A hivatalos iratok kézbesítésével kapcsolatos alkotmányossági problémák korábban is több alkalommal megjelentek az Alkotmánybíróság joggyakorlatában.[1] A testület közelmúltban hozott döntésében - a 46/2003. (X. 16.) AB határozatban - átfogóan tárgyalta a problémakört, többek között a jogorvoslathoz való alapvető jog, valamint a jogforrási rendszer kontextusába helyezve. E tanulmány az Alkotmánybíróság döntését követve törekszik megfogalmazni a kézbesítésre vonatkozó szabályokkal kapcsolatos néhány kérdést, értékelve és helyenként bírálva is a testület határozatát és az ahhoz csatolt különvéleményeket.
A kézbesítéssel kapcsolatos egyes szabályok felülvizsgálatát elvégző alkotmánybírósági döntés több alapvető jogot és alkotmányos elvet is érintett, többek között a jogállamiság elvének alkotóelemeként megjelenő jogbiztonság elvét, a bírói úthoz való jogot, valamint a tisztességes eljáráshoz való alapvető jogot. A kézbesítési szabályokkal kapcsolatos anomáliák kiküszöbölése céljából az Alkotmánybíróság mellőzte a támadott rendelkezések megsemmisítését, ellenben mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg. A testület az alkotmányellenes mulasztás megállapítását arra alapozta, hogy a jogalkotó nem szabályozta az erre irányuló törvényekben és más jogszabályokban a hivatalos irat postai kézbesítéséhez fűződő, bírósági és más hatósági eljárásban általánosan érvényesülő vélelem megdöntésének lehetőségét, és ezzel alkotmányellenes helyzetet idézett elő. Az Alkotmánybíróság felhívta a jogalkotót, hogy feladatának 2004. június hó 30. napjáig tegyen eleget.
Megjegyzendő, hogy az Országgyűlés időközben a 2003. évi CI. törvény 54. § (2) bekezdésével[2] módosította a Polgári perrendtartásról szóló törvény vonatkozó szabályát, a kézbesítési vélelmet racionalizálva és szigorúbb tartalommal megtöltve. A határozat és a különvélemények érvelésrendszerét, mondanivalóját azonban e tény nem csökkenti, emiatt tárgyalásuk indokolt lehet.
Az indítványozók több jogszabály - a polgári perrendtartásról szóló 1952. évi III. törvény (Pp.), a hivatalos iratok kézbesítésének egyszerűsítéséről szóló 43/1953. (VIII. 20.) MT rendelet (továbbiakban Rendelet), a postai szolgáltatások ellátásáról szóló 254/2001. (XII. 18.) Korm. rendelet, a bírósági ügyvitel szabályairól szóló 14/2002. (VIII. 1.) IM rendelet, továbbá a hivatalos iratok kézbesítésének egyszerűsítéséről szóló 43/1953. (VIII. 20.) MT rendelet végrehajtása tárgyában kiadott 13/1953. (IK 17.) IM-KPM-BM együttes utasítás által szabályozott jogintézményre, a kézbesítéssel kapcsolatos vélelemre vonatkozó regulációs megoldást kifogásolták. Az indítványozók érvelésének lényege, hogy ezek a jogszabályi előírások nem tartalmaznak rendelkezést annak a sajátos kézbesítési vélelemnek a megdöntésével kapcsolatban, ami szerint "kézbesítettnek kell tekinteni" bizonyos feltételek fennállta esetén azt az iratot is, amelyet nem vettek át. A sérelmek alapjául az alábbi érvek szolgáltak.
a) Elsőként, a támadott rendelkezések nem nyújtanak garanciát arra, hogy az állandó lakóhelyétől tartósan, vagy öt napnál hosszabb időre távol lévő személy az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdései szerinti alkotmányos alapjogát gyakorolhassa. Eszerint alkotmányellenes és méltánytalan az önhibáján kívül vétlen állampolgárokat megfosztani a jogorvoslat lehetőségétől, illetve olyan - a Pp. szerinti igazolási kérelemmel kapcsolatos - eljárásra kényszeríteni a törvényes joggyakorlásban akadályozott állampolgárt, amelynek kimenetele kétséges és eredményessége esetén is indokolatlan sérelemmel, kárral jár.
b) Másodsorban sérelmezték az indítványozók azt is, hogy a támadott szabályozás - nézetük szerint -megdönthetetlen vélelmet állít fel, amelynek alapján a bíróság kizárólag a levélkézbesítő feljegyzése alapján állapítja meg azt, hogy kétszeri kézbesítési kísérlet történt, ez megfosztja a címzettet annak lehetőségétől, hogy a kézbesítő nyilatkozatát megcáfolja.
c) További érvként jelentkezett, hogy a Rendelet előírásai a Pp. hatókörén kívül egyes más eljárásokban is általánosan érvényesülő és megdönthetetlen, sajátos vé-
- 62/63 -
lelmet állítanak fel a kézbesítés megtörténtére, ez viszont - az indítványozók szerint - a jogbiztonság elvét, a jogorvoslathoz való jogot és a szabad mozgás és a tartózkodási hely szabad megválasztása jogát is sértette.
d) Hivatkozási alapként jelentkezett a védelemhez való alapvető jog is abban az összefüggésben, hogy a tértivevény nem alkalmas az iratok tényleges átvételének igazolására, különösen iratcsomó esetén, így ezzel összefüggésben alkotmányellenesség merül fel a szabályozási megoldás vonatkozásában.
e) Más indítványozók több egyéb jogszabály - így az adózás rendjéről szóló törvény, az ingatlan-nyilvántartásról szóló törvény, valamint a szabálysértésekről szóló törvény egyes szabályainak alkotmányellenességét is állították, mivel ezek a többi támadott, e körben elsődlegesen szabályozó jogszabályi rendelkezésekhez hasonló rendelkezéseket tartalmaznak.
Az Alkotmánybíróság döntésének meghozatalakor azt vette alapul, hogy az indítványok mindegyike a hivatalos iratok kézbesítéséhez fűződő vélelmet tartalmazó egyes rendelkezéseket tartotta az Alkotmány szabályaiba ütközőnek.[3] Azok az indítványozók is így vélekedtek, akik hiányolták a jogszabályokból a vélelem megdöntésére, ezzel összefüggésben az átvétel elmaradásához fűződő jogkövetkezmény elhárítására vonatkozó szabályozást, és ezért a beadványok egy részében mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítását is kezdeményezték.
A testület rámutatott arra a lényegi - és az indítvány megítéléséhez szükséges - kettősségre, mely szerint a támadott szabályok egy része a postai szolgáltató feladatait szabályozza a hivatalos iratok kézbesítésével kapcsolatban. Ezek a szabályok a feladó, a postai szolgáltató és a címzett egyes cselekményeire vonatkoznak, és - a Rendelet kivételével - nem tartalmaznak a hivatalos irat kézbesítéséhez fűződő vélelmet. Ezzel szemben a Pp. a bírósági iratok, az Art. az adóhatósági irat kézbesítéséről, az Inytv. az ingatlan-nyilvántartási eljárásban, az Sztv. pedig a szabálysértési eljárásban hozott határozat kézbesítéséről szól. Az egyes hatósági eljárásokról szóló törvények nem általában a kézbesítés rendjét szabályozzák önállóan, hanem a Rendelet és egy másik támadott jogszabály előírásaira épülnek.[4]
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint az említett törvények és a Rendelet szabályai azonosan rendelkeznek abban a kérdésben, hogy vélelmet és ezzel együtt jogkövetkezményt alkalmaznak, ha az adott eljárásban részt vevő valamely címzett az iratot a postai szolgáltatótól nem veszi át.[5] Ez a vélelem valamennyi itt említett eljárásban megdönthetetlen, noha egyes esetekben a vélelem alkalmazásának következményei, igaz bizonyos feltételek mellett, a tételes rendelkezések szerint (igazolás, perújítás stb.) rendszerint elháríthatók.[6]
a) Mivel az Alkotmánybíróság a hivatalos iratok kézbesítésével kapcsolatos alkotmányossági visszásságokat elemezte, elsőként a hivatalos irat fogalmának meghatározása volt szükséges. Ezt a definíciót a hírközlésről szóló 2001. évi XL. törvény adja meg, mely szerint hivatalos irat a közigazgatás és az igazságszolgáltatás szervei által feladott olyan postai küldemény, melynek feladásához vagy kézbesítéséhez jogszabály jogkövetkezményt fűz, illetve mely határidő számításának alapjául szolgál. A hivatalos iratok az e célra rendszeresített tértivevénnyel adhatók fel.[7]
b) Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó eljárási szabályoknak több alkotmányos követelményt kell egyszerre kielégíteniük. A hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó eljárási szabályoknak egyrészt meg kell felelniük a jogbiztonság alkotmányos elvéből eredő követelményeknek, ugyanis csak a jogbiztonság követelményének megfelelő eljárási rend garantálhatja az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdése szerinti általános garanciák megvalósulását.[8] Másrészt érvényesülniük kell a hatékonyság szempontjainak is. A két szempont közül azonban - hasonlóan a jogbiztonság és a törvényesség követelménye egymáshoz való viszonyához - egyik sem lehet abszolút figyelembe veendő tényező: sem az egyik, sem a másik érvényre juttatására irányuló igény nem eredményezheti a másik aránytalan sérelmét, esetlegesen a kiüresedését. Az Alkotmánybíróság által az alapvető jogokkal összefüggésben alkalmazott szükségesség-arányosság teszt tehát az alkotmányi, illetve törvényi szinten megjelenő alapelvek tekintetében is beszámítási pontként, sőt rendező elvként jelenik meg.
- 63/64 -
a) A jogbiztonság követelményével kapcsolatban az Alkotmánybíróság - korábbi gyakorlata által kialakított elveket alapul véve - főként az eljárási garanciák jelentőségére mutatott rá. A testület kiemelte, hogy "a jogállamiság és jogbiztonság elvéből fakadnak az eljárási garanciák. Ezek alapvető jelentőségűek az egyes jogintézmények működésének kiszámíthatósága szempontjából."[9] Utalt a teljes ülés arra a korábbi megállapítására is, mely szerint "az alanyi jogok és kötelezettségek érvényesítésére szolgáló eljárási garanciák a jogbiztonság alkotmányos elvéből következnek. Megfelelő eljárási garanciák nélkül működő eljárásban a jogbiztonság szenved sérelmet."[10] A jogbiztonság azonban kettős követelményt támaszt a jogalkotóval szemben. Elsősorban a létrejött jogviszonyok stabilitásának eljárásjogi biztosítékait kell megteremtenie, ugyanakkor az igazságszolgáltatás és a közigazgatás hatékony működésének biztosítása nem eredményezheti a jogbiztonságból levezethető eljárási garanciák sérelmét azáltal, hogy a címzettek számára biztosított alkotmányos jogok gyakorlását akadályozza meg.[11] Az Alkotmánybíróság rámutatott, hogy a jogbiztonság követelményéből következik az igazságszolgáltatás és az államigazgatás kiszámítható és hatékony működése, de a címzettek joggyakorlásának biztosítása is. E követelményeknek azonban megfelelő egyensúlyban kell lenniük a jogi szabályozásban. A határozat szerint a hatékonyság, az eljárás mielőbbi befejezéséhez fűződő érdek és az eljárás alá vont személyek jogai érvényesítésének követelménye ellentétbe kerülhet egymással. Alkotmányellenességhez vezethet (tehát nem feltétlenül vezet ahhoz minden esetben), ha a jogi szabályozás egyoldalúan biztosít elsőbbséget akár a hatékonyság, akár a címzettek jogai érvényesülése követelményének. A hatékonyságnak biztosított feltétlen elsőbbség az eljárás alá vont személyek jogai érvényesítését hiúsíthatja meg. Az eljárás alá vont személyek jogai érvényesítésének parttalan lehetősége pedig az eljárást kezdeményezők jogérvényesítését lehetetlenítheti el.[12]
b) E kettős elvárás jelenik meg a hivatalos iratok kézbesítésével összefüggésben is. Ez egyrészt a kézbesítés megtörténtének minél magasabb fokú biztosításában ölt testet, melynek célja, hogy a címzett a számára biztosított jogokkal élhessen, másrészt viszont számításba kell venni az eljárás ésszerű időn belül történő befejezésére irányuló igényt, amely egyrészt alapvető jogok érvényesülését szolgálja, másik oldalról alkotmányos elvek által keletkeztetett elvárásoknak tesz eleget. Ez utóbbi igény teszi szükségessé azt, hogy a hivatalos iratok kézbesítését - bizonyos körülmények esetén - vélelmezni lehessen. Itt kell azonban utalni arra, hogy ez a vélelem nem azt a vélelmet jelenti, hogy a címzett - a kézbesítés sikertelensége esetén is - tudomással rendelkezik az irat tartalmáról. (Különösen igaz ez az iratcsomó esetében, amikor is a tértivevény nem alkalmas az iratok tényleges átvételének igazolására) Nézetem szerint e vonatkozásban valójában nem is lehet vélelemről beszélni. A vélelem ugyanis a Jogi Lexikon meghatározása alapján "a bizonyítás alóli mentesítés sajátos jogalkotói megoldása, amely eleve úgy határozza meg a jog szabályozó rendelkezésének hipotézist tartalmazó részét, hogy bizonyítottnak vesz bizonyos valószínűsíthető ténykörülményeket."[13] Az általam vizsgált esetben korántsem arról van szó, hogy a kézbesítés megtörténtének ténye valószínűsíthető lenne és ezt a jogalkotó bizonyítottnak venné, ugyanis bizonyos, hogy a kézbesítés nem történt meg. Nem tekinthető valószínűsíthető ténykörülménynek továbbá az sem, hogy a kézbesíteni kívánt irat tartalmát a címzett ismerné, mivel ismét csak bizonyos, hogy arról nincs (pontos) tudomása.
A jogalkotó ugyanis csupán az eljárás elhúzódása és az abból potenciálisan eredő jogsérelmek elkerülése végett alkalmazza ezt a szabályozási megoldást, ami arra jelent garanciát, hogy a címzettnek elméletileg biztosított volt az a lehetőség, hogy a számára kézbesíteni megkísérelt hivatalos irat tartalmát megismerje, és az abból eredő jogokkal élhessen, kötelezettségeinek eleget tehessen. A vélelem tehát legfeljebb e vonatkozásban értelmezhető. Ha ugyanis a címzett az iratot - akár önhibából, akár önhibán kívül - nem veszi át, bizonyos, hogy az abban foglaltakról hivatalos és pontos tudomása nem lehet, vagyis etekintetben semmit nem kell vagy lehet "vélelmezni". Ekkor a hivatalos irat kibocsátója tudatában van annak, hogy a címzett az irat tartalmát nem ismerheti, viszont az eljárást - alkotmányos elvek és jogok védelme érdekében - úgy folytatja, mintha a címzett a tartalmat ismerné. Értelemszerű azonban, hogy az a címzett, akinek vagy a későbbiekben nyílik meg a lehetősége az irat átvételére és ezáltal tartalmának megismerésére, vagy az a címzett, aki ugyan önhibájából nem vette át azt, ám később eleget tesz az átvételi és megismerési elvárásnak, méltánytalanul kerülne hátrányos helyzetbe, ha a jogalkotó - meghatározott ideig - nem biztosítana számára lehetőséget erre. (E lehetőségnek is a jogbiztonság és egyes alapvető jogok védelme érdekében kell csak bizonyos, meghatározott ideig fennállnia.) A "vélelem" szóhasználat emiatt - véleményem szerint - pontatlannak minősíthető.
c) Éppen e szempontokra tekintettel hangsúlyozta az Alkotmánybíróság, hogy a jogok és jogos érdekek hatékony érvényesítése, s ebből következően az
- 64/65 -
igazságszolgáltatás és a közigazgatás kiszámítható működése azt igényli, hogy kivételes esetekben a kézbesítés eredménytelensége esetén is feltételezni lehessen a hivatalos iratok közlését, illetve ezzel kapcsolatban azt, hogy a közölt határozatok jogerőssé válhattak. Ez pedig nem függhet adott esetben attól, hogy a határozat címzettje képes vagy hajlandó-e átvenni a határozatot. A kézbesítés megtörténtére, megkísérlésére vonatkozó vélelem létét és a lehetséges jogkövetkezmények alkalmazhatóságát tehát a jogbiztonság, illetve az eljárást kezdeményező személyek jogai védelme is megköveteli.[14] Fontosnak tartom ismételten kiemelni, hogy nem a kézbesítés megtörténtére, illetve megkísérlésére vonatkozó vélelemről van szó, e tényező fennállta vagy fenn nem állta ugyanis egyértelműen és teljes bizonyossággal megállapítható és igazolható ténykérdés.
Az Alkotmánybíróság a fentiekre tekintettel megállapította, hogy önmagában (!) a kézbesítési vélelem, a jogkövetkezmények megjelenése a rendelkező részben szereplő támadott jogszabályokban nem ellentétes az Alkotmány 2. § (1) bekezdésével, nem sérti az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdését sem.
Az Alkotmánybíróság gyakorlatában általánosan elfogadott és követett szabály, hogy az alkotmányossági vizsgálat tárgyát képező egyes rendelkezések alkotmányossága általában értékelhetetlen a jogszabály kontextusából kiragadva. Az elszigetelt vizsgálat eredménye más összefüggésbe helyezve érvényét vesztheti.[15] Erre tekintettel a testület e határozatában is csak a szabályozási környezetre figyelemmel, a konkrét rendelkezések és ezek összefüggései áttekintése alapján döntötte el azt, hogy a támadott jogszabályok az egyes indítványok részben eltérő érvei alapján ellentétesek-e az Alkotmány indítványokban felhívott egyes szabályaival vagy az akár ellentétessé is válható érdekek között megfelelő kiegyensúlyozást tartalmaznak-e.[16] Az Alkotmánybíróság ezzel összefüggésben az alábbi megállapításokra jutott.
a) A testület szerint a kézbesítés vélt szabályszerűségét a címzett az eljárási szabályok értelmében vitássá teheti. A kézbesítés szabályszerűségének ismételt vizsgálata járhat azzal az eredménnyel is, hogy a szabályszerűnek vélt kézbesítés utóbb szabálytalannak bizonyul. Előfordulhat az is, hogy a címzett igazolja: a kézbesítés önhibáján kívül bizonyult eredménytelennek. Az ilyen kézbesítések kockázatát a jogszabályoknak megfelelően kell elosztania a címzettek (az eljárás szempontjából a felek) között. Ugyanakkor a határozat szerint a hivatalos iratok kézbesítésének szabályaival szemben más, részben eltérő követelmények támasztandók az Alkotmány alapján a bírói úthoz való jog érvényesülése és más a jogorvoslathoz való jog érvényesülése szempontjából; nem azonosak az eljárásban érvényesítendő követelmények a hivatalos iratok egyes típusait (keresetlevél, idézések stb.) illetően sem.
Nem lehet szó nélkül hagyni azt sem, hogy a szabályszerűség vitathatóságának lehetőségére több bírósági határozat is utal. Eszerint például:
- "a felszámolási eljárásban is szabályszerű a bírósági iratoknak olyan postai kézbesítése, amikor a címzett távollétében a küldeményt ún. helyettes átvevő veszi át;"[17]
- "a szabályszerű idézés hiánya olyan lényeges eljárási szabálysértés, ami a másodfokú eljárás során nem orvosolható;"[18]
- "nincs helye bírósági meghagyás kibocsátásának azzal az alperessel szemben, akinek a keresetlevelet nem kézbesítették szabályszerűen;"[19]
- "ha a bíróság a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó szabályok megsértésével rendeli el a fizetési meghagyás kézbesítését, a fizetési meghagyást nem lehet kézbesítettnek tekinteni;"[20]
- "annak vizsgálatánál, hogy a fellebbezést az előírt határidőben nyújtották-e be, csak a szabályszerű kézbesítés vehető figyelembe;"[21]
- "postai tudakozvánnyal igazolt átvétellel szemben a címzettnek kell bizonyítania, hogy a vitatott küldeményt nem vette át, illetve, hogy az nem az állított iratot tartalmazta;"[22]
Ezek a bírósági álláspontok is azt tanúsítják, hogy a kézbesítés szabályszerűsége ellen vannak igénybe vehető lehetőségek.
b) Az Alkotmánybíróság külön vizsgálta azokat a szabályokat, amelyek a polgári eljárásban a bírósági iratok, mint hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó egyes eljárási szabályokat tartalmazzák (tehát a Pp. és a Rendelet előírásait).
ba) Azok a jogszabályi rendelkezések, amelyek a polgári eljárásban a bírósági iratok, mint hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó egyes eljárási szabályokat tartalmazzák, az Alkotmánybíróság megfogalmazásában a jogviták bíróság előtti eljárásban való elbírálásának rendjén érvényesülő jogszabályi vélelmet, jogkövetkezményeket állapítanak meg. Ezek lényege, hogy a bírósági eljárásban a bírósági iratokat a második eredménytelen kézbesítéstől számított ötödik munkanapon kézbesítettnek kell tekinteni, ha azt a címzett a szolgáltató helyen nem vette át. A testület kiemelt hangsúlyt fektetett arra a jogállami elvárásra, mely szerint a "bírósági iratok közlésének nem csupán az érdemi határozatok esetében, és nem csupán a felek tekintetében van jogkövetkezménye, hanem más eljárási döntésekhez (pl. idézés), az
- 65/66 -
eljárás más résztvevőihez (pl. tanú, szakértő, védő, meghatalmazott, jogi képviselő) egyes eljárási jogok gyakorlásához, illetve eljárási cselekményekhez (pl. keresetlevél kézbesítése) fűződően is."[23]
bb) A bírói úttal kapcsolatos alkotmányossági elvárásokat összefoglalva megállapítható, hogy annak értelmében - az Alkotmány előírásai szerint - mindenkinek joga van ahhoz, hogy valamely perben a jogait és kötelességeit a törvény által felállított független és pártatlan bíróság igazságos és nyilvános tárgyaláson bírálja el. Ez a testület gyakorlatában több követelmény teljesülését is magában foglalja. Így például az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alapján mindenkit alanyi jog illet meg arra, hogy jogait független és pártatlan bíróság előtt érvényesítse, és hogy a bírósági eljárásban a fél pozíciójában szerepelhessen.[24] Alkotmányos követelmény továbbá, hogy a polgári perben a felek pozíciójának egyensúlyát nem lehet megbontani és nem sérülhet a felek mellérendeltségének elve.[25]
Abból adódóan, hogy a bírói úthoz való jog érvényesítése alkotmányosan nem korlátozható a bírósági eljárásban a csupán az érdemi határozatok ellen igénybe vehető jogorvoslat biztosítására, továbbá, hogy a bírósági eljárásban mindenki a fél pozíciójában szerepelhessen, az Alkotmánybíróság szerint elvárásként jelenik meg, hogy a jogszabályok garantálják: az érintett már az eljárás megindulásáról is a lehető legnagyobb valószínűséggel tudomást szerezhessen. A testület szerint emiatt a bírósági iratok között annak az iratnak a kézbesítése, amely az eljárás megindításáról tudósít (pl. keresetlevél, fizetési meghagyás) és az eljárás folyamán vagy a befejezésekor történő kézbesítés jelentősége (ideértve az érdemi, ügydöntő határozat kézbesítését is) a polgári ügyben a bírói úthoz való alapvető jog szempontjából eltér egymástól.
bc) Az Alkotmánybíróság határozatának egyik sajátossága, hogy az ún. "kezdő irat" fogalmát - amely "az eljárás megindításáról tudósít" - az Alkotmánybíróság az alkotmányosság megítéléséhez szükséges okok miatt az eljárási törvények és más jogszabályok által használt és általánosan elfogadott definíciótól eltérő tartalommal és értelemmel használta. E határozatának alkalmazásában ezt a kifejezést az Alkotmánybíróság a bírói úthoz való jog, illetve az ezzel összefüggő kötelezettségek szempontjából értelmezte, és hangsúlyozta, hogy az nem azonos tartalmú az eljárási-ügyviteli szabályokban vagy akár az illetékjogszabályban alkalmazott kezdő irat fogalmával. Az Alkotmánybíróság eljárást kezdő irat alatt azt az iratot érti az Alkotmány 57. § (1) bekezdése alkalmazásában, amelyről a címzett (fél, tanú stb.) tudomásszerzése vagy ennek vélelmezése jogokkal és kötelezettségekkel jellemezhető eljárási jogviszonyt keletkeztet a címzett és a bíróság között.[26] E különbségtételnek a testület megfogalmazása szerint az az alkotmányjogi jelentősége, hogy az eljárást kezdő irat kézbesítését követően polgári ügyben a címzett (a fél, tanú, szakértő, képviselő) azzal számolhat, hogy a törvény szabályait követve folytatják le az eljárást vele vagy nélküle, azt eredményesen akadályozni pl. rosszhiszemű pervitellel nem lehet.[27] A fél rendelkezési joga, "mint az önrendelkezés alkotmányos jogának eljárásjogi aspektusa, magában foglalja azt a jogosultságot is, hogy a fél a perbevitt anyagi és eljárási jogaival szabadon rendelkezzen. A félnek szabadságában áll a peranyag "szolgáltatásában" való döntés jogosultsága is."[28]
A hatékonyság és a jogérvényesítés követelményének arányosan alkalmazott együttes érvényesítési követelményére tekintettel az Alkotmánybíróság hangsúlyozta, hogy a postai kézbesítésre vonatkozó eljárási szabályoknak ki kell zárniuk annak lehetőségét, hogy a tudomásszerzést követően az eljárás alá vont személy az ellenérdekű fél jogérvényesítési lehetőségét a postai kézbesítések sorozatos vitássá tételével, rosszhiszemű pervitellel nehezítse el, az eljárás ésszerű időn belül történő befejezését akadályozva.[29]
c) Az Alkotmánybíróság a döntés meghozatalakor figyelembe vette azt a tényt, hogy a jogorvoslathoz való jog, "noha a bírói eljárásban is érvényesítendő, más jelentősséggel bír a közigazgatási és más hatósági döntésekkel kapcsolatban. A bírói úthoz való jog eltérő tartalmú a jogorvoslati joghoz képest, és részben több eljárási garancia érvényesülésének biztosítását írja elő. A jogorvoslati jognak is érvényesülnie kell a bírói eljárásban az Alkotmány 57. § (5) bekezdése alapján, a bírósági eljárásban azonban az érdemi, ügydöntő határozat postai kézbesítésének szabályozása eltérhet a közigazgatási és más hatósági eljárásra előírt szabályoktól."[30] A testület szerint a jogviták bírói elbírálásával szemben a közigazgatási és más hatósági eljárás egyik jellegzetessége, hogy azokban eltérően érvényesülhet a felek (ügyfelek) önrendelkezési joga, akár attól függően is, hogy az eljárás hivatalból vagy kérelemre indul. Előfordulhat egyes közigazgatási és más hatósági eljárásokban, hogy a személy csupán az érdemi, ügydöntő határozat kézbesítésekor értesül az eljárásról.[31] A határozat alapján a jogalkotónak a különféle eljárások sajátos jellegzetességeire - a kézbesítés vagy eredménytelen kísérlete jogkövetkezményei elhárításának lehetőségeire vonatkozó szabályozásnál - tekintettel kell lennie. Az indítványokban foglaltak részletes elemzése előtt az Alkotmánybíróság még utalt arra, hogy az a szabály, miszerint jogorvoslattal "a törvényekben meghatározottak szerint" lehet élni, utalás az eltérő szabályozási lehetőségekre; egyebek között arra, hogy a jogorvoslatnak többféle formája lehet.[32] Eszerint a jogorvoslathoz való alapvető jog tárgyilag csak a hatósági
- 66/67 -
döntésekre terjed ki. Nem terjed ki a nem állami, pl. a munkáltatói,[33] vagy a tulajdonosi döntésekre,[34] és nem terjed ki az állami, de nem hatósági, pl. a katonai elöljárói döntésekre sem.[35] A jogorvoslathoz való jog immanens tartalma az érdemi [ügydöntő, az (elítélt) helyzetét, jogait lényegesen befolyásoló] határozatok tekintetében a más szervhez vagy a magasabb fórumhoz fordulás lehetősége.[36] A nem érdemi, nem ügydöntő határozat esetén ilyen felülvizsgálatot nem kötelező biztosítani. Fontos azonban, hogy az adott, jogorvoslattal érintett döntés érdemi volta sem stabil tényező, így az alkotmánybírósági eljárásban a jogorvoslathoz való alapvető jog szempontjából valamely döntés érdemi, ügydöntő volta a tételes jogok által ilyennek tartott döntésekhez képest viszonylagos: a vizsgált döntés tárgya és személyekre gyakorolt hatása által meghatározott.[37]
Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a jogorvoslathoz való jog gyakorlásához - egyebek mellett - elengedhetetlenül szükséges, hogy az érintettek értesüljenek a határozatról, amely jogukat vagy jogos érdekeiket érinti és megismerhessék annak tartalmát. A testület utalt a 24/1999. (VI. 30.) AB határozatára, melyben a jogorvoslati határidő elbírálásával kapcsolatban azt is kimondta, hogy annak "alkotmányossága önmagában ... nem ítélhető meg, e tényező mellett más elemeket is figyelembe kell venni, mindenekelőtt a jogorvoslattal megtámadható döntésről való tudomásszerzés garantáltságát."[38] Az Alkotmánybíróság szerint ez a tudomásszerzés akkor garantált, ha megállapítható, hogy a tudomásszerzés lehetősége minden kétséget kizáróan fennáll. Kettős feltételt támaszt tehát az alkotmányossági próba: elsőként azt kell megállapítani, hogy nem kell megtörténnie a tudomásszerzésnek, elegendő annak lehetőségét biztosítani, másrészt viszont a lehetőségnek "minden kétséget kizáróan" biztosítottnak kell lennie.
Az Alkotmánybíróság az indítványok elbírálásakor azt állapította meg, hogy a már hivatkozott feltétel, a "tudomásszerzés garantáltsága", a megdönthetetlen kézbesítési vélelem a jogkövetkezmények feltétlen alkalmazásakor esetenként, kivételesen, hiányozhat. Előállhat a hatályos szabályozás mellett az a helyzet, hogy a közigazgatási és más hatósági döntés, az érdemi, ügydöntő határozat ellen önhibán kívül nem lehet jogorvoslattal élni és a hátrányos következmények másként sem háríthatók el."[39] Ez a körülmény lényeges hatással volt a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapítására.
Az Alkotmánybíróság döntése szerint a kézbesítés részletszabályai a bírói úthoz vagy a jogorvoslathoz való jogból nem vezethetők le. Ez annyit jelent, hogy többféle szabályozás egyaránt kielégítheti az eltérő alkotmányos követelményeket, a törvényhozónak tehát viszonylag tág tere van arra, hogy egyensúlyozzon a különféle érdekek között.[40] A jogi szabályozási megoldással kapcsolatos elvárás, hogy "minél kevésbé követelmény a jogszabály szerint a személyes tudomásszerzés bizonyossága, annál tágabb teret kell nyújtani ennek hiánya bizonyítására, az önhibán kívül eredménytelen maradt kézbesítés hátrányos következményei elhárítására."[41] Jogviták bíróság előtti eljárásban való elbírálásakor azonban a testület szerint az eljárás megindítását tudató határozatok kézbesítésénél is fontos annak megállapítása, hogy a fél az iratot valóban kézhez vehette-e. A bíróság a kézbesítés szabályszerűségéről ennek vizsgálatakor dönt, szükségszerűen a vizsgálata időpontjában a rendelkezésére álló adatok és ismert körülmények alapján.
a) A Pp. vizsgált szabályozási megoldása szerint eltérő szabályok vonatkoznak az eljárásban az eljárást kezdeményező irat kézbesítésére. Az eljárást kezdeményező irat kézbesítése vonatkozásban a Pp. azt a garanciális szabályt tartalmazza, hogy ha keresetlevél vagy fizetési meghagyás közlésére kerül sor, a vélelem beálltáról is az alperest (kötelezettet) külön tájékoztatni kell. Az erről szóló küldeményt azonban nem kell tértivevénnyel kézbesíteni, mert ilyenkor már a bíróság a törvény alapján beállt jogkövetkezményekről tájékoztat, a kézbesítés szabályszerűségének vizsgálatára már nincs szükség. A törvényben rögzített jogkövetkezmények akkor állnak be, ha a kézbesítésre a jogszabályi rendelkezések megtartásával, azaz szabályszerűen került sor.[42] A kézbesítésre vonatkozó szabályok nem maradéktalan teljesülése a bírósági percselekményeket jogellenessé teszi, lényeges eljárási szabálysértéshez vezet. Az eljárás megindítását tudató határozat szabályszerű kézbesítését követően viszont a felek azzal számolhatnak, hogy a törvény szabályait követve az eljárást lefolytatják és befejezik.[43]
b) A teljes ülés többségi határozatában arra a kö-
- 67/68 -
vetkeztetésre jutott, hogy olyan szabály kötelező megalkotása, amely a Pp. hatálya alá tartozó eljárásokban a kézbesítés tényleges megtörténte bizonyosságának vizsgálatára vagy annak vizsgálatára kötelezne, hogy a címzett ténylegesen valóban tudomást szerzett-e a hivatalos iratról, nem vezethető le követelményként az Alkotmány szabályaiból. Az azonban igen, hogy a kézbesítés jogszabályban előírt formális feltételeinek olyannak kell lenniük, amelyek megvalósulása esetén alapos okkal vonható le következtetés a kézbesítés szabályszerű megtörténtére.[44] Ebben az összefüggésben a bíróság döntése a kézbesítés szabályszerűségéről azt jelenti, hogy a döntéskor rendelkezésre álló adatok ismerete alapján a kézbesítés elvileg megtörténhetett.
c) Mindezekkel a megállapításokkal egyidejűleg azonban az Alkotmánybíróság rámutatott arra, hogy a hivatalos iratok kézbesítéséhez fűződő jogkövetkezmények beálltának előfeltétele az, hogy az irat vagy a kézbesítési jogszabályokban említett értesítés a címzetthez bizonyosan eljuthasson. A tudomásszerzésnek - mint már erről szó esett - nem kell bekövetkeznie, de minden kétséget kizáróan fenn kell állnia a lehetőségének. Ehhez igazodó szabályozási megoldást tartalmaznak a vizsgált előírások. Többek között például számolnak azzal, hogy a postai szolgáltató nem vagy nem szerződésszerűen teljesít, amikor kimondja, hogy a postai szolgáltató nem felel a szolgáltatás nem, vagy nem szerződésszerű teljesítéséért, ha az ingatlan tulajdonosa (címzett) nem tesz eleget a jogszabályban előírt kötelezettségének, nevezetesen annak, hogy a küldemény épségét garantáló levélszekrény felszereléséről gondoskodjék, és lehetővé tegye az ahhoz való biztonságos hozzáférést, kivéve a támpontos kézbesítéssel ellátott területeket.[45]
d) Az Alkotmánybíróság a vizsgálat során arra a megállapításra helyezkedett, miszerint a támadott jogszabályok abból indulnak ki, hogy a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó eljárási szabályok minden előfordulható esetben biztosítják, hogy a címzett az iratot kézhez vehesse. A testület szerint viszont mindazonáltal előfordulhat, hogy az irat vagy az értesítés a címzetthez (akár azért, mert a postai szolgáltató a hivatalos iratok kézbesítésére vonatkozó kötelezettségének bármely okból nem tehetett teljes mértékben eleget, akár más olyan okból, amely a címzett önhibáján kívül esik) nem érkezik meg. Az Alkotmánybíróság áttekintett több, a kézbesítéssel kapcsolatban lehetségesen előforduló eshetőséget. Ezek az alábbiak.
- A kézbesítés sikertelensége esetén az eljárási jogszabályokban általánosan ismert igazolás vagy adott esetben a perújítás jogintézménye lenne hivatott azt biztosítani, hogy az önhibáján kívül mulasztó címzett az elmulasztott eljárási cselekményt pótolni tudja. Már az igazolás alkalmazásának is feltétele azonban az, hogy az önhibáján kívül mulasztó címzett a mulasztásról tudomást szerezzen, éspedig időben.
- Előfordulhat, hogy a vélelem beálltától, a jogkövetkezmények alkalmazásától, a mulasztásról való tudomásszerzésig az igazolásra nyitva álló - esetenként viszonylag rövid és jogvesztő - határidő az érintett személy önhibáján kívüli okból telik el.
- A postai szolgáltató szerződésszerű kézbesítése esetén is előfordulhat, hogy a kézbesítés a címzett önhibáján kívül marad eredménytelen, s az igazolási kérelem előterjesztésével sem lehet a mulasztás következményeit orvosolni. Ez abból az egyébként helyeselhető jogalkotói célkitűzésből is adódhat, hogy a hatályos szabályok a helyettes átvevők viszonylag széles körét határozzák meg. A postai szolgáltató ugyanis a helyettes átvevőknek szerződésszerűen kézbesíthet, hacsak a feladó másként nem rendelkezett. A hatályos szabályozás mellett azonban nem lehet eleve kizárni annak lehetőségét, hogy a helyettes átvevők (pl. bérbeadó, szállásadó, közeli hozzátartozó, élettárs) és a címzett között egyes esetekben érdekellentét állhat fenn az irat kézbesítését illetően.[46] Ehhez kapcsolódik az a tény is, mely szerint nincs olyan szabály a Pp.-ben, ami -akár meghatározott feltételektől függően - előírná, hogy az eljárást kezdeményező iratnál a feladónak (a bíróságnak) kötelező úgy rendelkeznie, hogy az irat helyettes átvevőnek nem kézbesíthető. Nem minősül jogellenesnek önmagában, ha ilyen rendelkezést a bíróság nem tesz, de a kézbesítési vélelem annak ellenére beáll, hogy a címzett hihetően önhibáján kívül a küldeményről nem értesülhetett.[47]
- Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a hatályos szabályozás sem a mulasztás okai szerint nem differenciál az igazolási kérelem szabályozásánál, sem külön szabályt nem tartalmaz az igazolás szabályai között az "első" idézés átvételének önhibán kívül való elmulasztása kimentésére.
Mindezek a megoldási hiányosságok alkotmányossági problémákat keletkeztetnek.
Az áttekintettek alapján a teljes ülésnek két kérdésben kellett állást foglalnia. Egyrészt a törvényes vélelem alkalmazásának megengedhetőségéről és annak alkotmányos feltételeiről, másrészt a jelenleg alkalmazott megoldás garanciaelemeinek elégséges vagy elégtelen voltáról.
a) A testület egyik korábbi határozatában a törvényes vélelmet mint adótechnikai megoldást nem találta alkotmányosan kifogásolhatónak abban az esetben, ha a szabályozás két feltételnek eleget tesz. Elsőként, a törvényes vélelmet csak kivételesen alkalmazhatja a jogalkotó, másodsorban, a vélelem megdöntésére lehetőséget
- 68/69 -
kell biztosítania[48] A törvényes vélelem alkalmazása tehát az Alkotmánybíróság gyakorlata szerint önmagában nem kifogásolható.
b) A mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenesség megállapításának a testület esetjoga szerint akkor is létjogosultsága van, ha alapjog érvényesüléséhez szükséges jogszabályi garanciák hiányoznak.[49] Másrészt a testület szerint a jogalkotó szerv jogszabályalkotási kötelezettségének konkrét jogszabályi felhatalmazás nélkül is köteles eleget tenni, ha a jogi szabályozás iránti igény annak nyomán állott elő, hogy az állam jogszabályi úton rendezett bizonyos életviszonyokat és ezáltal a személyek egy csoportját megfosztotta alkotmányos joguk érvényesítésének gyakorlati lehetőségétől.[50] Az Alkotmánybíróság úgy ítélte meg, hogy a vizsgált esetben a bírói úthoz és a jogorvoslathoz való alapjog érvényesüléséhez szükséges egyes jogszabályi rendelkezések hiányoznak. Ebből adódóan, mivel egyes konkrét esetekben a különböző eljárási jogosultságok gyakorlásának, valamint a kötelezettségek teljesítésének ellehetetlenülését eredményezheti a hivatalos iratok postai kézbesítésének jelenlegi szabályozása, a postai kézbesítéshez fűződő vélelem megdöntésére, bizonyos esetekben a jogkövetkezmények elhárítására vonatkozó külön szabályok hiánya, az Alkotmánybíróság mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet állapított meg.[51] A testület utalt arra, hogy a mulasztás többféleképpen orvosolható, ám ennek megtételekor, a különböző szintű hatályos rendelkezések áttekintése alapján a jogalkotónak egyidejűleg kell az alkotmányos követelményeket kielégítő korszerű szabályozással biztosítania a bírói úthoz és a jogorvoslathoz való alapvető jog érvényesülését az eljárások hatékony befejezéséhez fűződő érdek szem előtt tartásával, a különféle hivatalos iratokra vonatkozó, megfelelően differenciált szabályozással.[52]
a) Az indítványok egy része nem pusztán (vagy egyáltalán nem) alkotmányos mulasztás megállapítására irányult, hanem kifejezett megsemmisítést kért. Az Alkotmánybíróság az Abtv. 20. §-a szerint indítvány alapján jár el, másrészt az indítványnak a kérelem alapjául szolgáló ok megjelölése mellett határozott kérelmet kell tartalmaznia.[53] Az indítványozók a fél tekintetében állították a Pp. kézbesítési szabályának elégtelen voltát, a testületnek tehát - a többségi megállapítás szerint[54] - az alkotmányossági kontroll tekintetében erre az aspektusra kellett szorítkoznia.
b) Az Alkotmánybíróság abból indult ki, hogy a vizsgálat tárgyát képező szabályok alkotmányossága a Pp. összefüggésében csak a szabályozási környezetre figyelemmel, a konkrét rendelkezések és ezek összefüggései áttekintése alapján dönthető el. A támadott szabályok egy része a bírói eljárásban a Pp. szabályainak megfelelően alkalmazott kézbesítésről szól.
A határozat szerint mind az eljárás kezdeményezésekor, mind a már megindult eljárásban előfordulhat olyan eset, amikor a fél vagy képviselője hibáján kívül mulaszt. Ilyenkor a Pp. lehetővé teszi a mulasztás következményeinek orvoslását (Pp. 105-110. §). E szabályok értelmében, ha a fél vagy képviselője valamely határnapon hibáján kívül nem jelent meg, vagy valamely határidőt hibáján kívül mulasztott el, a mulasztás következményei - bizonyos kivételektől eltekintve - igazolással orvosolhatók. A sikeres igazolási kérelem jogkövetkezménye, hogy ha a bíróság a fél által elmulasztott tárgyaláson határozatot hozott, a sikeres igazolási kérelem alapján megismételt tárgyalás eredményeként új határozatot kell hozni. Az igazolási kérelmet az elmulasztott határnaptól, illetőleg az elmulasztott határidő utolsó napjától, ha pedig a mulasztás csak később jutott a fél vagy képviselője tudomására, vagy az akadály csak később szűnt meg, a tudomásszerzéstől, illetőleg az akadály megszűnésétől számított tizenöt napon belül lehet előterjeszteni. A mulasztástól számított három hónap eltelte után azonban igazolási kérelmet előterjeszteni nem lehet. Az első tárgyalásra történő idézés szabályszerűségének igazolási kérelemmel való vitatását ez a jogvesztő határidő kizárja. Ez azonban nem jelenti azt, hogy a keresetlevél kézbesítése szabálytalanságának következménye ne lenne elhárítható olyan esetben, amikor a fél önhibáján kívül mulasztott.[55]
Az "első" idézés elmulasztásának kimentését a Pp. rendelkezései akkor is lehetővé teszik a fél számára, ha igazolási kérelemmel már nem élhet, igaz meghatározott feltételek mellett.[56]
Az Alkotmánybíróság minderre tekintettel megállapította, hogy a hivatalos iratok kézbesítéséhez fűződő törvényi vélelmet és jogkövetkezményeket tartalmazó szabályozás, és az indítvánnyal érintett jogszabályok erre vonatkozó, támadott rendelkezései nem ellentétesek az indítványokban felhívott érvek alapján a jogállamiság Alkotmány 2. § (1) bekezdése szerinti követelményével, illetve az Alkotmány 57. §-ában foglalt általános eljárási garanciákkal. Emi-
- 69/70 -
att az Alkotmánybíróság e szabályok alkotmányellenességének megállapítására és megsemmisítésére vonatkozó indítványokat elutasította.
Ugyancsak nem találta alkotmányellenesnek a testület az egyes támadott jogszabályi rendelkezéseket atekintetben, hogy azok a védelemhez való alapvető jogot sértenék, mivel az alkotmánybírák szerint a Be. megfelelő garanciákat tartalmaz arra, hogy a kézbesítési szabályok ne állhassanak a védelemhez való jog érvényesítésének útjába.
a) Az Alkotmánybíróság által vizsgált egyik rendelkezéssel kapcsolatban a kifogás tárgya az volt, hogy az lehetővé teszi hivatalos irat házastárs részére történő kézbesítését is. Konkrét ügyben ennek a vonzata akként jelentkezett, hogy az indítványozóra nézve releváns közigazgatási határozat házastárs részére történt átadása szabályszerű kézbesítésnek minősült, s az eljáró bíróság értékelése szerint az a tény, hogy csupán a kézbesítéstől számított második napon jutott a döntés az indítványozó birtokába, nem szolgált a határidő elmulasztásának jogkövetkezménye alóli mentesítésként.[57] Erre tekintettel a bíróság a kérelmező igazolási kérelmét érdemi vizsgálat nélkül elutasította.
b) Az Alkotmánybíróság döntését az Abtv.-re alapozta, mely szerint az alkotmányjogi panasz benyújtásának fontos előfeltétele az, hogy a jogsérelem alkotmányellenes jogszabály alkalmazása folytán következzék be. A vizsgált rendelkezések a testület szerint alkotmányossági szempontból nem kifogásolhatók önmagában azért, mert a címzett helyett a postai küldemény a házastársnak mint helyettes átvevőnek is általában kézbesíthető. Az alkotmánybírák utaltak arra, hogy kivételes esetekben a helyettes átvevőnek való kézbesítést a feladó hatóságnak ki kellene zárnia az eljárására irányadó szabályok alkalmazásával, ez azonban a vizsgált normának a postai szolgáltatóra vonatkozó szabályai alkotmányosságától független kérdés.
Az Alkotmánybíróság ezt a helyettes átvevőknek történő kézbesítés funkciójával és előnyeinek ismertetésével indokolta. Eszerint e jogintézmény elősegíti a küldemények gyors továbbítását, s ezáltal a címzetteknek lehetővé teszi azt, hogy jogaikat mielőbb érvényesíthessék. A testület álláspontja alapján a jogalkotónak ugyanis arról kell gondoskodnia, hogy a kézbesítési eljárás a legnagyobb valószínűséggel biztosítsa a hivatalos iratnak a címzettnek való mielőbbi kézbesítését.
Az Alkotmánybíróság határozatának egyes elemeivel kapcsolatosan több alkotmánybíró is különvéleményt fogalmazott meg. Ezek az álláspontok azonban nemcsak a határozat adott részével állnak ellentétben, hanem egymáshoz képest is alapjaiban más nézetet képviselnek. Emiatt szükséges hangsúlyozni, hogy a mulasztás megállapítása ellen csupán két alkotmánybíró emelt szót, a többi különvélemény etekintetben nem találta problematikusnak a többségi álláspontot.
a) Bagi István alkotmánybíró álláspontja szerint több okból sem lett volna helye a mulasztás megállapításának. Egyrészt, aggályosnak látja azt a megállapítást, mely szerint a jogszabály nem teszi lehetővé a hivatalos irat kézbesítéséhez fűződő vélelem megdöntését, mivel a vélelem megdöntésére az igazolás intézménye alkalmas. Másrészt, megítélése szerint nem állapítható meg egyértelmű alkotmányos összefüggés egyfelől az Alkotmány 57. § (1) bekezdésében szabályozott, a bírói úthoz való jog, illetőleg az e § (5) bekezdésében biztosított jogorvoslathoz való jog, másfelől pedig a vélelem megdöntésének szabályozása között.[58]
Bagi alkotmánybíró értékelése több szempont figyelembevételére támaszkodik. Véleménye szerint "nem mondható ki általános érvénnyel, hogy egy (bármilyen jellegű) irat kézbesítésének meg nem történte az eljárás résztvevőjét (felet, képviselőt, tanút, szakértőt) akadályozza abban, hogy jogorvoslati jogával éljen."[59] Ez a megállapítás azzal a kiegészítéssel, hogy a kézbesítés elmaradása önmagában nem akadályozza minden esetben és feltétlenül a joggyakorlást, elfogadható és valós. A további érvelés azonban akként folytatódik, hogy "a bíróság (más hatóság) nem csupán jogorvoslattal támadható határozatot kézbesít, hanem egyéb olyan iratot, amelyek kézbesítéséhez fűződő joghatások közül csak az egyik a fellebbezési határidő megnyílta."[60] "A fenti alkotmányos sérelem szempontjából a szabályszerű kézbesítés vélelme tehát ezen határozatok esetében nem bír jelentőséggel, többségük az eljárás ésszerű időn belüli befejezését szolgálja. Különösen a kezdő irat (keresetlevél, idézés) kézbesítésének vélelme és a jogorvoslat között nincs alkotmányos összefüggés. A keresetlevél kézbesítéséhez a Pp. a perfüggőséget (a keresetlevél jogi hatályának, mégpedig elsődlegesen
- 70/71 -
az anyagi jogi hatályának beállta) fűzi, amely ellen nem lehet fellebbezéssel élni."[61]
Az az érvelés azonban - igazságtartalma ellenére - nem mutat semmit az adott norma alkotmányosságára vonatkozóan, vagyis, hogy a jogorvoslattal támadható határozatok tekintetében tartalmazza-e az adott jogszabály az alkotmányosság biztosításához szükséges garanciaelemeket, vagy sem. E határozatok vonatkozásában ugyanis teljességgel irreleváns, hogy léteznek-e olyan határozatok, amelyek esetében az esetleges "garanciamennyiség" csekélyebb volta nem eredményez alkotmányellenességet: ha a jogorvoslattal támadhatóak esetében az alkalmazott garanciák elégtelennek tekinthetők, az alkotmányellenesség kimondása nem mellőzhető azon az alapon, hogy más határozatok irányában ugyanezek a biztosítékok megfelelőek. A kérdés tehát abba az irányba mutat tovább, hogy vajon a jogorvoslattal támadható aktusok tekintetében elegendő-e a vizsgált jogszabályi rendelkezések által adott védelem mértéke.
b) A különvélemény szerint az Alkotmány 57. § (1) bekezdésével való összefüggés ugyancsak nem áll meg a vizsgált normák vonatkozásában, a bírói eljáráshoz való jog, valamint a bíróság előtti egyenlőség ugyanis független a bírósági iratok Alkotmánybíróság által vizsgált kézbesítési szabályától. Bagi István szerint, mivel a kézbesítés a már megindult eljárásokban lehetséges, a vélelem nem alkalmas a bírói eljárás igénybevételének akadályozására, és nem gátolhatja, hogy a felek jogaikat gyakorolják, kötelezettségeiket teljesítsék.
Ezzel összefüggésben azonban - véleményem szerint - a különvéleményben foglaltakkal ellentétben a bírói út igénybevétele nem redukálható pusztán annak a megindítására, hanem magában foglalja az abban való részvételi lehetőséget is, melynek lefolyása, illetve annak mikéntje (a jogi hatások kiváltására alkalmas aktusok megtétele vagy az arra való törekvés) jelentősen függ az érintett személynek az eljárás megindulásáról és zajlásáról való tudomásától. Az értesítés elmaradása pedig - nézetem szerint - egyértelműen gátolja (gátolhatja) a jogok gyakorlását. A kötelezettségek teljesítése vonatkozásában arra tekintettel elfogadható a különvélemény megállapítása, hogy a kötelezettségek teljesítésének elmaradása olyan eljárási cselekményeket von maga után (pótlásra való felszólítást vagy szankciót), amely adott ügyben értesítésként is funkcionál. A jogok gyakorlásának elmaradása esetén viszont az ilyen jellegű eljárási mozzanat bekövetkezése valószínűtlenebb, e vonatkozásban tehát a jogsérelem bekövetkezése is valószínűbb. Összegezve, véleményem szerint a bírói úthoz való jog nem csak arra vonatkozik, hogy az adott eljárás - akár az érintett tudtán kívül - induljon meg, hanem arra is, hogy a jogosultnak egyrészt már az eljárás megindítását és annak körülményeit legyen lehetősége a jogszabályok keretei között befolyásolni, másrészt pedig lényeges tartalmi elemként foglalja magában, hogy az eljárás folyamán is legyen lehetősége a "történéseket" figyelemmel kísérni és a számára biztosított lehetőségekkel élni. A bírói úthoz való jog ugyanis nem teljesül pusztán azáltal, hogy a jogosult tudtán kívül valamilyen formában megindul az eljárás, hanem igényli azt is, hogy a félnek az eljárás kezdetétől annak befejeződéséig aktív cselekvési lehetősége legyen jogainak érvényre juttatása és kötelezettsége teljesítése tekintetében.
c) Az általam adott érveléssel kapcsolatban azonban megjegyzendő, hogy azt egy másik határozatából következően az Alkotmánybíróság sem feltétlenül támogatja teljes mértékben. Az Áe. 13. § (2) bekezdésének alkotmányosságát vizsgáló döntésében a testület ugyanis nem tekintette Alkotmánnyal ütközőnek azt a jogi megoldást, mely szerint a közigazgatási eljárás megindulásáról az ügyfelet csak jogszabályban meghatározott esetekben kell értesíteni, vagyis előfordulhat olyan eset, hogy az ügyfél tudtán kívül zajlik az eljárás. Mindez azzal a következménnyel jár(hat), hogy az ügyfélnek nincs lehetősége ügyféli jogait gyakorolni. A testület szerint azonban mindez önmagában nem alkotmányellenes, hanem figyelembe kell venni a konkrét szabályozási környezetet, tényezőket és a külön jogszabályi előírás hiányának indokát vagy annak hiányának okát.[62]
d) A különvélemény más pontja is másként értékeli azonban e kérdést, abból a vitathatatlan tényből kiindulva, hogy a kézbesítendő irat jellegétől függően eltérő: a kézbesítés elmaradásához fűződik-e jogsérelem és az milyen súlyú. Az alkotmányosság alapjául relevánsként feltüntetett érvek közül azonban etekintetben nem értek egyet azzal a megállapítással, mely szerint "a kezdő irat kézbesítésénél nem lehet figyelmen kívül hagyni, hogy a címzett a kézbesítés elmaradása esetén is valószínűsíthetően tudomást szerez az eljárásról, mert a keresetlevél kézbesíthetetlensége esetében kézbesítési ügygondnokot rendel ki a bíróság, amelyről értesítést küld, míg az eljárás folytatásáról már megkapja az iratokat."[63] Ezt egyrészt azért tartom elfogadhatatlannak, mert a különvélemény is csak "valószínűsíthető"-ként fogalmazza meg ezt az állítást, másrészt viszont az esetlegesen elmaradt percselekmények következtében elmulasztott joggyakorlást hatásában gyakran aligha pótolhatja a későbbi értesítés következményeképpen megnyíló pótlási lehetőség, vagy az értesítés hiánya miatt elkövetett mulasztás következtében hozott sérelmes bírósági döntés ellen esetlegesen biztosított jogorvoslati út. A különvélemény ezzel ellentétes nézeten áll: "az (első tárgyalásra) idézés folytán a meg nem jelenés következménye lehet mulasztási ítélet, bírósági meghagyás, egyéb végzés, ami ellen azonban a mu-
- 71/72 -
lasztónak van jogorvoslati joga akkor is, ha nem tudja igazolni mulasztását - ezért nem érheti jogsérelem. "[64] A jogorvoslat biztosítása - véleményem szerint - nem küszöbölheti ki minden esetben és teljességében a bekövetkezett jogsérelmek mindegyikét. Különösen igaz ez a rendkívüli jogorvoslatok tekintetében, akkor ugyanis önmagában a jelentős időveszteségből is jogsérelmek adódhatnak. Az időtényezőre (is) tekintettel nehezen tudom elfogadni a különvéleménynek azt a megállapítását, mely szerint "jogsérelem a tanú, szakértő esetében sem jelentős, mert a bíróság addig idézi őt (bírsággal, elővezetéssel útbaindítással), amíg meg nem jelenik, így valószínű, hogy az igazolási kérelem jogvesztő határideje alatt veszi kézhez az újabb idézést."[65]
A jogorvoslati lehetőségek biztosítása tehát nem mentesíti a jogalkotót abbéli kötelezettsége alól, hogy az alapvető jogok biztosítására és az esetleges jogsérelmek kiküszöbölésére más eszközökkel is ne törekedjen a lehető legnagyobb mértékben.
e) Támogatható viszont az az érv, amelyet a különvélemény a befejező határozatokkal összefüggésben fogalmaz meg. Ha ugyanis "a címzett befejező határozatot nem vesz át, azért nem védendő az érdeke, mert az eljárás egy folyamat, amelyben tudhat arról, hogy az valamilyen érdemi határozattal zárul. Ezért elvárható, hogy tudakozódjék róla a hatóságnál az igazolási kérelem jogvesztő határideje alatt". Mindez azonban csak akkor igaz, ha egyáltalán tud a folyamatban levő eljárásról, ami a kézbesítéssel kapcsolatos problémák miatt korántsem minden esetben valósul(hat) meg.
f) Bagi alkotmánybíró a többségi döntéstől eltérő álláspontjában azt a nézetet képviselte, hogy "a kézbesítésre vonatkozó, fent említett vélelem megdöntésével kapcsolatos szabályok legfeljebb a jogbiztonság oldaláról közelíthetők meg". Eszerint a jogbiztonság az eljárásban részt vevő valamennyi fél érdekében ugyanolyan súllyal veendő figyelembe: elsődleges érdek (sic!) pedig az eljárások ésszerű időben történő befejezése, amely a tisztességes eljárásához való jogból következik, s amelyet a kifogásolt vélelem törvényi szabályozása segít elő.
Ebből adódóan a különvélemény szerint annak, aki tartósan nem tartózkodik a lakcímén, nincs jogilag méltányolható érdeke, mert előre számíthat arra, hogy küldeményeit valakinek át kell vennie. A postai szabályok pedig lehetővé teszik meghatalmazott állítását. Ez az érvelés jogilag valóban igaz, s arra az elvre épül, mely szerint - a jogszabályok kihirdetésének kötelező volta miatt - senki nem hivatkozhat eredményesen a jogszabály ismeretének hiányára. Mindenesetre úgy vélem, ez az elv sem jelenthet az állam számára kibúvót atekintetben, hogy erre hivatkozva ne teremtsen olyan, az alapvető jogok védelméhez szükséges garanciákat, amelyek kialakítása intézményvédelmi kötelezettségéből is adódik. Emiatt az elv abszolutizálását - ebben az esetben is - aránytalannak vélem, és nem tudom hiánytalanul elfogadni. Az államnak ugyanis kötelessége, hogy a területén tartózkodókat (vagy polgárait) jogaik érvényesítésében segítse. Nem jogállami megoldás az állam részéről minden alkalommal a "jogszabály nem ismerése nem mentesít" igen kényelmes pajzsa mögé rejtőzni, s emiatt ehhez az Alkotmánybíróságnak nem szabad feltételek nélkül, minden esetben segédkezet nyújtania.
A különvélemény másik argumentuma szerint, ha "ideiglenesen nem tartózkodik otthon (és nincs helyettes átvevő sem), előfordulhat, hogy öt nap alatt nem veszi át, kézhez veszi azonban a két értesítést, amely tartalmazza a feladót, és módja van tudakozódni. Így ezúttal sincs védendő érdek. Ugyanez a helyzet, ha a címzett nem képes a küldeményért elmenni". Ez az érvelés már inkább elfogadható, ám az állam - más alapvető jogok, vagy egyéb alkotmányi értékek oltalma érdekében - ebben az esetben is köteles más eszközökkel, a jogi szabályozás megfelelő alakításával további lehetőségeket teremteni az alapvető jogok védelmében.
g) A különvéleményben megjelenő további érv a célszerűség követelményét is értékeli, kapcsolatba hozva a jogbiztonság elvével. Bagi alkotmánybíró szerint, ha "a jogalkotó 'lazítana' a jelenlegi szabályozáson, úgy az a bírósági eljárások még távolabbi befejezéséhez, és ezáltal az állampolgárok jogainak sérelméhez (jogbiztonság sérelméhez) vezethetne. A számba jöhető megoldások, az igazolás határidejének meghosszabbítása, vagy más feltételek beiktatása arra indíthatja a peres feleket, hogy pertaktikai okból éljenek vele, hiszen eredménytelensége esetén sincs szankciója. A jogvesztő határidő más esetben is arra szolgál, hogy aki késedelmesen érvényesíti jogait, ne részesüljön jogi védelemben még akkor sem, ha igénye megalapozott. Eltérő szabályozás (hosszabb tartamú jogvesztő határidő) jogbizonytalanságot eredményezne, hiszen esetlegesen (akár jogerősen) befejezett eljárás jogszerűségét lehetne utóbb kétségbe vonni."[66]
Ezzel összefüggésben a célszerűség elvének érvényesítése elfogadható, de csak akkor, ha ez nem áll valamilyen alapvető jog útjában, vagy annak nincs más alapvető jog érvényesítésére irányuló, szükséges és arányos megvalósítással párosuló indoka. Véleményem szerint az alapjogvédelem mértékének növelése érdekében tett szabályozási "lazítás" nem eredményezne automatikusan alapjogsérelmet mások vonatkozásában, s ha ilyen veszély fenn is áll, azt nem a jogérvényesítés erre hivatkozva történő korlátozásával, hanem a "lazítással" egyidejűleg beépített, a visszaéléseket hatékonyan kiküszöbölő biztosíté-
- 72/73 -
kok - például magas összegű bírság - beiktatásával oldandó meg. Erre tekintettel nem tudok azonosulni a különvéleményben foglalt végső megállapítással abban a formában, ahogyan az megfogalmazásra került. Eszerint ugyanis "a jogbiztonság alkotmányos követelménye szempontjából ... nagyobb jogsérelmet okozhat a kézbesítési szabályozás 'lazítása', mint amennyit az önhiba bizonyítatlansága folytán előállt jogsérelmek". Ezt az érvet azzal törekszik igazolni a különvélemény, hogy a felek "a bíróságtól (hatóságtól) jellemzően nem csupán egyetlen iratot kapnak, a kezdő iratot követi, az érdemi határozatot pedig megelőzi más irat is. Ezért egyetlen irat kézbesítésének esetleges hibája aligha jelenti a joggyakorlás akadályozását akkor, amikor más iratból a fél már tud az eljárásról, vagy tudni fog a következőkben."[67] A magam részéről egyrészt nem látom ugyanis feltétlenül és kétségkívül igazoltnak, hogy az alkotmányosság szintjének növelése automatikusan jogsérelmet okozna, és ha ez mégis bekövetkezne, akkor annak hatékony garanciákkal elejét lehet venni. Másodsorban, az Alkotmányból eredő jogvédelmi és joggyakorlási igény nem pusztán a joggyakorlás lehetőségének biztosítását, hanem annak zavartalan, az egész folyamat alatt garantált igénybevételének lehetőségét is jelenti és az erre irányuló minél magasabb szintű védelem megteremtésére vonatkozó állami (jogalkotói) kötelezettséget keletkeztet.
Megfelelő garanciákkal véleményem szerint megteremthető a szükséges egyensúly az eljárás elhúzódásmentes folyása és az alapjogvédelem kiteljesítésének igénye között. Mindezzel nem áll ellentétben Bagi alkotmánybírónak az a megállapítása, mely szerint az ügyfelet védeni kell ugyan a postai mulasztások ellen, nem lehet azonban figyelmen kívül hagyni az ellenérdekű fél érdekét, amely ugyanúgy védendő - többek között - az eljárás elhúzását célzó cselekményekkel szemben. Az eljárás elhúzásának egyik esetleges eszköze éppen a küldeményekkel való manipuláció. Ennek kiküszöbölése ugyanis nem pusztán az alapjogvédelem szintjének alacsonyabban hagyásával, hanem hatékony jogszabályi előírásokkal is biztosítható.
h) Bagi alkotmánybíró nézetéhez hasonlóan Strausz János alkotmánybíró sem tartotta indokoltnak az alkotmányellenes mulasztás megállapítását. Strausz bíró nézete szerint a kézbesítésre vonatkozó jogi vélelem hiányában bármely címzett bármilyen bírósági vagy hatósági eljárást tetszése vagy érdekei szerint, avagy akár önhibáján kívül is, megakadályozhat, megnehezíthet, meghiúsíthat, pusztán passzív magatartásával. Véleményem szerint ez a jelen szabályozási környezetre vonatkoztatva minden további nélkül elfogadható álláspont. Az alkotmányellenes mulasztás megállapításának lényege azonban éppen az, hogy a jogalkotó bővítse a szabályozási elemek körét. Az alkotmányellenes helyzetet kiküszöbölő bővítés után viszont értelemszerűen nem minden esetben megfelelőek a korábbi szabályozási tartalomhoz igazított garanciák, emiatt a mulasztás kiküszöbölésekor nem csupán az Alkotmánybíróság által előírt tárgykörben megalkotandó norma pótlására van szükség, hanem az új szabályozás által megkíván jogalakítási teendők elvégzésére is, vagyis a jogszabályi környezet megfelelő módosítására, az új norma által indukált változtatási igények jogalkotó általi teljesítésére is. Emiatt az esetleges későbbi módosítást aligha lehet pusztán azon az alapon tagadni vagy elvetni, hogy az a jelenlegi előírásokkal együttesen megjelenve alkotmányossági, vagy más jellegű jogalkalmazói problémákat keletkeztetne. Strausz alkotmánybíró álláspontjából azonban éppen ez következik: "a vélelem tehát azt jelenti, hogy a 'nem kereste' visszajelzés esetén a bíróság (hatóság) alkalmazhatja mindazon jogkövetkezményeket, amelyek egyébként a tényleges kézbesítéshez fűződnek. E vélelem hiányában a bíróságok és más hatóságok működése lehetetlenné válna, az igazságszolgáltatás és a közigazgatás teljesen megbénulna."[68] Ez a megállapítás kétségkívül igaz, ám az alkotmányossági probléma nem is pusztán a kézbesítési vélelem létéből és annak alkalmazásából adódik, hanem az arra vonatkozó szabályozás nem megfelelő voltából. A többségi határozat a mulasztás megállapításával éppen erre adott választ: a valóban jogállami szükségletet kielégítő vélelem alkalmazását lehetővé tevő szabályok pontosabb, bővebb, az Alkotmány által megkívánt mértékű garanciákat tartalmazó szabályozására hívta fel a jogalkotót. A többségi döntés sem tagadja tehát önmagában azt a Strausz alkotmánybíró által írt különvéleményben foglalt megállapítást, mely szerint a kézbesítési vélelem jogintézménye összhangban áll az Alkotmány 2. § (1) bekezdésében foglalt jogállamiságból levezethető jogbiztonság követelményével.
i) Strausz alkotmánybíró különvéleményének másik, a jogszabályok által tartalmazott garanciákkal kapcsolatos lényeges megállapítása, hogy egyetlen eljárásjogi kódex sem nyilvánítja a kézbesítési vélelmet megdönthetetlennek. Álláspontja szerint, amennyiben a hivatalos irat valamely jogvesztő vagy nem jogvesztő határidőt, határnapot tartalmaz, és a címzett ezt önhibáján kívül mulasztja el, akkor az igazolási kérelem megfelelő jogorvoslást jelent, mivel a címzett kimentheti magát, és mulasztását nem bizonyítania, csupán valószínűsítenie kell. A különvélemény szerint azonban "az összes többi esetben sem zárja el semmi a címzettet - akár ügyfél, akár nem -, hogy az eljáró bíróság vagy hatóság előtt a vélelmet ellenbizonyítással megdöntse, pl. hogy tanúkkal, okiratokkal bizonyít-
- 73/74 -
hassa, miszerint azért nem vehette át a küldeményt, mert hosszabb ideig külföldön vagy kórházban volt, sőt, hogy a lakcíme megváltozott, és a feladó tévedett, amikor rossz címre küldte az iratot.[69] A vélelmet ilyen alapon megdönthető ellenbizonyítást semmiféle eljárási jogszabály nem tiltja". A bírói gyakorlatra utalva[70] Strausz alkotmánybíró úgy vélte, hogy a jogalkotót nem terheli mulasztás, mert ezek a kérdések rendezettek, és elfogadott gyakorlattá váltak: a kézbesítési vélelem álláspontja szerint megdönthető, továbbá létezik hosszú ideje az igazolás jogintézménye is.
Ez a nézet elfogadható azzal a megjegyzéssel, hogy a kialakult bírói gyakorlat önmagában aligha pótolhatja a törvényi garanciák hiányát. A különvélemény azonban a vélelem megdönthetőségére és az igazolásra történő utalást követően akként folytatódik, hogy "ennél többet vagy újabbat a jogalkotó nem találhat ki, tehát őt az állítólagos mulasztás korrigálására felhívni teljesen célszerűtlen volna."[71] Ezzel kapcsolatban jómagam egyáltalán nem vélem úgy, hogy a jogalkotó "többet vagy újabbat" ne találhatna ki, sőt - ami igazán lényeges - még hatékonyabbat is kitalálhat, másrészt a mulasztás korrigálására történő felhívás soha nem célszerűségi kérdés: ha van mulasztás, kötelező felhívni, ha nincs, nem lehet felhívni a jogalkotót annak korrigálására.
j) A különvélemény sem tagadja, hogy a "postai szolgáltatások jelenleg számos hibát és fogyatékosságot mutatnak, és az is gyakran előfordul, hogy a kézbesítést végző postás téved, vagy vét a szolgálati kötelezettségei ellen. Azonban a postai gyakorlat fogyatékosságai vagy egyes postai szabályok elavultsága nem sorolhatók a jogalkotói mulasztás körébe, és nem érik el az alkotmányellenesség szintjét. Következésképpen alkotmányellenes helyzet sem áll fent."[72] Ez a megállapítás önmagában nézve támogatható. A postai gyakorlat milyensége valóban irreleváns az Alkotmánybíróság által lefolytatandó vizsgálat során, a postai szabályok elavultsága azonban - bár a célszerűtlen, elavult rendelkezések a testület gyakorlata szerint pusztán emiatt nem válnak alkotmányellenessé[73] -, éppen az elavultságból adódó tulajdonságukkal, nevezetesen a megfelelő garanciajelleg betöltésére való alkalmatlansággal párosulva alapjogsérelemmel, ebből adódóan pedig alkotmányellenességgel párosulhatnak. Ebből következően pedig vagy a megsemmisítésük, vagy a mulasztás megállapítása indokolt lehet. Erre utal Erdei Árpád alkotmánybíró alább áttekintendő különvéleménye is, mely szerint az elavult, a kézbesítéssel összefüggő megváltozott viszonyokat figyelmen kívül hagyó rendelkezések alkotmányossági szempontból is kifogásolhatók.[74]
A határozatban foglaltaknál két alkotmánybíró is szigorúbb álláspontra helyezkedett, viszont más-más szemszögből. Erdei Árpád a támadott jogszabályi rendelkezések közül többnek a megsemmisítését is indokoltnak tartotta volna, Kiss László pedig az egyes normák jogforrási helyzetével kapcsolatosan fogalmazott meg alkotmányossági aggályokat.
a) Erdei alkotmánybíró amiatt tartotta volna indokoltnak a Rendelet egyes szabályainak és más vizsgált rendelkezéseknek - köztük egy 1953-ból származó utasításnak - a megsemmisítését, mert azok véleménye szerint a kézbesítettség ténye tekintetében a törvény szerinti megdönthető vélelmet ténylegesen megdönthetetlenné teszik. Ennek okát a különvélemény abban látja, hogy "a fél évszázados jogi szabályozás szükségképpen alkalmatlan a mai jogi és életviszonyok leképezésére. A lényeges tartalmában a módosítások ellenére változatlan, 1953-ból származó rendelet és az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősülő utasítás nem számol sem a megváltozott gazdasági feltételeknek a munkavállalásra gyakorolt hatásával, s az ennek eredményeképpen megnövekedett mobilizációval, sem pedig a postai szolgáltatás területén bekövetkezett feltételrendszer átalakulásával". Erdei alkotmánybíró utalt arra is, hogy a "postai szolgáltatásokkal összefüggésben a jogalkotónak az őt terhelő jogalkotási kötelezettség keretében egészében véve is le kellett volna már vonnia annak konzekvenciáit, hogy mára 'általános állapottá' vált a postai szolgáltatást igénybe vevőknek a lakóhelyüktől történő rendszeres, rövidebb vagy tartós távolléte."[75] Ezzel összefüggésben a "kézbesítéssel összefüggő megváltozott viszonyokat figyelmen kívül hagyó rendelkezések a szolgáltatás kényszerű igénybe vevői - vagyis a címzettek - számára olyan hátrányos következményekkel járnak, amelyek alkotmányossági szempontból is kifogásolhatóvá teszik a szabályozást."[76]
b) A másik alkotmányossági problémát - az általam helyesnek tartott - különvélemény abban látta, hogy "a vélelemmel érintett személy "objektíve nem rendelkezik, nem is rendelkezhet a bizonyítás eredményességéhez szükséges és az azt lehetővé tévő eszközökkel. A vélelmező tény fennállását alátámasztó vagy éppen cáfoló összes személyi és tárgyi bizonyíték (a kézbesítés megkísérlésének valódisága, a kézbesítés megkísérlésére vonatkozó értesítések meghagyása stb. tekintetében) a postai szolgáltató birtokában van. A vélelem érintettje ezekhez nem férhet hozzá, az iratokba, nyilvántartásokba, kimutatásokba be nem tekinthet, csupán arra jogosult, hogy a posta belső vizsgálatának eredményét megismerje. A vizsgálat azonban az ő közreműködése nélkül és előtte ismeretlen módon folyik, így a vélelem megdöntéséhez tel-
- 74/75 -
jes mértékben eszköztelen marad. Mindez azt eredményezi, hogy a vélelem megdöntésére irányuló eljárás során egyetlen tény lesz bizonyítható, nevezetesen a hivatalos iratnak a hatóság által történő postára adása (ami a hatóság postakönyveiből ellenőrizhető). Az ezt követő folyamat, a szolgáltató tevékenysége ugyanis ellenőrizhetetlen, így állításaival szemben az ellenbizonyítás is kizárt. Végső soron tehát a vélelem a hivatalos irat postára adásának tényén alapul."[77]
Emiatt Erdei bíró indokoltnak látta volna e szabályok megsemmisítését, mivel azok a jogbiztonság követelményével ellentétesen a vélelem megdöntésének folyamatába ellenőrizhetetlen bizonytalansági tényezőket építenek be, melyek döntő módon érinthetik annak az eljárásnak a kimenetelét, amellyel a kézbesítés kapcsolatos. Másrészt a különvélemény szerint a kézbesítési vélelemmel szembeni bizonyítás gyakorlati lehetetlensége az Alkotmány 57. § (5) bekezdésében foglalt jogorvoslati jogot is kiüresíti, mivel "a vélelemre alapított hatósági, illetőleg bírósági döntés ellen a jogorvoslat elvileg sem kecsegtet sikerrel."[78] A különvélemény szerzője szerint e szabályok változatlanul hagyása a jogalkotói mulasztás megszüntetése esetén is gátja lehet az alkotmányos szabályozás gyakorlati érvényesítésének.[79]
Erdei alkotmánybíróhoz hasonlóan Kiss László alkotmánybíró is a többségihez képest szigorúbb álláspontra helyezkedett. Kiss professzor a vizsgált jogszabályok többségét már formai okból is alkotmányellenesnek vélte, több előírással kapcsolatban azonban tartalmi észrevételt is megfogalmazott.
A különvélemény központi kérdése a hivatalos iratok kézbesítésének egyszerűsítéséről szóló 43/1953. (VIII. 20.) MT rendelet végrehajtása tárgyában kiadott 13/1953. (IK. 17.) IM-KPM-BM együttes utasítás alkotmányellenességének kérdése volt. Az utasítással összefüggésben Kiss alkotmánybíró indokoltnak látta volna a szabályozási szint elégtelensége okából, a felhatalmazó rendelet tartalmával való szoros összefüggésére tekintettel történő megsemmisítést. Ennek okaként az alábbiak jelölhetők meg.
a) A szabályozási szint elégtelensége. Ez a probléma a különvélemény szerint önmagában véve is elegendő ok lett volna legalább arra, hogy az Alkotmánybíróság - akár hivatalból is - megállapítsa a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is, tekintettel arra, hogy az utasítás tárgyi hatálya közvetlen kapcsolatba hozható az Alkotmány 57. § (1) és (5) bekezdésében foglalt alapvető jogokkal.[80]
Bár az Alkotmánybíróság álláspontja szerint az 1987. évi XI. törvény (Jat.) hatálybalépéséig a megalkotásuk időpontjában jogforrástani szempontból nem alkotmányellenes, ám a későbbiek során alkotmányossági szempontból elégtelenné vált jogforrási szinten megalkotott jogszabályoknak kizárólag e formai alkotmánysértés címén történő megsemmisítésétől tartózkodik ugyan, ha azonban a formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel párosul, a jogszabályt az utólagos normakontroll-eljárás keretében megsemmisíti. Az Alkotmánybíróságnak ez a gyakorlata vonatkozik mind a felhatalmazás alapján kiadott, mind pedig a felhatalmazó jogszabályokra.[81] A Jat. egyik jellemzője, hogy nem érinti a hatálybalépése előtt alkotott jogszabály, határozat, utasítás, szabvány, ármegállapítás és jogi iránymutatás hatályát.[82]
A vizsgált utasítás kiadására a 43/1953. (VIII.20.) MT rendelet 12. § (2) bekezdése adott felhatalmazást. A különvélemény rámutat, hogy mivel a felhatalmazó szabály nem jelöli meg, hogy a minisztereknek milyen jogforrásban kell szabályozniuk a feladatkörükbe utalt kérdést, az általános "megállapítási" jogukba elvileg mind a rendelet, mind az utasítás beletartozhat. A szabályozás tárgya ugyanakkor (tértivevények, kézbesítési bizonyítványok, figyelmeztetések mintájának megállapítása) állampolgári jogokat és kötelességeket is érint(het), amelyek rendezésére a Jat. hatálybalépése óta jogszabályt kell alkotni.[83] Ez miniszterek esetében csakis rendelet lehet, az utasítás ugyanis az állami irányítás egyéb jogi eszközének minősül. Az utasítás tartalma azonban nem csak az utasítást kiadó miniszterek közvetlen alárendeltségébe tartozó szervek munkájára kiterjedő előírásokat tartalmaz. A különvélemény szerint a fő probléma tehát nem pusztán az, hogy az adott társadalmi viszonyt nem megfelelő szintű jogszabály rendezi, hanem az, hogy egyáltalán nem jogszabályban találhatók meg a jogalkalmazó szervek által alapul veendő, s állampolgárok jogait és kötelezettségeit is érintő rendelkezések. Kiss László szerint - helyesen - ez már önmagában véve is olyan "minőségi ugrást" jelent, amely mellett az Alkotmánybíróság sem mehetett volna el szó nélkül. Erre a "szoros összefüggésre" tekintettel történő vizsgálat-kiterjesztés kínált volna megoldási lehetőséget, melyre az indítványok tartalma alapján a különvélemény szerzője szerint lehetőség lett volna.
b) További problémaként jelenik meg, hogy a nem megfelelő szabályozási szintű utasítás egyéb, az érintettek számára még kevésbé elérhető "források" szabályozási lehetőségei előtt is megnyitja az utat,[84] amikor felhatalmazást ad arra, hogy amennyiben a Rendelet vagy a jelen utasítás másként nem rendelkezik, a hivatalos iratok postai kézbesítésére a postai üzletszabályzat és kezelési utasítás rendelkezései legyenek irányadók. A különvélemény helyesen mu-
- 75/76 -
tat rá, hogy "e formák pedig már végképp a Jat. mellett élnek, annak kifejezett tilalma ellenére szabályoznak (szabályozhatnak) állampolgárokat (is) közvetlenül érintő társadalmi viszonyokat."[85]
c) Alkotmányossági szempontból is kifogásolható az utasítás megismerhetősége, hozzáférhetősége. Kiss László etekintetben az Alkotmánybíróság korábbi határozatából indult ki, mely szerint a jogállamiság egyik alapvető követelménye, hogy a közhatalommal rendelkező szervek a jog által meghatározott szervezeti keretek között, a jog által megállapított rendben, a jog által a polgárok számára megismerhető és kiszámítható módon szabályozott korlátok között fejtik ki a tevékenységüket.[86]
Az utasítás azonban e vonatkozásban "nem 'jog', s ilyenként gyakorlatilag hozzáférhetetlen is azok számára, akikre nézve ugyanakkor közvetlenül alkalmazandó rendelkezéseket tartalmaz". Fontos észrevétel, hogy az utasítás (mint az állami irányítás egyéb jogi eszköze) még csak a minisztériumok - nem is kötelezően kiadandó - "tárca hivatalos" lapjaiban sem kötelezően közzéteendő.[87]
d) Ezzel az alkotmányossági hiányossággal párosul, hogy a vizsgált utasítás tárgyi hatálya olyan viszonyokat (is) érint, amelyek közvetlenül kihatnak a címzettek Alkotmány 57. § (1), illetőleg (5) bekezdése szerinti bírósághoz fordulás, valamint a jogorvoslatok igénybevételére vonatkozó jogára. Mivel - erre tekintettel - a formai alkotmánysértés tartalmi alkotmánysértéssel párosul, Kiss László szerint az utasítást az Alkotmánybíróságnak meg kellett volna semmisítenie. Az Alkotmánybíróságnak egyébként eszerint "akár az elégtelen jogforrási szint okából" lehetősége lett volna a megsemmisítés mellett megállapítani a mulasztásban megnyilvánuló alkotmányellenességet is.
e) Végezetül - Erdei Árpád különvéleményével összecsengően - Kiss alkotmánybíró is utalt arra, hogy a szabályozás tartalma több vonatkozásban olyan mértékben elavult, hogy annak a megfelelő jogforrási szintre változatlan tartalommal történő átemelése elfogadhatatlan. Ezért tehát mellőzhetetlen a jogtisztítás alkalmazása, tekintettel arra, hogy az utasítás tartalmilag is több szempontból sántít, így - többek között - miniszteri rendelet hatályon kívül helyezéséről rendelkezik. A különvélemény megállapítása szerint az utasításnak "olyan súlyos tartalmi és formai fogyatékosságai vannak, amelyek ma már akár a felhatalmazó Kormányrendelet alkotmányosságát is megkérdőjelezhetővé teszik."[88] A többségi döntés azonban nem látta indokoltnak ilyen szigorú alkotmányossági teszt alkalmazását.
A jogalkotó számára az Alkotmánybíróság határozatából egyértelmű elvárás jelenik meg: a kézbesítési "vélelem" megdöntésére megfelelő szabályozási megoldást kell találnia. Ez a "vélelem" megdöntési lehetőségének megteremtésében realizálódhat, értelemszerűen olyan garanciákkal, melyek csak megfelelő indokokkal alátámasztott igazolással bizonyítják a felróhatóság hiányát. Ezzel párhuzamosan mellőzhetetlen a megfelelő objektív határidő jogszabályba foglalása.
Mindezzel együtt, az Alkotmánybíróság e döntésének jelentősége nem feltétlenül a konkrét problémához kapcsolva ítélhető meg. Hordereje - több másik határozattal együtt - abban rejlik, hogy a testület az alapvető jogok védelme érdekében szükségesnek látja a jogszabályokban biztosított garanciák szintjének és hatékonyságának növelését. Ez az Alkotmánybíróság szerepét ismét az alapjogvédelem fokozottabb kiteljesítésének irányába látszik elmozdítani, ami feltétlenül üdvözlendő jelenség. A testület - az alapjogvédelem kiteljesítését is megfelelő alkotmányos határok között tartva - az alapvető jogok és más alkotmányi értékek egymás közötti viszonyában megteremtheti a finom egyensúlyt, "mérleg-szerepének" következetes gyakorlásával. ■
JEGYZETEK
* Készült a T/038414 sz. OTKA támogatású kutatások keretében.
[1] Vö. többek között a 6/1998. (III. 11.) AB határozattal, valamint a 38/2002. (IX. 25.) AB határozattal.
[2] Hatályos: 2004 január 1-jétől.
[3] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 655.
[4] Uo.
[5] A jogkövetkezmények azonban csak akkor állnak be, ha a kézbesítésre szabályszerűen került sor. Ezt a bíróságnak mindenkor körültekintően kell vizsgálnia. CompLex CD Jogtár.
[6] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 655.
[7] 110. § 32. pont.
[8] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 656.
[9] 11/1992. (III. 5.) AB határozat. ABH 1992, 77, 85.
[10] 75/1995. (XII. 21.) AB határozat. ABH 1995, 376, 383.
[11] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 656.
[12] Uo.
[13] Jogi Lexikon. (Főszerkesztők: Lamm Vanda és Peschka Vilmos). KJK, 1999. 630. o.
[14] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 656.
[15] Uo. Ezzel összefüggésben az Alkotmánybíróság utalt a 16/1991. (IV. 20.) AB határozatára, melyben a testület hasonlóan foglalt állást. ABH 1991, 58, 60.
[16] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 656.
[17] BH 2000.414.
[18] BH 1995.223.
[19] BH 1982.51.
[20] BH 1981.281.
[21] BH 1981.194.
- 76/77 -
[22] BH 1980.105.
[23] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 657.
[24] 930/B/1994. AB határozat, ABH 1996, 502, 505.
[25] 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29, 37.
[26] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 657.
[27] Uo.
[28] 1/1994. (I. 7.) AB határozat, ABH 1994, 29.
[29] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 657.
[30] Uo.
[31] Ezzel kapcsolatban az Alkotmánybíróság akként foglalt állást, hogy nem feltétlenül alkotmányellenes, ha az eljárás az ügyfél tudtán kívül zajlik, még arra tekintettel sem, hogy ekkor nem tudja gyakorolni az eljárási törvényben garantált ügyféli jogait. Vö. a 196/B/2000. AB határozattal. ABH 2002, 1123, 1125., valamint Tilk Péter: Néhány gondolat a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójához. Magyar Közigazgatás, 2003/7. 400-402. o.
[32] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 657., valamint 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.
[33] 1129/B/1992. AB határozat, ABH 1993, 604, 605.
[34] 1534/B/1990. AB határozat, ABH 1991, 602, 603.
[35] Vö. például a határozatban is hivatkozott 485/B/1992. AB határozattal (ABH 1992, 611, 613.); a 578/B/1992. AB határozattal (ABH 1993, 590, 591.); valamint az 57/1993. (X. 25.) AB határozattal (ABH 1993, 349, 351.).
[36] 5/1992. (I. 30.) AB határozat, ABH 1992, 27, 31.
[37] Vö. például a 1636/D/1991. AB határozattal (ABH 1992, 515, 516.); valamint a 4/1993. (II. 12.) AB határozattal (ABH 1993, 48, 74-75.).
[38] ABH 1999, 237, 244.
[39] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 658.
[40] Uo.
[41] Uo.
[42] Uo. A kézbesítés szabályszerűségét a bíróságnak a kialakult bírói gyakorlat szerint mindenkor körültekintően és hivatalból kell vizsgálnia.
[43] Az Alkotmánybíróság szerint az eljárást kezdeményező irat kézbesítésével előre megismerhető tartalmú eljárás jogi jogviszony jön létre, amelynek jellemzője, hogy a felek kötelesek jóhiszeműen és késlekedés nélkül eljárni. Ez a kötelezettség esetenként nem merül ki az eljárás puszta tűrésében, hanem elvárható az aktív közreműködés is (például a bíróság vagy a posta felkeresése személyesen vagy meghatalmazott útján).
[44] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 658.
[45] A postai szolgáltató támponton kézbesíthet, ha a küldemény címhelye település belterületén kívüli lakott hely. A támpontos kézbesítéssel ellátott területeken a támpontos csoportos levélszekrények felszerelése a területen kézbesítést végző kijelölt egyetemes, illetőleg a szolgáltatási engedéllyel rendelkező szolgáltató feladata. 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 659.
[46] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 659. Kiemelés tőlem.
[47] Uo.
[48] Vö. az 57/1995. (IX. 15.) AB határozattal, amely a cégautók adójával kapcsolatban került meghozatalra. ABH 1995, 284.
[49] Vö. többek között a döntésben is meghivatkozott 35/1992. (VI. 10.) AB határozattal (ABH 1992, 204, 205.), valamint a 37/1992. (VI. 10.) AB határozattal (ABH 1992, 227, 231.).
[50] 22/1990. (X. 16.) AB határozat. ABH 1990, 83, 86.
[51] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 660.
[52] Uo.
[53] Abtv. 22. § (2) bekezdés.
[54] Az ezzel kapcsolatos, Kiss László alkotmánybíró által jegyzett különvélemény tartalmát e tanulmány a későbbiekben értékeli.
[55] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 660.
[56] Így a Pp. 260. § (1) bekezdés a) pontja szerint a jogerős ítélet ellen perújításnak van helye, ha a fél oly tényre vagy bizonyítékra, illetőleg olyan jogerős bírói vagy más hatósági határozatra hivatkozik, amelyet a bíróság a perben nem bírált el, feltéve, hogy az - elbírálás esetén - reá kedvezőbb határozatot eredményezhetett volna. A (2) bekezdés szerint e szabály alapján a felek bármelyike csak akkor élhet perújítással, ha az ott említett tényt, bizonyítékot vagy határozatot a korábbi eljárás során hibáján kívül nem érvényesíthette. 46/2003. (X.16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 660.
[57] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. ABK 2003. október. 651, 661-662.
[58] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 663.
[59] Uo.
[60] Bagi alkotmánybíró szerint ilyennek tekinthetők az alábbiak:
- a hiánypótlásra felhívást tartalmazó határozathoz a hiánypótlási határidő megnyílta tartozik, elmulasztása a keresetlevél idézés kibocsátása nélküli elutasítását eredményezi;
- az idézéshez a megjelenési kötelezettség fűződik, amelynek elmulasztása meghatározott ügyféli pozícióban az eljárás szünetelését, megszüntetését, bírósági meghagyás kibocsátását eredményezheti;
- a szakértői díj letételére szóló felhívásban foglalt határidő elmulasztása a szakértő kirendelésének mellőzésével jár. ABK 2003. október. 651, 663.
[61] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 663. Kiemelés tőlem.
[62] Vö. a 196/B/2000. AB határozattal. ABH 2002, 1123, 1125., valamint Tilk Péter: Néhány gondolat a közigazgatási hatósági eljárás általános szabályairól szóló törvény szabályozási koncepciójához c. írásával. Magyar Közigazgatás, 2003/7.
[63] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 663.
[64] Uo.
[65] Uo.
[66] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Bagi István alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 664.
[67] Uo.
[68] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Strausz János alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 667. Kiemelés tőlem.
[69] Strausz bíró utalása szerint valóban gyakran megesik, hogy a címzett jóhiszeműen és önhibáján kívül nem veszi, vagy nem veheti át a küldeményt, és arra sincs módja, hogy a postai értesítés alapján elmenjen érte a postahivatalba. ABK 2003. október. 651, 668.
[70] A különvélemény utal arra, hogy a gyakorlatban sűrűn előfordul: a kézbesítési vélelem a bírósági tárgyaláson, vagy akár a tárgyalás megkezdése előtt dől meg, amikor is a bíróság nyilvánvalóan nem is bocsátkozik a tárgyalásba, hanem új határnapot tűz ki, és esetleg nyomban kézbesíti az iratot a megjelent címzettnek. ABK 2003. október. 651, 668.
[71] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Strausz János alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 668.
[72] Uo.
[73] 57/1991. (XI. 8.) AB határozat, Kilényi Géza alkotmánybíró különvéleménye. ABH 1991, 236, 248., valamint 981/B/1991. AB határozat. ABH 1993, 561, 562.
[74] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 664.
[75] Uo.
- 77/78 -
[76] Uo.
[77] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Erdei Árpád alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 665.
[78] Uo.
[79] Uo.
[80] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 665.
[81] 2/1991. (X. 29.) TÜ-áf., 58/1991. (XI. 8.) AB határozat (ABH 1991, 289-290.), 61/1995. (X. 6.) AB határozat (ABH 1996, 318); 617/B/1995. AB határozat (ABH 1997, 816.).
[82] Jat. 61. § (2) bekezdés. Az Alkotmánybíróság álláspontja szerint a Jat.-nak ez a szabálya "nem sérti az Alkotmány egyetlen rendelkezését sem. Ellenkezőleg, összhangban áll az Alkotmánynak a Magyar Köztársaság jogállamiságát deklaráló 2. § (1) bekezdésével. A jogállamiság egyik fontos tartalmi eleme a jogbiztonság, amelynek megőrzését célozza a Jat. rendelkezése". Vö. a 45/1991. (IX. 10.) AB határozattal (ABH 1991, 206, 207.), valamint a 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 665.
[83] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 666.
[84] Uo.
[85] Uo. Kiemelés tőlem.
[86] 56/1991. (XI. 8.) AB határozat. ABH 1991, 454, 456.
[87] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 666. Ahogy a különvélemény rámutat, a Jat. szerint ugyanis az utasításoknak a Magyar Közlönyben nincs helyük - ugyanis a Jat. 57. § (2) és (3) bekezdésének tételes felsorolása nem tartalmazza őket -, a minisztériumoknak pedig még csak hivatalos lapot sem kötelességük fenntartani ("hivatalos" lapot adhat ki), s ha kiad is ilyet, abban sem kötelessége a közzététel (az mindössze "közölhető"). ABK 2003. október. 651, 666.
[88] 46/2003. (X. 16.) AB határozat. Kiss László alkotmánybíró különvéleménye. ABK 2003. október. 651, 667.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
Visszaugrás
