Jelen tanulmány a polgári nemperes eljárások jogelméleti megközelítésén keresztül vizsgálja azon közigazgatási nemperes eljárások jelenlegi szabályozását, az eljárások sajátosságait, a jogalkalmazás kérdéseit, melyekben bírósági titkár első fokon, az érdemi határozatok meghozatalára is kiterjedően, önálló aláírási joggal eljárhat. A hatályos szabályozást állítja párhuzamba a közigazgatási perrendtartásról szóló törvényjavaslat szerint egyszerűsített per elnevezéssel bevezetendő eljárási formával. Az elméleti alapok és gyakorlati tapasztalatok alapján a szerzők igyekeznek olyan javaslatokat megfogalmazni a kialakulóban lévő szabályozáshoz, mely biztosítja a jogkeresők hatékony jogvédelmét a közigazgatási döntések felülvizsgálata során, ugyanakkor elősegíti a bírósági eljárások észszerű időn belül történő befejeződését.
A jelenleg hatályos szabályozás szerint a közigazgatási per valójában a polgári per egy sajátos altípusa, s a Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvényben (a továbbiakban: Pp.) kerültek elhelyezésre a közigazgatási perekre vonatkozó sajátos szabályok. Mindebből következik az is, hogy a közigazgatási nemperes eljárásokat jelenleg a polgári nemperes eljárások közé sorolja a jogalkotó. A téma elemzéséhez ezért a nemperes eljárás fogalmának meghatározására lenne szükség. Ez azonban nem is olyan könnyű feladat, hiszen a polgári eljárásjog tudománya sem járt maradéktalan sikerrel a fogalom-meghatározás során. Kengyel Miklós a sikertelenség okát elsősorban abban látta[1], hogy a nemperes eljárásoknak nincsenek olyan közös szabályaik, amelyek alapján a peres eljáráséhoz hasonló definíció megalkotható lenne. Annak ellenére van ez így, hogy a peres és a nemperes eljárási formát már a római jog is megkülönböztette. Az ellenérdekű felek szembenállásán, vitáján alapuló peres eljárással (iurisdictio contentiosa) szemben létezett a peren kívüli jogszolgáltatás, a iurisdictio voluntaria is. Felmerül a kérdés, hogy léteznek-e olyan ismérvek, melyek egyértelműen megkülönböztetik a nemperes eljárást a peres eljárástól. A huszadik század eleji magyar jogirodalom a kétoldalú meghallgatás és az ítélethez fűződő anyagi jogerőhatás hiányát jelölte meg a peres és a peren kívüli eljárás közötti leglényegesebb különbségeként. A jogtudomány azonban idővel elvetette ezt a fajta megkülönböztetést, mivel ez nem érvényes valamennyi nemperes eljárásra[2]. A sikertelennek mondható próbálkozások is közrejátszhattak abban, hogy Sárffy Andor pragmatikus meghatározással élt. Ennek megfelelően a perrendtartás által a perre vonatkozó szabályok alá vont eljárásokat pereknek nevezte, míg a nem így szabályozottakat peren kívüli eljárásoknak. A nemperes jelző is tőle származik, az 1946-ban megjelent Magyar polgári perjog című művében használta először ezt a kifejezést.[3]
Negatív irányban határozza meg a nemperes eljárások körét Farkas József,[4] aki szerint nemperes mindaz a polgári eljárás, amely nem a polgári per szorosan szabályozott formájában bonyolódik le. A nemperes eljárásban ugyanis a bíróság helyett közjegyző vagy bírósági végrehajtó is eljárhat, az ellenérdekű fél hiányozhat, az eljárás indítvánnyal, kérelemmel vagy más beadvánnyal is megindítható. Az eljárás nem kontradiktórius, nem kerül sor bizonyítás felvételére vagy a bizonyítási eszközök használata korlátozott, a bíróság végzéssel határoz vagy kivételesen más, de a végzéshez és nem az ítélethez hasonló döntést hoz.
Németh János 1992-ben megjelent egyetemi jegyzetében adott fogalom-meghatározása szerint a nemperes eljárások a bíróságnak vagy valamely ahhoz tartozó, illetőleg meghatározott szempontból azzal azonosnak minősülő személynek, valamint az eljárásban részvételre jogosult más személyeknek az igazságszolgáltatás megvalósítása vagy a tények, illetve jogok tanúsítása, elismertetése stb. érdekében, sajátos formában végzett, törvényileg meghatározott, egymást követő cselekményei és az azokhoz kapcsolódó eljárási jogviszonyok.[5]
A bemutatott fogalommeghatározásokból leginkább arra következtethetünk, hogy elsősorban jogpolitikai
- 13/14 -
kérdés, hogy mely ügyek elbírálása történik peres és mely ügyek nemperes eljárás keretében.
A jogpolitikai döntés megalapozásához célszerű áttekinteni, hogy mely alapelvek érvényesülése eltérő a nemperes eljárásokban. Nem érvényesül a közvetlenség alapelve a nemperes eljárásokban, mivel hiányzik a kétoldalú meghallgatás. A tárgyalás elmaradása együtt jár azzal is, hogy a nyilvánosság elve korlátozottan tud csak érvényesülni. Mindebből következően a szóbeliség elve is gyakorlatilag kizárt, az írásbeliség veszi át a szerepét. Míg a polgári perben a szabad bizonyítás elve érvényesül, mely során a bíróság nincs kötve a bizonyítás meghatározott módjához, és meghatározott bizonyítási eszközök alkalmazásához, hanem szabadon felhasználhat minden bizonyítékot, amely alkalmas a tényállás felderítésére, addig a nemperes eljárásokban főszabályként csak az okirati bizonyítás megengedett, kivételesen kerülhet sor a felek meghallgatására.
A jogorvoslati rend is eltérő - korlátozott - gyakran, mivel a rendkívüli jogorvoslatok (felülvizsgálat, perújítás) általában nem vehetők igénybe. A közigazgatási nemperes eljárásokban ennek elsődleges indoka az, hogy a nemperes eljárás már maga is jogorvoslati eljárás, mivel a bírósági eljárást megelőzte már (akár kétfokú) közigazgatási eljárás, így előtérbe helyeződik az eljárás észszerű határidőn belül történő befejeződéséhez való jog, melynek megvalósulását elősegítendő a jogszabályok előírhatják az eljárás befejezésének határidejét is.
A Polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény módosításáról és az egyes közigazgatási nemperes eljárásokban alkalmazandó szabályokról szóló 2005. évi XVII. törvény (továbbiakban: Knptv.) határozza meg a közigazgatási nemperes eljárások körét, azonban a törvény nem tételes, hanem példálózó felsorolást ad. A Knptv. lényegében két fő nemperes eljárást nevesít: a közigazgatási szerv hallgatása esetén a közigazgatási hatóság kötelezésére irányuló eljárást, valamint a közigazgatási végzések bírósági felülvizsgálatát. A nemperes eljárások közös ismérveként rögzíti a törvény, hogy - ha törvény másként nem rendelkezik - az eljárás során kizárólag okirati bizonyításnak van helye, ugyanakkor nincsen helye felfüggesztésnek és szünetelésnek, és aminek jelen cikk szerzői kiemelt jelentőséget tulajdonítanak, hogy bírósági titkár első fokon, az érdemi határozatok meghozatalára is kiterjedően, önálló aláírási joggal eljárhat.
A közigazgatási nemperes eljárásokra egyebekben a Pp. XX. fejezetének szabályai - a Knptv., valamint külön törvényben foglalt, továbbá a polgári nemperes eljárás sajátosságaiból fakadó eltérésekkel - megfelelően irányadók.
A hatályos szabályozás alapján tehát a közigazgatási nemperes eljárások jelenleg gyorsabbak, egyszerűbbek a peres eljárásokhoz képest, hiszen a bíróság tárgyaláson kívül hoz döntést - főszabály szerint - 30 napon belül, és az eljárás során kizárólag okirati bizonyításra van lehetőség, felfüggesztésnek és szünetelésnek nincs helye, a többségi bírói álláspont szerint beavatkozásnak sincs helye. Korlátozott jogorvoslat áll a felek rendelkezésére, mivel legalább is a közigazgatási hatósági ügyben hozott végzésekkel szembeni felülvizsgálat során hozott érdemi döntésekkel szemben további jogorvoslatnak, így felülvizsgálatnak sincs helye. Az érdemi döntés formája végzés, mely döntést a Knptv. által nevesített eljárásokban - melyre jelen tanulmány korlátozódik - bírósági titkár is meghozhat.
A közigazgatási nemperes eljárások között alapvető jogvédelmi funkciót tölt be a közigazgatás hallgatásának orvoslására szolgáló bírósági hatáskör, a közigazgatási hatóság eljárás lefolytatására kötelezése[6]. A közigazgatási hatóság "hallgatásáról" abban az esetben beszélhetünk, amikor a hatóság a hatáskörébe tartozó ügyben az illetékességi területén[7] a rá irányadó ügyintézési határidőn belül nem tesz eleget eljárási kötelezettségének. A közigazgatási hatóság jogellenes "hallgatása" esetén igénybe vehető bírósági eljárásról az Alkotmánybíróság 72/1995. (XII. 15.) AB határozata alapján született törvényi szabályozás. A közigazgatás jogellenes hallgatása esetére célszerűnek mutatkozott a nemperes eljárás kialakítása, mivel a döntés kizárólag okiratok alapján meghozható, nem szükséges a felek meghallgatása, mivel az iratokból is megállapítható, hogy az adott ügy az érintett közigazgatási szerv hatáskörébe tartozik-e és eltelt-e az ügyintézési határidő. Ebben az esetben a bíróság a kérelem alapján végzéssel kötelezi a közigazgatási hatóságot az eljárás lefolytatására. Az ügyfélnek a nemperes eljárás megindítása előtt a mulasztó hatóság felügyeleti szervénél kell kérelmeznie, hogy a mulasztó hatóságot kötelezze az eljárás lefolytatására. A bíróság a mulasztó közigazgatási hatóságot - az iratoknak a bírósághoz való érkezését követő harminc napon belül - végzéssel kötelezi az eljárás lefolytatására, mely végzéssel szemben fellebbezésnek van helye.
A Kúria joggyakorlat-elemző csoportja az eljárás jogvédelmi funkciójának jelentőségére hivatkozással akként foglalt állást, hogy indokolt lenne ezt a nemperes eljárást a közigazgatási perrendtartásban különleges eljárásként, külön fejezetben szabályozni. Felhívta továbbá a figyelmet arra, hogy a törvény nem tartalmaz
- 14/15 -
rendelkezést arra vonatkozóan, hogyan kell eljárni, ha a hatóság, amelynek hallgatása miatt a kötelezés iránti nemperes eljárást a kérelmező megindítja, az eljárás folyamán eleget tesz törvényi kötelezettségének és a bírósági eljárás folyamán a kérelemben foglaltaknak eleget tesz.[8]
A közigazgatási nemperes eljárások leggyakoribb formája azonban a közigazgatási hatósági ügyben hozott végzések felülvizsgálata. A hatóság az ügy érdemében főszabályként határozatot hoz, az eljárás során felmerült minden más kérdésben végzést bocsát ki.[9] Hogy az eljárás során hozott végzések elleni jogorvoslat ne akassza meg az eljárás menetét, a Ket. főszabályként kizárja a végzések elleni önálló jogorvoslat lehetőségét. Ebben az esetben az ügy érdemében hozott döntéssel szembeni jogorvoslati eljárásban sérelmezhetők a végzések. Főszabályként tehát járulékos jogorvoslati lehetőség a végzések elleni fellebbezés, mivel erre csak abban az esetben van lehetőség, ha jogszabály kifejezetten lehetőséget biztosít rá. A Ket. 98. § (3) bekezdése[10] sorolja fel az önálló fellebbezéssel megtámadható végzéseket, azonban ez a felsorolás nem teljes. Egyrészt a Ket. maga is nevesít további olyan végzéseket, amelyek esetében biztosított az önálló fellebbezés[11], másrészt a Ket. szabályozása e tekintetben szubszidiárius, ugyanis kimondja,[12] hogy törvény más végzések esetén is lehetővé teheti az önálló fellebbezést. Az eljárás egyéb résztvevője pedig önálló fellebbezéssel élhet minden olyan végzés ellen, amely rá vonatkozó rendelkezést tartalmaz.[13]
A bírósági felülvizsgálat szempontjából fontos mérföldkő volt az 1/2009. számú közigazgatási jogegységi határozat megalkotása, mely szerint a bíróság a téves formában hozott közigazgatási döntést, illetve a nem alakszerű formában megjelenő közigazgatási aktust hivatalból a tartalma szerinti eljárásban vizsgálja felül. Másrészt a bíróság a fél beadványát tartalma szerint veszi figyelembe, ezért a beadvány elnevezésétől függetlenül a végzés ellen benyújtott felülvizsgálati kérelmet nemperes eljárásban, a határozat ellen benyújtott kérelmet peres eljárásban bírálja el. A Kúria KGD 2015. 138. számú döntésében úgy foglalt állást, hogy az 1/2009. KJE jogegységi határozat alapján hivatalból kell vizsgálnia a bíróságnak, hogy a közigazgatási szerv a döntését a helyes tartalma szerinti formában hozta-e meg. Amennyiben az elsőfokú bíróság tévesen a Ket. 71. § (1) bekezdésébe és az 1/2009. KJE jogegységi határozatba ütközően peres eljárást folytatott le és jogerős ítéletet hozott, a téves eljárási rendben hozott döntés érdemi felülbírálatra alkalmatlan, amely jogsértést a Kúriának hivatalból kell észlelnie. A Kúria joggyakorlat-elemző csoportja azonban rámutatott arra is, hogy abban az esetben, amikor a kérelemhez kötöttségre hivatkozva a fél kifejezetten ragaszkodik ahhoz, hogy beadványát peres (vagy éppen nemperes) eljárásban bírálják el, kérdésként merül fel, hogy az 1/2009. KJE alapján lehet-e ezt figyelmen kívül hagyva az akarata ellenére dönteni, vagy ilyen esetben az általa kívánt eljárási rendben érdemi vizsgálat nélkül kell a kérelmet, vagy keresetlevelet elutasítani a jogszerűen alkalmazandó eljárási rend hiánya miatt. E megoldás esetén indokolt lenne a fellebbezési jog biztosítása.[14]
A szakirodalom az önálló jogorvoslattal támadható végzéseket négy csoportra osztja[15]. Az első csoportba tartoznak a hatósági eljárást az ügy érdemében való döntés nélkül lezáró végzések (azaz az eljárást megszüntető és a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító végzés). Ezen döntésekkel szemben mindenképpen biztosítani kell az önálló jogorvoslatot, mivel nem lesz másik határozat vagy végzés, amellyel szembeni jogorvoslat keretében a döntés megtámadható lenne. A második csoportba tartoznak az alapvető eljárásbeli jogokkal kapcsolatos végzések, mint például az ügyféli jogállást megtagadó, az ügyféli jogutódlás tárgyában, az eljárás felfüggesztése tárgyában hozott döntés, a fellebbezési határidő elmulasztása miatt benyújtott igazolási kérelmet elutasító végzés, vagy az iratbetekintési jog korlátozására irányuló kérelem tárgyában hozott végzés. Garanciális jelentőségű, hogy az eljárás folyamán tisztázódjanak ezek a kérdések, hiszen az egész eljárás lefolytatása megalapozatlanná válik, ha téves álláspontra helyezkedik a hatóság ezen kérdésekben. A harmadik csoportba a fizetési kötelezettséggel kapcsolatos végzések sorolhatók, nevezetesen a fizetési kedvezménnyel kapcsolatos, az eljárási költség megállapításával és viselésével kapcsolatos, az eljárási bírságot kiszabó, valamint a költségmentesség iránti kérelmet elutasító és a költségmentesség módosításáról vagy visszavonásáról szóló döntés. Az önálló jogorvoslattal támadható végzések negyedik csoportja a hatósági eljárás tárgyát képező kötelezettség teljesítésének biztosítását szolgáló végzések, mint a biztosítási intézkedés-
- 15/16 -
ről és az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló végzés és a végrehajtást megindító végzés.
Közigazgatási végzés bírósági felülvizsgálata iránti nemperes eljárásban a bíróság a feleket a szükségeshez képest meghallgathatja. A bíróság lényeges eljárási szabálysértés megállapítása esetén a közigazgatási végzést hatályon kívül helyezi, és szükség esetén a hatóságot új eljárásra vagy az eljárás folytatására kötelezi. Törvény rendelkezhet úgy is, hogy meghatározott közigazgatási hatósági ügyben a bíróság a közigazgatási döntést megváltoztathatja. A Knptv. 3. § (4) bekezdése szerint a bíróság végzése ellen további jogorvoslatnak helye nincs. A Legfelsőbb Bíróság 1/2007. számú közigazgatási kollégiumi véleménye szerint ez a további jogorvoslatot kizáró szabály a nemperes eljárásban hozott valamennyi végzésre vonatkozik, így azokra is, amelyek nem érdemben bírálják el a felülvizsgálati kérelmet, hanem azt a Pp. 130. § (1) bekezdése[16] alapján érdemi vizsgálat nélkül elutasítja. A 3/2010. (XI. 8.) számú KK vélemény nem tartotta fenn az 1/2007. számú KK véleményt, ez azonban nem hozott változást a bíróságok gyakorlatában, a közigazgatási végzések elleni felülvizsgálat során a nemperes eljárásban hozott valamennyi végzés vonatkozásában kizárják a további jogorvoslat lehetőségét. Létezik azonban a bírósági gyakorlattal ellentétes szakirodalmi álláspont, mely szerint az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdéséből fakadó követelmények arra utalnak, hogy a Pp. alapján önállóan megfellebbezhető végzések tekintetében fellebbezésnek van helye a Pp. általános szabályai szerint, figyelemmel arra, hogy a közigazgatási peres eljárásokban ugyanez az elv érvényesül, a Pp. 340. § (1) bekezdése főszabályként kizárja a fellebbezést, az ítélettel szemben.[17]
Kérdésként merülhet fel, hogy nem ütközik-e az Alaptörvénynek a bírósághoz fordulás jogáról rendelkező XXVIII. cikkébe a nemperes eljárás keretében történő felülvizsgálat. Az Alkotmánybíróság hangsúlyozta 3124/2015. (VII. 9.) AB határozatában, hogy az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésének alkalmazása szempontjából nincs jelentősége, hogy a jogalkotó peres vagy nemperes eljárást határoz meg. Az Alaptörvény XXVIII. cikk (1) bekezdésében szereplő "valamely perben" fordulat - hasonlóan az Emberi Jogok Európai Egyezményének 6. cikk 1. bekezdéséhez fűződő strasbourgi gyakorlathoz [Le Compte, van Leuven és de Meyere kontra Belgium (6878/75; 7238/75) 1981. június 23., 45. bekezdés] - valójában a jogvitás ügyekre utal. A XXVIII. cikk (1) bekezdéséből fakadó követelményeknek ezért eleget kell tenni olyan eljárásokban is, amelyeket ugyan nemperes eljárásként folytattak le, de abban ténylegesen valamilyen jogvitáról dönt a bíróság. Az Alkotmánybíróság szerint azzal, hogy a végzéseket kérelemmel meg lehetett támadni a bíróság előtt, formálisan megvalósult a bírósághoz fordulás a XXVIII. cikk (1) bekezdésének megfelelően. A bírósághoz való fordulással pedig biztosított volt a XXVIII. cikk (7) bekezdésében megfogalmazott jogorvoslathoz való jogból fakadó elvárás. A jogorvoslat és a bírósághoz fordulás pedig nem volt formális: a bíróság érdemben vizsgálta a hatósági döntést a vitára alkalmazandó jog tekintetében, azt kötöttségektől mentesen értelmezhette és alkalmazhatta. E tekintetben a közigazgatási nemperes eljárás kereteit a felmerült jogvita nem feszítette túl: a közigazgatási döntés hatékony felülvizsgálatát, a jogvita érdemi eldöntését az eljárási forma nem akadályozta meg.
Az Alkotmánybíróság 1186/D/2007. AB határozatában a korábbi Alkotmány rendelkezései alapján vizsgálta a Knptv. 3. § (3) bekezdés utolsó mondatának azon rendelkezését, amely szerint a bíróság végzése ellen további jogorvoslatnak nincs helye[18]. Az Alkotmánybíróság hivatkozott arra, hogy a közigazgatási eljárás jogorvoslati rendszerének alkotmányossági vizsgálata során korábban már rámutatott arra, hogy a jogorvoslathoz való alapjog biztosítását jelenti, ha az eljárásban a törvény garantálja az érintett számára, hogy ügyét az alapügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el (513/B/1994. AB határozat). A 90/2007. (XI. 14.) AB határozat pedig megállapította, hogy "az Alkotmánybíróság eddigi gyakorlata során azt tekintette a jogorvoslathoz való jog tartalmi elemének, hogy a törvény teremtse meg a garanciáit annak, hogy az ügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el a jogorvoslati kérelmet". Megállapította az Alkotmánybíróság, hogy a Knptv. 3. §-ában szabályozott bírósági felülvizsgálat a közigazgatási eljárásban meghozott - ott jogerőre emelkedett - döntések ellen biztosít jogorvoslatot, így megvalósul a jogorvoslathoz való jog azon tartalma,
- 16/17 -
hogy az ügyben eljáró szervtől különböző szerv bírálja el a jogorvoslati kérelmet, mivel jelen esetben a közigazgatástól a bírói hatalmi ághoz kerül az ügy megítélése. Az Alkotmánybíróság 71/2002. (XII. 17.) AB határozatában úgy foglalt állást, hogy a jogorvoslás lehetőségét vagy a közigazgatási szerv előtti eljárás, vagy a közigazgatási határozat bírósági felülvizsgálatára irányuló eljárás során kell biztosítani. A Knptv. 3. §-a a bíróságnak érdemi eljárást biztosít a felülvizsgálatra, a feleket szükség esetén meghallgathatja, a bíróságnak mind kasszációs mind pedig reformatórius jogköre lehet, tehát a bíróságnak valódi felülvizsgálati lehetőséget biztosít a közigazgatási eljárás során hozott végzéssel szemben.
Az Alkotmánybíróság 3318/2012. (XI. 12.) AB végzésében az Alaptörvény rendelkezései alapján is elvégezte a Knptv. 3. § (4) bekezdése vizsgálatát, mely szerint a közigazgatási végzések felülvizsgálatára irányuló nemperes eljárásban a bíróság döntésével szemben további jogorvoslatnak nincs helye. Ugyanakkor az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése szerint mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogorvoslattal éljen az olyan bírósági döntés ellen, amely a jogát vagy jogos érdekét sérti. Az Alkotmánybíróság eljárása során arra a következtetésre jutott, hogy a közigazgatási határozat törvényességének felülvizsgálatára irányuló bírósági eljárás alkotmányos értelemben az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése viszonylatában: jogorvoslat. A kifogásolt rendelkezés tehát nem fosztja meg alkotmányos alapjogától az állampolgárokat azzal, hogy nem biztosítja számukra a jogorvoslati lehetőséget, a jogalkotó ugyanis nem köteles az Alaptörvény XXVIII. cikk (7) bekezdése értelmezésében jogorvoslatnak minősülő eljárásban született határozat ellen további jogorvoslatot biztosítani.
Mindenekelőtt visszautalnánk arra a megállapításra, hogy elsősorban jogpolitikai döntés annak meghatározása, hogy mely ügyek tartozzanak nemperes eljárás alá. A jogpolitikai döntés meghozatalakor azonban figyelemmel kell lenni az egyes eljárások sajátosságaira, korlátaira. A nemperes eljárásnál hiányzik a kétoldalú meghallgatás, a tárgyalás tartása, ezáltal a felek azt érezhetik, hogy az eljárás kevesebb garanciát biztosít számunkra, valamint korlátozottabb a bizonyítási lehetőségük is a perhez képest. Ugyanakkor az Alkotmánybírósági döntések nem igazolták vissza ezen aggályok alapját.
A közigazgatási perrendtartásról szóló törvényjavaslat (továbbiakban: törvényjavaslat) bevezet egy sajátos, vegyes képet mutató, a nemperes eljárási szabályokhoz közelítő eljárási formát egyszerűsített per elnevezéssel[20]. Alkalmazására abban az esetben van lehetőség, ha a jogvita tárgya hatósági igazolvánnyal, hatósági bizonyítvány, illetve hatósági nyilvántartás vezetésével kapcsolatos tevékenység jogszerűsége - melybe nem sorolandó bele az ingatlan-nyilvántartás vezetésével kapcsolatos tevékenység -, a hatósági határozat jogszerűsége kizárólag a hatósági eljárás egyéb résztvevőjének keresete alapján, hatósági végzés jogszerűsége, gyülekezési joggal kapcsolatos közigazgatási tevékenység jogszerűsége a feloszlatás kivételével, a választási bizottság tevékenységének jogszerűsége[21]. Továbbá egyszerűsített perben bírálható el a jogvita abban az esetben is, ha a felperes ezt kéri keresetlevelében és az alperes védiratában ezt nem ellenzi.[22] A bíróság azonban bármikor elrendelheti az eljárás általános szabályok szerinti folytatását, ha az szükséges a tisztességes eljárás követelményeinek biztosítása érdekében, illetve akkor, ha az egyszerűsített perre a közigazgatási tevékenység téves minősítése miatt került sor.
A törvényjavaslat különös közigazgatási perként szabályozza a mulasztási pert[23], melyben az egyszerűsített per szabályait alkalmazva egyes bíró jár el. A különös közigazgatási per bevezetésével a jogalkotó követi a joggyakorlat-elemző csoport által tett javaslatot, azonban arra a törvényjavaslat sem ad választ, hogyan kell eljárni, ha a bírósági eljárás során tesz eleget eljárási kötelezettségének a "hallgató" szerv és a felperes nem áll el keresetétől.
Az egyszerűsített perben a bíróság a jogvitát tárgyaláson kívül bírálja el, azonban a fél ilyen irányú kérelme esetén meghallgatja bármelyik felet. A jogvitát az egyszerűsített perben ítélettel zárja le a bíróság, azonban az ítéletet kihirdetni nem kell, és az ítélet meghozatalának időpontjáról sem kell értesíteni a feleket, valamint nem kell jegyzőkönyvet készíteni az eljárásról.
A törvényjavaslat tehát lényegében szakít a korábban bemutatott nemperes eljárással, mely során bírósági titkárok önálló, a közigazgatási ügy elbírálására vonatkozó érdemi döntési lehetőséggel rendelkeztek, mely során a jogvitát végzéssel zárták le.
Az Alaptörvény mind a hatósági eljárásra[24], mind a bírósági eljárásra[25] előírja az észszerű határidőn belül való befejezés követelményét. Ez az elv része a tisztességes eljáráshoz való jognak. Mindebből az a következtetés vonható le, hogy a szabályozás kialakítása során figyelemmel kell lenni arra is, hogy ha az egyszerű megítélésű ügyekben okiratok alapján hozható megalapozott döntés, akkor indokolatlan a tárgyalás tartása, különösképpen akkor, ha az eljárás elhúzódása, a döntés késedelme
- 17/18 -
eredményezheti a felek számára a nagyobb jogsérelmet. Megfelelő egyensúlyi állapot kialakítása szükséges tehát a gyorsaság, időszerűség követelménye és a jogorvoslathoz való jog megvalósulása között.
A közigazgatás feletti hatékony és átfogó jogvédelem megteremtése kiemelt jelentőségű. A hatalommegosztás és a jogállamiság elve megköveteli, hogy a bíróság a közigazgatás minden cselekményével szemben igénybe vehető legyen. A hatékony jogvédelem akkor valósul meg, ha hézagmentes, azaz kiterjed a közigazgatás mindenfajta cselekvésére.[26] A hézagmentes jogorvoslat megvalósulásához szükség van arra, hogy a bíróság által felülvizsgálható legyen minden közigazgatási aktus és rendelkezésre álljon a jogorvoslat mindazok számára, akiknek jogait vagy érdekeit a közigazgatási döntés közvetlenül érinti. A hézagmentesség látszólag csorbát szenved a bírósági felülvizsgálat vonatkozásában a végrehajtás foganatosítása során tett intézkedések elleni jogorvoslat, az adóigazgatási eljárás során hozott másodfokú végzések, a fizetési könnyítés engedélyezése tárgyában hozott, illetőleg az elsőfokú határozat megsemmisítését elrendelő határozat vonatkozásában[27]. Bizonyos esetekben valóban csorbát szenved a hézagmentesség, más esetekben azért tekinthető csak látszólagosnak a hézagmentesség csonkasága, mert a jogalkotó olyan típusú (pl. méltányossági jogkörben hozott döntés) vagy egyszerű megítélésű ügyeket emelt ki a bírósági felülvizsgálat lehetősége köréből, melyek vonatkozásában indokolatlan a további jogorvoslati lehetőség biztosítása. Ugyanis ezen ügyek egy része olyan egyszerű megítélésű ügy, amely nem éri el a bíróság "ingerküszöbét", hiszen a gyors elintézéshez fűződő érdek mellett az a szempont sem hanyagolható el, hogy az egyszerű ügyek további munkaterhet jelentenének a bíróságok számára, mely a komolyabb megítélésű ügyektől vonhat el figyelmet.
Szólni kell azonban arról, hogy a végrehajtás foganatosítása során érvényesülő jogorvoslati rendszer nagyon vegyes képet mutat, mely sokszínűsége bonyolulttá teszi a rendszert és nem szolgálja a jogegységet. Eltérő a bírósági végrehajtás során hozott végrehajtói intézkedésekkel szembeni jogorvoslati rend, valamint a közigazgatási végrehajtás és az adóvégrehajtás között, ráadásul az adóvégrehajtás területén különbség tapasztalható a helyi adók és az állami adók végrehajtása tekintetében is. A közigazgatási határozatok végrehajtása során tett intézkedésekkel szembeni végrehajtási kifogás elbírálása általában a végrehajtást megindító hatóság döntései elleni fellebbezés elbírálására jogosult hatóság hatáskörébe tartozik. Ez a szabály érvényesül akkor is, ha a végrehajtást önálló bírósági végrehajtó foganatosítja. Azonban a végrehajtót megillető díjazással kapcsolatos kifogást a végrehajtó székhelye szerint illetékes járásbíróság bírálja el. A kifogások elbírálására egyfokú jogorvoslat biztosított, a kifogás elbírálása tárgyában hozott végzés fellebbezéssel már nem támadható. Ugyanakkor a helyi adók esetében a végrehajtási kifogást a megyei kormányhivatal bírálja el, mely végzéssel szemben a Nemzetgazdasági Miniszterhez lehet fellebbezést előterjeszteni, mely másodfokú végzéssel szemben nincs helye bírósági felülvizsgálatnak. Az állami adók behajtása során pedig a Nemzeti Adó- és Vámhivatal Megyei Adóigazgatóságai járnak el, intézkedéseikkel szemben benyújtott végrehajtási kifogást a Regionális Adó Főigazgatóságok bírálják el, végzésükkel szembeni fellebbezést a Nemzeti Adó- és Vámhivatal központi szerve bírálja el, mely másodfokú végzéssel szemben nincs helye bírósági felülvizsgálatnak. E szabályozással összefüggésben kiemelendő, hogy már a pénzügyi közigazgatási bíróságról szóló 1883. évi XLIII. törvénycikk - mely hazánkban először tette lehetővé meghatározott ügyekben a közigazgatási döntés bírói felülvizsgálatát, érvényre juttatva a végrehajtás bírói kontrolljának elvét - is lehetőséget biztosított a zálogolás és az árverés körében hozott döntések felülvizsgálatára, így biztosítva az adóvégrehajtás legnagyobb súlyú intézkedései esetére a bírósági felülvizsgálat lehetőségét.
Mára a polgári nemperes eljárások és a bírósági titkárok önálló eljárási lehetőségei folyamatosan és fokozatosan bővülnek[28], mely szabályozás célja nyilvánvalóan az, hogy egyszerűbb, rugalmasabb, olcsóbb eljárás keretében rendeződjön a jogvita a felek között. Ezzel a szemlélettel ellentétes szabályozási koncepció jelent meg a törvényjavaslatban, kiiktatva a nemperes eljárást és vele az önálló bírósági titkári döntési jogosultságot.
Nem vitatott, hogy a nemperes eljárás a peres eljárásokhoz képest gyorsabb, egyszerűbb és gazdaságosabb. A közigazgatási ügyszakba érkező ügyek mintegy 20%-át[29] adják a nemperes úton elintézhető ügyek, melyek az ügyszakban dolgozó bírósági titkárok főtevékenységét is jelentik. A nemperes eljárások léte azt a változást eredményezte a bírósági szervezetben, hogy szükségessé és lehetővé vált bírósági titkárok beosztása közigazgatási ügyszakba, mely intézkedés eredményeként a közigazgatási bírák jelentős tehertől megszabadultak, figyelmüket a nagyobb súlyú, érdemi döntésekre koncentrálhatták, s mindez magával hozta az ügyek időszerű elintézését is. A nemperes eljárásokban folytatott ügyintézés, a döntés, az írásba foglalás pedig kiváló lehetőség a bírósági titkároknak az ítélkezési munkára való felkészülésre a meglehetősen sokszínű közigazgatási jog területén, miközben a bíró számára lehetővé teszi, hogy ítélkező tevékenysége során a perekre koncentráljon. A nemperes eljárások "kiváltják" a pereket, elősegítve a jogérvényesítés hatékonyságát és időszerűségét. A nemperes eljárások szabályozása azonban jelenleg széttöredezett, sok eljárás esetén több jogforrás tartalmazza az adott eljárásra vonatkozó joganyagot. Mindez jogbizonytalanságot eredményez. A nemperes eljárások fenntartása esetén egyértelmű, átlátható általános eljárási szabályok kidolgozá-
- 18/19 -
sára van szükség. Olyan szabályozásról, melyben vitatott az, hogy a bírósági eljárásban hozott egyes végzések ellen milyen jogorvoslati lehetőség áll a felek rendelkezésére, semmiképpen sem felel meg annak a jogalkotással szembeni elvárásnak, hogy a jogszabályoknak egyértelműen értelmezhető szabályozási tartalommal kell rendelkezniük[30].
Amennyiben a jogalkotó ragaszkodik az egyszerűsített perben történő elbíráláshoz, megfontolandónak véljük az albírói jogállás kialakítását[31] a közigazgatási végzések és a mulasztási per esetén, mely ügyekben kijelölés alapján - legalább egy éves közigazgatási gyakorlattal - rendelkező bírósági titkárok eljárására kerülhetne sor, mely eljárás során megszerzett gyakorlat átmenetet biztosíthatna a titkári tevékenység és a közigazgatási bírói feladatok között.
Összegzésként feltétlenül szeretnénk kiemelni, hogy az önálló közigazgatási perrendtartás megalkotása a nemperes eljárások tekintetében különösen nagy jelentőséggel bír, s üdvözlendő a szándék, hogy a széttöredezett, hézagos szabályozás helyett átfogó, áttekinthető és egységes szabályrendszert vezet be. A szabályozás hátrányaként ugyanakkor kiemelendő, hogy az önálló titkári eljárás kivezetése a fentiekben ismertetett, az eljárás gyorsítását és a bíró tehermentesítését célzó pozitív tendenciával ellentétes mozzanatként értékelhető a kodifikációban. ■
JEGYZETEK
[1] KENGYEL Miklós: Magyar polgári eljárásjog. (Publication date 2013. 03. 31.) 11. http://www.google.hu/url?sa=t&rct=j&q=&esrc=s&source=web&cd=1&ved=0ahUKEwjs5rWijIXNAhWkJZoKHdZDBJwQFggaMAA&url= http%3A%2F%2F2Fwww.tankonyvtar.hu%2Fen%2Ftartalom%2Ftamop425%2F2011_0001_520_magyar_polgari_eljarasjog% 2F2011_0001_520_magyar_polgari_eljarasjog.pdf&usg=AFQjCNG96F8kWuIfzjGB7lkfSCadAO1ozg&sig2=jljmhj2bxtII964M6MwgEQ [letöltés dátuma: 2016. április 30.]
[2] KENGYEL (2013): i. m. 12.
[3] JUHÁSZ Imre: A polgári nemperes eljárások fogalma és általános jellemzése. In: VARGA István (szerk.): A polgári nemperes eljárások joga. Budapest, ELTE Eötvös Kiadó, 2010. 33.
[4] FARKAS József: Bírósági és közjegyzői nemperes eljárások. In: FARKAS József - NÉMETH János - NÉVAI László - SZILBEREKY Jenő - VARGA Gyula - VIDA István: Polgári eljárásjog. II. kötet Budapest, Tankönyvkiadó, 1978. 177-178.
[5] JUHÁSZ (2010): i. m. 34-35.
[6] A témáról részletesebben lásd: DARÁK Péter: A közigazgatás hallgatása elleni bírói jogvédelem. Magyar Közigazgatás, 1994. (44. évfolyam) 6-7. szám, 419-427.
[7] Vagy kivételesen kijelölés alapján.
[8] http://www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/kozigazgatasi_perjog.pdf [letöltés dátuma: 2016. április 30.]
[9] A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény (a továbbiakban: Ket.) 71. § (1) bekezdés: A hatóság - az (5) és (6) bekezdésben meghatározott kivétellel - az ügy érdemében határozatot hoz, az eljárás során felmerült minden más kérdésben végzést bocsát ki.
[10] Önálló fellebbezésnek van helye az ideiglenes biztosítási intézkedésről szóló, a kérelmet érdemi vizsgálat nélkül elutasító, az eljárást megszüntető, az eljárás felfüggesztését kimondó vagy a felfüggesztésre irányuló kérelmet elutasító, a 33/A. §-ban meghatározott fizetési kötelezettséggel kapcsolatos, az eljárási bírságot kiszabó, a fellebbezési határidő elmulasztása miatt benyújtott igazolási kérelmet elutasító, az iratbetekintési jog korlátozására irányuló kérelem tárgyában hozott és a fizetési kedvezménnyel kapcsolatos, az eljárási költség megállapításával és viselésével kapcsolatos, a költségmentesség iránti kérelmet elutasító, a költségmentesség módosításáról vagy visszavonásáról szóló elsőfokú végzés ellen.
[11] Például a Ket. 15. § (8) bekezdése alapján önálló fellebbezéssel támadható az eljárás megindítására irányuló kérelmet benyújtó ügyfélen kívüli ügyféli jogállást megtagadó végzés, valamint a Ket. 16. § (6) bekezdése értelmében a jogutódlás tárgyában hozott és az új teljesítési határidő megállapítását megtagadó végzés.
[12] Ket. 98. § (2) bekezdése.
[13] Ket. 98. § (4) bekezdése.
[14] http://www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/koz-igazgatasi_perjog.pdf [letöltés ideje: 2016. április 30.]
[15] VARGA (2010): i. m. 1064-1065.
[16] 130. § (1) A bíróság a keresetlevelet idézés kibocsátása nélkül [125. § (1) bek.] elutasítja, ha megállapítható, hogy
a) a perre a magyar bíróság joghatósága a törvény vagy nemzetközi egyezmény rendelkezése alapján kizárt;
b) a felperes követelésének érvényesítése más bíróság vagy más hatóság hatáskörébe tartozik, vagy a perre más bíróság illetékes, de a 129. § rendelkezése a szükséges adatok hiányában nem alkalmazható;
c) a pert más hatósági eljárásnak kell megelőznie;
d) a felek között ugyanabból a ténybeli alapból származó ugyanazon jog iránt - akár ugyanazon bíróság, akár más bíróság előtt - a per már folyamatban van (128. §), vagy annak tárgyában már jogerős ítéletet hoztak (229. §);
e) a félnek nincs perbeli jogképessége (48. §);
f) a felperes követelése időelőtti, vagy - az elévülés esetét ide nem értve - bírói úton nem érvényesíthető;
g) a pert nem a jogszabályban erre feljogosított személy indítja, vagy a per csak jogszabályban meghatározott személy ellen indítható, illetve meghatározott személyek perben állása kötelező, s a felperes e személyt (személyeket) - felhívás ellenére - nem vonta perbe, továbbá - ha jogszabály másként nem rendelkezik - a munkáltató helytállási kötelezettsége körébe tartozó személyiségi jogot sértő tevékenység, illetve károkozás miatt a pert a munkavállaló ellen indították;
h) külön jogszabály a keresetindításra határidőt állapít meg, ezt a felperes elmulasztja, és igazolási kérelmet sem terjeszt elő, vagy azt a bíróság elutasítja;
i) a 124. § (2) bekezdésében foglalt ok áll fenn,
j) a felperes a hiánypótlás végett (95. §) neki visszaadott keresetlevelet a kitűzött határidő alatt nem adta be, vagy újból hiányosan adta be, és emiatt a keresetlevél nem bírálható el.
[17] VARGA István (szerk.): A polgári nemperes eljárások joga. 2014. 581.http://www.tankonyvtar.hu/hu/tartalom/tamop425/2011_0001_527_polgari_nemperes_eljarasok/ch07s06.html [letöltés ideje: 2016. június 6.]
[18] A jelenleg hatályos szabályozás szerint e rendelkezés a Knptv. 3. § (4) bekezdésében található.
[19] Jelen tanulmány az igazságügyi minisztérium honlapján a társadalmi egyeztetés céljából 2016. április 3. napjától elérhető előterjesztés szövegét vette alapul. http://www.kormany.hu/hu/dok?page=3&source=5&type=302&year=2016#!DocumentBrowse [letöltés ideje: 2016. május 10.]
[20] XVI. fejezet.
[21] Törvényjavaslat 87. § (1) bekezdés.
[22] Ebben az esetben a bíróság az ügy egyszerűsített elbírálásáról végzést hoz.
[23] XXII. fejezet.
[24] XXIV. cikk (1) bekezdés.
[25] XXVIII. cikk (1) bekezdés.
[26] http://www.kuria-birosag.hu/sites/default/files/joggyak/koz-igazgatasi_perjog.pdf [letöltés ideje: 2016. április 30.]
[27] Az adózás rendjéről szóló 2003. évi XCII. törvény 143. § (1) bekezdés.
[28] Például a deviza elszámolással kapcsolatos eljárások, a pszichiátriai betegek intézeti gyógykezelésének elrendelésével és felülvizsgálatával kapcsolatos eljárások, a természetes személyek adósságrendezési eljárása során egyes döntések meghozatala.
[29] A Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bíróságon 2015. évben 800 K-s és 171 Kpk-s ügy fejeződött be.
[30] A jogalkotásról szóló 2010. évi CXXX. törvény 2. § (1) bekezdése.
[31] Hasonlóan a legfőbb ügyész, az ügyészek és más ügyészségi alkalmazottak jogállásáról és az ügyészi életpályáról szóló 2011. évi CLXIV. törvény által az ügyészségi titkár helyett bevezetett alügyészi jogálláshoz.
Lábjegyzetek:
[1] Demjén Péter, törvényszéki bíró (Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság) Bokros Andrea, bírósági titkár (Miskolci Közigazgatási és Munkaügyi Bíróság)
Visszaugrás
