A közigazgatási bíráskodás a jogállam egyik garanciájaként a XIX. században alakult ki, a közigazgatás feletti bírói kontroll intézményesült formájaként. A kitekintés során bemutatásra kerülő európai országokban működő egyes közigazgatási bírósági modellek eltérő jogpolitikai célkitűzések figyelembevételével biztosítják a jogvédelmet a közigazgatás aktusaival szemben.[1]
Az Európai Unió legtöbb tagállamában többféle típusú bíróság létezik. A legtöbb esetben a bíróságok három fajtája azonosítható:
- rendes bíróságok,
- szakosodott bíróságok és/vagy
- alkotmányos kérdésekkel foglalkozó bíróságok.[2]
A közigazgatási bíróságok - mint szakosodott bíróságok - feladata, hogy eljárásukkal a közigazgatási tevékenységgel megvalósított jogsértésekkel szemben hatékony jogvédelmet biztosítsanak. Van, ahol a közigazgatási aktusokat a közigazgatástól független és a rendes bíróságoktól különálló közigazgatási bíróságok vizsgálják felül (Franciaország, Németország stb.), de van, ahol nincs különálló közigazgatási bírósági rendszer, hanem közigazgatási bírákból álló különálló testületek látják el ezt a feladatot (Szlovákia).
A francia igazságszolgáltatási rendszerben meg kell különböztetnünk a rendes bíróságokat a közigazgatási bíróságoktól. Ez a két bírói kar teljesen elkülönülve működik egymástól. A közigazgatási aktusokat a közigazgatástól független és a rendes bíróságoktól elkülönült közigazgatási bíróságok vizsgálják felül (dualisme judiciaire).
A francia közigazgatási bíráskodás kvázi három szinten valósul meg. Az Államtanács (Conseil d'État), mint legfelsőbb közigazgatási bíróság mellett 8 fellebbviteli közigazgatási bíróság (cours administratifs d'appel) és 42 közigazgatási bíróság (tribunaux administratifs) működik. Az első fokon eljáró közigazgatási bíróságok határozatai ellen általában a közigazgatási fellebbviteli bíróságokhoz lehet fellebbezni, melyek határozatait adott jogkérdés tekintetében az Államtanács vizsgálja felül. Az Államtanács közigazgatási hatáskörében csak azt vizsgálhatja felül, hogy az előtte megtámadott bírósági határozatok megfelelően alkalmazzák-e az eljárási szabályokat és a jogszabályokat. Egyes viták tekintetében azonban az Államtanács az első és egyben végső fokon eljáró bíróság is (pl. miniszterek szabályozási intézkedései esetében). A két igazságszolgáltatási rendszer közötti hatásköri vitákban a Semmítőszék[3] és az Államtanács tagjaiból álló Hatásköri Bíróság (Tribunal des conflits) dönt.[4]
Hagyományosan - a francia alkotmány értelmében - a közigazgatási bíróságokon szolgálatot teljesítő személyek nem minősültek "bíráknak" (magistrats)[5], ez a kifejezés sokáig
- 38/39 -
a rendes bíróságok tagjaira vonatkozott. Az 1980-as években a közigazgatási bírósági tagok kinevezésére vonatkozó feltételek a függetlenségük megerősítése végett módosításra kerültek, így jelenleg már bíróként kezelik őket is.[6]
A közigazgatási bírói kar tehát teljesen elkülönülve működik a rendes bírói kartól. Míg a rendes bírói karba a Nemzeti Bíróképző Iskola (École nationale de la magistrature -ENM) elvégzésével lehet bekerülni, addig a közigazgatási bírói karba a Nemzeti Közigazgatási Iskola (École nationale d'administration - ENA) végzettjei közül kerülhetnek ki a jelöltek. Ezzel együtt összesen a közigazgatási bírói karba (amely kb. 1200 főből áll) négyféleképpen lehet felvételt nyerni:
1. az ENA elvégzésével, amely után a hallgatókat rangsorolják (évente változó módon határozzák meg azt, hogy a rangsorban hol kell az adott jelöltnek elhelyezkednie ahhoz, hogy a közigazgatási bírói álláshelyet választhassa);
2. belső, illetve külső felvételi vizsga útján, amely több napos írásbeli és szóbeli részből áll (ezt különleges összetételű bizottság bonyolítja le a megüresedő helyek függvényében)[7];
3. kinevezéssel, amelyet csak a közigazgatás "A" kategóriájába[8] tartozó, adott rangban és meghatározott időt már ledolgozott személy kérvényezhet[9];
4. bizonyos követelmények teljesülése esetén (az "A" kategóriába tartozó köztisztviselő kérheti át magát a közigazgatási bírói karba; kérelméhez csatolnia kell az eredeti munkahelyének támogató igazolását, továbbá jelentkezésének elfogadása esetén köteles egy minimum 6 hónapos képzésen részt venni).
Az ENA-ba, illetve a belső és a külső felvételire való jelentkezés feltételei azonosak. Az alábbi kritériumok közül legalább az egyiket kell teljesíteniük a jelölteknek[10]:
a) érettségi, illetve legalább 3 év felsőoktatásban végzett tanulmány (BA diploma);
b) minimum 4 év közigazgatásban betöltött munkakör;
c) minimum 8 éves munkatapasztalat a civil szférában.
Az ENA-n végzettek számára 10 éves kötelező állami szolgálat van előírva, amelyet azonban nem kötelező egyetlen közigazgatási ágban, így például közigazgatási bíróságon letölteni. A felvételt nyert, illetve az ENA-n végzett és a közigazgatási bírói kart választó személyek már automatikusan bíróként tevékenykednek, a köztársasági elnök rendelet útján csak formálisan erősíti meg kinevezésüket.
Minden évben az Államtanács alelnöke határozza meg azt a létszámot, amennyi álláshelyre a szervezetrendszeren kívülről pályázhatnak a jelöltek. Közigazgatási bírói álláshelyre a szervezetrendszeren belül is helyezhetők át bírák, akik az áthelyezéssel megtartják az eredeti bírósági szervezetrendszeren belül betöltött helyüket.[11]
Az Államtanács alelnöke határozza meg a közigazgatási bírói álláspályázatok benyújtásának határidejét is. A pályázatokat a benyújtási határidő lejárta előtt három hónappal közzé kell tenni a francia hivatalos közlönyben (Bulletin officiel[12]). A pályázatokat az Államtanács titkárságára kell továbbítani, ahol ellenőrzik, hogy a pályázó megfelel-e a pályázati feltételeknek. A pályázatokat elbíráló zsűri tagjai között szerepel az Államtanács egyik tagja, két egyetemi professzor, két közigazgatási, illetve fellebbviteli közigazgatási bíró, továbbá a Legfelsőbb Bíróság elnöke által kijelölt bíró.[13]
A közigazgatási bíróságokon, illetve a fellebbviteli közigazgatási bíróságokon szolgálatot teljesítő bírák hivatalos kinevezési láncolatának első momentuma az, hogy az Államtanács elnökhelyettese határozatában jelöli ki őket, amely után a Közigazgatási és fellebbviteli közigazgatási legfőbb tanács ajánlása alapján a köztársasági elnök rendeleti úton határozatlan időre nevezi ki őket.[14]
Mivel a közigazgatási bírói kar döntő többsége az ENA-ról, illetve a közigazgatásból érkezik, így megállapítható, hogy a közigazgatási jog ismerete kiemelten fontos része a bírói kinevezésnek. A szakmaiságot és specializálódást segíti, hogy néhány bírói státuszt a klasszikus közigazgatáson kívülről jövő személyekkel töltik be. Ez utóbbi személyek jellemzően valamilyen civil vagy katonai szervezetnél töltöttek el huzamosabb ideig szolgálatot és szereztek speciális szaktudást, vagy esetleg a tudományos életben tevékenykedtek.
A felvételi vizsgák értékelési rendszere, illetve a bírák pontos minősítési feltételei nem nyilvánosak. A felvételi vizsgák esetében közzétett információk csak nagy általánosságban fogalmazzák meg az elvárt szakmai követelményeket.
A közigazgatási ügyek elbírálására ún. közigazgatási tribunálokat hoztak létre, amelyek tulajdonképpen elsőfokú közigazgatási bíróságoknak minősíthetőek.[15] Ezen elsőfokú bíróságok - mint általános hatáskörű bíróságok - fő feladata a kormányzati határozatok ellen benyújtott fellebbezések tárgyalása. Az elsőfokú döntőbíróságok jelenleg hat tanácsból
- 39/40 -
állnak.[16] A másodfokú döntőbíróság (Upper tribunal) - mely szintén tanácsban[17] ítélkezik - feladata az elsőfokú döntőbíróság határozatai elleni fellebbezések elbírálása, hatáskörrel rendelkezik a felsőbíróság (High Court) által hozzá áttett bírósági felülvizsgálati eljárások tárgyalására is.
A közigazgatási döntőbíróságok a fentiekben bemutatottak alapján általában tanácsban járnak el, melyeknek tagja egy-egy jogi képesítéssel rendelkező közigazgatási döntőbírósági elnök vagy bíró. Őt a tanács sajátos szakértelemmel rendelkező laikus tagjai segítik. Esküdtszék nincs, továbbá a közigazgatási döntőbírósági bíró (tribunal judge) nem jogosult a pervesztes féllel szemben szabadságvesztés-büntetés kiszabására. A közigazgatási döntőbírósági bírák elsősorban a problémák sikeres rendezésének elősegítésére törekednek, egyes esetekben pedig döntést hoznak a pernyertesnek járó kártérítés vagy jóvátétel mértékéről.[18]
Közigazgatási döntőbíróvá válási folyamat során a kiválasztási eljárásban a Bírói Kinevezési Bizottságnak (Judicial Appointments Commission) van nagy szerepe. A diploma megszerzését követő 5-7 éves joggyakorlati idő után kerülhet sor a bírák kinevezésére az első- és másodfokú döntőbíróságokhoz. Az első két év díjköteles, mely időtartam alatt kell valamelyik tanácsban 30 napot eltölteni a jelölteknek (összesen évi 15-öt) ahhoz, hogy a joggyakorlati idő alatt fizetést is kapjanak. A bírói pozíciók csak az angol és wales-i állampolgárok számára nyitottak.[19]
A közigazgatási döntőbíróságok évente számos ügykörben, mintegy 800 000 ügyben járnak el, például adózási, nyugdíjjal kapcsolatos vagy bevándorlási jogvitákban egyaránt.[20]
A német közigazgatási határozatok felülvizsgálatáért a bírósági rendszer három különböző ága felelős:
- az általános közigazgatási bíróságok,
- a szociális bíróságok és
- a pénzügyi bíróságok.
Németország általános közigazgatási bíráskodás rendszere háromszintű:
1. közigazgatási bíróságok (Verwaltungsgerichte);
2. az egyes szövetségi államok közigazgatási fellebbviteli bíróságai (Oberverwaltungsgericht vagy Verwaltungsgerichtshof);
3. a Szövetségi Közigazgatási Bíróság (Bundesverwaltungsgericht).
A közigazgatási bíróságok feladata főszabály szerint a közigazgatási hatóságok és a magánszemélyek közötti, a közigazgatási jogszabályok és jogi aktusok helyes alkalmazásával kapcsolatos vitás ügy elbírálása. A közigazgatási bíróságok helyett a rendes bíróságok bírálják el az ügyet abban az esetben, ha a közigazgatási hatóság az ügyben nem az államhatalom gyakorlójaként jár el, hanem egy magánvállalkozáshoz hasonló szerepet tölt be, illetve, ha a vita ilyen tevékenységből ered. Emellett nem tartoznak az általános közigazgatási bíróságok hatáskörébe azok a viták, amelyeket valamely törvényi rendelkezés a pénzügyi bíróságok, a szociális bíróságok vagy a rendes bíróságok hatáskörébe utal.[21]
A bíróságok határozataikat tanácsban hozzák meg, melyet első fokon három hivatásos bíró és két ülnök, másodfokon három hivatásos bíró, harmadfokon pedig öt hivatásos bíró alkot.[22]
A bírók jogállásáról szóló szövetségi törvényben (Deutsches Richtergesetz, a továbbiakban: DRiG) meghatározott, a bíróvá válás általános feltételei a közigazgatási bírókra is irányadóak:
- a német állampolgárság,
- az alkotmányos rendhez való hűség (eskü) és
- az elvárható szociális kompetencia mellett a bírói hivatás ellátásának szakmai feltétele az egyetemi jogi végzettség, valamint
- az egyetemi tanulmányokat követő gyakorlati idő lezárása, sikeres jogi szakvizsgával.[23]
A törvény szerint már az egyetemi jogi tanulmányok során ismertetni kell a joghallgatókkal az igazgatási, ítélkezési és jogtanácsosi teendők elemeit, ideértve a mediáció, a vitarendezés, a retorika, illetve a kommunikáció alapjait.
A DRiG követelményként határozza meg a leendő bírák számára legalább egy külföldi nyelv ismeretét, valamint ezzel kapcsolatban egy szeminárium vagy egy szaknyelvi képzés teljesítését az egyetemi időszak alatt.
A diploma megszerzése utáni, 2 éves gyakornoki idő (Vorbereitungsdienst) elvégzéséhez az alábbi területek mindegyikén legalább 3 hónapot kell eltölteni:
- közigazgatási hatóság,
- polgári ügyekben eljáró bíróság,
- ügyészség vagy büntetőbíróság,
- egy ügyvéd (itt legalább 9 hónapot) mellett,
- valamint minimum egy, a gyakornok által kiválasztott helyen.
- 40/41 -
A DRiG értelmében ez utóbbi helyen eltöltött gyakorlati idő nemzetközi, államközi, vagy külföldi szervezetnél, illetve külföldi székhelyű ügyvédnél is eltölthető.
Németországban tehát elkülönült közigazgatási bírósági szervezet működik, azonban a közigazgatási bíróvá válásnak az általános ügykörű bírókra irányadótól eltérő, speciális feltételei nincsenek. A kiválasztási eljárás tartományonként eltér:
- van, ahol a fellebbviteli bíróság felel érte,
- számos tartományban azonban a kiválasztási eljárás az igazságügyi minisztérium (a továbbiakban: Justizministerium) hatáskörébe tartozik,
- de Bajorországban például a közigazgatási bíráskodás ügyeiben a Innenministerium érintett.
A pályázatokat egy legalább háromtagú bizottság értékeli, ahová az adott bíróságon kívül az ügyészség és a Justizministerium is delegál tagokat. Egyes tartományokban elismert jogászok is helyet kapnak a bizottságban (például Brandenburgban a tartományi fellebbviteli bíróság elnöke vagy Brémában a tartományi legfőbb ügyész). A felvételi rendszer nagyon szigorú, a pályázóknak az egyetem záró-államvizsgáján, illetve a szakvizsgán az átlagosnál jóval magasabb pontszámot kell elérniük, továbbá átlagon felüli szociális kompetenciákkal kell rendelkezniük ahhoz, hogy eséllyel induljanak a közigazgatási bírói álláshelyért.
A meghallgatás módja is tartományonként eltér. Észak-Rajna-Vesztfália bíróságainak kiválasztási eljárása során például ún. Assessment Center segítségével győződnek meg a pályázók alkalmasságáról. Itt a meghallgatás egyik része egy csoportmunka, melyből kiderül többek között a jelentkezők kooperációs készsége, illetve gyakorlatiassága.
A szövetségi legfelsőbb közigazgatási bíróság bíráinak megválasztásáról [mely az alaptörvény és a bírók választásáról szóló szövetségi törvény (Richterwahlgesetz) alapján történik] a szövetségi igazságügy-miniszter egy ún. bíróválasztási bizottsággal együtt hoz döntést. A bizottság további tagjai a tartományi igazságügy-miniszterek, illetve velük azonos számú, a szövetségi törvényhozás alsóháza által választott személy (16-16 fő), akikre az összes pártfrakció tehet ajánlást. Ez utóbbiakkal szembeni követelmény, hogy a jog világában járatosak legyenek. A bizottság ülése nem nyilvános, a szavazás titkos. A szövetségi igazságügy-miniszter szavazati joggal nem rendelkezik, azonban ha nem ért egyet a szavazás eredményével, akkor nem kerülhet sor a megválasztott személy kinevezésére. A megválasztott bírójelölt kinevezését az államfő csak az eljárás jogellenessége folytán tagadhatja meg, minden más esetben köteles kinevezni. További kritérium, hogy csak 35. évét betöltött személy választható.[24]
A szövetségi legfelsőbb közigazgatási bíróság hivatásos bíráját határozatlan időre nevezik ki. Az alsó fokú és a fellebbviteli közigazgatási bíróságokra határozatlan időre, próbaidőre, határozott időre is neveznek ki bírákat, illetve megbízás alapján is tevékenykedhetnek bírák ezeken a bíróságokon. Lehetőség van arra is, hogy más bíróságok határozatlan időre kinevezett bírái, illetve a jogtudomány professzorai ún. mellékállású közigazgatási bírói (Richter im Nebenamt) kinevezést kapjanak.[25]
A rendes bíróságok, az Alkotmánybíróság (Verfassungsgerichtshof) és a Közigazgatási Törvényszék (Verwaltungsgerichtshof) mellett 2014. január 1-je óta működnek közigazgatási bíróságok Ausztriában:
- szövetségi szinten működik a Szövetségi Közigazgatási Bíróság (Bundesverwaltungsgericht) és a Szövetségi Adóügyi Bíróság (Bundesfinanzgericht),
- emellett minden tartománynak van saját tartományi közigazgatási bírósága (Landesverwaltungsgericht).
Ezek a bíróságok nem tartoznak az igazságszolgáltatási rendszerhez.[26]
A közigazgatási ügyekben 2014. január 1-je óta nincs fellebbezési lehetőség, határozataik ellen a szövetségi vagy a tartományi közigazgatási bírósághoz lehet fordulni panasszal (Beschwerde). A közigazgatási bíróságok érdemben bírálják el az ügyet, határozataik ellen bizonyos feltételek megléte esetén a Közigazgatási Törvényszékhez (Verwaltungsgerichtshof) lehet felülvizsgálati kérelemmel fordulni, mely bíróság feladata az egész közigazgatás törvényességi felügyelete a rendeletek kivételével, amelyeket csak az Alkotmánybíróság jogosult vizsgálni, illetve megsemmisíteni.[27]
Mind a bírói, mind a bírósági titkári állást nyílt pályázati eljárás útján lehet megszerezni. A tartományi legfelsőbb bíróság ajánlása alapján az igazságügyi miniszter hatáskörébe tartozik a bírósági titkárok kinevezése. A jelentkezés követelményei közé tartozik:
- az osztrák állampolgárság,
- a jogi végzettség,
- a teljes cselekvőképesség,
- a személyi és szakmai alkalmasság,
- továbbá bírósági joggyakornoki tapasztalat (minimum 5 hónap).
A felvételi írásbeli része mellett van egy pszichológiai alkalmassági vizsgálat is. A 4 évig tartó bírósági titkári időt helyi bíróságon, elsőfokú bíróságnál, ügyészségen, végrehajtásért felelős intézményben kell eltölteniük a jelölteknek, valamint ügyvédi, közjegyzői, illetve állami jogtanácsosi szervezet (Finanzprokuratur) közül az egyikben. A joggyakorlati időt - és egy sikeres írásbeli és szóbeli szakvizsga letételét - követően lehet jelentkezni a megüresedő bírói helyekre. Megjegyzendő, hogy a bírói álláshelyekre az olyan
- 41/42 -
egyéb jogi területek képviselői is jelentkezhetnek, akik szakvizsgával vagy a teljesített gyakorlati idővel rendelkeznek. A pályázatok során figyelembe veendő szempontok és pontozási rendszerek tartományonként egyediek, általános eljárási rend nincs.[28]
A Közigazgatási Törvényszék bíráit a kormány javaslata alapján a köztársasági elnök nevezi ki. Speciális feltételnek számít a legalább 10 éves jogi szakmai gyakorlat megléte. Nem kötelező, de célkitűzés, hogy a bírák egynegyede a tartományi közigazgatási bíróságokról érkezzen a szövetségi közigazgatási bírósági szintre. A tartományi közigazgatási bírákat a tartományi kormányok nevezik ki.
Az összeférhetetlenségi szabályok szigorúak, nem lehet közvetlenül közigazgatási bíró politikai képviselőből, a bíróság elnöke, illetve elnökhelyettese pedig nem láthat el ilyen jellegű feladatokat a bírósági vezetői kinevezését megelőző öt évben.[29]
A lengyel közigazgatási bíráskodás szereplői a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság (Naczelny Sąd Administracyjny) és a regionális (vajdasági) közigazgatási bíróságok (wojewódzkie sądy administracyjne). 2007. október 1-je óta a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság indoklással együtt teszi közzé valamennyi határozatát.[30]
A bíróvá válás feltételei közül a lengyeleknél is elengedhetetlen a jogi végzettség megléte, mely végzettség Lengyelország bármelyik állami vagy magán felsőoktatási intézményében megszerezhető. A vajdasági (megyei) közigazgatási bíróvá válás feltételei ezen túlmenően:
- a 35. betöltött életév,
- a szakmára alkalmas egészségi állapot,
- a feddhetetlen jellem és
- lengyel állampolgárság.
Ezen túlmenően a jelöltnek a közigazgatási jog területén magas szintű tudással és tapasztalattal kell rendelkeznie, illetve további feltétel:
- a legalább nyolc éves bírói, ügyészi beosztásban, az Államkincstár Jogi Képviseletén elnöki, alelnöki, jogtanácsosi beosztásban vagy legalább 8 éves ügyvédi, jogtanácsosi vagy közjegyzői beosztásban eltöltött idő vagy
- tíz éves közigazgatási intézményeknél a közigazgatási jog alkalmazásával vagy közigazgatási jogalkotással kapcsolatos tevékenység vagy
- legalább két éves bírósági fogalmazói gyakorlat vajdasági közigazgatási bíróságon.
Az igazságügyi miniszter a Lengyel Köztársaság Hivatalos Lapjában (Dziennik Ustaw) teszi közzé a megüresedett bírói álláshelyeket. A pályázat benyújtásától számított 7 napon belül az illetékes bíróság elnöke rendeli el a pályázó értékelését. A közigazgatási bírák jelölési feltételei nagymértékben megegyeznek a rendes bírákra érvényes kondíciókkal.[31] A bírákat - így a közigazgatási bírákat is - az Országos Bírósági Tanács javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, határozatlan időre.[32] A szakmai értékelésnél figyelembe veszik a bírói foglalkozás ellátására való alkalmasságot, illetve a szakmai etikai szabályok betartását is. Pontozási rendszer Lengyelországban nem létezik.
2003. január 1-je óta ismét elkülönült közigazgatási bíráskodás van Csehországban. Első fokon az ún. kerületi bíróságok, illetve Prágában a Prágai Városi Bíróság jár el a közigazgatási ügyekben, ahová pedig fellebbezni lehet az ilyen ügyekben, az a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság. Tulajdonképpen ez utóbbi bíróság végez közigazgatási bíráskodást, illetve az itt szolgálatot teljesítő bírák számítanak közigazgatási bíráknak.
A rendes bírává, illetve a közigazgatási bírává válás feltételei azonban nagyrészt megegyeznek:
- cseh állampolgárság;
- teljes cselekvőképesség;
- büntetlen előélet;
- legalább 30 éves kor betöltése (ez 2003 előtt 25 éves kor betöltéséhez volt kötve);
- csehországi egyetemen szerzett mesterfokozatú jogi egyetemi végzettség;
- bírói szakvizsga teljesítése;
- a tisztség megfelelő ellátását garantáló tapasztalt és erkölcsi hozzáállás;
- a bírói kinevezés és egy adott bíróságra történő beosztás elfogadása.[33]
A Legfelsőbb Közigazgatási Bíróságra való bekerülésnek speciális feltétele, hogy legalább 10 éves szakmai gyakorlattal kell rendelkezni, mely gyakorlat származhat alkotmányjogi, pénzügyi jogi, közigazgatási jogi vagy tudományos-pedagógiai területről is. A kerületi bíróságra való kinevezéshez elegendő 5 éves gyakorlat is.
A közigazgatási bírákat a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság elnöke választja ki az öttagú Bírói Tanáccsal együttműködve. A kiválasztás történhet pályázati úton, ez azonban ritkábban esik meg. Az esetek túlnyomó többségében nincs szükség a pályázat kiírására, e nélkül már megtörténik a javaslattétel. Lehetőség van ugyanis a jelölt ideiglenes közigazgatási bíróvá való kinevezésére (pl. féléves időtartamra),
- 42/43 -
amely során a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság elnöke személyes tapasztalatra tehet szert az érintett alkalmasságát illetően.
A közigazgatási bíróvá való kinevezésre az igazságügyi miniszter tesz formálisan javaslatot, ő terjeszti a jelöltek neveit a köztársasági elnök elé. A kinevezést a kormányfőnek is ellenjegyeznie kell. A pályázatok kiírására és azok elbírálására vonatkozó eljárási rend nincs. A bírákat, így a közigazgatási bírákat is határozatlan időre nevezik ki, 70. életévük betöltéséig tölthetik be pozíciójukat.[34]
Szlovákiában az igazságszolgáltatás a rendes bíróságok és a Szlovák Köztársaság Alkotmánybíróságának a feladata. Az 54 körzeti bíróság, a 8 regionális bíróság és a Szlovák Köztársaság Legfelsőbb Bírósága (Najvyąąí súd Slovenskej republiky) mellett Szakosodott Büntetőbíróság is működik. A közigazgatási jogi ügyek a regionális bíróságok (krajský súd) és a Szlovák Legfelsőbb Bíróság hatáskörébe tartoznak.[35] Nincs tehát különálló közigazgatási bírósági kar: a közigazgatási bíráskodást közigazgatási bírókból álló testületek látják el.
Az igazságügyi miniszter által meghirdetett szabad bírói álláshelyekre pályázat útján lehet bekerülni. A pályázatra csak azok jelentkezhetnek, akik teljesítik a törvényben rögzített feltételeket. A szlovák Törvénytár 385/2000. számú, a bírókról és ülnökökről szóló törvény 5. §-a értelmében a bíróvá válás feltételei:
- szlovák állampolgárság;
- a kinevezés napján 30. életév betöltése;
- szlovák felsőoktatási intézmény jogi karán jogi egyetemi végzettség megszerzése, illetve más ugyanilyen szintű külföldi egyetemen vagy főiskolán jogi végzettségről szóló okirat elismertetése vagy honosítása;
- teljes mértékben meglévő cselekvőképesség és egészségügyi alkalmasság a bírói tisztség betöltésére;
- büntetlen előélet;
- a bírói adottság/képesség feltételeinek való megfelelés;
- állandó szlovákiai lakhely;
- jogi szakvizsga megszerzése;
- a pályázati eljárás sikeres abszolválása;
- a bírói tisztségre való kinevezésével, illetve az előre meghatározott bíróságra történő elhelyezésével való egyetértés (az ehhez való hozzájárulásnak írásos formában kell megvalósulnia).[36]
A jelölteknek teljesíteniük kell egy ún. előkészítő oktatást, amelyet a Szlovák Igazságügyi Akadémia szervez és a bírói tisztség viseléséhez szükséges szakértelem elsajátítására irányul. Az előkészítő oktatás alól mentesül az, aki legalább egy évig dolgozott már bíróságon bírói státusz várományosaként (justičný čakateµ), illetve jogi végzettségű hivatalnokként (vyąąí súdny úradník) tevékenykedett.
A bírákat a Bírói Tanács javaslatára - határozatlan időre - a köztársasági elnök nevezi ki. Nincsenek speciális kinevezési feltételek a közigazgatási bírósági ügyeket intéző bírák esetében. A pályázati eljárást egy öttagú választó bizottság végzi, melynek tagjait a pályázat kihirdetése után az adott bíróság elnöke nevezi ki, méghozzá úgy, hogy:
- egy tagot a nemzeti tanács által állított jelöltek közül,
- két tagot a bírói tanács által állított jelöltek közül és
- egy tagot pedig az igazságügyi miniszter által állított jelöltek közül.
Az ötödik tagot az érintett bíróság bírói tanácsa választja meg.
A pályázók a pályázati eljárás során több típusú feladattal találkoznak:
a) Írásbeli teszt: a jelölteknek meg kell oldaniuk egy írásbeli tesztet, melynek adatbázisát az igazságügyi minisztérium hozza létre és a feladatokat a minisztérium által kinevezett bizottsági tag sorsolja. Az írásbeli teszt 40 kérdésből áll, melyek megoldására 30 perc áll a jelöltek rendelkezésére. Az írásbeli a jelölt szakmai ismereteit kívánja felmérni alkotmányjogból, büntetőjogból, közigazgatási jogból, nemzetközi jogból, európai uniós jogból, polgári és családi jogból, kereskedelmi jogból és munkajogból. A sikeres pályázathoz legalább 24 pontot el kell érnie a jelöltnek az adható 40 pontból.
b) Bírósági esettanulmány: A pályázati eljárás során a jelölteknek ki kell dolgozniuk egy bírósági esettanulmányt is, melynek írásos kidolgozása során csak a törvényszöveget lehet használni, kommentárok nélkül. E feladat megoldásához 60 perc áll a jelöltek rendelkezésére, minimum 12 pont (a 20-ból) elérése szükséges a feladat teljesítéséhez.
c) Bírósági döntések: két bírói döntést is ki kell dolgozniuk a pályázóknak (3-3 óra áll rendelkezésükre), egyet büntetőügyben, egyet pedig polgári jogi ügyben, melyek teljesítéséhez 20 pontból legalább 12-t kell elérni.
d) Fordítási feladat: a pályázók további feladata egy idegen nyelvről (angol, német, francia vagy orosz) való fordítás is, melyen szintén minimum 12 pontot kell szerezni a 20-ból.
e) Pszichológiai vizsgálat: célja a pályázó bírói tisztséghez szükséges személyes adottságainak mérése, melyet pszichológusok végeznek, az értékelés pedig "psycho-diagnosztikus" módszerek segítségével történik.
A választó bizottság tájékoztatja a pályázót az eredményekről, és ezt követően kezdődik a szóbeli rész, mely lezárja a pályázati eljárást. Itt kerül sor a pályázó személyének, szakmai gyakorlatának és motivációjának bemutatására, valamint a bizottság által feltett kérdésekre.
- 43/44 -
A bizottsági tagok fejenként 0-tól 24 pontig terjedő értékelést adhatnak a pályázóknak.[37]
A portugál alkotmány értelmében kétféle bíróság működik: polgári bíróság és közigazgatási bíróság. A portugál közigazgatási bíráskodás háromszintű:
a) körzeti közigazgatási és adóügyi bíróságok;
b) központi közigazgatási bíróságok és
c) a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság.
A Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság egyik kollégiuma foglalkozik a közigazgatási jogvitákkal, másik kollégiuma pedig az adóügyi jogvitákkal. Fő feladata a központi közigazgatási bíróságok ítéletei elleni fellebbezések elbírálása. A központi közigazgatási bíróságok főszabály szerint másodfokú bíróságok. Jelenleg két ilyen közigazgatási bíróság van (északi és déli), melyek szintén rendelkeznek egy-egy közigazgatási és egy-egy adóügyi kollégiummal. A kerületi közigazgatási bíróságok állnak a közigazgatási bírósági hierarchia legelső lépcsőfokán. Fő feladatuk a közigazgatási és adóügyi jogviták rendezése.[38]
Portugáliában a közigazgatási bírák kinevezése a rendes bírák kinevezésével megegyező módon zajlik. A hivatalos portugál lapban (Diário da República) meghirdetett pályázat értékelése írásbeli és szóbeli vizsga eredményén, illetve a pályázó szakmai életrajzán alapul, amely során a pályázó 0 és 20 pont közötti értékben kaphat pontokat. Az a pályázó, aki szakmai gyakorlattal rendelkezik, mentesül a szóbeli vizsga alól, ugyanis szakmai gyakorlatát értékelik helyette. A kinevezendő bírák a kapott pontszámok alapján felálló lista alapján kerülnek kiválasztásra. A közigazgatási bírói pályázat esetén a bírói képzési rendszer keretében közigazgatási- és alkotmányjogi stúdiumot kell végezniük a pályázóknak.
A pályázók alkalmasságát mérő kiválasztási folyamat több részből áll. Az egyetemről érkező pályázók esetén a pályázat értékelésénél számít az egyetemi végzettség. A szakmai gyakorlat alapján történő "befogadás" esetén bírósági vagy azzal kapcsolatos területen szerzett tapasztalatok megléte szükséges. Ez utóbbi esetben a szóbeli vizsgát maga a szakmai gyakorlat értékelése helyettesíti.
A kiválasztási eljárás folyamatáért a "Centro de Estudos Judiciários" nevű testület felel, mely tagjai nem csak bírák, hanem pszichológusok, professzorok és ügyészek is. A "Conselho Superior dos Tribunais Administrativos e Fiscais" nevű testület is szerepet játszik a közigazgatási bírák kiválasztásában. Ha a pályázó elbukik a pszichológiai értékelésen, akkor automatikusan kizárásra kerül. A kiválasztási eljárást követően a zsűri által felállított végleges sorrend alapján a legjobb eredményt elérő pályázók kerülnek kiválasztásra az adott bírói álláshelyekre.[39]
Finnországban is működik külön közigazgatási bírósági rendszer. A legfelsőbb igazságszolgáltatási hatáskört polgári és büntetőügyekben a Legfelsőbb Bíróság, közigazgatási ügyekben pedig a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság gyakorolja.[40]
A Finnországban működő közigazgatási bírósági rendszer részét képezi:
- hét regionális közigazgatási bíróság;
- az autonómiával rendelkező Åland-szigeteken működő közigazgatási bíróság;
- valamint a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság.
A bírák kinevezéséről szóló törvény[41] egységes eljárási szabályrendet határoz meg az összes bíróságra történő bírói kinevezésekre vonatkozóan. A megüresedő bírói álláshelyekre pályázatot írnak ki, majd a pályázók közül a bírákat a köztársasági elnök nevezi ki a kormány előterjesztése alapján. A kormány-előterjesztést egy bíróválasztó tanács készíti elő, mely tanácsot öt évre nevezik ki. A tanács tagjai (főként bírák) között ügyvéd, ügyész és egy jogtudományi kutatással vagy oktatással foglalkozó személy is szerepel. A Legfelsőbb Bíróság és a Legfelsőbb Közigazgatási Bíróság elnöki tisztségére kiírt pályázat esetén nem készül kormány-előterjesztés. Ez utóbbi esetben az előterjesztést az adott bíróság készíti el, amelyet továbbít a kormánynak, amely azt továbbküldi a köztársasági elnöknek.
A bíróválasztó tanács a kormány-előterjesztés elkészítéséhez kikéri annak a bíróságnak a véleményét az adott pályázóról, amely az állást meghirdette. Ezen túlmenően a bíróválasztó tanács máshonnan is beszerezhet véleményt, illetve magát a pályázót is meghallgathatja.
A bírák kiválasztásánál nincs meghatározott szempontrendszer, illetve pontrendszer. A pályázó képességeit, szakmai életútját összességében értékelik, amely alapján az érintett bíróság felállítja a sorrendet a pályázók között, majd megküldi azt a bíróválasztó tanácsnak. Ez utóbbi a sorrendet vagy elfogadja, vagy más sorrendet állít fel. A bíróválasztó tanács végleges javaslatát az igazságügyi minisztériumon keresztül küldi meg a köztársasági elnöknek. A bírák kinevezésük előtt kötelesek összeférhetetlenségi nyilatkozatot tenni, illetve hivataluk betöltése során haladéktalanul nyilatkozniuk kell, amennyiben összeférhetetlenségi körülmény merült fel.[42]
- 44/45 -
A külföldi példákból kiolvasható, hogy a közigazgatási bírák kiválasztása során hangsúlyt kap a közigazgatási jog magas fokú ismerete. Ez egyrészt manifesztálódik abban, hogy a kinevezéshez szükséges gyakorlati időnél elfogadásra kerül a közigazgatásban töltött idő is. Több országban szerepet kap a tudományos életben, egyetemi oktatásban való részvétel is, Németországban pedig a közigazgatási jog területén végzett oktatói tevékenység egy speciális bírói státuszt is eredményez a közigazgatási ügyszakban.
Magyarországon a közigazgatási perek polgári perrendtartásbeli szabályozása a közigazgatási eszköztár bővülése nyomán már nem volt képes azt a teljes körű bírói jogvédelmet biztosítani, amelyet a jogállamiság és a hatalommegosztás alkotmányos elvei, illetve az európai jog megkövetel. Ezt a hiányosságot felismerve kezdődött meg a közigazgatási perrendtartás koncepciójának kidolgozása 2015 januárjától. A kodifikációs munka lényegi eleme a hatékony jogvédelem elvének minél szélesebb körű érvényre juttatása volt.[43] A közigazgatási perrendtartásról szóló törvény előkészítésénél egy professzionális rendszer létrehozása volt a cél, amely:
- egyrészről biztosítja a közigazgatás aktusai felett a teljes körű bírói kontrollt;
- másrészről javítja az ítélkezés színvonalát.
E rendszer része lett volna a Közigazgatási Felsőbíróság is, amely felállítása nem kapott kétharmados támogatást. Az új közigazgatási perrendtartásról szóló törvényt az Országgyűlés 2017. február 21-én elfogadta (a közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény). Kellő felkészülési idő biztosítása érdekében a perrendtartás 2018. január 1-jén lép hatályba.
Ezzel egy időben a közigazgatási bírói álláshelyekre vonatkozó pályázati rendszer újragondolása folyamatban van. A magyar kormányzat - az Országos Bírósági Hivatal támogatása mellett - a közigazgatásban töltött joggyakorlatot, a közigazgatás-tudományban való jártasságot megfelelően értékelő pontrendszer bevezetésére fog törekedni, mely pontrendszerrel kapcsolatos szabályokat miniszteri rendeletben kívánja majd rögzíteni.[44] ■
JEGYZETEK
[1] Dr. Haid Tibor alezredes: A közigazgatási bíráskodás főbb modelljei (http://portal.zmne.hu/download/bjkmk/bsz/bszemle2010/1/10_haidltibor.pdf).
[2] https://e-justice.europa.eu/content_judicial_systems_in_member_states-16-hu.do?init=true
[3] A Semmítőszék (Cour de cassation) a rendes bírósági rendszer legfelsőbb bírósága, feladata annak ellenőrzése, hogy az alacsonyabb szintű bíróságok határozatai jogkérdésekkel ne ütközzenek (https://e-justice.europa.eu/content_ordinary_courts-18-fr-hu.do?member=1).
[4] https://e-justice.europa.eu/content_specialised_courts-19-fr-hu.do?member=1
[5] Bírák = magistrats, a hivatásos bírák, akik egyrészt ügyeket tárgyaló ítélőbírák (magistrat du siége), másrészt az Államügyészségnél tevékenykedő ügyészek (magistrats du parquet).
[6] https://e-justice.europa.eu/content_specialised_courts-19-fr-hu.do?member=1
[8] Az "A" kategória a legmagasabb fokozat, ilyen pozícióba legalább három éves felsőoktatási tevékenységgel rendelkezők kerülhetnek (http://www.fonction-publique.gouv.fr/grilles-de-carrieres-types-de-la-fonction-publique-de-letat#a).
[10] http://www.ena.fr/Concours-Prepas-Concours/Les-concours-de-l-ENA
[11] Code de justiceadministrative - Partieréglementaire, Livre II, Titre III, Chapitre III: Nomination, recrutement et formation.
[12] https://www.legifrance.gouv.fr/Droit-francais/Bulletins-officiels
[13] Code de justiceadministrative - Partieréglementaire, Livre II, Titre III, Chapitre III: Nomination, recrutement et formation.
[14] Code de justiceadministrative - Article L233-1, Article L234-1.
[15] A döntőbíróságokra (közigazgatási tribunálokra) vonatkozó részletes információk Őfelsége Bírósági és Döntőbírósági Szolgálata (Her Majesty's Courts & Tribunals Service) honlapján találhatók (https://www.gov.uk/government/organisations/hm-courts-and-tribunals-service).
[16] Szociális jogosultságokkal foglalkozó tanács; egészségüggyel, oktatással és szociális ellátással foglalkozó tanács; hadinyugdíjakkal és fegyveres erők tagjainak kártalanításával foglalkozó tanács; adózással foglalkozó tanács; általános szabályozási kérdésekkel foglalkozó tanács; bevándorlási és menekültügyi tanács (https://e-justice.europa.eu/content_special-ised_courts-19-ew-hu.do?member=1).
[17] Jelenleg négy tanácsa van: közigazgatási fellebbezésekkel foglalkozó tanács; ingatlanügyekkel foglalkozó tanács; adózással foglalkozó tanács; bevándorlási és menekültügyi tanács.
[18] https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-ew-hu.do?member=1
[19] https://www.judiciary.gov.uk/about-the-judiciary/judges-career-paths/becoming-a-tribunal-judge/
[20] https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-ew-hu.do?member=1
[21] https://e-justice.europa.eu/content_specialised_courts-19-de-hu.do?member=1
[22] https://e-justice.europa.eu/content_specialised_courts-19-de-hu.do?member=1
[23] http://www.gesetze-im-internet.de/englisch_drig/index.html/Second_and_ThirdChapter/
[24] http://www.gesetze-im-internet.de/riwg/
[25] https://www.gesetze-im-internet.de/englisch_vwgo/englisch_vwgo.html#p0074/Section16/
[26] https://e-justice.europa.eu/content_judicial_systems_in_member_states-16-at-hu.do?member=1
[27] https://e-justice.europa.eu/content_specialised_courts-19-at-hu.do?member=1
[28] https://www.justiz.gv.at/web2013/file/8ab4ac8322985dd501229ce2e2d80091.de.0/broschuere_englisch_downloadversion.pdf (27. oldal).
[30] https://e-justice.europa.eu/content_specialised_courts-19-pl-hu.do?member=1
[31] A közigazgatási bíróságokról szóló 2002. évi júliusi 25-i törvény 6. cikke.
[32] A rendes bíróságokról szóló törvényt és egyéb törvényeket módosító, 2016. január 1-jén hatályba lépett, 2015. július 10-i törvény 106. cikk 1. §.
[33] http://www.nssoud.cz/zakony/150_2002.pdf
[34] http://www.nssoud.cz/zakony/150_2002.pdf
[35] https://e-justice.europa.eu/content_specialised_courts-19-sk-hu.do?member=1
[36] A szlovák Törvénytár 385/2000. számú bírókról és ülnökökről szóló törvény 5. §-a alapján.
[37] Külgazdasági és Külügyminisztérium Európai Kapcsolatokért Felelős Osztályának háttéranyaga (2016).
[38] https://e-justice.europa.eu/content_legal_professions-29-pt-hu.do?member=1#n02
[39] A portugál jogi adatbázis: https://dre.pt/web/guest/home /Art.14, Law 2/2008./
[40] https://e-justice.europa.eu/content_judicial_systems_in_member_states-16-fi-hu.do?member=1
[41] A bírák kinevezéséről szóló 25.2.2000/205. számú törvény.
[42] A bírák kinevezéséről szóló 25.2.2000/205. számú törvény.
[43] A közigazgatási perrendtartásról szóló 2017. évi I. törvény indokolása (általános indoklás).
Lábjegyzetek:
[1] A szerzők jogi szakreferensek, Igazságszolgáltatási Kapcsolatok Főosztálya, Szakmai Elemző Osztály.
Visszaugrás
