. In: Gárdos-Orosz Fruzsina - Szente Zoltán (szerk.): Alkotmányozás és alkotmányjogi változások Európában és Magyarországon. Nemzeti Közszolgálati Egyetem Közigazgatás-tudományi Kar, 2014, 245-263.