Valamely piacon a tényleges verseny hiányából fakadó problémák orvoslására két alapvető eszközrendszer áll rendelkezésre. Az egyik a szektor-specifikus szabályozás, amely a piaci viszonyok statikus jellegéből és azok dinamikus változásának hiányából fakadóan, a piaci szereplők viselkedésétől függetlenül, ex ante (előre) avatkozik be a piac működésébe, különböző szabályozó eszközök alkalmazásán keresztül. A másik a versenyjog, amely minden esetben valamely versenykorlátozó megállapodás vagy magatartás észlelését követően, ex port (utólagosan) kerül alkalmazásra az adott megállapodás vagy magatartás káros következményeinek elhárítása végett.
Az ex ante eszközök általában párhuzamosan, az ex post eszközöket kiegészítve vannak jelen olyan piacokon, ahol a versenyjog, elsősorban a korábbi monopolisztikus piaci struktúrából fakadóan, önmagában nem elégséges a hatékony verseny biztosításához. Hagyományosan ilyen területnek számítanak egyes elektronikus hírközlési piacok.
Az elektronikus hírközlési szektor vonatkozásában az ex post és az ex ante eszközök alkalmazására általában külön állami szervek vannak feljogosítva. A szektorspecifikus szabályozásért a nemzeti szabályozó hatóság (NSZH), míg a versenyjogi szabályok alkalmazásáért a nemzeti versenyhatóság (NVH) felel. Magyarországon ez a feladatmegosztás egészen mostanáig hagyományosan úgy nézett ki, hogy a Hírközlési Főfelügyelet, mint NSZH alkalmazta a jogszabályban megállapított ex ante intézkedéseket, míg a Gazdasági Versenyhivatal (GVH), mint NVH felelt a versenyjogi szabályok ex port alkalmazásáért. Mindkét szerv jogi aktusaival szemben közigazgatási per keretei között bírósági felülvizsgálatnak volt helye.
Érdemes megemlíteni, hogy bizonyos esetekben a versenyhatóságok is folytathatnak ex ante jellegű szabályozást az elektronikus hírközlési piacon. Erre kerül sor abban az esetben, ha például a versenyhatóság valamely telekommunikációs szolgáltatást nyújtó cégek közötti összefonódást csak bizonyos feltételekkel (pl. hálózati hozzáférés biztosítása) engedélyez,1 vagy az elektronikus hírközlési piacon szereplő cégek közötti versenykorlátozó megállapodást bizonyos feltételekhez kötve mentesít az általános tilalom alól.2 Ugyanakkor a NSZH és a NVH által végzett piacszabályozás közötti lényegi különbség, hogy a versenyhatóság ritkán vizsgálja felül a döntéséhez szabott feltételeket a piaci változások tükrében,3 míg a szabályozó hatóság elvileg rendszeres időközönként felülvizsgálja az általa alkalmazott szabályozást.
Azáltal, hogy Magyarország 2004. május 1-jén az Európai Unió (EU) tagjává válik, az elektronikus hírközlési piac működését befolyásoló eszközrendszer két szempontból is bővül. Egyrészről a magyar jogrend részévé válik - többek között - az Európai Közösségek (EK) elektronikus hírközlő hálózatokra és elektronikus hírközlési szolgáltatásokra vonatkozó keretszabályozása és az EK versenyjogi rezsimje. Másrészről egy új, mind az elektronikus hírközlési piac szabályozásában, mind bizonyos versenyfelügyeleti feladatok ellátásában résztvevő szerv jelenik meg az Európai Bizottság (Bizottság) formájában.
Az Európai Parlament és a Tanács 2002/21/EK irányelve az elektronikus hírközlő hálózatok és elektronikus hírközlési szolgáltatások közös keretszabályozásáról4 (keretirányelv) számos kötelezettséget ír elő a tagállamok számára a tagállami elektronikus hírközlési piacok szabályozásával kapcsolatosan. A keretirányelvet - valamint a közösségi keretszabályozás részét képező további négy irányelvet - az elektronikus hírközlésről szóló törvény5 (EHT), illetve annak végrehajtási rendeletei hivatottak átültetni a magyar jogba.
A keretirányelv előírja, hogy a NSZH [Magyarországon az EHT értelmében a Nemzeti Hírközlési Hatóság (NHH)] köteles az érintett piacokat azonosítani, az érintett piacokon fennálló versenyt, illetve annak hatékonyságát elemezni, és amennyiben azokon a verseny nem kellően hatékony, a jelentős piaci erővel rendelkező szolgáltató(ka)t azonosítani, és erre vagy ezekre nézve kötelezettsége(ke)t megállapítani.6
Ezzel párhuzamosan 2004. május 1-jétől a GVH és a magyar bíróságok a tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Versenytörvény) rendelkezései mellett kötelesek lesznek a közösségi versenyjogi szabályok alkalmazására is, amennyiben a vizsgált megállapodás a Római Szerződés (Szerződés) 81(1) cikke, illetve a vizsgált magatartás a Szerződés 82. cikke alá esik és érintheti az EU tagállamai közötti kereskedelmet.7
Magyarország EU-hoz történő csatlakozásával mind a szektor-specifikus szabályozás, mind a versenyfelügyelet területe kibővül egy második, európai közösségi szinttel.
A szabályozás vonatkozásában a NSZH (NHH) köteles a közösségi keretszabályozás értelmében az érintett piacok meghatározására, a jelentős piaci erővel (JPE) rendelkező szolgáltatók azonosítására, és a kötelezettségek előírására, módosítására, hatályban tartására vagy hatályon kívül helyezésére vonatkozó tervezetét megküldeni a Bizottságnak, amennyiben a határozat a tagállamok közötti kereskedelemre hatással lehet8 (notifikációs kötelezettség). A Bizottság a határozat-tervezetre észrevételt tehet, amelyet a NHH köteles a legteljesebb mértékben figyelembe venni,9 illetve a piacmeghatározás, illetve a JPE-kijelölés vonatkozásában a határozat-tervezet visszavonására is kötelezheti a NHH-t, amennyiben úgy ítéli meg, hogy a határozattervezet az egységes piac akadálya lehet, vagy annak a közösségi jognak való megfelelése erősen kétséges.10 Ezen szabályrendszerben megfogalmazott kötelezettségek címzettje egyértelműen a tagállam, a Bizottság jogalkalmazói gyakorlata során a tagállamokkal kerül kapcsolatba.
A versenyjogi szabályok alkalmazásával kapcsolatosan a Bizottság, mint közösségi versenyhatóság általános hatáskörrel rendelkezik a Szerződés versenyjogi előírásainak (81-89. cikkek) alkalmazására az elektronikus hírközlési szektorban. Ezen szabályok sorában az egyes rendelkezések címzettjei sorában már meg kell különböztetnünk azokat, amelyek közvetlenül a vállalatoknak teremtenek kötelezettséget - ezek a Szerződés 81. és 82. cikkei, a versenykorlátozó megállapodások tilalmáról és a domináns pozícióval való visszaélés tilalmáról - illetve, amelyek a tagállamra nézve határoznak meg kötelezettséget - ezek közé tartozik a Szerződés 86. cikke, amely a kizárólagos és különleges jogosultsággal rendelkező vállalkozások tekintetében határoz meg tagállami kötelezettségeket, illetve a 87-88. cikkek, amelyek az állami támogatások tilalmára vonatkozó szabályrendszert határozzák meg.
Végül a Bizottság feladata az is, hogy felügyelje, hogy a tagállamok eleget tesznek-e a Szerződésből fakadó kötelezettségeiknek (pl. irányelvek átültetése a nemzeti jogba), és ennek keretei között a Szerződés 226. cikke alapján jogsértési eljárást kezdeményezhet valamely tagállammal szemben az Európai Bíróság előtt.
A komplettnek tűnő szabályozási-versenyfelügyeleti intézményrendszerben jól elkülönülnek az egyes szervek hatáskörei. Az alábbiakban az egyes magyarországi és közösségi szervek jogainak és kötelezettségeinek elemzésén keresztül bemutatásra kerül, hogy a magyarországi elektronikus hírközlési piacra összességében milyen külső szabályozó erők hatnak, illetve hathatnak. Az elemzés részét képezi az egyes szereplők döntéseivel szemben igénybe vehető jogorvoslati lehetőségek bemutatása is.
A fent említetteknek megfelelően a Nemzeti Hírközlési Hatóság a keretszabályozás értelmében - többek között - piacmeghatározást, piacelemzést és JPE-kijelölést végez, valamint kötelezettségekről dönt, és ezeket notifikálja a Bizottságnak.11
A Bizottság észrevételt tehet, illetve a piacmeghatározás, illetve a JPE-kijelölés vonatkozásában a határozat-tervezet visszavonására is kötelezheti a NHH-t.
Ez a viszonylag egyszerű folyamat azonban csak abban az esetben ér véget itt, amennyiben az eljárás során hozott határozatokat az érdekeltek bíróság előtt nem támadják meg. Időrendben értelemszerűen először a Bizottság döntéseit lehet megtámadni az Európai Közösségek Bírósága12 előtt a Szerződés 230. cikke alapján, hiszen a NHH határozata a bizottsági észrevételig, illetve "vétóig" pusztán tervezet, joghatások kiváltására nem alkalmas. Amennyiben a Bizottság nem tesz észrevételt, illetve nem kötelezi a határozattervezet visszavonására a NHH-t, továbbá amennyiben a NHH a bizottsági észrevételnek, illetve a visszavonásra kötelező döntés mellett a határozat módosítására vonatkozó konkrét bizottsági javaslatnak megfelelően módosítja a határozatot, akkor a NHH így elfogadott határozata válik megtámadhatóvá az illetékes magyar bíróság előtt.
Megjegyzendő, hogy amennyiben az ezt követő közigazgatási perben a magyar bíróság előtt a közösségi keretszabályozással kapcsolatos értelmezési kérdés merül fel, akkor a bíróság dönthet úgy, hogy a Szerződés 234. cikke alapján felfüggeszti az előtte folyamatban lévő eljárást, és előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul az Európai Közösségek Bíróságához. Amennyiben ilyen kérdés a magyarországi bírósági eljárás későbbi szakaszában, olyan híróság előtt merül fel, amelynek döntése ellen a magyar jog szerint nem lehet jogorvoslattal élni, akkor az adott bíróság köteles előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordulni az Európai Közösségek Bíróságához.
Az elektronikus hírközlési keretszabályozás magyarországi alkalmazásával párhuzamosan a GVH és (a csatlakozás pillanatától) a Bizottság továbbra is ellátja a hírközlési piaccal kapcsolatos versenyfelügyeleti funkcióit.
Szabályozás és versenyjog összeütközésére abban az esetben kerülhet sor, ha egy vállalkozási magatartást vagy vállalkozások közötti megállapodást, amely a magyarországi és/vagy a közösségi versenyjog alapján versenyjogba ütközőnek minősülne, kifejezetten a magyarországi szabályozás írna elő. Ilyenre lehetne elvileg példa egy olyan helyzet, amelyben valamely iparág résztvevői számára az állami szabályozás, vagy egyéb közhatalmi aktus kötelezővé teszi egy meghatározott szakmai szervezetben való részvételt, és ezen a szervezeten belül a piaci szereplők által nyújtott szolgáltatás árának közös megállapítását. Ebben az esetben az érintett piaci szereplők joggal hivatkozhatnának a kötelező állami jogszabályra, és mentesülnének a versenyjog megsértéséből fakadó hátrányos jogkövetkezmények alól.13 A szabályozott iparágak, illetve a közhatalmi szerveknek a kereslet-kínálat alakításában valamely szinten való jellemző szerepvállalásával működő szektorok körében felmerülő versenyügyek során gyakori elemzési szempont, hogy az állam valamely - szabályozói vagy hatósági - aktusa vajon milyen mértékben hatott közre a vállalkozás versenyellenes magatartásának kialakulásában. A magyar gyakorlatban is lehet olyan példát találni, amely esetben a vállalkozások gyakorlatban megvalósított versenykorlátozó magatartását nem tekintette jogellenesnek a GVH, mivel az éppen egy közhatalmi szerv "ösztönzése" révén valósult meg.14 A GVH ebben az időszakban természetesen még nem, mint tagállami versenyhatóság szerepelt az ügyben, így azok a jogok, illetve kötelezettségek, amelyek a Szerződés révén, mint tagállami szervet megilletik, illetve terhelik, nem vonatkoztak rá.
Ettől azonban eltérő megítélés alá esik az, ha például valamely NSZH intézkedése korlátozza ugyan valamely piaci szereptő magatartását, de nem zárja ki teljes egészében annak "gazdasági cselekvőképességét". Ebben az esetben a nemzeti szabályozás által szabadon hagyott mozgástérben az adott vállalkozás teljes mértékben felel azért, hogy cselekedetei a versenyjogi előírásoknak megfeleljenek. Németországban például, ahol a német szabályozó hatóság (Regulierungsbehörde für Telekommunikation und Post, RegTP) kötelező jelleggel írta elő a német inkumbens szolgáltató Deutsche Telekom (DT) számára, hogy a helyi hurokhoz való hozzáférésért nagykereskedelmi szinten milyen árat számíthat fel, a DT kiskereskedelmi árait viszonylagos önállóssággal állapíthatta meg. Az Európai Bizottság megállapította, hogy a DT a Szerződés 82. cikke értelmében visszaélt a helyi hálózathoz való hozzáférés piacán fennálló erőfölényes helyzetével, amikor kiskereskedelmi árait az egyébként a RegTP által meghatározott nagykereskedelmi áraihoz képest olyan alacsonyan tartotta, hogy ez által korlátozta a versenyt (árprést képzett versenytársaival szemben).15
Amennyiben tehát valamely vállalkozás gazdasági tevékenységét nem köti teljes mértékben a tagállami szabályozás, akkor mind a GVH, mind a Bizottság (utóbbi a tagállamok közötti kereskedelem érintettsége esetén) korlátozás nélkül gyakorolhatja versenyfelügyeleti jogait. A GVH döntései ellen a magyar bírósághoz, a Bizottság döntéseivel szemben pedig az Elsőfokú Bírósághoz lehet fellebbezni.
Az alábbi pontban a Közösségi jog egy sajátos aspektusáról szólunk, amely ismételten a tagállamok számára állapít meg kötelezettséget, ezen belül is az egyes tagállami hatóságoknak a Közösségi jog elsőbbségének gyakorlatban való érvényre juttatása tekintetében.
Míg a fenti pontokban bemutatott feladatmegosztás arra az esetre vonatkozik, ha a magyar és a közösségi jog egymással nem áll konfliktusban, elméletileg előfordulhat, hogy az EHT nem megfelelően ülteti át a magyar jogba a Keretszabályozást, vagy a közösségi jog valamely egyéb előírásával ellentétes.16 Egyes jelenlegi tagállamokban például a hatályos nemzeti jog, adott esetben a piacelemzési eljárás következtetéseitől függetlenül, már tartalmaz kötelező szabályozást valamely elektronikus hírközlési piac vonatkozásában annak ellenére, hogy a NSZH-nak a Keretszabályozás alapján az adott ügyben a piacelemzés során feltárt versenyproblémával arányos és igazolt kötelezettséget kell kiszabnia.17
Ebben az esetben a tagállami hatóságnak a Szerződés 10. cikkében foglalt "közösségi hűség" elve alapján speciális kötelezettségei keletkeznek. Ezen cikk alapján a tagállamok (beleértve az állami szerveket, mint például a NHH-t) kötelesek tartózkodni minden olyan cselekménytől, amely veszélyeztetheti a Keretszabályozás rendelkezéseinek teljes magyarországi hatályosulását. Ebből következően a NHH egyrészről köteles a lehetséges mértékben a Keretszabályozásnak megfelelően értelmezni a magyar jogszabályokat, beleértve az EHT-t.18 A közösségi jog elsőbbségének elve és a Szerződés 10. cikkében foglalt kötelezettség együttes alkalmazásából következően másrészről a NHH arra is köteles, hogy a közösségi joggal (így például a Keretszabályozással) ellentétes magyar jogszabály alkalmazásától eltekintsen, és a közösségi jog teljes körű alkalmazásához szükséges intézkedéseket megtegye.19 Valószínű ugyanakkor, hogy amennyiben a NHH ezt az utat választja, döntését - a hatályos magyar jogszabályokba való ütközésre hivatkozással - bíróság előtt támadják meg, és a magyar bíró a Szerződés 234. cikke alapján felfüggeszti az előtte folyamatban lévő eljárást, és előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel fordul az Európai Közösségek Bíróságához.
A magyar bíróságok mind a Keretszabályozással, mind a versenyszabályok alkalmazásával kapcsolatosan nem csak fellebbezési fórumként, hanem közvetlenül is szerepet kapnak.
Egyrészt a közösségi jog közvetlen hatállyal rendelkező előírásaira magyar magánszemélyek vagy vállalkozások közvetlenül is hivatkozhatnak a magyarországi bíróságok előtt. A Római Szerződés versenyjogi rendelkezéseivel kapcsolatosan az Európai Közösségek Bírósága már korábban kimondta, hogy azok a versenykorlátozó megállapodások mentesítését lehetővé tevő 81. cikk (3) bekezdését kivéve közvetlen hatállyal bírnak.20 A Tanács 1/2003-as rendeletének21 2004. május 1-jei hatályba lépését követően ez a kivétel is megszűnik, és a magyar bíróságok már a csatlakozás első napjától teljes egészében alkalmazhatják a közösségi versenyjog vállalati megállapodásokra és magatartásokra vonatkozó előírásait. Ez a gyakorlatban, többek között, azt jelenti, hogy amennyiben a valamely elektronikus kommunikációs piacon erőfölényben lévő vállalkozás például felfaló árazást alkalmazva visszaél erőfölényével, és ez érintheti a tagállamok közötti kereskedelmet, akkor a vállalkozással szemben közvetlenül a magyar bíróság előtt, a GVH által esetlegesen - a Közösségi versenyjogi szabályok alapján - lefolytatott versenyfelügyeleti eljárástól függetlenül, fel lehet lépni. Hasonlóképpen, az elektronikus kommunikációs piac szereplői között kötött versenykorlátozó megállapodás semmisségének kimondása a RSZ 81. cikkének (1) és (2) bekezdésére hivatkozással közvetlenül kérhető a magyar bíróságtól.
Némileg bonyolultabb a helyzet a Keretszabályozásban foglalt jogok magyar bíróságok előtti érvényesítésével kapcsolatosan. Ahhoz, hogy egy magánszemély vagy egy vállalkozás jogainak érvényesítése érdekében a Keretszabályozás (és nem az azt a magyar jogba átültető magyar jogszabály) valamely rendelkezésére hivatkozhasson magyar bíróság előtt, az adott rendelkezésnek közvetlen hatállyal kell rendelkeznie. Ehhez a közösségi esetjog22 alapján három feltételnek kell teljesülnie: a kérdéses szabály akkor rendelkezik közvetlen hatállyal, ha (i) kellően világos és pontos, (ii) feltétlen, illetve (iii) bármilyen további tagállami vagy közösségi norma nélkül is képes arra, hogy joghatásokat váltson ki. Megjegyzendő, hogy a három feltétel fennállását az Európai Bíróságok meglehetősen rugalmasan vizsgálják. Így például az első feltétel akkor is teljesül, ha az amúgy nem teljesen egyértelmű közösségi jogi rendelkezést a tagállami bíró pon-tosíthatja, egyértelműsítheti.23 Ugyanakkor a Keretirányelvet, mint az irányelveket általában, Magyarországnak először át kell ültetnie a magyar jogba, így a harmadik feltétel teljesüléséről, és így a Keretszabályozás közvetlen hatályáról nem beszélhetünk.
A közösségi jog sajátossága azonban, hogy habár a Keretirányelv valamely rendelkezésére magyar bíróság előtt egy magánszemély vagy vállalkozás más magánszeméllyel vagy vállalkozással szemben nem hivatkozhat, az államon számon kérheti a Keretirányelv átültetésének elmulasztását vagy a Keretirányelv helytelen átültetését. A "vertikális közvetlen hatálynak" is nevezett intézmény lényege abban rejlik, hogy amennyiben a Keretirányelv kifejezetten a magyar állam számára ír elő meghatározott kötelezettséget, akkor kötelezettség nem teljesítése esetén - függetlenül az emiatt az Európai Bizottság által Magyarország ellen az Európai Közösségek Bírósága előtt indítható jogsértési eljárástól (lásd alább) - az érdekelt magánszemélyek vagy vállalkozások a magyar bíróság előtt kényszeríthetik a magyar államot ezen kötelezettség teljesítésére.
A Keretszabályozás helyes magyarországi átültetésére (átültetés alatt értve természetesen az alkalmazást is) ösztönzi a magyar államot az is, hogy amennyiben a Keretszabályozás nem megfelelő átültetésén keresztül valamely magánszemélynek vagy vállalkozásnak a Keretszabályozás által konkrétan meghatározott, azonosítható tartalmú joga sérül, akkor az érdekelt magánszemély vagy vállalkozás kártérítést követelhet az államtól, feltéve, hogy az állami jogsértés és a kár bekövetkezése között okozati viszony áll fenn.24 Ez azért is fontos, mert az állam kártérítési felelősségének a fentieken túl nem feltétele, hogy a nem megfelelően átültetett rendelkezés közvetlen hatállyal rendelkezzen.
A fentiekben kifejtett lehetséges eljárások nem érintik a Bizottságnak a Szerződés 226. cikke alapján fennálló jogát, amely alapján az Európai Bíróság előtt jogsértési eljárást indíthat Magyarország ellen, amennyiben az nem teljesítette a Szerződésből fakadó kötelezettségeit.
A magyarországi elektronikus hírközlési piac vonatkozásában és a fentieket figyelembe véve és azoktól függetlenül, illetve azokat kiegészítve ilyen eljárásra elvileg az alábbi esetekben kerülhet sor:
a) az EHT, illetve egyéb jogszabályok nem, vagy nem megfelelően ültetik át a Keretszabályozást a magyar jogba, illetve a magyar jogszabályok valamely egyéb rendelkezése ellentétben áll a Keretszabályozással; vagy
b) habár a magyar jogszabályok minden tekintetben megfelelnek a Keretszabályozásnak, a NHH mégsem a Keretszabályozásnak megfelelően jár el.
Elemzésünk elején azt írtuk, hogy Magyarország 2004. május 1-jei EU taggá válásával egyrészt az EK elektronikus hírközlő hálózatokra és elektronikus hírközlési szolgáltatásokra vonatkozó Keretszabályozása, illetve az EK versenyjogi rezsimje a magyar jogrend részévé válik, másrészt új jogalkalmazó szerv jelenik meg a Bizottság formájában. A Keretirányelv és a hozzá kapcsolódó szabályok az EU jelenlegi tagállamai számára is jelentős újítást jelentettek, gyakorlatilag a beavatkozási formák meghatározása a jogalkotási döntési fázis felől jelentős mértékben terelődik általa a jogalkalmazási fázishoz. Mindezen változások tükrében a hatékonysági elemzéshez elsőként arra kell választ adnunk, hogy egyáltalán mit tekintünk "beavatkozásnak". Az elektronikus hírközlési piacok monopóliumtól versenypiac felé való átalakulásáig az állam szerepet kíván/kénytelen vállalni a folyamat fenntarthatósága, gyorsítása érdekében. Ennek során különböző szabályrendszereken keresztül kíván a piac autonóm működési terében beavatkozni, ezek formái az említett szektor-specifikus szabályozás és a versenyjog.25 Mindkét szabályrendszer elsődleges célja, hogy a piacon szereplő vállalkozások magatartását a hatékony verseny fejlődése, kialakulása érdekében befolyásolja, ezáltal közvetve hasson a vállalkozások versenyző teljesítményére így növelve a fogyasztói jólétet. Mindezen túl adott esetben akár a piaci struktúra befolyásolása révén is gyakorolhat befolyást közvetve a vállalkozások magatartására és ez által a teljesítményre, ezek közé tartozik például a vállalkozások koncentrációjának (összefonódásának) ellenőrzése, vagy esetlegesen a frekvenciák odaítélése során gyakorolt versenyszempontú feltételrendszer érvényesítése.
Táblázat: a beavatkozási lehetőségek csoportosítása
| Beavatkozást meghatározó norma | Versenyjog (ex post) | Szektor specifkus (ex ante) | ||
| Közösségi | Tagállami | Közösségi | Tagállami | |
| Címzettje26 | ||||
| Vállalkozás | Szerződés 81., 82. cikkek | Versenytörvény | Helyi hurok átengedéséről szóló rendelet27 | EHT és végrehajtási rendeletei |
| Tagállam | Szerződés 86-89. cikkek | -28 | Keretirányelv és hozzá kapcsolódó irányelvek | - |
| Jogalkalmazó intézmény29 | ||||
| Hatóság | Bizottság, GVH | GVH | Bizottság - a Keretirányelv 7 cikke tekintetében NHH - a helyi hurok átengedéséről szóló rendelet tekintetében | NHH |
| Bíróság | tagállami bíróság30 | - | tagállami bíróság31 | Hírközlési Állandó Választottbíróság32, rendes bíróság |
Az egyes beavatkozási formák hatékonyságának elemzéséhez érdemes ismételten feleleveníteni a beavatkozási formák intézményrendszer, beavatkozási szint, illetve a beavatkozás címzettje szerinti csoportosítását, hiszen a két alapvető szabályrendszer elsődleges alkalmazása tekintetében mindkét esetben
a) megtalálhatunk hatósági típusú, illetve bírósági jogalkalmazói intézményeket,
b) jellemzően el kell különítenünk a Közösségi és a tagállami beavatkozási szintet,
c) találhatunk a vállalkozásoknak, illetve a tagállamoknak címzett rendelkezéseket.
A beavatkozási formák hatékonyságuk szerint természetesen nem rangsorolhatók és elemezhetők önmagukban, hiszen az eredmény minden esetben az adott piaci szituációtól függ. Néhány szempont bemutatásával biztosítunk kiindulási alapot ezen elemzéshez.
Gyorsaság - rugalmasság
Általánosságban annyi jegyezhető meg, hogy az elektronikus hírközlési piacok dinamikus fejlődési pályája jellemzően igényli a gyors korrekciót, hiszen a rövid idő alatt zajló piaci változásokra reagáló lassú állami beavatkozás sok esetben éppen a kívánt eredménnyel ellentétes hatást képes kiváltani (hiszen már nem időszerű egy adott beavatkozás). Ebből a szempontból egyértelműen az ex post szabályok alkalmazása tűnik általánosságban célravezetőnek, hiszen ebben az esetben nincs szükség minden egyedi jelenségre külön, hosszadalmas eljárást lefolytatni. A gyorsaság kívánalmaival áll éppen szemben a szektornak a dinamikával együtt járó másik jellemzője - a rugalmas beavatkozás iránti igény, hiszen egészen új kihívásokra kell adott esetben évről évre választ adnia a beavatkozással élő közhatalmi szervnek. A rugalmasságot a két szabályrendszer közül a versenyjog biztosítja nagyobb mértékben, hiszen általános, minden gazdasági ágazatban érvényesülő, alapelvszerű rendelkezésekre építkezik. Ennek megfelelően az új jelenségekre egy adott eljárásban is képes választ adni, nem szükséges az előfeltételek biztosításához hosszadalmas jogszabály-módosítási folyamat. Mindez természetesen azzal jár, hogy esetről esetre kell egy versenyhatóságnak rögzítenie, hogy mely érintett piacon milyen magatartást vizsgál, és ezen magatartásnak kell a versenyjog szabályaival való összeegyeztethetőségét megállapítania.33
Fontos leszögezni, hogy az EU-ban 2003. július 25-én hatályba lépő keretszabályozás éppen ezen kettős elvárásnak megfelelve vezette be azon megközelítést, amely szerint az egyes vállalkozások magatartását közvetlenül befolyásoló normák végleges formába öntésekor a tagállami szabályozóhatóság a versenyjog elvei szerint lefolytatott piacelemzés következtetéseire építve mérlegeli a kiszabandó kötelezettségek körét. A piacelemzés időről időre való elvégzésének kötelezettsége pedig biztosítja ezen kötelezettségek időszerűségét.
Szakszerűség - függetlenség
Az elektronikus hírközlési piacokon érvényesülő keretszabályozás - hasonlóan a távközlési szektorban korábban hatályos közösségi irányelvekkel - specializált hatóságok létrehozatalát követeli meg a tagállamoktól, ezen hatóságok sorába tép be a 2004. január 1-jétől felálló NHH.34 A megalapítás alapvető célja, hogy specializált szervek foglalkozhassanak a bonyolult szektor szabályozási kérdéseivel. A specializáció ugyanakkor számos esetben jár együtt az automatizálódással, az új kérdésekre való fogékonyság hiányával, végső soron egyfajta "fogvatartottsággal"35, amely nem engedi, hogy a szektor dinamikájára képes legyen reagálni adott szervezet. Ezt a veszélyt képes kiküszöbölni egy, a szektor belső kötelékeitől független erőtérben kialakult szervezet, amelyek közül általában a tagállami szinten a versenyhatóságot és a bíróságot értjük, illetve egyes esetekben valamely vitarendezésre szakosodott szervet36, míg közösségi szinten a Bizottságot. A közösségi szintű intézmények további előnye ebből a szempontból, hogy egy adott tagállamban jelentkező erőviszonyokon felülemelkedve képes az eljárásait lefolytatni - ám ez is éppen hátrányként jelentkezhet, hiszen adott esetben túlságosan is "felülemelkedik", azaz nem képes az adott helyi viszonyokat figyelembe venni. Ugyanezen hátrány természetesen a tagállami szinten is jelentkezik, hiszen esetlegesen nem rendelkezik az intézmény kellő erőforrással, hogy adott ügy minden részletére kiterjedően legyen képes a beavatkozását mérlegelni.
Hatósági intézmény, hivatali bizonyítás - bírósági (jellegű) intézmény, kontradiktórius eljárás
A fenti csoportosítással kapcsolatosan érvek hozhatók fel már a részletes szakmai ismeret - függetlenség pontban is, ám itt nem ezen jellemzőre kívánunk rámutatni. A hatósági eljárás sajátossága, hogy hivatalból folytatja le a bizonyítási eljárást (akár hivatalból, akár kérelemre is indult az eljárása), általában igen erős vizsgálati jogosítványokkal. A versenyhatóságok hagyományosan erős vizsgálati jogosítványai az elmúlt évtizedben világszerte tovább erősödtek, köszönhetően a kartellekkel szembeni harc újabb és újabb állomásainak. Mindemellett a szabályozó szervezetek jogosítványai is folyamatos erősödésen mentek keresztül, a keretszabályozás a korábbiaknál kézzelfoghatóbban jeleníti meg a hatósági jogosítványok célját és ennek megfelelően a velük szemben támasztott követelményeket.37 A bizonyítás azonban teljes egészében a hatóság mérlegelésére van bízva, harmadik - az adott ügy kimenetele szempontjából érdekelt - felek joga mindössze annyira terjed ki általában, hogy kötelező erő nélkül javaslatot tegyenek bizonyításra. A bírósági (jellegű38) eljárás sajátossága ugyanakkor éppen az, hogy ott kettő (vagy több) fél jogvitája során az egyes felek bizonyítási indítványára lefolytatott bizonyítási eljárások zajlanak, ám a döntéshozónak nincs, vagy igen korlátozott a mozgástere a bizonyítékok közvetlen beszerzése tekintetén. Abban az esetben, amikor egy piacot egyetlen inkumbens szereplő dominál, a jogvitás eljárásban vele szemben részt vevő másik félnek nagyon korlátozottak a lehetőségei a bizonyítékok beszerzésére. Így sok esetben éppen bizonyítottság hiányára épülve nem képes megfelelő beavatkozásokkal biztosítani a hatékony verseny fejlődését, fennmaradását a jogalkalmazó intézmény. ■
JEGYZETEK
1 Lásd pl.: A tisztességtelen piaci magatartás és a versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény (Versenytörvény), 30. § (3) bekezdés, és a Tanács 4064/89 rendelete a vállalkozások közötti koncentrációk ellenőrzéséről (HL L 257. szám, 1990. 09. 21., 13. o.), 6. cikk (2) bekezdés.
2 Lásd pl : Versenytörvény, 17. § (2) bekezdés, és a Tanács 17/62 rendelete a Szerződés 81. és 82. cikkeiben foglalt versenyjogi szabályok végrehajtásáról (HI, Sp. Ed. 204/62. szám, 1962, 87. o.), 8. cikk (1) bekezdés.
3 Kiegészítésül hozzá kell tenni, hogy a versenyhatóságok gyakorlatára jellemző, hogy egyes kötelezettségeket határozott időre írnak elő, és annak további létét akár ezen időszak leteltét követően felülvizsgálják, avagy valamely versenykorlátozó megállapodásra vonatkozó mentesítést csak határozott időre adnak meg. A Versenytörvény alapján a Gazdasági Versenyhivatal is jogosult, sőt bizonyos esetben kötelezett ezen gyakorlat szerint előírni feltételeket. [Lásd 17. § (2) bekezdését, 19. § (1) bekezdése c) pontját, illetve 30. § (3) bekezdését.]
4 HL L 108. szám, 2002. 04. 24., 33. o.
5 Az elektronikus hírközlésről szóló 2003. évi C. törvény.
6 Keretirányelv 15. és 16. cikk, EHT 52. § (1) bekezdés.
7 A Tanács I/2003 rendelete a Szerződés 81. és 82. cikkeiben foglalt versenyjogi szabályok végrehajtásáról (HL L 1. szám, 2003. 01. 04., 1. o.), 3. cikk (1) bekezdés.
8 Keretirányelv 7. cikk (3) bekezdés, EHT 65. § (1) bekezdés.
9 Keretirányelv 7. cikk (5) bekezdés, EHT 65. § (2) bekezdés.
10 Keretirányelv 7. cikk (4) bekezdés, EHT 65. § (4) bekezdés.
11 A feladatok közé tartozik továbbá pl. az engedélyezéssel kapcsolatos tevékenység, a kiszabott kötelezettségek betartása, adod esetben vitarendezés lefolytatása stb.
12 Magyarország, mint tagállam, az Európai Közösségek Bírósága előtt, az elektronikus hírközlési piac érdekelt szereplője pedig az Elsőfokú Bíróság előtt támadhatja meg a Bizottság döntését. Lásd a Bíróság Statútumának 51. cikkét, HI, C 325. szám, 2002. 12. 24., 167. o.
13 Fontos megjegyezni, hogy a tagállam felelőssége továbbra is megállapítható a versenykorlátozás kialakulása tekintetében, az adott ügy körülményeitől függően, vagy a Szerződés 86. cikke, vagy a 10., illetve 81. vagy 82, cikkének együttes olvasata esetén.
14 A Vj-100/1998. sz. versenyfelügyeleti eljárás során a Versenytanács megszüntette az eljárást a hasi dialízis oldatot azonos áron szállító vállalkozásokkal szemben, mivel megállapítható volt, hogy az egymással megegyező árajánlatot éppen a termékek finanszírozását végző Országos Egészségügyi Pénztár közbeszerzési eljárás során kinyilvánított szándéka szerint alakították ki a vállalkozások.
15 A Bizottság 2003. május 21-i határozata az EK-Szerződés 82. cikkének alkalmazásáról (COMP/C1/37.451, 37.578, 37.79 - Deutsche Telekom AG ügy), HL L 263. szám, 2003. 10. 14., 9. o. Hasonló elméleti kérdés felmerül a jelenleg a GVH előtt még folyamatban lévő Vj-100/2002. sz.. Versenyfelügyeleti eljárás során is.
16 Jelen cikk kizárólag elméleti lehetőségként kezeli azt az esetet, amikor az EHT ellentétben áll a Keretszabályozással vagy a közösségi jog valamely egyéb előírásával. A szerzők semmilyen formában nem foglalnak állást a Keretszabályozás magyar jogba való átültetésének helyességéről, illetve a közösségi jog bármely rendelkezésével való összeegyeztethetőségéről.
17 Kivételt képez a Keretirányelv 7. cikkének (6) bekezdésében foglalt lehetőség, ami rendkívüli körülmények fennállása esetén feljogosítja a NSZH-t, hogy a verseny és a fogyasztói érdekek védelme érdekében a notifikációs eljárás mellőzésével ideiglenes intézkedéseket fogadjon el.
18 A Von Colson and Kamann 14/83. sz. ügyben 1984. április 10-én hozott ítélet (EBHT 1984. 1891. o.).
19 A Consorzio Industrie Fiammiferi C-198101. sz. ügyben 2003. szeptember 9-én hozott ítélet (az EBHT-ban még nem tették közzé).
20 A BRT kontra SABAM 127/73. sz. ügyben 1974. január 30-án hozott ítélet (EBHT 1974. 51. o.)
21 A Tanács 1/2003 rendelete a Szerződés 81. és 82. cikkeiben foglalt versenyjogi szabályok végrehajtásáról (HL, L 1. szám, 2003. 01. 04., 1. o.)
22 A Van Gend en Loos 26/62. sz. ügyben 1963. február 5-én hozott ítélet (EBHT 1963. 3. o.)
23 A Fink Frucht 27/67. sz. ügyben 1968. április 14-én hozott ítélet (EBHT 1968. 327. o.)
24 A Frankovich és Bonifaci C-6190, és C-9/90. sz. egyesített ügyekben 1991. november 19-én hozott ítélet (EBHT 1991. I-5357. o.), és a Brasserie du Pêcheur C-46/93. sz. ügyben 1996. március 5-én hozott ítélet (EBHT 1996. I-1029. o.)
25 Az állam közhatalmi, szabályozási tevékenységének gyakorlása során számos formában avatkozik be a piac működésébe - pl. adórendszerének érvényesítése során - ám a jelen elemzés tekintetében kifejezetten a verseny élénkítése, a piacnyitás fenntartható folyamat érdekében kifejtett tevékenységet értjük "beavatkozás" alatt.
26 Kire nézve határoz meg kötelezettséget az adott szabályozás.
27 Az Európai Parlament és a Tanács 2887/2000. sz. rendelete (HL L 336. szám, 2000. 12. 30. 4. o.). A rendelet közvetlen hatállyal bír, annak rendelkezései a keretszabályozás 2003. július 25-i hatálybalépését követően is hatályban maradtak. A rendeletben meghatározott "bejelentett" szolgáltatói státusz a piacelemzési eljárás befejezéséig marad fenn.
28 Megjegyzendő, hogy az Alkotmány 9. § (2) bekezdése tartalmazza a gazdasági verseny szabadsága elismerésének és támogatásának elvét, továbbá a versenytörvény 85. cikke tartalmaz a magyar közigazgatási szervekre nézve kötelezettséget a verseny szabadságának tiszteletben tartására.
29 A norma alkalmazására elsődlegesen jogosult intézmény. Nem értjük ide a jogorvoslati fórumokat, pl. a közigazgatási határozat megtámadhatósága esetén a bíróságot, mint közigazgatási bíróságot.
30 Az Európai Közösségek Bírósága a Szerződés 234. cikke alapján a közösségi jog értelmezésének kérdése tekintetében ugyan adott esetben szerepet játszik az eljárásban (lásd a III. 3. pontot), ám mivel a kérdés érdemi eldöntésére nem jogosult, ezért nem soroljuk fel jogalkalmazó szervként.
31 Lásd a 30. lábjegyzetet.
32 Jogvitás ügyek esetén.
33 Egyes esetekben az ex ante és ex post szabályrendszert a jogbiztonság és rugalmasság szembenállásával szokták jellemezni. Álláspontunk szerint ezen megközelítés alapvetően téves, hiszen a versenyjog azon jellemzője, hogy esetről esetre kíván választ adni a piaci jelenségekre, még nem tekinthető a jogbiztonsággal ellentétes megközelítésnek. A versenyjog horizontális megközelítése éppen a jogbiztonság alapjait adhatja meg, hiszen a jogbiztonság és a "könnyen kiszámítható válaszok" közé nem lehet egyenlőségjelet tenni.
34 A korábbi magyar szabályozás rendszerében ugyanezt a szerepet töltötte be a Hírközlési Felügyelet.
35 A fogvatartottság ennél összetettebb fogalomként is használatos, hiszen azt a történeti jellemzőt is magában foglalja, hogy egy-egy ilyen hatóság óhatatlanul a korábbi egyszereplős piac monopol vállalatának korábbi alkalmazottainak túlsúlyával jön létre - ennek megfelelően a gondolkodásmódban nem tér el jelentősen a reguláció elsődleges alanyától. Amint adott ország fokozatosan távolodik időben az egyszereplős modelltől, úgy válik ez a kockázat alacsonyabbá, hiszen képes friss, a piacot uraló korábbi monopolista - ún. inkumbens - vállalkozásban uralkodó szemlélettől eltérő szemlélettel rendelkező munkaerőt toborozni.
36 Ezt a szerepet tölti be az EHT 72. §-a alapján létrehozott Hírközlési Állandó Választottbíróság.
37 A közösségi jog szubszidiaritásra vonatkozó alapelvének köszönhetően az irányelvek nem kívánnak részletes előírást adni, hogy pontosan milyen eszközökkel érje el a hatóság a célját, ám igen széles felhatalmazást biztosít adott tagállamnak ezek tekintetében - amelyre építve a tagállam a saját jogi berendezkedéséhez és kultúrájához igazítva alakíthatja ki a pontos vizsgálati jogosítványokat.
38 Jellemzően választottbírósági, vagy más mediátori szereplővel lefolytatott eljárás.
Visszaugrás
