Chronowski Nóra[1]: Az alkotmánybíráskodás (JURA, 2001/2., 97-105. o.)

A) Az alkotmánybíráskodás fogalma

I. Az alkotmánybíráskodás mint állami tevékenység sajátosságai

Az alkotmányos jogállamban kiemelkedő szerepet tölt be az alaptörvény, mivel meghatározza az államhatalom gyakorlásának módját és korlátait, továbbá garantálja az egyén és a közösségek szabadságát az alapvető jogok biztosításával. Az alkotmány azonban csak akkor képes kifejteni hatását az államéletben, ha érvényesüléséről gondoskodnak. Az alkotmányban foglalt elvek, értékek, tilalmak és rendelkezések megvalósulásának egyik garanciájaként fogható föl az alkotmánybíráskodás is.

Az alkotmánybíráskodás - a jogalkotáshoz, kormányzáshoz, végrehajtáshoz és bíráskodáshoz hasonlóan - állami tevékenységfajta. Az alkotmánybíráskodás mint alkotmányvédelem összetett tevékenység: alapvetően a chartális alkotmány védelmét jelenti, vagyis lényegében - a hatalommegosztás szempontjából - őrködés az alkotmányozó hatalom és a tág értelemben vett törvényhozó hatalom közötti hatáskörmegosztás fölött. Az alkotmánybíráskodás elsődlegesesen az állami - közhatalmi szervek jogalkotó tevékenységének ellenőrzésére hivatott, amely során az alaptörvény képezi az objektív viszonyítási bázist. A vizsgálat arra irányul, hogy a kérdéses jogi norma összhangban áll-e az alkotmány rendelkezésével. Ezen túlmenően az alkotmánybíráskodás során egyedi jogsérelem orvoslására is sor kerülhet.

A tevékenység eredménye az alkotmányossági döntés, amely megállapítja az alaptörvénynek való megfelelést, vagy az alkotmánysértést - ez utóbbit megfelelően szankcionálja.

Az alkotmánybíráskodás velejárója, hogy az alkotmányossági döntést az adott időpontra jellemző társadalmi, gazdasági, politikai viszonyok is befolyásolják, vagyis a körülményekkel adekvát alkotmányi jelentéstartalom kerül kialakításra a döntéshozatal folyamán. Ennyiben az alkotmánybíráskodás körébe tartozik az alkotmányfejlesztés is, amely a jogfejlesztés sajátos formája.[1]

A tipikus tevékenységfajtákon kívül az alkotmány-bíráskodás magában foglalhat hatásköri és választási bíráskodást, illetve speciális állambíráskodást is.

II. Az alkotmánybíráskodás elhatárolása más állami tevékenységektől

1. Az alkotmánybíráskodás nem jelent jogalkotást, bár amennyiben lehetőség van az alkotmányellenes jogi norma megsemmisítésére, úgy helyénvalónak tűnhet ezt a tevékenységet "negatív jogalkotásnak" nevezni. A jogalkotás azonban az erre felhatalmazott álla-

- 97/98 -

mi szervek tudatos, akaratlagos, tervszerű tevékenysége, amely absztrakt - általános magatartási szabályok létrehozására irányul, s amelynek eredményeképpen az életviszonyok szabályozást nyernek. A normák megsemmisítésével pedig nem jár együtt a valóságos jogalkotás kreativitása és felelőssége. Az alkotmánybíráskodás útján legfeljebb a jogalkotási feladat, a jogalkotás tárgya és üteme befolyásolható.

2. A kormányzás szempontjából is csupán impulzust jelenthet az alkotmánybíráskodás, mivel nem törekszik átfogó makropolitikai döntések kidolgozására és a társadalom komplex irányítására. Az alkotmánybíráskodás nem rendelkezik a kormányzáshoz szükséges feltételekkel és eszközökkel, továbbá nem tartalmazza a kormányzásból adódó politikai felelősséget sem. Politikai kérdéseket annyiban mégis érint ez a tevékenység, amennyiben az alkotmány - mint a politikai élet keretrendjét meghatározó dokumentum - szűrőjén keresztül, konkrét probléma kapcsán szükségessé válik a döntés vállalása. Az "alkotmánybírósági kormányzás" kifejezés arra a szituációra utal, amikor az alkotmánybíráskodást végző szerv olyan döntéseket hoz, amelyek meghozatala más állami tevékenységfajta körébe tartozna.

3. A végrehajtó, szervező, rendelkező, igazgatási tevékenységtől is elhatárolandó az alkotmánybíráskodás: az alkotmány érvényesülése fölötti őrködés nem sorolható az alaptörvény végrehajtása körében felmerülő feladatok közé. Az alkotmányossági döntés végrehajtása is elsősorban a címzettek kötelessége, maguk határozzák meg, milyen módon tesznek eleget az abban foglalt rendelkezéseknek.

4. Az alkotmánybíráskodás a hagyományos értelemben felfogott bíráskodáshoz viszonylag közel áll, mivel jogalkalmazás, azonban nem egyedi konkrét jogvita eldöntését jelenti. Az alkotmányossági vita tárgya elsődlegesen jogi norma, az alkotmánybíráskodás során arról születik döntés, hogy a kérdéses jogforrás megfelel-e az alaptörvénynek. Némi igazságszolgáltatási karaktere lehet az alkotmánybíráskodásnak, mert orvosolhat egyedi jogsérelmet, eldönthet egyedi jogvitát kivételesen, ez azonban mindig csak másodlagos eredmény és korlátozott körben van rá lehetőség: pl. alapjogsérelem orvoslása esetén.[2] A két tevékenységfajta közötti szoros kapcsolatot az jelenti, hogy mindkettő jogalkalmazás, az alkotmánybíráskodás esetében azonban elsősorban az alkotmány - mint különleges jogszabály - alkalmazásáról van szó.[3]

III. Az alkotmánybíráskodás módszerei és eszközei

Az alkotmánybíráskodás sajátos eszközöket, módszereket alkalmaz az alkotmánysértések megállapítása és az alaptörvény védelme érdekében.

1. A legtipikusabb eszköz az alkotmánynál alacsonyabb szintű jogi normák alkotmányossági szempontú vizsgálata, vagyis a normakontroll, amely történhet

a) előzetesen, az adott norma kihirdetése, közzététele előtt, illetve

b) utólagosan, a kihirdetést követően. Az utólagos normakontrollon belül megkülönböztethető absztrakt alkotmányossági vizsgálat, amely esetében nem áll fenn egyedi jogvita, vagyis a problémát pusztán valamely jogi norma alkotmányosságának kérdése jelenti. Az utólagos normakontroll másik formája a konkrét alkotmányossági vizsgálat, amelynek az a lényege, hogy konkrét egyedi ügy eldöntésével kapcsolatban merül föl az alkalmazandó jogi norma alkotmányosságának a kérdése, jellemzően a bírósági szakban.

2. Az alkotmánybíráskodás fontos módszere az alkotmányértelmezés. Az alkotmány alkalmazása esetében ez tulajdonképpen résztevékenység, mivel a jogalkalmazás szükségképpeni összetevője a jogértelmezés. Az értelmezés sajátosságát esetünkben a tevékenység tárgyának, vagyis az alkotmánynak a különleges minősége okozza. Az alaptörvény minőségi elsőbbséggel rendelkezik a többi jogi normához képest, ugyanakkor nem hézagmentes és zárt rendszer, hanem keretrendet határoz meg (bizonyos kérdéseket nem, vagy csak érintőlegesen szabályoz, gyakran nem konkrét magatartási szabályt ír elő, hanem értékeket fogalmaz meg, fokozottan alkalmaz általános, tartalmilag tágítható fogalmakat, és végül a valóság változásainak sokkal inkább kitett mint más, kevésbé absztrakt jogi normák). Ennek következtében az alkotmányi normák intenzívebb értelmezést és konkretizálást igényelnek. Mivel a jelentéstartalom megállapítása - az értelmező alanytól függően - eltéréseket mutathat, feltétlenül szükség van hiteles, általános érvényű (autentikus) értelmezésre, konkretizálásra.[4] Erre kizárólag az alkotmánybíráskodás körében kerül sor. Az alkotmánybírósági alkotmányértelmezésnek is két változata van.

a) A konkrét alkotmányértelmezésre akkor kerül sor, amikor valamely, az alaptörvénynél alacsonyabb szintű jogi normára tekintettel kell az alkotmányi jelentéstartalmat feltárni.

b) Absztrakt alkotmányértelmezésről van szó abban az esetben, amikor az értelmező tevékenység kizárólag valamely alkotmányi tételre, vagy alaptörvényi rendelkezések összevetésére vonatkozik, alacsonyabb szintű jogforrás közbejötte nélkül.

3. Az alkotmánybíráskodás lényege és célja a feltárt alkotmánysértések kiküszöbölése, orvoslásuk előmozdítása. Ebből a szempontból az alábbi eszközök jöhetnek számításba.

a) Az alkotmányellenes norma megsemmisítése, il-

- 98/99 -

letve az alkotmányellenes jogforrás alkalmazásának megtiltása, mellőzése, hatályon kívül helyezés nélkül. (Az eszközválasztás kizárólag azon múlik, hogy adott országban az alkotmánybíráskodásnak melyik modellje honosodott meg. A típusokat az alábbiakban ismertetjük.)

b) Mulasztással elkövetett jogalkotói alkotmánysértés esetén a jogalkotási kötelezettség megállapítása, a jogalkotó szerv tevőleges magatartásra kötelezése. Nem jár együtt a hiányzó jogforrás tartalmának meghatározásával.

c) A kérdéses jogi norma alkotmányos tartományának megjelölése a norma megsemmisítése helyett. Ez abban az esetben lehetséges, ha az adott jogforrás jogalkalmazási gyakorlatban kialakított értelmezése okozza az alkotmányellenességet, azonban a normaszövegnek van alkotmányos értelme is.

4. Az alkotmánybíráskodás speciális eszköze az egyének és a kisebbségi társadalmi csoportok alkotmányos jogainak védelme. Az eddig felsoroltaktól abban tér el, hogy nem tekinthető általánosnak, sem formálisnak: tartalmi jellegű eszköz és alkalmazása az alkotmánybíráskodást végző szerv jogi lehetőségein, továbbá aktivitásán múlik. Az alapjogvédelem elméleti indoka abban keresendő, hogy az alkotmánybíráskodás egyfajta "fék" vagy "ellensúly" a hatalommegosztás rendszerében, vagyis az államhatalom gyakorlásának kontrollálására, korlátozására irányul. Ezért szükséges az alkotmánybíráskodás keretében lehetővé tenni

a) az egyéni alapjogvédelmet, ha a sérelmet alkotmányellenes jogszabály, bírói vagy hatósági döntés okozta, továbbá

b) az egyes társadalmi csoportok, valamint a politikai kisebbség (az ellenzék) jogainak védelmét.

B) Az alkotmánybíráskodás kialakulása és típusai

I. Előzmények

Az ókorig, azaz a görög-római államelméleti gondolkodásig vezethető vissza az a nézet, hogy a közhatalom megnyilvánulásait a normák felett álló elvek és értékek határozzák meg. Filozófiai szempontból - amint Platón és Arisztotelész államelméletéből is kitűnik - ez azt jelentette, hogy az univerzális, természeti szabály és a múlandó, ember alkotta szabály között hierarchia van. Az állambölcseleti megközelítés nyomai a tételes jogban is megjelentek. Az athéni jog például különbséget tett a törvény (nomosz) és a rendelet (pséphisma) között. A törvény a mai alkotmány szerepét töltötte be. Bár az athéni bíró kötve volt a rendeletek szabályaihoz, nem kellett azonban alkalmaznia azokat, ha ellentétben álltak a nomosszal. Egyes görög városállamokban pedig külön tisztségviselők feladata volt az alkotmány védelme a királlyal szemben is. Ilyenek voltak a spártai ephoroszok és a krétai kozmoszok.

A középkori jogfilozófia a ius naturale és a ius positivum megkülönböztetést alkalmazta, és a természetjogot isteni eredetűnek, lex superiornak tekintette. A felsőbbrendű jog eszméje azonban a mindennapi jogalkalmazói gyakorlatban kevéssé volt tetten érhető: a bíráknak egyértelműen az uralkodó által kibocsátott szabályt, a pozitív jogot kellett alkalmazniuk. Ahhoz, hogy a természetjogra konkrét ügyben hivatkozni lehessen, a jogelveket pozitív jogtételekké kellett változtatni. A folyamat a XVII. század végétől a XX. század közepéig valósult meg, elsőként az Egyesült Államokban: a metaiurisztikus elvek írott, chartális alkotmányba öltöztek.

A felsőbbrendű jog eszméje sajátos formában jelent meg Angliában a XVII. század elején, ahol a common law hagyománya védte a jogot a király és a parlament önkényével szemben. Coke lordkancellár 1610-ben (a Bonham-ügyben) ezt a felfogást a következőképpen fogalmazta meg: a common law felülbírálja a törvényeket, és néha kifejezetten megsemmisíti azokat. A felülvizsgálatra pedig a bírák a legalkalmasabbak, mert ők a törvényhozótól és az uralkodótól függetlenek. Azonban ez a szemlélet nem folytatódott 1689, a dicsőséges forradalom után, amikor a törvényhozás elsőbbsége győzött (ez az angol parlamenti szuverenitás elvében fejeződik ki), és felszámolták a törvények bírói ellenőrzését. Coke doktrínája mégsem maradt hatástalan: az amerikai angol gyarmatokon futott be szép karriert.[5]

II. Az amerikai modell kialakulása, jellemzői

1. Az amerikai alkotmánybíráskodás kialakulása

Az Amerikai Egyesült Államokban az 1787. évi Szövetségi Alkotmány minősül az ország legfőbb jogának, amely a Szövetség minden államában köti a bírákat (VI. cikkely 2. bekezdés).[6] Maga az Alkotmány nem rendelkezik kifejezetten a törvények alkotmányossági szempontú bírói felülvizsgálatáról. Alkotmánybíráskodás azonban mégis létezik az Egyesült Államokban: a bírói gyakorlat eredményeként alakult ki. Az Alkotmány említett cikkelyének az értelmezése vezetett a bíróságok azon hatalmához és kötelezettségéhez, hogy az Alkotmánnyal ellentétes törvényeket figyelmen kívül hagyják. A bírói felülvizsgálat intézményesülését a jogtörténet konkrét precedenshez kapcsolja: a Marbury contra Madison ügyhöz (1803).[7]

- 99/100 -

Az ítéletben John Marshall, az amerikai Legfelsőbb Bíróság bírája fogalmazta meg a merev és a rugalmas alkotmány közötti különbséget és a kettő közötti választás szükségességét. "El kell dönteni, hogy az Alkotmány elsőbbsége érvényesüljön az azzal ellentétes törvények felett, vagy az Alkotmány ugyanolyan rangú legyen, mint a többi törvény és ilyenként bármely törvény által módosítható. Az utóbbi esetben az Alkotmány nem szab gátat a korlátlan hatalomgyakorlásnak. Ha azonban a - sokkal ésszerűbb - első megoldást választjuk, akkor az Alkotmánnyal ellentétes törvény nem jog, és azt amerikai bíró nem alkalmazhatja." Az alkotmányellenesség megállapítására a bíró a legalkalmasabb személy, mivel ő rendelkezik jogalkalmazói tapasztalattal.[8]

Az amerikai alkotmánybíráskodás kialakulását nem csupán a Marshall-ítélet határozta meg, hanem befolyásolták a tradíciók, precedensek, valamint a történelmi körülmények. A tradicionális okok között említhető, hogy az angolszász jogrendszerű országokban a bírák kiemelkedő presztízzsel rendelkeznek. Az amerikai történelem sajátos körülményei közül pedig azt érdemes figyelembe venni, hogy a függetlenség kivívása előtt az angolok a gyarmatokat törvényekkel kormányozták. A gyarmatok csak olyan szabályozást alkothattak, amely az angol chartákkal nem ellentétes. 1776-ban a függetlenség kinyilvánításával egyidejűleg az új államok az angol törvényeket semmisnek nyilvánították, és megkezdődött az alkotmányozás. Az amerikai bírák - ahogy korábban az angol chartákkal ellentétes törvényeket tekintették semmisnek - ettől kezdve a független államok alkotmányaival ellentétes törvényeket kezelték így. Könnyen belátható, miért minősül a Szövetségi Alkotmány a nemzet legfőbb jogának, miként az is, hogy Amerikában a joguralom nem a törvények elsődlegességét jelenti - mint Európában -, hanem az Alkotmányét. A bírák az alkotmánnyal ellentétes törvényt nem alkalmazzák, mert az nem jog: ez a tétel mind a bíróságokat, mind a többi hatalmi ágat köti.[9]

A bíróság által végzett alkotmányossági felülvizsgálat elnevezése judicial review. Előfeltétele a merev alkotmány, amely a többi törvény fölött áll, és nehéz megváltoztatni. Rugalmas alkotmánynál, amely egyszerű törvényhozási úton is megváltoztatható, nincs is értelme alkotmánybíráskodásról beszélni. Az Egyesült Államok Legfelsőbb Bíróságának a világon egyedülálló tapasztalata van az alkotmány bírói védelme terén. Tocqueville 1840-ben rámutatott, hogy a bírói hatalmat a többi nemzethez képest Amerikában egyedülállóan építették ki.[10] A különbség lényege, hogy az amerikai bíró alapozhatja az ítéletét közvetlenül az Alkotmány rendelkezéseire is, nem kizárólag a törvényekre.[11]

2. Az amerikai alkotmánybíráskodás jellemzői

1. Az Egyesült Államokban a bírósági szervezetrendszer egységes, ezzel szemben Európában különféle (pl. rendes, közigazgatási, munkaügyi stb.) ügycsoportok szerint tagolt. Az amerikai bírák nem szakosodnak, és az összes jogterület alkalmazási tapasztalatai révén bármelyikük képes és alkalmas az Alkotmány védelmére.

2. Az amerikai alkotmánybíráskodást jelentősen befolyásolja a vallási alapú természetjogi felfogás széles körű elfogadottsága, amely megnyilvánul az alkotmányos dokumentumokban, és ennek hatására az állami jogalkotási aktusok alkotmányosságát megítélő bírói gyakorlatban is.[12]

3. A természetjogi felfogáshoz kapcsolódva számos olyan általános és tágítható tartalmú, rugalmas kategória jellemzi az amerikai alkotmányos követelményeket, így az alkotmányossági kontrollt is, amelyek az ügyek eldöntéséhez pozitív jogi alapot teremtenek. Ilyen kategóriák például az igazságosság, az ésszerűség, a szabadság, a joguralom (rule of law), a törvényes eljárás (due process) követelménye, továbbá a bírói döntés alapozható az Alkotmány szerkezetére és szellemére is. Ezek az általános értékmeghatározások egyfelől a mindenkori korkövetelményekhez, másfelől a bírói felfogáshoz igazíthatók az értelmezés során.

4. A bemutatott sajátosságok mellett és ellenére a bírósági gyakorlatban érvényesül a pozitivista alkotmányszemlélet is, vagyis az alkotmányossági kontroll során a bírák az Alkotmányhoz mint a nemzet legfőbb jogához kötöttek, és az Alkotmány értelmében ("in pursuance thereof") alkotott törvényeket kötelesek alkalmazni.

5. Az első világháború óta folyamatosan növekszik az emberi jogok védelmének szerepe az amerikai alkotmányossági felülvizsgálatban. Az alapjogok előtérbe kerülése vezetett az előnyben részesített szabadságjogok ("prefered freedoms") elméletének kialakulásához. Ilyenek különösen az emberi méltóság, a véleménynyilvánítás szabadsága és a sajtószabadság, a választójog, a panaszjog, az egyesülés és a gyülekezés szabadsága, a diszkrimináció-tilalom és az esélyhátránnyal küszködő kisebbségi csoportok jogainak védelme. Az ezekkel kapcsolatos korlátozó jellegű törvényhozás alkotmányellenességének indoka, hogy a jogalkotó aktus a pluralitást akadályozza és a szabad versengés ellenében hat. Az előnyben részesített jogok doktrínája természetesen rangsorolja az alkotmányi értékeket, ez a hierarchia azonban nem tekinthető merevnek, sem véglegesen lezártnak.

6. Az amerikai alkotmányossági kontroll jellegzetes módszere a morális alkotmányértelmezés széles körű elismerése és alkalmazása. Ennek bázisa az a megközelítés, hogy az amerikai Alkotmányban az emberi jogok rendkívül elvont, morális nyelven kerültek megfogalmazásra, ezért az alapvető jogokat deklaráló cik-

- 100/101 -

kelyeket absztrakt morális elveknek kell tekinteni, amelyek az államhatalom korlátozására hivatottak. A morális értelmezés szorosan összefügg a természetjogi szemlélettel és az emberi jogok kiemelkedő szerepével. Az amerikai bírák - az Alkotmány keretei között - morális, erkölcsi alapot fogalmaznak meg ítéleteikben, mivel az egyén lényegéből és az egyén méltóságából kiindulva döntenek az alapjogi tárgyú törvények alkotmányosságáról, nem csak azt vizsgálják - pozitivista megközelítéssel - hogy a jogszabály alapján az egyént megillető jogok az alkotmánynak megfelelően kerültek-e meghatározásra.[13]

III. Az európai modell megalapozása, terjedése, jellemzői

1. Az európai alkotmánybíráskodás elmélete, kialakulásának okai

1. Az alkotmánybíráskodás európai modelljének dogmatikai megalapozása az osztrák jogtudós, Hans Kelsen nevéhez fűződik.[14] Kelsen jogfilozófiájának a témához kapcsolódó híres tétele az ún. joglépcső elmélet, amely rögzíti, hogy a jogi normák alá-, fölérendeltségi, vagyis hierarchikus viszonyban állnak egymással. A magasabban elhelyezkedő norma határozza meg az alacsonyabb szintű norma létrehozásának módját, a szabályszerűen megalkotott norma érvényessége ezért a magasabb szintűre vezethető vissza, amelynek megalkotását újabb magasabb szintű norma állapítja meg stb. A normarendszer érvényességének végső alapja az ún. hipotetikus alapnorma. A pozitív jogban ez az alapnorma a materiális értelemben felfogott alkotmány, amely szabályozza a jogalkotás szerveit és eljárását, illetve befolyásolja a jogalkotás tartalmát.

Természetesen meglehetősen bonyolult lenne pozitív módon, részletesen meghatározni, hogy milyen tartalmú szabályt alkothat a jogalkotó szerv. Viszont meghatározott tartalmú jogalkotás megakadályozása lehetséges az alkotmányon keresztül, negatív módon. Így például az alaptörvényben garantált alapjogok korlátozzák a törvényhozót (vagyis negatív előírások): tilos alapjogsértő törvényt hozni, ha ez mégis előfordul, azt szankcionálni kell. Meg kell teremteni a jogszabály megtámadásának lehetőségét, és gondoskodni kell a norma megsemmisítéséről. Mindehhez az is szükséges, hogy az alkotmány ne legyen könnyen - törvényhozási úton - módosítható. Kelsen végül csaknem ugyanarra az eredményre jutott, mint Marshall főbíró, bár egészen más elméleti kiindulópontból.[15]

A joglépcső elméletből az következik, hogy a jogrend normák logikusan zárt rendszere, amelynek egységét megbontja, ha két, alacsonyabb és magasabb fokozatú normája között logikai ellentét áll fenn. A jogrendszerben azonban mégis előfordulnak olyan jogszabályok, amelyek érvényességi fogyatékosságban szenvednek.[16] Az alkotmányellenes norma érvényességét mindaddig vélelmezni kell, amíg az arra hivatott szerv kimondja az alkotmányellenességét és megsemmisíti azt. A kelseni felfogás szerint tehát az alkotmánysértő normát nem lehet ab ovo semmisnek, nem létezőnek, "nem jognak" tekinteni, hanem külön döntéssel, kifejezetten meg kell semmisíteni. Az alkotmányban kell rögzíteni a megsemmisítés lehetőségét és szabályait. Technikailag feljogosítható erre a megsemmisítendő normát kibocsátó szerv, a sérelmet szenvedett magasabb fokozatú normát alkotó szerv, vagy külön bírói szerv, például alkotmánybíróság.[17] Kelsen ez utóbbi megoldás bevezetését támogatta.

2. A kelseni konstrukciót Charles Eisenmann foglalta tézisekbe, és megfogalmazta az európai, illetve amerikai alkotmánybíráskodás különbözőségét.[18] Az alkotmány azzal biztosítja kötelező erejét és normativitását, ha a vele ellentétes normát megsemmisíteni rendeli. Az alaptörvény csakis az alkotmánybíráskodás révén válik ténylegesen legmagasabb fokozatú jogi normává, ugyanis az alkotmány hatékony szankciót azzal nyer, ha az alkotmányellenes jogszabályt az alkotmánybíráskodás során megsemmisítik - ennek hiányában az alaptörvény csupán a jogalkotóhoz címzett jó tanácsok gyűjteményének tekinthető. Az alkotmánybíráskodás egyben az alkotmányozásra és a törvényhozásra vonatkozó hatáskörmegosztás végső biztosítéka. Ezért nem bízható a törvényhozóra (parlamentre) az alkotmányossági viták eldöntése. Az alkotmány védelmét a törvényhozó hatalomtól független bírákra kell bízni, és ezen belül két szervezeti megoldás kínálkozik: a kizárólagos hatalmú, külön indítvány alapján vagy bizonyos esetekben hivatalból eljáró sajátos alkotmánybíróság, illetve a különböző jogvitákat eldöntő rendes bíróságok. Az európai osztott bírósági struktúra annak kedvez, hogy külön központi bírói szervet állítsanak fel e célból, mivel az alkotmányosság egységes megítélését kell szem előtt tartani.[19]

3. Az európai alkotmánybíráskodás doktrínájával kapcsolatban ellenvetések is megfogalmazódtak, amelyek közül kettő érdemel említést.[20]

a) Kelsen és Eisenmann elmélete sérti a parlamenti szuverenitás elvét. Ez a kritika figyelmen kívül hagyja a népszuverenitás és a jogállamiság tételét. A szuverenitás nem azonosítható a parlament vagy más állami szerv szuverenitásával, hanem az államhatalom valamennyi ágában kifejezésre jut. Az állam szuverenitása pedig úgyszintén nem abszolút: valamennyi állami szervet, így a törvényhozót is korlá-

- 101/102 -

tozza az alkotmányosság követelménye - a parlamenti szuverenitásra hivatkozás a jogállamiság és a jogszuverenitás követelménye alóli kibúvó: arra irányul, hogy a törvényhozót végső soron ne korlátozza az alkotmány.

b) A másik ellenvetés szerint sérül a hatalommegosztás elve, mert az alkotmánybíróság beleavatkozik a törvényhozó hatalomba, a normamegsemmisítés negatív értelemben vett törvényhozás. Ez az érv azzal cáfolható, hogy az államhatalmi ágak elválasztásának lényege nem a hierarchikus elválasztás, hanem a kölcsönös kontroll útján a hatalomkoncentráció megakadályozása. Az alkotmánybíróság az alkotmányozó és a törvényhozó hatalom elválasztására ügyel. Más megfogalmazásban: "a hatalomgyakorlást ... belső szervi tagozódásával kell arra kényszeríteni, hogy a maga helyessége feletti ítélkezésnek tényleg alávesse magát."[21] A hatalom helyességét az alkotmánybírósági ítélet mondja ki. Ezért az alkotmánybíráskodás éppen a hatalommegosztásra épülő hatalomgyakorlás garanciája.[22]

4. Az európai modell kialakulásában nem csupán az elmélet, hanem konkrét politikai okok is közrejátszottak.

Egyfelől azokban a parlamentáris és félparlamentáris kormányzati rendszerekben, ahol a kormány mögött stabil parlamenti többség áll, a kisebbség (ellenzék) számára meg kell teremteni a jogaik védelméhez szükséges garanciákat. A kormány és a parlamenti többség ugyanis cselekvési egységet képez: a kormánypártok elfogadják a kormányelőterjesztéseket, és nem gyakorolnak érdemi ellenőrzést. Ez pedig ahhoz vezet, hogy kiüresedik a kormánynak a parlament iránti felelőssége (paralizációs veszély). Az esetleges alkotmánysértő parlamenti és kormánydöntések megszűrése céljából szükséges van olyan - parlamenttől és kormánytól független - alkotmányos szervre, amelyik vizsgálja a jogalkotó tevékenységet, és amelyhez a parlamenti ellenzék fordulhat a többség túlkapásai esetén, jogainak megóvása érdekében.

Másfelől azokban az európai országokban, ahol gyakori a kisebbségi kormányzás, és nem alakul ki stabil parlamenti többség, gyakran előfordul, hogy a hatalmat gyakorló politikai erők a közjogi kötöttségeket félretéve, politikai paktumokban állapítják meg egymás között a kormányzás szabályait.[23] Mivel a parlamentben az alapvető döntések meghozatalához szükséges többség hiányozna, parlamenten kívüli alkufolyamatok alakítják ki a döntések tartalmát. Ezekben a rendszerekben az alkotmánybíráskodás feladata kivédeni a paktumokban szereplő esetleges túlkapásokat, amelyek azokat károsítják, akik a politikai alkunak nem részesei.[24]

2. Az európai modell terjedése

1. Európában elsőként 1919-ben állították fel az osztrák alkotmánybíróságot a kelseni modell alapján, Legfelsőbb Alkotmánybíróság néven, és elsősorban a tartományi törvények alkotmányossági vizsgálatát utalták hatáskörébe. Később az 1920. évi alkotmány bővítette feladatait. Az osztrák minta nyomán Csehszlovákiában (1920) és Spanyolországban történt kísérlet az alkotmánybíróság intézményesítésére, kevés eredménnyel. A diktatórikus rendszerekben nem volt tere a hatalmi döntések alkotmányossági vizsgálatának, az osztrák bíróságot 1933-ban megszüntették, Ausztria német megszállását (az Anschlusst) követően pedig végképp nem volt szükség alkotmányvédelemre.

2. Az alkotmánybíráskodás igazi története Európában a második világháború után kezdődött. Az alkotmánybíróságok elterjedésének okai közül hármat szükséges kiemelni:

- Az önkényuralmi rendszerek negatív tapasztalatai miatt megszűnt a törvények iránti bizalom, mivel kiderült, hogy az eljárási szabályok pontos betartása mellett - pozitív jogilag megtámadhatatlan - de embertelen és igazságtalan tartalmú törvények alkothatók.

- Felmerült az igény az erőteljesen beavatkozó, újraelosztó, bürokratikus "jóléti" állam korlátozására.

- Előtérbe került az emberi jogok védelme, különösen annak garanciális oldala: az alapjogok bírói úton történő hatékony kikényszeríthetőségének megvalósítása.[25]

3. Az európai államok többsége az osztrák modell mellett döntött, vagyis külön alkotmányvédő szerv végzi az alkotmánybíráskodást, de akad példa amerikai rendszerű, a rendes bíróságok és a legfelsőbb bíróság által folytatott intézményes alkotmányvédelemre is.

Az alkotmánybíráskodás európai modellje került bevezetésre Ausztriában (1945), Olaszországban (1948)[26], az NSZK-ban (1949)[27], Törökországban (1961), Jugoszláviában (1963)[28], Spanyolországban (1978)[29] és Portugáliában (1982). Ugyancsak az osztrák típust vezették be Lengyelországban (1985)[30], Magyarországon (1989), Csehszlovákiában (1991), Romániában (1991), Bulgáriában (1991), majd a volt Szovjetunió tagköztársaságaiban.

Az amerikai modellt követi Svájc, Belgium, a skandináv államok és Görögország, bár ott külön szerv is működik: végső soron a Különleges Legfelsőbb Bíróság (1975) dönti el az alkotmányossági vitákat.

Sajátos megoldást választott Franciaország, ahol a széles körű közigazgatási bíráskodás mellett a szervezett alkotmányossági ellenőrzést az Alkotmánytanács (1958) végzi, tevékenysége döntően előzetes normakontrollra korlátozódik.

A teljesség érdekében megemlítendő, hogy nem intézményesült az alkotmánybíráskodás Nagy-Britan-

- 102/103 -

niában, Hollandiában és Finnországban.[31]

3. Az európai alkotmánybíróságok jellemzői

1. Az európai modellt követő alkotmánybíráskodás bevezetéséhez az adott állam alkotmányos rendszerében meg kell teremteni bizonyos tartalmi és formai feltételeket.[32]

Materiális követelmények:

- a hatalommegosztás és az államhatalmi ágak elválasztása elvének elfogadása,

- a chartális alkotmány jogrendszerbeli elsődlegessége, a jogszuverenitás elismerése,

- az alapjogok alaptörvényi garantálása,

- az alkotmánybíróság bírósági szervezetrendszeren kívüli, önálló alkotmányos szervként történő létrehozása.

Formális közjogi feltételek, hogy

- az alkotmánybíróság előtt törvényben meghatározott szervek és személyek eljárást indíthatnak,

- az alkotmánybíróság megsemmisítheti az alkotmánysértő jogszabályt,

- a rendes bírósági eljárás és alkotmánybírósági eljárás összefügg: az ügyben eljáró bíró az eljárás felfüggesztése mellett az alkotmánybírósághoz fordulhat, ha az alkalmazandó jogszabály alkotmányossága tárgyában kétségei merülnek fel.

2. Az európai alkotmánybíróságok tipikus, más bírói szervhez nem utalható feladatai.[33]

a) Absztrakt normakontroll, amikor a jogi norma alkotmányossági vizsgálata nem kapcsolódik konkrét ügyben történő alkalmazáshoz. Elsősorban a törvényekre vonatkozik, de kiterjedhet rendeletekre, egyéb jogi aktusokra is, történhet előzetesen (csak törvények vonatkozásában, illetve nemzetközi szerződés megerősítését megelőzően) és utólagosan.[34] Az előzetes kontrollt törvényben meghatározott közjogi méltóságok kezdeményezik, az utólagos alkotmányossági vizsgálatot általában rendes bírósági bírák kérhetik, vagy más jogalkalmazó szervek, de elképzelhető még szélesebb kezdeményezői kör. Egyes országokban történhet hivatalból[35] is.

b) Konkrét (utólagos) normakontroll, amikor a bírósági eljárásban, a folyamatban lévő ügyben merül fel az alkotmányellenesség gyanúja az alkalmazandó jogszabály vonatkozásában. Az eljárást általában az ügyben eljáró bíró kezdeményezi.

c) Alkotmányossági panasz elbírálása, amely egyrészt normakontroll (amennyiben az alapjogsérelmet alkotmányellenes jogszabály alkalmazása okozta), másrészt az alkotmányellenes norma alapján hozott (bírói, hatósági) döntés elleni jogorvoslat. Ezál-

- 103/104 -

tal az alkotmánybíróság a rendes bíróságok legfőbb fórumává válhat.[36]

Speciális, alkotmánybírósághoz rendelhető - inkább közigazgatási bíróságra tartozó - feladatok.

a) A hatáskörvédelem, amely a föderatív államokban jellemző alkotmánybírósági feladat, a szövetség és a tagállamok közötti hatáskörmegosztás feletti őrködést foglalja magába.

b) A választási bíráskodás, amely jelentheti választási jogorvoslatok végső elbírálását, vagy történhet a képviselői mandátumok vizsgálatával kapcsolatos ügyekben.

c) Speciális állambírósági, büntetőbírósági feladatok a legfőbb közjogi méltóságok felelőségre vonásával kapcsolatban.

d) A népszavazási eljárás alkotmányossági revíziója, elsősorban a népszavazás elrendelésének, elutasításának vonatkozásában.

e) A községi autonómia, az önkormányzati jogok védelme, az állam és az autonóm közösségek közötti feszültségek enyhítése.

4. Szervezeti sajátosságok.

Az európai alkotmánybíróságok testületben járnak el, teljes ülésen vagy tanácsokban. A testületek létszáma alacsony, kilenc és húsz tag között mozog.[37] A tagok a jogászi szakma képviselői köréből kerülnek kiválasztásra, általában kiemelkedő tudású elméleti jogászok, egyetemi tanárok, bírák, ügyvédek. Az alkotmánybírák jelölése, kinevezése, választása a parlament, a kormány, az államfő, esetleg rendes bírói testületek között megosztható, egyes államokban a parlament kizárólagos joga.[38]

A tagok megbízatási ideje kilenc-tizenkét év, esetleg határozatlan időre szól, a tisztség betöltésének felső korhatáraként a hatvannyolcadik, hetvenedik életév betöltése jelölhető meg.[39]

IV. Az amerikai és az európai modell összehasonlítása

Az alábbi táblázat foglalja össze és szemlélteti az amerikai és az európai (osztrák) modellben történő alkotmánybíráskodás közötti alapvető eltéréseket. ■

JEGYZETEK

[1] A jogfejlesztés olyan jogi mozgásfolyamatot jelent, amelynek eredményeképpen - kifejezett jogalkotó tevékenység és akarat nélkül - a változó társadalmi-gazdasági viszonyokkal adekvátabb jogi tartalom születik. Vö. Visegrády Antal: A bírói gyakorlat jogfejlesztő szerepe. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest 1988. 21-26. o.

[2] Vö. Ádám Antal: A jogalkotás alkotmányossága és a jogszabályok alkotmánybírósági ellenőrzése. In: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből, Pécs, 1996. 169-170. o.

[3] Vö. Illéssy István-Chronowski Nóra: Az Alkotmánybíróság jogfejlesztő szerepe (kézirat) Pécs 1996.

[4] Vö. Chronowski Nóra-Illéssy István-Petrétei József: Az alkotmány értelmezéséről. In: Alkotmányjogi jogesetek, Pécs 1997. 8-13. o.

[5] Vö. Holló András: Az alkotmánybíráskodás, Útmutató Kiadó, Budapest 1997. 4-5. o. és Paczolay Péter: Alkotmánybíráskodás a politika és jog határán. In: Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés, Budapest 1995. 11. o.

[6] Az Egyesült Államok Alkotmányát 1787. szeptember 17-én fogadta el az Alkotmányozó Gyűlés. 1788. június 21-én a kilencedik tagállam (azaz New Hampshire törvényhozása) is megerősítette - ekkor jött létre az Unió. Az Alkotmány 1789. március 4-én lépett hatályba.

[7] William Marburyt John Adams elnök - hivatali idejének utolsó estéjén, 1801. március 3-án kinevezte Columbia körzet békebírójává. A kinevezési okmányokat azonban az illetékes miniszter - akkor még John Marshall, későbbi legfelsőbb bírósági bíró - elmulasztotta továbbítani a kinevezettnek. Amikor tíz hónap múlva Thomas Jefferson elnök hivatalba lépett, Marbury a Szövetségi Legfelsőbb Bírósághoz fordult annak érdekében, hogy az kötelezze James Madison minisztert - Marshall utódját - a kinevezési okmányok továbbítására, mivel ez a feltétele a státus elfoglalásának. John Marshall - ekkor már főbíróként - részt vett az ügy eldöntésében, noha érintettség címén kizárható lett volna. A főbíró véleményében megfeddte az elnököt és a minisztert a mulasztásért, ennek ellenére Marbury mégsem kapta meg a békebírói posztot. A felperes ugyanis az 1789. évi bírósági törvény 13. cikkelye alapján közvetlenül (első fokon) fordult a Szövetségi Legfelsőbb Bírósághoz a miniszter kötelezése érdekében. Az említett cikkely eredeti joghatóságot állapított meg a Szövetségi Legfelsőbb Bíróság számára más bíróságok, illetve köztisztviselők, állami vezetők eljárásra kötelezésére irányuló keresetek tárgyában. Marshall főbíró rámutatott, hogy a Szövetségi Alkotmány nem állapít meg a Legfelsőbb Bíróság számára ilyen keresetek vonatkozásában eredeti joghatóságot. Ebből a főbíró érvelése szerint az következik, hogy a bírósági törvény 13. cikkelye alkotmányellenes, és mivel Marbury keresete ezen az alkotmányellenes hatásköri szabályon alapul, a Bíróság nem veheti azt figyelembe. Ezzel Marshall főbíró ugyan örökre mellőzte a Bíróság egyik, meglehetősen ritkán gyakorolt hatáskörét, azonban másik, a bíróságok hatalmi helyzetét jelentősen megerősítő hatáskört "teremtett": a bírói alkotmányossági felülvizsgálatot, amelyről a Szövetségi Alkotmány egyáltalán nem tesz említést. Vö. F. W. Friendly-M. J. H. Elliott: The Constitution That Delicate Balance, McGraw - Hill, 1984. 8-9. o.

[8] A Marshall-ítélettel vette kezdetét az az alkotmányfejlődési tendencia, amely a merev, nehezen módosítható alkotmányok elterjedéséhez vezetett. Vö. M. Cappelletti-W. Cohen: Az alkotmánybíráskodás története és jelenkori elterjedése. In: Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés 42-43. o.

[9] Vö. M. Cappelletti-W. Cohen: i.m. 48-49. o.

[10] Paczolay: i.m. 11-12. o.

[11] Az alkotmánybíráskodás amerikai modelljét megkísérelték bevezetni a XIX. század és a XX. Század első fele folyamán Mexikóban, Svájcban, Norvégiában, Dániában, Görögországban, Portugáliában, azonban tartós siker nélkül.

[12] Az embernek a Teremtőjétől származó, veleszületett, elidegeníthetetlen, közhatalom számára sérthetetlen és a józan észnek, a természet törvényének megfelelő jogaira hivatkozik a Virginiai Nyilatkozat (1776), a Függetlenségi Nyilatkozat (1776), az Alkotmány és a Kiegészítések, különösen az 1791. évi tíz alkotmánymódosító cikkely, amelyeket együttesen Jogok Törvényének (Bill of Rights) neveznek.

[13] Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, Osiris Kiadó, Budapest 1998. 169-177. o. és Bevezetés a közjogtanba, Kari jegyzet, Pécs 1999. 191-199. o.

- 104/105 -

[14] Hans Kelsen (1881-1973) legismertebb műve a Tiszta Jogtan (1934). Az iskolateremtő bécsi tudós azonban nemcsak az elméleti alapokat vázolta fel, hanem államkancellári különleges tanácsadóként maga is sokat fáradozott az alkotmánybíróság felállításán. Ugyancsak ő fogalmazta meg az 1920-ban elfogadott osztrák alkotmány alkotmánybíróságról szóló rendelkezéseit. K. von Beyme: Alkotmánybíráskodás. In: Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés 122. o.

[15] Paczolay: i.m. 15. o.

[16] Az érvényességi fogyatékosságban szenvedő normák egyik csoportja semmis (nem a feljogosított jogalkotó szervtől ered, nem hirdették ki), a másik csoport "csak" megsemmisítendő (sérti a jogforrási hierarchiát, nem megfelelően hirdették ki). Az utóbbiak érvényességét a megsemmisítésig vélelmezni kell. Petrétei József: A jogszabályok érvényessége és hatályossága a magyar Alkotmánybíróság gyakorlatában. In: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára, Dialóg-Campus Kiadó, Budapest-Pécs 2000, 167. o.

[17] Ádám Antal: Bevezetés a közjogtanba. 200-201. o.

[18] Charles Eisenmann (1904-1982) Hans Kelsen tanítványa volt, doktori disszertációját 1928-ban védte meg "Az alkotmánybíráskodás és az osztrák Legfelsőbb Alkotmánybíróság" címmel.

[19] Vö. Ádám Antal: Bevezetés a közjogtanba. 202-203. o.

[20] Főleg Carl Schmitt, vezető német alkotmányjogász bírálta Kelsen elméletét. Schmitt veszélyesnek tartotta a bírói alkotmányértelmezés bevezetését. A homályos alkotmányi normák értelmezése szerinte nem jogalkalmazást eredményez, hanem új jelentést ad a normának, tehát jogalkotás. Arról nem is szólva, hogy a bírák politikai szempontokat érvényesíthetnének a jelentésformálás során, amivel a normák jogi minősége elveszne. Schmitt megközelítésében az ilyen jellegű pluralizmus megengedhetetlen. A két tudós közötti vita oka az eltérő alkotmányfelfogásban rejlik. Schmitt az alkotmánytól azt várja, hogy rögzítse a politikai egység állapotát, és konfliktus esetén biztosítsa annak egyértelmű feloldását. Az alkotmányos működés zavarainak elhárítója, így az alkotmány őre kizárólag az államfő. Kelsen számára az alkotmány jelentősége formális: a pozitív jogrend alapnormája. Az alkotmányos élet alapvetően stabil és rendezett, az alkotmány tehát nem elsődlegesen a válsághelyzet elhárítására vonatkozik, hanem a rendeltetésszerű működést kontrollálja, és ez jut kifejezésre az alkotmánybíráskodásban is. Paczolay: i.m. 17-18. o.

[21] Bibó István: A hatalmi ágak elválasztása egykor és most. Válogatott tanulmányok (1945-1949), Magvető Kiadó, Budapest 1986. 377. o.

[22] Holló: i.m. 6-7. o.

[23] A bemutatott eljárás neve: "contrattualizzazione".

[24] L. Favoreu: Az Alkotmánybíróságok. In: Alkotmánybíráskodás, alkotmányértelmezés, 61-62. o.

[25] Paczolay: i.m. 13. o.

[26] Az olasz Alkotmánybíróság 1956-ban kezdte meg működését.

[27] A német Szövetségi Alkotmánybíróság 1951-ben kezdte meg működését.

[28] Normamegsemmisítési jog nélkül.

[29] A spanyol Alkotmánybíróság 1980-ban kezdte meg működését.

[30] Normamegsemmisítési jog nélkül.

[31] L. Favoreu: i.m. 54-55. o. és Holló: i.m. 8. o.

[32] Vö. Holló: i.m. 9. o.

[33] Vö. Favoreu: i.m. 65-70. o. és Holló: i.m. 9-11. o.

[34] A francia Alkotmánytanács csak előzetes normakontrollt gyakorol (törvények, parlamenti ügyrendek, nemzetközi szerződések vonatkozásában). Utólagos normakontrollt csak a rendeletalkotási tárgykörök védelme érdekében végez.

[35] Az osztrák Alkotmánybíróság hivatalból is megindíthatja az utólagos alkotmányossági vizsgálatra irányuló eljárást.

[36] Csak a közigazgatási aktusok vonatkozásában van ilyen hatásköre az osztrák Alkotmánybíróságnak, a német és a spanyol Alkotmánybíróság viszont a rendes bírósági határozatokat is felülbírálhatja. (Az alkotmányossági panasz a spanyol jogban amparo néven intézményesült.) A francia Alkotmánytanács és az olasz Alkotmánybíróság nem rendelkezik ilyen hatáskörrel.

[37] A német Szövetségi Alkotmánybíróság tizenhat tagú, két szenátusban jár el. Az osztrák Alkotmánybíróság húsz tagú, ebből hat tag helyettes bíró. A francia Alkotmánytanács kilenc tagú. A spanyol Alkotmánybíróság tizenkét, az olasz tizenöt bíróból áll.

[38] Németországban a parlament két háza választja az alkotmánybírákat. Ausztriában a Szövetségi Kormány tizenegy, a parlament két háza összesen kilenc bírót javasol, akiket az államfő nevez ki. A francia Alkotmánytanács három tagja a köztársasági elnöktől, három a Nemzetgyűlés elnökétől, három a Szenátus elnökétől kapja megbízatását. Az olasz alkotmánybírák egyharmadát a parlament két háza együttes ülésen választja meg, egyharmadát a rendes és közigazgatási legfelsőbb bíróságok választják, egyharmadát a köztársasági elnök nevezi ki. A spanyol alkotmánybírákat a király nevezi ki, közülük nyolcat a parlament két háza, kettőt a kormány, kettőt a bírói főtanács javaslatára.

[39] A német alkotmánybírákat tizenkét évre választják, az alsó korhatár a negyvenedik, a felső a hatvannyolcadik életév betöltése. Az osztrák bírók megbízatása határozatlan időre szól, felső korhatár a hetvenedik életév. A francia Alkotmánytanács tagjai, valamint az olasz és a spanyol alkotmánybírák kilenc évig maradnak hivatalban.