"Az alkotmány éppen a közhatalom és a gazdaság szabályozásában - szabadulni törekedvén a kollektív tervgazdálkodástól - klasszikus, liberális elveket deklarál, mellőzi az állami szerepvállalás alkotmányos rögzítését és teljesen indokolatlanul elhárítja a szociális állami funkciókat".
(Takács Imre)
Megítélésünk szerint az állami funkciók az állami szervek tevékenységében minden esetben a feladatok összegzését és koncentrátumát jelentik, mégpedig azon szervekének, amelyek hatáskörrel rendelkeznek e tevékenységek ellátásához. Ahol a hatáskör az államszervezeten belüli minőségi munkamegosztásnak a jogon belüli vetülete, szemben az illetékességgel, amely a jogon belüli mennyiségi-terjedelmi vetület. A materiális tevékenységeknek az államszervezeten belüli, jog által hatáskörökkel és illetékességekkel koordinált és szabályozott kifejezése, tehát mindenképpen szükséges - történetileg ez csak a múlt század utolsó harmadától, a közigazgatási jog kialakulásától van így - mégsem ebből, a jogi vetületből, hanem a társadalmi munkamegosztásból, s annak érdekviszonyaiból lehet levezetni a feladatokat és ezek ellátásához szükséges tevékenységeket. Tekintettel azonban arra, hogy ezek a társadalmi viszonyok és érdekek önmagukban némák, szükséges ezen alapviszonyok elméleti kifejezését segítségül hívni, ahol az állami funkciók vonatkozásában kitüntetett szerepet tulajdoníthatunk a közgazdasági elemzésnek. Nemcsak azért, mert az emberek elsődlegesen szükségletkielégítő lények, hanem azért is, mert az elvileg szóbajövő állami funkciók felfogása és aránya nem függetleníthető az elméleti paradigmáktól függő gazdaság és társadalompolitikáktól. Az állam funkciói ezért nem steril tudományos államelméleti, közjogi vagy rendszerneutrális szaktudományi kérdések, hanem nagyon is rendszerfüggő, társadalmilag és gondolatilag egyaránt ,systembezogen' természetűek.
Ha itt most a probléma mégoly vázlatos összefoglalását adjuk, középpontba állítva a szociális funkcióhoz való viszonyt, akkor két dologgal is tisztában kell lennünk: egyrészt jelenlegi fejtegetéseink csak konklúziói a másutt és bizonyítottan levezetetteknek, ahol a keresleti, kínálati és monetáris gazdasági megfontolások államfunkciókra gyakorolt hatásával foglalkoztunk, másrészt, hogy e konklúziók éppen az említett, munka-megosztásosan elfoglalt helyből következő - munkavállalói, vállalkozói, hitelezői stb. - érdekpozíciókkal való összefüggését nem fejezhetik ki ezen elméletek-nek.1 Mindenfajta tudás társadalmi beágyazottságának tudásszociológiai szemlélete érdekfüggő tudásokat - és ezáltal relatív, rendszer és érdekpozíciótól függő igazságokat - mutat fel a közgazdaságtanban, ami miatt az objektív, elvitathatatlan igazság rangjára emelt tudást senki sem tulajdoníthat megoldásainak.
Az állami funkciók vizsgálatánál induljunk ki a minimális állam elgondolásaiból, abból, hogy ezt még a liberális törekvések sem tagadják. Azt, hogy az államnak a közrend, a közbiztonság, a szerződési szabadság és a tulajdon védelmének biztosítása a modern, mai állam belső funkciói közé tartozik. Véleményünk szerint ezeket szükséges, de közel sem elégséges funkciókként kell felfognunk. Ugyanis nem az az alapvető kérdés az állami funkciók vizsgálatánál, hogy a kevés, vagy a sok a jó-e, hanem az, hogy az adott korszak körülményei között mi az állam társadalmi rendeltetése, melyet funkcióin keresztül gyakorol. Ez pedig Magyarország vonatkozásában véleményünk szerint két dologban foglalható össze: egyfelől aktív alkalmazkodás a globális folyamatokban, benne az európai integrációhoz való eredményes csatlakozás, másfelől a szociális integráció lehetőségekhez képest minél magasabb fokának elérése. Ezek azok a fő kihívások, amelyek az állam belső gazdasági, szociális és kulturális funkcióit megszabják.2 Ha pedig ezt elfogadjuk, akkor se a kicsi, se a nagy állam nem emelhető az önérték rangjára.
Kétségtelen, hogy korszakunkban nem tűnik lehetségesnek a visszatérés3 az 1945-75 közötti időszak nyugati mintáihoz, melyet a magunk részéről a szervezett kapitalizmus jóléti államaként és a polgári nemzetállam csúcspontjaként értékeltünk. Ebben a keynesianus jóléti államban az állam anyagi össztőkés volt és aktív gazdaság és társadalompolitikával próbált egyensúlyt teremteni az összkereslet és az összkínálat között, illetőleg kontraciklusos beruházási és aktív pénzpolitikával próbálta mérsékelni a gazdaság nem kívánatos hullámzásait és kiegyenlítő mechanizmusokkal biztosítani a szociális integráció relatíve magas fokát. Napjainkban a nemzetközi tőkeáramlás, a multinacionális trösztök gazdasági hatalma és a pénzügyi rendszer átalakulása egyfajta globális szabadkereskedelmi világgazdasághoz vezetett, a magángazdaság körülményeinek rehabilitálásához, az egykori keynesianus vegyesgazdasággal szemben, ami ezt a visszatérést kizárja. Ezért nem a romantikus antikapitalizmus irányába hátrafelé, hanem a szociális Európa - jelenleg csak kisebbségi, látens perspektívája - felé előre kell/kellene törekedni. Azaz a jelenlegi korszak feltételeiből sem a neoliberalizmusra kell következtetni, hanem a minimális állami és a neokeynesiánus szociális állam közötti optimum megtalálására. Ezt a pozíciót úgy határozhatjuk meg, mint ami a nemzetközi versenyképesség érdekében koordinált, környezetvédelmileg ellenőrzött gazdaságot jelent, szociális kiegyenlítő mechanizmusokkal, továbbá a demokratikus esélyegyenlőséget oktatás és kulturális politikájával is elősegítő államot.
Szemben az elmúlt tíz év kormányokon átívelő, fő tendenciájában folytonos gyakorlatával, amely a kínálati gazdaságtanon és a monetáris restrikción alapult, szakítani kell a közérdek szakadatlan visszaszorításával, az individualizmus minden eszközzel való kibontakoztatásával. Az állam gazdasági, szociális és kulturális funkciói gyakorlásának előfeltétele, a közszféra bizonyos mértékű rehabilitálása. Magyarországon az állami redisztribúció GDP-re vetített arányát az 1990-es 60%-ról 1991-re 49,3%-ra, 1996-os 43,8%-ra. 1997-es 42,5%-ra, 1998-ra 40,5%-ra, 1999-re pedig 39,7%-ra nyomták vissza. Ez pedig alacsonyabb, mint bizonyos OECD országok 46%-os, és az EU 1998-as 47,5%-os átlaga.4 Mindez ugyan azt nem fejezi ki, hogy mire fordítják a jövedelmek másodlagos elosztását, azt azonban megmutatja, hogy nálunk az elsődleges jövedelem tulajdonosoknál már több érték marad, mint amellyel a közérdek nevében fellépő állam gazdálkodik, s kevesebb jut a közérdekre, mint a nálunk fejlettebb európai országokban.
A nemzetközi versenyképesség és a sikeres EU integráció előfeltétele - egy globális szabadkereskedelmi helyzet figyelembevétele mellett is -, a helyi versenyképesség, amelyet újra és újra elő kell állítani. A verseny globális, tehát az eredményesség mércéit a világgazdaság definiálja, de a szereplőknek lehetetlen kivonulniuk helyi létfeltételeikből. Ezért a helyi, nemzeti társadalmakat kell alkalmassá tenni, versenyképességük fenntartásával, növelésével: lett-légyen szó alkalmazottakról, bérmunkásokról vagy a kisvállalkozókról.
Ebből következik, hogy az állam gazdaságszervező funkciója marad:
ad.1. A termelés ösztönzése a versenyképes, továbbá az olyan hazai szektorok és vállalatok esetében, amelyek ideiglenes támogatása fenntartja és kifejleszti a világpiaci versenyképességet.
ad.2. K + F támogatás az innováció érdekében és a licencpolitika összehangolása.
ad.3. Környezetvédelem szintentartása, innovatív fejlesztése és normáinak szigorú ellenőrzése és betartatása.
ad.4. A gazdaság stratégiai jelentőségű ágazatainak - energetika, közlekedés, szállítás, posta - menedzselése. (Különösen ott, ahol "a hajó még nem ment el".)
ad.5. A versenyszféra bizonyos támogatása a monopolizálódással szemben.
ad.6. A munkáltatók, a munkavállalók és a kormányzat közötti háromoldalú, intézményesített egyeztetés a gazdaságstratégiai célok érdekében, amely nemcsak hatékonysági szempont, hanem a demokratikus legitimáció erejével is bír.
ad.7. A munkaerő reprodukciós színvonalának lenyomása, a belső fogyasztás visszafogásával nem járható út. A munkaerő képzettségét csak a jó színvonalú és széles tömegek számára hozzáférhető alap, közép és felsőfokú oktatás biztosíthatja. A munkaerő képzettségében, szaktudásában és munkakultúrájában meglévő relatív, térségi versenyelőnyünket nem adhatjuk fel az oktatás teljes piacosításának és az elit oktatás kialakulásának folyamatában és oltárán.
ad.8. Az oktatási és képzési rendszer állami összetevőjének fejlesztése egyben olyan funkció, amelyet -túlmenően a munkaerő reprodukciós színvonalát jelentő szemponton - különösen a demokratikus esélyegyenlőséget növelni kívánó politikai formációknak kell támogatniuk. Azoknak, amelyek az alulról-felfelé irányuló társadalmi mobilitás elősegítésének eszközeként ismerik el a humán tőkébe való befektetést. Ez az állam oktatási és kulturális szerepvállalását egyaránt jelenti.
ad.9. A kulturális funkcióra nevesítetten és a fentieken túlmenően azért van szükség, mert a kulturális értékekhez való hozzájutás - ami feltételezi részben a kultúra állami támogatását, részben pedig a kulturális infrastruktúra működtetését - nélkül a képzettség és a korral adekvát szocializációs szint nem érhető el.
ad.10. Szociálpolitikai funkciók, melyekre a társadalom integráció fenntartása végett egyfelől preventive, másfelől az egészségromlást, balesetet, urbanizációs és civilizációs ártalmakat elszenvedettek és munkanélküliek utólagos kompenzációja és reszocializációja miatt kell fenntartani.
Alkotmányunkban mindezen funkciók közül, közvetlenül vagy közvetve, sok minden benne van, de mégsincs minden. Mégsem volna értelme erről tételes mérleget készíteni, mert a funkciók konzisztens rendszere az Alkotmányból hiányzik. Példának erejével szólva: a kormánynak nincs általános felhatalmazása a kormányzásra, viszont az alaptörvény 35. § (1) bekezdése amolyan maradvány taxáció, amely a szocialista államra vonatkoztatottan volt egykor értelmes. Vagy az Országgyűlésről szóló 19. § (3) bekezdés d) pontja "megállapítja az államháztartás mérlegét, jóváhagyja az állami költségvetést és annak végrehajtását" formulája, kiegészülve az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szervének, az Állami Számvevőszékre vonatkozó [32/C. § (1) bekezdés] passzusával, sem tekinthető a költségvetési jogról és az államháztartás főbb szabályairól korszerű alkotmányos szabályozásnak. Aktuális probléma, hogy vajon a kétéves költségvetésre való közel sem szokványos áttérés kormányzati tervezete nem csorbítja-e a parlament legfőbb ellenőrzési jogosítványát a végrehajtó hatalommal szembe? Ezzel a parlament további súlytalanodásának gyakorlata állítható elő.
A liberális jogállam koncepciók szerint az állam szociális minősége kizárja a klasszikus, első generációs szabadságjogok maradéktalan érvényesülését, a szociális állam hívei szerint ellenkezőleg: a szociális állami funkciók és a szociális jogok megléte az előfeltétele annak, hogy élni lehessen a polgári és politikai szabadságokkal. A jelzőtlen jogállam hívei szerint a jogállamiság összeférhetetlen a szociális jogokkal, mert utóbbiak lerontják előbbieket, míg a szociális (jóléti) jogállam hívei szerint összeférnek egymással sőt, egyenesen az az összeférhetetlenségi ok, ha nincsenek meg az állampolgári lét anyagi minimumai. Nézzük meg vitájukat kicsit részletesebben, a politikai tagoltság felől.
A szociális jogállam koncepciója és gyakorlata a világháborúk által okozott traumákra adott reakcióként született meg. Előfeltétele volt, hogy az általános választójog fejlődése lehetővé tegye a széles néptömegek, alsóbb társadalmi osztályok és rétegek politikai képviseletének a megjelenését a törvényhozásban. De nemcsak az alapvető társadalmi csoportoknak a hatalommegosztó jogállamba való bekerülésére, hanem a jóléti állam kialakulása társadalmi és gazdasági előfeltételeinek meglétére is szükség volt ahhoz. hogy a két fő elem, ti. a szociális állam (vagy másként jóléti állam) és a jogállam egyesülhessen.
A politikai tagoltság összképe szempontjából azt mondhatjuk, hogy a klasszikus szociáldemokrácia és a modern kereszténydemokrácia elfogadja a két elem összeférhetőségét, míg a liberalizmus és a radikális, vagy hagyományos konzervativizmus tagadja. Külön kell vizsgálni a mai szociáldemokráciát, amely e kérdésben a megosztottság állapotába került. Miután 1989-91-el kiesett a kommunizmus és polgári demokrácia közötti harmadik erő pozíciójából - ez egyik bizonyítéka lehet a korábbiakban említett azon összefüggéseknek, hogy ahol megváltoznak a létalapok, ott megváltozik a gondolkodási alap is - egy része a liberalizmus irányába mozdult el, azaz szociál-liberálissá vált. Osztoznak a szociális állam paternalizmuskénti kritikájában, következésképp anti-intervencionisták. Azt azonban mégsem állítja, hogy minél több piac, minél kevesebb állam és semmiféle társadalmi önigazgatásra nincs szükség,5 mert az egészségügyi és oktatási rendszer reagani, thacheri csődjét nem fogadják el. Viszont a nemzetállami szintű szabályozások következménye, hogy elősegítik azt a globalizációs folyamatot, amelynek a nagytőke az igazi haszonélvezője. Itt jellemzően az angolszász világ, a blairizmus harmadik útja a minta, ahol a harmadik út nem a társadalmi formációk közöttiség értelmét kapja immár, hanem az új jobboldallal és a hagyományos baloldallal szemben tételezi önmagát.
A szociáldemokrácia másik része fenntartja a mozgalom eredeti célját - a szociális demokrácia követelményét, a politikai demokrácia mellett és azon túl -melyért a változó történelmi körülmények és politikai erőviszonyok közepette, szabályozási technikákkal és demokratikus reformokkal kell küzdeni. Ilyenek az északi és a déli országok szociáldemokrata és szocialista pártjai, de például Portugáliában ezen meghasadás miatt már két konkurens párt létezik.
A szociális állam ellenzői szerint, ha elfogadjuk a második generációs emberi jogokat (gazdasági, szociális és kulturális jogokat), akkor az államra olyan elosztó hatalmat ruházunk, amely lerontja az individuális természetű jogállami szabadságjogokat. A minimális állam elfogadásának alapján a szociális jogállam olyan pozitív állami szolgáltatásokat jelent, amelyek nem kívánatosak, ezért legfeljebb szükséges rosszként, kényszerűségből lehet elfogadni azokat. Nézőpontjukban az állami funkciók kiterjesztésére, a beavatkozások növelésére irányuló törekvéseket a totalitarizmus gyanúja lengi körül. Míg a liberalizmus szerint a piaci spontaneitást, addig az eredeti konzervativizmus álláspontjáról a töretlen, szerves-folytonos változást rontja le az állami intervencióval járó szabályozás kiterjesztése és a javak másodlagos és főleg kompenzációs elosztása. Ezzel ellentétben a kispolgári demokratikus törekvések nivelláló igénye, s a szociális esélyegyenlőséget alapvetően elfogadó szociáldemokrata álláspont azt látja, hogy a diktatórikus rezsimek rendkívüli kockázatait idézné fel, ha lemondanánk a szociális jogokról és biztonságról. Ahol nincsenek gazdasági és szociális kiegyenlítő mechanizmusok, ott sérül a társadalom stabilitása, nincs demokratikus esélyegyenlőség és ez alááshatja a politikai rendszer legitimációját, igazoltságát is. Nem tartható a jogállam jogbiztonsága ott, ahol a szociális integráció foka lehanyatlik.
A szociális jogállam hívei tisztában vannak azzal, hogy a válságrégiók, depressziós övezetek tömeges problémáit nem lehet per útján, kizárólag az egyéni jogvédelem eszközeivel megoldani, hanem csak aktív állami feladatvállalás révén. A jogosultságok mértékét pedig nem a közvetlenül valóban nem peresíthető alapjogoknál, hanem az azokat konkretizáló tételes jogi szabályoknál találhatjuk meg, melyek igazodnak az állam mindenkori gazdasági teherbíró képességéhez. A pozitív jog által előírt jogosultság nem teljesítése itt is jogvédelmet von maga után. Ami a költségeket illeti, rámutatnak, hogy a liberális minimális állam, s annak jogvédelmi rendszere sem ingyenes: a polgárok közteherviselése tartja el, ezért hasonlóképpen kellene eljárni a szociális jogok esetében.
Végeredményben a kétféle érvelés eltérő világnézeti beállítódások különbségeire vezethető vissza, az individualista, versenyelvű és a szocialisztikus, kollektivista nézőpontok különbségére. Utóbbi a versennyel szemben végső értékként a társadalmi szolidaritást preferálja, míg az előbbinél fordított a helyzet: a verseny felől tekintve határozza meg az értékek hierarchiáját. Vitájuk épp ezért szaktudományos eszközökkel nem dönthető el, hiszen az elvek és érvek magaslata mögött szociális helyzetek érdekkülönbségei húzódnak meg, ezért aztán harcuk nem szüntethető meg. Az állam a mindenkori társadalom terméke. Az a kérdés tehát, vajon a szociális jogok összeférnek-e az első generációs szabadságjogokkal vagy sem, elsősorban nem jogelméleti és alkotmányjogi jellegű, hiszen mindig a társadalmi erőviszonyok, érdekérvényesítési képességgel rendelkező csoportok adják meg a választ. Ez azt bizonyítja, hogy a kormányzati-politikai dimenziónak az államban relatív autonómiája van a szociális és a jogi tényezőkhöz képest.
A jog egynemű közege, amely a jogi objektiváció nélkülözhetetlen tulajdonsága6 jónéhány - ökonómiai és társadalompolitikai - problémát semlegesítve kapcsol ki, s ezért van az, hogy egyaránt elfér a liberális és a szociális minőségű állam a jogállam jelzőtlen terminológiájában, annak kereteiben. Senki sem mondhatná, hogy Roosevelt Amerikája ne lett volna jogállam, vagy, hogy ekkor megdőlt volna a joguralom, míg a Reagen-i időszak az volt vagy fordítva. Vagy senki sem gondolhatja komolyan, hogy Svédország megszűnt jogállam lenni amióta (kb. 1982) gyengültek az állam szociális szerepvállalásai. Szociális jogállamból változhattak európai értelemben vett liberális jogállammá, megváltozhatott gazdaság- és társadalompolitikájuk, de jogrendszerük jogállami minősége7 ettől a lényeges módosulástól nem omlott és - éppen a jogi objektiváció társadalmi létben elfoglalt relatív autonóm helyzete következtében8 - nem is omolhatott össze.
Eltérően a jogrendszerek praxisától, a jogelmélet önmozgásában Amerikában a jog gazdasági elemzésével kitermelődött az a neokonzervatív, általános egyensúlyelméletre támaszkodó, piackonform megoldásokat kedvelő felfogás (pl.: R. A. Posner, M. Polinsky), amely az ,igazi' jognak állami beavatkozás-mentes karaktert ad, ezzel természetesen a jelzőtlen jogállamiságot preferálva9. (Hogy aztán a jogi realizmus nyomán, az irányzatok harcában, fentinek (is) kritikáját adja - a Critical Legal Studies mozgalom.) A jog és a gazdaság közötti összefüggések egykor majdnem kizárólag marxista tematikája - miután bizonyos tekintetben módszertani elveket adott a két társadalmi szféra közötti kapcsolatok természetére nézve - már adaptálható lett a magántulajdonosi alapzatú piacgazdaság álláspontján lévő jogelméleti irányzat számára is. A minden tézis - előbb vagy utóbb - megszüli a saját antitézisét dialektikája az elméletek önmozgásában különösen jól tetten érhető.
Miután láttuk, hogy meggyőző egyértelműséggel se gazdaságelméletileg, se jogelméletileg, sem pedig a politikai pozíciók szerint nem dönthetőek el a szociális jogok tartalmi és terjedelmi kérdései - mert a szembenálló felek egyaránt jól meg tudják érvelni pozícióikat, s az érvek csatája az elmúlt évtizedben Magyarországon jó néhányszor terítékre került10 -, térhetünk rá a hazai alkotmányos helyzet alkotmányjogi szempontú elemzésére.
A tételesjogi szabályozás, az AB döntései ellentmondásainak és a de lege ferenda teendőknek a kérdéseihez. Itt kell megjegyeznünk, hogy a nemzetközi jogi kötelezettségként Magyarország által aláírt egyezmények, nem helyezkednek arra az álláspontra, hogy alkotmányos szinten kellene biztosítani az emberi jogokat. Azaz, a jogrendszer egészének kell ezeket biztosítani, nagyfokú szabályozási autonómiával. Ugyanakkor az Alkotmányba foglalás - ami részben hagyományok kérdése is - állásfoglalás arról, hogy milyen értékeket tart a legfontosabbnak az alkotmányozó. Ami az elmúlt tíz évben a szociális jogokkal11 (és a szociálpolitika degradálódásával járt12), abban egyetlen egy pozitívum akadt: az, hogy az alkotmányos szabályozás szintjén, annak ellenére, hogy ez nem kevés problémát vetett fel és sok gyengeséggel terhelt, mégsem nyúltak e meglévő jogok katalógusához, az alapjogok szintjén nem vettek el belőlük, s talán az is állítható, hogy az emberi jogok első és második nemzedékének egységét a többség mintha elfogadná. A helyzet perspektivikus jobbításának szándéka pedig nemcsak e pozitív hagyomány fenntartása miatt indokolt, hanem azért is, mert az átmenet lezárultával alapjaiban kialakult berendezkedés ezideig nem tudta a társadalmi elvárásokkal összhangban kezelni a szociális kérdést. A magyar gazdaság jövedelemtermelő képessége hozzávetőleg elérte az 1989-es bázisévet, s ha a remények szerint tartós növekedési pályára állás bekövetkezik, akkor a szociális kérdésekre elvileg több erőforrás kell/kellene, hogy jusson. Következésképp a gazdasági, szociális és kulturális jogok hosszú távú tartalmi követelményeinek rögzítése időszerűvé válhat. Ha a népesség fele hosz-szabb távon is a rendszerváltás vesztesének érzi magát13 - ha szabad ehelyütt nekünk is a mára már teljesen elterjesztett, a társadalmi folyamatok pszichológiai vetületével játékelméleti alapon foglalkozó amerikanizmussal kifejezni magunkat, amely a játék legitimitásával ruházza fel azt a polgári társadalmat, amelyben az élet közel sem játék, éspedig éppen a vesztesként megnevezett emberösszesség számára nem az -, akkor nem kell csodálkozni azon, hogy a deviáns jelenségek olyan nagy számban szaporodnak. A bűnözés, alkoholizmus, az öngyilkosság és bizonyos mentális betegségek, továbbá az egyértelműen kedvezőtlen demográfiai tendenciák igen alacsony szintű kezelése is rengeteg erőforrást emészt fel. Nincs drágább közintézmény a börtönök fenntartásánál.
Egy megelőző szociálpolitika (magasabb szintje) viszont fordított korrelációban áll a deviancia alakulásával. Ezért nem a társadalomintegráció viszonylag magasabb szintjének fenntartása, ami igazán drága, hanem az, amikor a deviancia kezelésére és a reszocializációra költ - mindig utólag és majdnem reménytelenül - a társadalom. Ezt az összefüggést sokkal kevésbé és kevesebbszer hallhatjuk és halljuk világunkban, mint azét a konkurensét, mely szerint nem engedhető meg a gazdasági erőforrások csökkentése a szociálpolitika kedvéért. Ebbe a keretbe illeszthető a szociális jogok kérdése is.
A szociális jogok természetének egyik problémája azok megalapozása és megalapozhatósága. Ebben a vonatkozásban Juhász Gábor újszerű értelmezését adta a szociális biztonsághoz való jognak, amikor azt az emberi méltósághoz való jog ,anyajogához' kötötte és ekként vezette le. Nála ugyanis az emberként való létezés minőségéhez hozzátartozik a méltósággal való létezés joga. Az, hogy milyen fokú jólét szükséges a méltósággal való létezéshez, relatív, az azonban már nem tagadható, hogy az elemi szükségletek kielégítése, a túlélés biztosítása mindenképpen ilyen, továbbá, hogy a társadalom életébe való részvétel lehetőségét is biztosítania kell a szociális biztonsághoz való jognak. (Juhász, Esély. 1996/3., 34-35).
Minden szimpátiánk ellenére rá kell mutatnunk, hogy az etikailag pozitív töltésű, természetjogias érvelés nem mentes némi naiv filantropizmustól, amennyiben társadalmi formációk és történelem feletti természetjogot kínál fel a probléma megoldására. A jognak pedig nincs ilyen ereje. A természetjog persze a jognak egy szakadatlanul újratermelődő rétege, problémája, de ez is csak az adott kor adott formációját igazoló, társadalmi cselekvéseit motiváló vagy éppen berendezkedését előkészítő szerepet tölthet be. Vagy állapotokat szentesít vagy kritikai programot ad a fennállóval szemben a jogi objektiváció működésében.
Antropológiai szinten is úgy áll a dolog, hogy vagy individuális, egoista, az értelmes önzés jegyében racionálisan cselekvő lénnyel vetnek számot, vagy pedig inkább ,zoón politikon'-nak, közösségi, szociális lénynek tételezik az egyént. Ezen az absztrakciós szinten is kétféle méltóság, mert kétféle emberkép van tehát. Az egyik a liberális, a másik a szocialista, kollektivisztikus világnézetek axiómája.14
Társadalomelméletileg sem problémátlan a helyzet, amennyiben az arisztokratikus-elitista nézetek is elfogadhatják a megélhetési minimumot, de a társadalom életében való érdemi (nem formális) részvétel lehetőségét biztosító minőséget aligha, amennyiben az elitek feladata éppen az, hogy kiválasszák a passzív, akaratgyenge és ezért vezetésre képtelen tömegek - polgárok, de nem állampolgárok (,citoyen') - számára a követendő utat.
Az elméleti konstrukció bírálhatósága nem változtat azon, hogy Juhász Gábor, másokkal (Sári, Schmidt, Szamel, Szigeti stb.) együtt, igen találó bírálatát adja a szociális jogok kritikusainak - három vonatkozásban is. Tekintsük át ezt a vitakört tételszerűen:
ad.1. A szociális jogok nem univerzális természetűek, szemben az első generációs egyéni és kollektív szabadságjogokkal, melyek azért és annyiban univerzálisak, mert mindenkit megilletnek és mindenkivel szemben érvényesíthetőek. Juhász találóan érvelve mutatja ki, hogy ez az érvelés kettős mércét alkalmaz: az első generációs jogok esetében absztrakt jogviszonyt néz, míg a szociális jogok esetében a konkrét, realizált jogviszonyt veszi alapul. Nézőpontot csúsztat tehát. Ugyanis mindkét generációs szabadságjog absztrakt, jogszabályi szinten mindenkit megillet, s realizálásuk mindkettőnél csak bizonyos feltételek, jogi tények esetén következik be. A szociális jog alapvető emberi jog annál is, aki nem veszi igénybe a jogosultságát, mert nincs szüksége arra, mint ahogy a védelemhez való jog is in absztraktó illet meg mindenkit, és csak annak és akkor szükséges élnie vele, akit bűncselekménnyel vádolnak. (Esély, 1996/3., 37.)
ad.2. A szociális jogok nem negatív, hanem pozitív fellépést igényelnek az államtól, ami viszont nem áll a klasszikus szabadságjogokra, melyek bárki által történő akadályozásakor az állam köteles megvédeni a jogosultat a jogsértéstől. Tevékenysége akadályelhárítás (negativitás), s ez az igazi jogvédelem, nem pedig szolgáltatás, mint a második generációs jogok esetében. Ami pedig nem mindenkivel, hanem csak az állammal szemben támaszt követelést, az nem univerzális jelentőségű.
Juhász ellenérvelésében a kötelezetti oldalon korántsem egyedül áll az állam, hanem ott áll az (adózó) társadalom is. Az állam pusztán közvetíti és szervezi az absztrakt jogosultak és kötelezettek viszonyát. "Az, hogy a terhek viseléséből ténylegesen nem mindenki, illetőleg nem egyenlő módon veszi ki a részét, nem mond ellent az univerzalitás követelményének: a kötelezettségek absztrakt módon mindenkit terhelnek, ám teljesítésükre - a jogok gyakorlásához hasonlóan -csak bizonyos feltételek fennállása esetén kerül sor, általában az egyéni teherviselő képesség függvényében". (Esély, 1996/3., 38.). Ahogy jogosulttá bárki lehet, azonképpen a kötelezett sem csak az állam, hanem az a társadalom, amelynek javait, forrásait a jogoknak elismert érdekek biztosításához újra kell osztani: de nemcsak a materiális ellátásokban testet öltő jogok esetén van ez így, hanem a jogvédelem hagyományos szerveinél - bíróság, ügyészség stb. - tehetjük hozzá. Az azonban már igaz a jogok elütő természetére nézve, hogy egyfelől a klasszikus szabadságjogok megállnak a jogok védelménél, s - szemben a szociális jogokkal -nem kívánnak további állami cselekvéseket: közigazgatásit, s a jogvédelmi intézményeken túli, egyéb intézmény fenntartási (óvoda, bölcsőde, iskolák stb.) kötelezettségeket. Másfelől jogdogmatikájuk kiforrottabb, mint a második generációs jogoké, mert idősebbek és nagyobb tapasztalati anyag áll mögöttük. Ugyanakkor ezen lehet segíteni. Így például Juhász Gábor érdeme, hogy Wesley Hohfeld jogosultság fogalmát konkretizálja a szociális biztonsághoz való jogra, s ezzel éppen a jogdogmatikai oldalát erősíti ezen jogoknak. (Esély, 1996/3., 36-37.)15
Még egy szempont: a sztrájkjogot, mint a gyülekezési szabadság kitüntetett szerepet játszó, nevesített esetét a legtöbb alkotmány rendszertanilag a szociális jogok közé helyezi (hasonlóan a szakszervezeti szervezkedés jogához és a pihenéshez való joghoz), s ez a jog teljesen olyan jogi természetű, mint a többi szabadságjog - épp ezért ez az érv is erősíti a két generáció egységes emberi jogokkénti kezelését.
Végül is a két generáció közötti negatív-pozitív természet kategorikus szembeállítása, amely a második generációs jogok valaminő eljelentéktelenítésének konzekvenciájával jár, közel sem meggyőző, mert csak viszonylagos különbségek vannak közöttük.
ad.3. Ezek a jogok nem Kelet-Európa új demokráciáinak valók, mert egyrészt fenntartják a paternalizmus etikájának káros maradványát a népességben, másrészt intézményesítik a szabadpiacba való durva beavatkozást, harmadrészt aláássák a jogrendszer tekintélyét azzal, hogy bíróságokra kikényszeríthetetlen jogok vitáit kényszerítik rá. Következésképp, ha és ahol már nem lehet mellőzni a szociális jogokat, ott is egyfelől ezek államcélokká szorítására, illetőleg a joggyakorlatban való felpuhításukra kell törekedni. (Cass R. Sunstein: A pozitív jogok ellen, In.: Fundamentum 1998/3. és Juhász, Esély, 7995/3., 17-18).
Elégedjünk meg itt és most annyival, hogy feltéve, de meg nem engedve, hogy e nézetrendszernek igaza lett volna, az átmenet lezárulásával akkor is érvényét vesztette, mert ahhoz képest, új helyzet van. (De facto, a szociális biztonsághoz való jog ily módon való kezelése azonban megvalósult a Gst.-vel, sőt már előbb is16 - s ezt a körülményt az alkotmánybírósági döntések dinamikája kapcsán fogjuk elemezni).
Azért kell áttekintenünk az alkotmánybírósági döntések fő tendenciáit, mert ezek problémaregiszterként annak ellenére is jelentősek, hogy a többi, az Alkotmányban szereplő más, normatíve kevéssé kidolgozott alapjoghoz képest itt nem igazán sikerült az AB-nek egységes jogértelmezéseket adnia. Igaz, alkotmányunk jelzőtlen jogállamról szól, de a problémahelyzet mégsem lehet ilyen egyszerű. Egyfelől az AB döntéseit sok párhuzamos és külön vélemény mellett hozta, s ezek mégiscsak gyengítették a testületi döntések erejét, másfelől a testület, mint olyan döntései időbelileg sem egységesek, mert a szociális biztonsághoz való jog teljes elutasításától a későbbi kompromisszumos döntésekig terjednek.17 Néhány bíró következetes tudott maradni önmagához, viszont az AB alapvető megítélései is változtak - igaz, nem mindig hátrányukra. Az emberben óhatatlanul felmerül, hogy mintha a kormányváltások is befolyásolták volna az eltérő értékelések szempontjait. Ez csak aláhúzza, hogy egzaktabb, normatívabb, ellentmondásmentesebb alkotmányos szabályozás nemcsak tartósabb lehet, hanem az AB-t is más, kevesebb szubjektivitást lehetővé tevő helyzetbe hozná.
I. A testület első pozícióját (24/1991. AB, 26/1993. AB, 31/1993. AB döntések), az alkotmányszöveg megszorító értelmezése és annak elutasítása jelentette, hogy a Magyar Köztársaságot szociális jogállamként ismerjék el. (Ez az alaphelyzet mindmáig fennáll, noha különböző részmozzanatainak módosítását, átértékelését látni fogjuk). Az MK formális jogállam, annak pedig a szociális biztonság - ellentétben a jogbiztonsággal - nem feltétele. A szociális biztonsághoz való jogunk [Alkotmány, 70/E. § (1) bek.] így csupán programmá, állami feladattá vált, s ekként nem lehetett alanyi jogi igényeket alapítani rá, különböző helyzetek-ben18. (Sajó, Magyar Jog 1996/4., 212., Juhász, 1995/3., 10-12.).
Négy alkotmánybíránk, Vörös Imre, Kilényi Géza, Szabó András és Zlinszky János különvéleményt fogalmazott meg, melyben a szociális biztonsághoz való jogot a jogállamiság fogalmából következő alkotmányosan rögzítő jogként értelmezte. [24/1991. (V. 18.) AB hat.] Zlinszky egyenesen alanyi jogként fogta fel az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdését [31/1993. (V. 21.)].
A jogirodalomban a szociális biztonság alanyi jogként való megalapozása érdekében Juhász Gábor tett elismerésre méltó erőfeszítéseket. Egyszer abból a német érvelésből indult ki, mely szerint egy alkotmányban szereplő alapvető jog alanyi jogot alapoz meg. Épp ezért nem helyes a szociális biztonsághoz való jogot az alaptörvénybe elhelyezni, mert ezzel az egyének olyasmit követelhetnének az államtól, ami nincs meg. Lehetetlenre pedig az államot sem lehet kötelezni. Juhász argumentatio a contratio-val kimondja, hogy mivel nálunk - szemben az NSZK-val - az Alkotmányban rögzített alapjogról van szó, ezért ezt szociális biztonságot garantáló ellátásként, alanyi jogként kell felfognunk -természetesen nyitva hagyva azt a kérdést, hogy mi az ellátások ennek megfelelő szintje (1995/3., 11-12.). (Másrészt, mint erről már volt szó, szellemesen alkalmazta Hohfeld ,igényjogok' dogmatikai-logikai struktúráját a problémára.)
II. A már említett négy bíró jelentős különvéleményei után, a testület merev elutasító álláspontjai először 1994-ben oldódtak, amikor más tárgykörök vizsgálata kapcsán az AB elismerte, hogy "...kivételesen magukba az alkotmányba felvett egyes szociális jogoknak is van közvetlenül alanyi jogi oldala". Továbbá, egy önkormányzati rendelet utólagos normakontrollja során kimondta, hogy az "...a vitatott rendelkezés (amely) önmaguk fenntartásáról más módon gondoskodni nem tudó személyeket kizár az átmeneti segélyre jogosultak köréből, az Alkotmányban szabályozott alapvető jogot sért". (Juhász, 1995/3., 12.)
III. A harmadik pozíció a Gst.-t megítélő beadványokhoz kötődve alakult ki, azután, hogy a kormányzati politika feladta az átmenet addigi kompromisszumait. Nevezetesen azt, hogy jogokat és ellátásokat nem szüntettek meg korábban, de reáliákban nézve lassan devalorizálták azokat, továbbá nehezítették az ellátásokhoz való hozzájutás feltételeit. Mindenesetre a Bokros-csomag19 tömegesen és koncentráltan vetette fel az e területen korábban csak időnként megjelenő alkotmányossági problémákat.
A szerzett jogok védelmét és a szociális biztonsághoz való jogot a magyar Alkotmánybíróság döntései (a családi ellátórendszerről szóló 43/1995; és a táppénzfizetéssel foglalkozó 44/1995-ös AB-határozatok) csak a jogbiztonság és a vacatio legis követelménye felől védték meg, amikor a folyamatos ellátások kiszámíthatóságának azonnali megszüntetése ellen döntöttek (a +300 nap követelménye jegyében). Nem tekintették azonban alkotmányellenesnek sem a hosszú távú támogatási formák alanyi jogon történő juttatásának rászorultsági alapú, segélyezési rendszerré történő átalakítását, sem a szerzett jogoknak kivételként történő felszámolását. Megmaradt azonban a megélhetéshez szükséges ellátás fogalmi minimuma a szociális biztonsághoz való jog tekintetében: "Az állam az Alkotmány 70/E. §-ában megfogalmazott kötelezettségének eleget tesz, ha a szociális ellátás biztosítására megszervezi és működteti a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét. Ezen belül a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait. Annak elbírálásánál, hogy a ténylegesen élvezett szolgáltatásokból mit és hogyan lehet alkotmányosan megvonni, a szociális jogok annyiban játszanak szerepet, hogy az elvonások ellenére az államnak garantálnia kell a megélhetéshez szükséges ellátást" [lásd 43/1995. (VI. 30.) AB határozat 1. és 2. pontját].
Az AB a 32/1998. (VI. 25.) határozatában helyesen kötötte össze a szociális biztonság alapjogát egy olyan megélhetési minimum állami biztosításával, amely elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához. (ABH 1998. 251, 254.) Azonban az állampolgári jogok országgyűlési biztosainak indítványára hozott 42/2000. (XI. 8.) AB határozatában elutasította, hogy a megélhetési minimum garantálásából konkrétan meghatározott részjogosítványaként levezethetővé válna a "lakhatáshoz való jog". Álláspontja szerint ugyanis: "Amennyiben az Alkotmánybíróság az Alkotmány 70/E. §-ából eredő általános ellátási kötelezettségen belül egyes részjogosítványokat (pl. a lakhatáshoz való jog, megfelelő élelmezéshez, tisztálkodáshoz, ruházkodáshoz való jog) állapítana meg és kényszerítene ki az alkotmányos alapjog szigorúságával, akkor ez a szociális ellátás újabb és újabb elemeinek alkotmányos alapjogként történő elismeréséhez vezetne. Egy ilyen értelmezés nem lenne tekintettel az alkotmányozó hatalomnak az alkotmányos alapjogok meghatározásával kapcsolatos jogára. Figyelmen kívül hagyná azt az alkotmányos követelményt is, hogy a jogalkotó széles körű szabadságot élvez a szociális biztonság tekintetében." (Magyar Közlöny 2000/109., 6826. o.) Két alkotmánybírónk különvéleményével szemben azonban megengedhetőnek tartották, hogy az állam "köteles az emberi lét alapfeltételeiről - így hajléktalanság esetén az emberi életet közvetlenül fenyegető veszélyhelyzet elhárításához szállásról - gondoskodni".
Ily módon bizonyos előrelépés mégiscsak történt a szociális biztonság minimumának konkretizálása tekintetében. Kétségtelen azonban, hogy a szociális jogok tartalmi konkretizációja, részjogosítványainak meghatározása alapvetően nem az Alkotmánybíróságra, hanem a jogalkotó hatalomra tartozó kérdés. Mindenesetre azt látni kell: ha elvetjük a szociális jogokat és a biztonsághoz való jog alapjogi státuszát pusztán államcélnak, programnak, feladatnak tekintjük, akkor ennek súlyos következményei vannak. Egyfelől a kormányzat jog által nem kötött szociálpolitikához kapna szabad kezet, másfelől pedig a rászorultsági elv az érdemes és érdemtelen szegények közötti diszkrimináció bevezetésének szubjektívizmusával járna. (Ferge, Esély, 1993/6., Juhász, Esély, 1996/3., 32) Hogy ez elkerülhetővé váljék, ehhez a szociális jogok új rendszerének kialakítása szükséges.
Az AB döntések sokoldalú problematikusságát nemcsak a testület munkája, a változó kormányzati törekvések és politikai körülmények befolyásolták, hanem az elégtelen és ellentmondásos alkotmányos jogi helyzet.
Koncentráltan fejezi ezt ki, ha egyfelől megnézzük, hogy a 70/E. § (1) és (2) bekezdése milyen ellentmondásokat rejt magában, továbbá, ha felvetjük ennek a szakasznak az Alkotmány 17. §-hoz és a 70/A. § (1) bekezdéséhez való viszonyát - tehát az alkotmányos szociális jogok egészében elemezzük a kérdést.
• A 70/E. § (1) bekezdése szempontjából a szociális biztonsághoz való jog generális jogosultságát összemossa és lerontja azzal, amikor a (2) bekezdésben közli, hogy az "MK az ellátáshoz való jogot (ti. az első bekezdésben nevesítettekét) TB útján és a szociális intézmények rendszerével valósítja meg.
Egy dolognak kellene lennie annak, hogy a TB-ellátás - ami egy meghatározott célokra szolgáló, in personam elkülönített és a törvény erejével fenntartott vagyoni (pénz) alap - mire szolgál és milyen alanyi kört szolgál. (Egyértelmű: nem terjeszthető túl a szolgáltatás a járadék befizetők körén túlra, hiszen az idegen javak elvétele volna.)
Tehát tisztázandó: ad.1. Mi az, amit az MK a TB útján és mi az, amit más szociális intézményekkel valósít meg (mire terjed ki).
ad.2. Mik az általános emberi jogok és ezek ne keveredhessenek - mint jelenleg - a kizárólag magyar állampolgároknak biztosított jogokkal (alanyi kör).
a TB mire terjed ki: az egészségügyi TB a baleset, betegség és rokkantság eseteire, a nyugdíjbiztosítás pedig a nyugdíjasság eseteire és a munkanélküli biztosításra;
alanyi kör: az Alkotmány 70/A. § (1) bekezdés jog-egyenlőségi szabálya szerint: "A Magyar Köztársaság biztosítja a területén tartózkodó minden személy számára az emberi, illetve az állampolgári jogokat, bármely megkülönböztetés, nevezetesen faj, szín, nem, nyelv, vallás, politikai vagy más vélemény, nemzeti vagy társadalmi származás, vagyoni, születési vagy egyéb helyzet szerinti különbségtétel nélkül" - tehát mindenkire vonatkozik a szociális biztonság generális elve. Ami ellentétben áll a 70/E. § (1) bekezdésével, mely szerint csak a magyar állampolgárságúakról van szó. További ellentmondás, hogy a jogegyenlőségi szakasz mindenkire vonatkozó kiterjedtsége azt is jelentené, hogy olyan magyarokra is vonatkozik, akiknek nincs TB-jük, továbbá a külföldiekre és hontalanokra is, akik szintén nem járulékfizetők. Azonban utóbbiak csoportjai aligha részesedhetnek a biztosítási szintű ellátási forrásokból20 automatikusan, mindaddig, amíg nem járulnak hozzá az alapokhoz járulék befizetéseikkel. Ugyanakkor az idegenekre (külföldiek és hontalanok) is vonatkoznak az emberi jogok - összhangban nemzetközi kötelezettség-vállalásainkkal21 - ők sem lehetnek jogfosztottak,22 de a jogcíme a szociális biztonsághoz való emberi jognak nem lehet a magyar állampolgárok által fenntartott TB, hanem ennek hiányában (és viszonosság hiányában) a szociális biztonsághoz való jog generális jogcímén kell szolgáltatásokat kapniuk - a megélhetéshez szükséges minimális ellátás mértékében - költségvetési forrásból.
Értelmezésünknél figyelembe vettük és támaszkodhatunk a Szamel által második, kompenzációs szintnek nevezett, alanyi jogosultsághoz közelítő konstrukciót. "A második szint az úgynevezett kompenzációs szint (nevezhetjük esetleg addicionálisnak is), amely azzal jellemezhető, hogy a bizonyos (jogszabályok által meghatározott) helyzetekbe jutott állampolgárok a fennálló helyzetnek megfelelő szociális szolgáltatásra jogosultak, s ennek más előzetes feltétele, mint magának a helyzetnek a bekövetkezése, nincsen, vagyis végső soron az alanyi jogosultsághoz ez a szint közelít a legjobban, hiszen a szolgáltatás - a jogszabályok rendelkezése folytán - jár. A jogszabályok - nyilván a költségvetés teherbíró képességét is figyelembe véve -a társadalom segítségét ajánlják fel bizonyos társadalmilag tipikus élethelyzetekben nem a létminimum, hanem az emberhez méltó élet biztosíthatósága érdekében. A szolgáltatások nyújtásának a költségvetés a forrása, vagyis végső soron az állampolgárok, illetve szervezeteik adóbefizetései. A szolgáltatások nyújtásának elvi alapja a társadalom szolidaritása bizonyos élethelyzetekkel kapcsolatban (pl. gyermeknevelés, veleszületett fogyatékosságok, társadalomba való be-, illetve visszailleszkedésének elősegítése, hozzájárulás az ifjúság továbbtanulásának, lakáshoz jutásának biztosításához, lakbér-hozzájárulás, nevelési segély, családi pótlék stb.)." (Fundamentum, 1998/3., 17.) További jelentősége ennek az elemzésnek, hogy itt a szociális jogoknak olyan jogcímein járó jogosultságai helyezhetőek el, melyek túlmennek a szociális biztonsághoz való jog megélhetéshez szükséges, minimális ellátási szintjén. Osztva e levezetés fontosságát, itt mégsem kompenzációról és főleg nem ex post kompenzációról beszélnénk, hanem egy olyan kooperatív szolidaritási szintről, amely növeli a jog szociálintegratív funkciójának fokát.
• 70/E. § (1) bekezdése tulajdonképpen minden jogosultságot az önhiba hiányától tesz függővé, holott a generális szociális biztonsághoz való jog minimális mértékben (megélhetési minimumként) azt is megilleti, aki önhibájából jutott kompenzálandó helyzetbe, viszont nem illetheti meg a munkanélküli járulék és a munkanélküli segély őket. (Persze lehet ekként is értelmezni a szerencsétlen passzust.)
• A fenti problémákba bekapcsolva a 17. §-t ("A Magyar Köztársaság a rászorulókról kiterjedt szociális intézkedésekkel gondoskodik."), amely a rászorultsági elvet rendszertanilag tökéletesen hibásan az alapelvek közé sorolja, csak egy dolgot mondhatunk: azt, amit Vörös Imre elemzett ki a jelenlegi jogi helyzetre vonatkozó különvéleményében (Juhász, 95/3., 10-11.): a 70/E. § (1) bekezdése az általános szabály és ezt nem ronthatja le a 17. § fogalmazása, hanem: egyfelől a jog-egyenlőségi jog (70/A. §) szociális elemét jelenti a rászorulókról való kiterjedt gondoskodás, másfelől a 70/E. § (2) bekezdésének értelmező szabálya.
Eddigi elemzéseinkből világos, hogy itt felesleges és rossz, mert túlzott generalizációra törekvő szabályozás áll fenn, ami kerülendő. A rászorultságról való ("kiterjedt") gondoskodás alapelvek közé feltolása valójában a szociális jogok egészének leértékelését, vele a társadalmi kooperáció kreatív erejének el nem ismerését jelenti. A rászorultsági szint a maga helyére csak az újraszabályozás új rendjébe kerülhet.
1. A szociális jogok jelenlegi rendszere(telensége) és szabályozási formái elhasználódott állapotukba kerültek. Indokolt lehet hosszú távú, az alkotmányos alapokra kiterjedő újraszabályozásuk megcélozása.
2. Az új szabályozás szakítana a szubszidiaritás elvével, abban az értelemben, hogy a szociális állami funkciók mellé illesztené a második generációs szabadságjogokat, az emberi jogok egységéből indulna ki, s a jelenlegi utólagos kompenzációk rászorultsági elve helyére, alapelvként a kooperatív szolidaritás szervező elvét tenné. Ezzel a demokratikus esélyegyenlőség pozitív céljait nem mosná össze sem a megélhetési minimum biztonságával, sem pedig az egyéb rászorultsági élethelyzetekkel.
3. Alanyi jogként szabályozná: a szociális biztonsághoz való, minden embert megillető jogot, melynek az a ratioja, hogy senki sem maradhasson bizonyos minimális ellátás nélkül. Továbbá az egyéb tiszta alanyi jogok (munkához való jog, pihenéshez való jog, sztrájkjog, szakszervezeti szervezkedés joga) és a biztosítási szintre telepíthető, járadék alapú jogokat (társadalombiztosításhoz és egészségvédelemhez való jog) kell alanyi jogi jogosultságokként kezelnünk. Az alanyi jogi jogosultság megközelíthető akár az adott fejlettségi fokon elérhető maximális szolgáltatásként, ellátásként, akár törvényben definiált szolgáltatási mértékben.
A kooperatív szolidaritás alapjára épülő jogok (lakáshoz való jog, gyermekgondozáshoz, gyermekneveléshez való jog, oktatáshoz való jog stb.) közel esnek az alanyi jogokhoz, de a jogosultság konkrét mértékét a jogalkotó az állam gazdasági teherbíró képességének függvényében változtathatná, azzal a megkötéssel, hogy ezek közül a szerzett jogok csak kivételesen és különlegesen indokolt esetben lennének elvonhatóak.
4. A rászorultsági szintű (segélyezési típusú) ellátások nem jelentenének személyhez kötődő, peresíthető alanyi jogi jogosultságot, mert csak egy tényállás fennállásáig terjedhet az igény.
5. A szabályozási módoknak az állandóság és a változó elemek mellett figyelembe kell venniük e jogok tartalmi követelményeinek nemzetközi standardjait. Például: A munkához való jog egyik eleme "a tisztességes díjazáshoz való jog" - az Európai Szociális Karta 4. cikke szerint. Ennek tapasztalati, esetjogi normája az, hogy a minimálbéreknek meg kell haladniuk az átlagbérszínvonal 68%-át. [Ami nálunk 50% alatt marad. Ezért is, de nemcsak ezért, csak üdvözülni lehet a minimálbér /(25 E Ft-ról 40 E Ft-ra megemelését.] Az Európai Szociális Karta és a magyar ratifikáció viszonyát - az optimális minimum elve főszabály szempontjából - lásd Könczei György: Mi is az Európai Szociális Karta [In.: Fundamentum, 1998/3, különösen 140-142, illetve az Esély, 1999-es különszámát (A szociális Európa)].
6. A szabályozás állandó eleme, hogy a mindenkori kormányzat és a jogalkotás alkotmányos keretekbe kell, hogy illessze saját törekvéseit. Változtatható, hogy a fentieken belül a gazdasági erőforrások és a társadalompolitikai célszerűség függvényében a jogosultságok konkrét mértéke, az ellátó intézmények rendje hogyan alakuljon. A szolidaritási alapú, ezért nem ex post jellegű kompenzációs szintre (ábránkban: C) és a rászorultsági szintre (D szint) telepített jogoknál a mindenkori kormányzatot nyilvánvalóan nagyobb mozgástér illeti meg, mint az alanyi jogon járó és a biztosítási szintre telepített jogok esetében. (A és B szint) Az alanyi jogú szempontú rendezés mellett világossá kell válnia annak is, hogy a szociális jogok rendszertana nélkül, annak a kérdésnek a megválaszolása nélkül, hogy milyen alapon és célok jegyében értelmes A, B, C és D szint megkülönböztetése, csak a jelenlegi összemosódó és ellentmondásos szabályozásnál maradhatunk. Az elvi alapok elfogadása esetén lehetne továbblépnie az alkotmányozó hatalomnak (ami jelenleg azonos a jogalkotóval) a szociális jogok összetevőinek, részjogosítványainak egyértelműbb kimunkálásában, és ezáltal lehetne meghaladni a jelenlegi ellentmondásos gyakorlatot.
JEGYZETEK
1 Szigeti Péter: A kormányzás terjedelmének és funkcióinak alakulása. Nemzetközi trendek és hazai törekvések In: Politika és társadalom 1989-1998. (szerk.: Kulcsár Kálmán) Magyarország az ezredfordulón. Stratégiai Kutatások a Magyar Tudományos Akadémián. MTA, Budapest, 1999.
2 Teljességre nem törekedve tehát, nem szólunk bizonyos funkciókról: pl. az állam külpolitikai, ideológiai vagy jogalkotási funkciójáról.
3 Ezt a korszakot írja le demokratikus pluralizmusként a nálunk is sikeressé vált D. Korten könyv. (Tőkés társaságok világuralma. Kapu, 1996.) Kimutatva azt, hogy milyen demokratikus deficittel jár a globalizációs folyamat, vissza szeretne térni a nemzetállami optimum gyakorlatához. Magunk azt gondoljuk, hogy sokféle értéke ellenére, fő törekvését romantikus antikapitalizmusnak kell tartanunk.
4 Az adatokat jórészt Körösi István: "Az EU tagállamait és az EU-hoz társult államokat jellemző fő mutatók" c. munkájának 6. táblázatából vettük át.
5 Ezt tekinthetjük a három nagy társadalmi szervező elv - piac, állam, önigazgatás - viszonyában a neokonzervativizmus tendenciatörvényének. Polá-risan ezzel szemben a kommunizmus elve áll: minél több társadalmi önigazgatás lesz (lenne) a munka közvetlen társadalmisága következtében, annál kisebb elidegenedett közhatalomra (államra) és piaci közvetítésre lesz szükség. A szociáldemokrácia a három tényező eltérő arányú kombinációit teszi meg gondolkodása aranyfedezetévé, ami ma a "sok piac - állammal és helyi szintű önigazgatással" formulával fejezhető ki.
6 Peschka Vilmos: A jog sajátossága, Akadémiai Kiadó, 1988. IV. fejezete.
7 Elméleti és történeti elemzéseink nyomán kidolgoztuk a jogállamiság érvényességi tartományát [illegitim jogképződés (forradalmi helyzet, desue-tudo) és a rendkívüli állapot hiánya, továbbá az alkotmányos keretek közé szorított kormányzás bizonyos autonómiájának elismerése] és rendszerező kritériumait: A jogállamiság jogelmélete, Napvilág, 1998. V. és VI. fejezete.
8 Szigeti P.-Takács P.: A jogállamiság jogelmélete, Napvilág, 1998. IV. fejezete.
9 Hazánkban Sajó András munkásságában igen színvonalas, eredeti képviselője akad e pozíciónak. (Pl.: Jogosultságok, MTA ÁJI, SENECA Kiadó, 1996. A materiális természetjog árvái, avagy hogyan védi Alkotmánybíróságunk az elesetteket, Magyar Jog, 1996/4.).
10 Áttekintő tanulmányában hasonlóan értékeli az érvek kimerülését, épp ezért a szembenálló frontok megmerevedését Sári János, rámutatva arra, hogy a szociális jogok alkotmányba foglalása és alanyi jogként való védelme vagy éppen ennek negligálása értékválasztás kérdésévé - tegyük hozzá, az akaró, cselekvő emberek, politikusok és pártok - gyakorlati értékválasztásának kérdésévé egyszerűsödött. Lásd: A szociális jogok és a szociális állam in: Jogtudományi Közlöny 1997. május. Juhász is úgy látja, hogy a szociális biztonsággal kapcsolatos jogok dilemmáinak föloldása politikai állásfoglalást igényel, mert az alkotmányosság közvetlen veszélyét egyik megoldás sem sérti. (Esély, 1995/3., 22.)
11 Gondolunk itt folyamatos értékcsökkentésre, a rászorultsági elv kiterjesztésre, hozzájutási feltételek szigorodására. "Végeredményben 1989 és 1996 között a jóléti ellátások reálértéke összesen 35%-al csökkent" (Ferge, következő lábjegyzetben meg hivatkozott tanulmánya, 165. o.). Szamel szerint: "...hiszen az elmúlt években a gazdasági, szociális, kulturális jogok tekintetében aligha vitatható módon visszalépések történtek" (Fundamentum, 1998/3.,20.)
12 Ferge Zsuzsa: Az állami szociálpolitika változásának irányai a rendszerváltozás óta in: Politika és társadalom 1989-1998. (szerk.: Kulcsár Kálmán) Magyarország az ezredfordulón. Stratégiai Kutatások a Magyar Tudományos Akadémián. MTA, Budapest, 1999.
13 Ferge empirikus kutatásai szerint többnyire a családok 10-20%-a tekinti magát ,nyertesnek', amíg "A negatív vélemények aránya, a pesszimizmus vagy reménytelenség Magyarországon 1995 és 1997 között is nőttek: 1991-ben 31%, 1995-ben 26%, 1997-ben 18% tartotta az új rendszert jobbnak, illetve 1991-ben 40%, 1995-ben 51%, 1997-ben 59% tartotta rosszabbnak az előzőnél". (lásd: fentebbi tanulmány 185. és 186. o.)
14 Részletesebben lásd elemzésem: Az emberi jogok természetének megalapozása: egységesség, világnézettípusok és politikum in: Eszmélet, 1998/40., 10-22.
15 Jogelméletileg átgondolandó probléma, hogy Wesley N. Hohfeld a törvényes jogok kategóriájaként dolgozta ki - bírói ítéletek tanulmányozására alapozva - a jogosultságok fogalmi elemzését és típusait (igényjog, privilégium, hatalom, mentesség). Ez az analitikus hagyomány pedig nem esik teljesen egybe az alanyi jog kontinentális jogcsaládban használatos fogalmával, amiről a gazdasági, szociális és kulturális jogok természeténél szó van.
16 Szamel például azt írja, hogy az önkormányzatok a rendszerváltást követően feladataikkal a Szociális Törvény megjelenéséig (1993:III. tv.), jóformán alapszinten sem tudtak megbirkózni. Továbbá, hogy "a szociális biztonság megrendülésének egészségügyi következményei is érezhetők" (Fundamentum, 1998/3., 18-19.)
17 Különben értékes tanulmányában, Sonnevend Pál a magyar AB 1990-98 közötti ítélkezési gyakorlatát másképp mutatja be, amikor két ellentétes tendenciát lát abban: "... bírói önmérsékletet az alkotmányban garantált szociális jogok értelmezésénél, és hatékony garanciák kiépítését a már meglévő, egyszerű jogszabályok által biztosított jogosultságok védelmében." (Szociális jogok, bizalomvédelem, tulajdonvédelem; 373. o.) Az absztrakció ezen síkján is kézenfekvő ellenvetés. hogy az AB-nak elsődlegesen, par excellence, nem éppen az alapjogok síkját kellett volna-e kimunkálnia, s ennek következtében védenie az egyszerű törvények által biztosított szociális szolgáltatások közül azokat, melyek alanyi jogi természetűek. (In. A megtalált alkotmány? A magyar alapjogi bíráskodás első kilenc éve. Szerk.: Halmai Gábor, Budapest, 2000. INDOK)
18 Egy plasztikus Sólyom különvélemény (1990) megfogalmazásával: ".. .a 70/E. §-ának az a rendelkezése, mely szerint az állampolgároknak joguk van a szociális biztonsághoz, nem ad senkinek alanyi jogot ,a szociális biztonságra', minthogy jogi igények ilyen általánosságban nem is definiálhatók."
19 Szamel - rosszindulatúnak semmi esetre sem nevezhető - gyors mérlege erről: "Az 1995 márciusában meghirdetett stabilizációs kormányprogram, amelynek következtében egyebek között megszűnt a felsőoktatás ingyenessége, leszűkült a gyermekgondozási segélyre, gyermeknevelési támogatásra és családi pótlékra jogosultak köre, (előbb teljesen, majd később részlegesen) megszűnt a fogászati ellátás ingyenessége, csökkent a gyógyszerek költségvetési támogatása, sor került a nyugdíjkorhatár felemelésére - az állam fiskális politikájának részeként - valószínűleg szükségszerű lépések voltak, ám összességében csak akkor tekinthetőek egyértelműen pozitív változásnak, ha az állam egy koncepciózus új szociálpolitikát képes (nyugati mintára) kiépíteni, amelyben a korábbi állami szerepvállalásokat más szervezetek belépése kiválthatja." (1998/320.)
20 Ugyanis az állami feladatvállalás meghatározó elve az élethelyzetek különbözőségétől függően több szinten is megjelenik: "Az első szint az úgynevezett biztosítási szint (nyugdíj-, baleset-, betegségbiztosítás, munkanélküli biztosítás), amelynek sajátossága, hogy az e szinten nyújtott (megélhetést, illetve felépülést) biztosító szolgáltatások financiális fedezetét alapvetően a munkáltatók, illetve munkavállalók befizetéseiből képződő alapok adják. Kétségtelen, hogy a szociális ráfordítások tekintetében ez jelenti a legfajsúlyosabb részt, hisz a szociális költségvetések több mint felét ilyen kiadásokra fordítják." (Szamel, Fundamentum, 1998/3., 17.)
21 A gazdasági, szociális és kulturális jogok Nemzetközi Egyezségokmánya 9. és 11. cikke.
22 Jogi helyzetük további specialitása - szerintünk -, hogy nem vonatkozhatnak rájuk a magyar állampolgárságból fakadó ún. státuszjogok.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Szigeti Péter, egyetemi tanár
Visszaugrás
