(A talajvesztés az egész Földet fenyegeti) Az újkori civilizáció önpusztítását Seattle dwamis indián törzsfő 1855-ben drámai próféciával jelezte, majd Oswald Spengler filozófiai enciklopédiája, az 1918-ban írt "Nyugat alkonya" a történetszociológia alapján elemezte. E folyamat napjainkban a végkifejlethez közeledik. A tudósok 25 éve kongatják a vészharangot, újabban 15 ezer társuk kiáltványa összegzi a régi és új érveket: ha az emberiség a klímaváltozás katasztrófáját most nem állítja meg, úgy a földi élet rövidesen megsemmisülhet. Kevesen tudják: a talajpusztítások és a klímaválság egyik súlyos következménye a termőtalajok rohamos elvesztése, ami az élelmezésbiztonság csődje. A globális talajpusztulás és a talajminőség romlása az élelme-
- 18/19 -
zést közvetlenül sújtja. Ezek miatt jelentősen csökken a termeszthető növényi élelem mennyisége, másrészt - a humusz kimerülése és a talaj ásványi anyagainak kiürülése miatt - drámai arányban visszaesik a haszonnövények beltartalmi tápértéke. Ez önmagában is károsítja az egészségünket. Pl. a csontritkulás nálunk a ’60-as évtizedben évente átlag 130 ezer embert érintett, de 2005 óta ez a betegszám már átlépte az 1,2 millió főt. A közel tízszeres növekedéssel a népbetegség létrejöttének alapvető oka a termőtalajok tönkretétele miatt előállt és az élelmiszerekben megjelenő nagy kalciumhiány, továbbá terményeink mikroelemeinek és vitamintartalmának a kiürülése.
John Crawford szerint bolygónk legfeljebb még 60 évig számíthat az életet (a népélelmezést) szolgáló talajra, ami - a talajpusztítás mai ütemének megállítása és/vagy jelentős mérséklése nélkül - kimerül és elfogy. Az Egyesült Királyság talajainak termőképessége 30-40 éven belül teljesen megszűnhet. Gyulai Iván számításai a magyar termőföldkészlet jövőjére nézve szintén a 60 év élethatárt erősítették meg. A mi földalapunk nyolctizede, 7,4 millió ha a termő, a többi művelés alól kivett terület. A földellátottság mutatója az egy főre jutó mezőgazdasági terület. Ez 2005-ben nálunk 0,58 ha volt. (Összehasonlításul ez Bulgáriában 0,67, Dániában 0,64, Ausztriában 0,36 és Hollandiában 0,18 ha/fő.) Bár Magyarország lakossága folyamatosan fogy, a mezőgazdasági terület nagyobb arányban csökken, ezért egyre kisebb jut egy főre.
Míg a talajvédelem célja a földminőség megőrzése, javítása, a földvédelem a termőföld mennyiségét kívánja megtartani. Az utóbbi legfontosabb mutatója a végleges földkivonás alakulása: annak mértéke, hogy az állam közhatalmi döntése milyen mennyiségű és minőségű termőföldet vont ki a művelésből (vesz el végleg a mező- vagy erdőgazdaságtól), amivel végképp kizárja, hogy a kivett földrészlet bármikor is az élelmezést szolgálja.
(A hazai földpazarlás) 1938-1966 közt a mezőgazdasági területünk abszolút nagysága 8%-kal (a nem hasznosított területtel együtt 1.350 ezer katasztrális holddal), míg a szántóföld 10%-kal csökkent. A drámai arányú földvesztés oka az államszocializmus "gigantomán tervparancsa", amely - a mezőgazdaságot másodlagos "nyersanyagtermelő ágazattá" züllesztve, ennek terhére - a "vas és acél országává" ígérte tenni hazánkat. A hamis ideológia ürügyén az anyagi és humán erőforrásaink céltalan felemésztése a termőföldek mértéktelen pusztítására vezetett. Fazekas Béla számításai szerint az iparosítás és az egyéb ágazati célok az agrárterület alig több mint egynegyedének az elvonását indokolták, ezért a veszteség közel 3/4 része a földpazarlás rovására írható. Az ingatlanfejlesztés címén elvett óriási földterület nagyobb volt, mint Svájc egész művelt területe. További sokkoló adat: 1950 és 2014 között a művelés alól kivett területek nagysága megduplázódott, 700 ezer hektárról 1,400 ezer hektárra nőtt. (Németh Tamás) 1989-2016 közt 837 ezer ha termőföldet vontak ki végleg a művelésből. A mai termőföld alapnak (7,4 millió ha) ez 11,3%-a, míg a mezőgazdasági földterületnek (5,3 millió ha) a 15,7%-át teszi ki. A földkivonás 1945-1989 közötti folyamatával összevetve egyértelmű: a szovjet gyarmatbirodalomból való kiválásunk után a - jogállamiságnak elkötelezett és a "fenntartható fejlődést" hirdető - új államszervezet és társadalmi berendezkedés nem állította meg a hazai földkészlet pazarlását, hanem azt - elődjéhez hasonlóan - változatlan ütemben és arányokban folytatja.
A tudomány persze nem elégedhet meg ezzel az alapténnyel, hanem behatóan kutatja: mi az oka annak, hogy míg az 1989 előtti földpolitika az áru-, értékkategóriák és a földpiac elvetésére alapozta a földvédelem megtagadását, ugyanezt teszi a tőke neoliberális rendje is a szociális, jóléti piacgazdaság hamis ígérete és a piacszabályozók ürügyén? A kifejtés helyett érjük be az EU legfőbb vívmányára, a négy szabadságra és a Washingtoni Konszenzus privatizációs forgatókönyvére való utalással. Röviden: a tőke szabad áramlásának igényét az állam a kelet-európai eredeti tőkefelhalmozás során nem korlátozhatja a hatékony talaj- és földvédelemmel, amely csak úgy valósulhat meg, ha a tőkeberuházó elsajátítási igényét alárendeli a föld legfőbb közfunkcióinak, élelmezési szerepének, továbbá a föld valós értéke és társadalmi használati értéke arányos megtérítésének. Az utóbbi közérdeket a "tőkebarát" jogtechnika két alapintézménnyel kerüli meg. Egyik a művelésből való kivonásra kiszemelt termőföld ingatlanná minősítése, másik a tőkeérdeknek elsőbbséget adó földvédelmi törvénykezés.
A tőkeszabadság a föld korlátlan elsajátítására akkor lehet teljes, ha a jog a földet - piaci forgalomképessége szempontjából - tőkévé minősíti. Az OECD segítségével az uniós jog a nem élelemtermelést szolgáló föld, vagyis az ingatlan tekintetében ezt már 1988-tól megtette: ezzel az EGK teljes területén létrejött az egységes és korlátlan ingatlanpiac mind a természetes és szervezeti személyek, mind a belföldi és a külföldi tőke javára. E téren a szabad tőkemozgás egyrészt azt jelenti, hogy semmilyen közhatalmi korlátja nincs a tőketulajdon ingatlanszerzésének: a tőkeerő és a befektető nyereségigénye dönti el, hogy milyen nagyságú és hány ingatlant kíván az általa meghatározott hasznosítási célra fordítani. Csakhogy, ez a tőkeszabadság az - elvileg közhatalmi védelmet élvező, közfunkciókat teljesítő - termőföldalap folyamatos "fogyasztásával", a földkivonással tör magának utat: ingatlan csak úgy jöhet létre, ha "kihasítják" a termőföldből és az élelmezési rendeltetését végleg megszüntetik. Ténylegesen a tőke "ingatlanéhségétől" függ a termőföldalap mennyiségi és minőségi védelme, az, hogy az állam mennyiben képes útját állni az észszerűtlen (csak a tőke nyereségigényét kiszolgáló) földpazarlásnak. Másrészt, az ingatlanlétesítésnek (vagyis a földkivonásnak) a tőkehatalom alá rendelése azzal is jár, hogy nem a valós (súlyozott) társadalmi szükségletek határozzák meg az "ingatlanfejlesztés" célrendszerét, hanem azt a nyers tőkeérdek diktálja. Ez kitűnik az EB 2020-ig tervezett agárjövőképéből is. E szerint hazánkban 2000-2020 közt bár felgyorsul a népesség fogyása, csökkenni fog a szántók aránya, míg a végleges földkivonásé emelkedik. Nyilvánvaló: a csökkenő népességszám nem járhat növekvő lakás - és ingatlanigényekkel. Akkor viszont mi indokolja a "közérdekű ingatlanfejlesztést", ami az értékes talajainkat elpusztítja?
- 19/20 -
(Jogellenes ingatlanszerzés) 2014. május 1-jéig a külföldi tőkeberuházó földszerzését tipikusan az a jogtechnika biztosította, amely - az önkormányzati földtulajdon segítségével - egyszerre iktatta ki a külföldi földtulajdonszerzés akadályát, a szerzés térmértéki korlátjait és a földművelésből való végleges kivonásának a közhatalmi fékjét. Az önkormányzat nyomott áron megvette a külterületi termőföldet és - a nemzetgazdasági célú, kiemelt beruházás közérdekűsége címén - soron kívüli eljárásban, minimális földvédelmi járulék fejében elérte a földművelésből való végleges kivonását. Ezután a földet belterületbe vonta, övezeti átsorolással a felhasználási célnak megfelelő ingatlanná (pl. ipari parkká) minősítette és a termőföldet ingatlanként eladta (rendszerint a valós földérték árának töredékén) a külföldi beruházónak. Az ilyen szerződés azonban semmis: a földtörvény szerzési tilalmát kerülte meg, így nem juttathatja érvényes tulajdonjoghoz a vevőt. (Ptk. 6:95. §) Csakhogy az ilyen ügyekben a semmisség megállapítása iránt egy per sem indult, a földforgalmi törvény (2013. évi CXXII. tv. - Fftv.) hatályba lépésével pedig a külföldi földszerzés akadálya megszűnt. Az Fftv. végrehajtása még a külföldi székhelyű jogi és nem jogi személynek (tehát nemcsak az 1/4 arányú uniós cégtulajdonosnak, hanem magának a külföldi cégszervezetnek is) megengedi a magyar föld tulajdonjogának a megszerzését (2013. évi CCXII. tv. 13. §). A beruházó semmis szerződéssel korábban szerzett földtulajdonát utóbb sem fenyegeti a jogvesztés veszélye, mert ha az érvénytelenség oka utóbb megszűnt, a semmis szerződést a bíróság a megkötésének időpontjára visszamenő hatállyal érvényessé nyilváníthatja [Ptk. 6:110. § (1) bekezdés].
2014. május 1. óta a külföldi beruházó földszerzéséhez szükségtelen az önkormányzati földtulajdon technikai közbeiktatása. A beruházás - politika töretlen gyakorlata viszont ma is az, hogy - az ország "tőkevonzó képessége" fenntartásának címén - az állam a föld megőrzése iránti közérdeket alárendeli a multi- vagy transznacionális tőke erőfölényének: a beruházó minden feltételt egyoldalúan diktál, így a létesítményhez kiköti a földtulajdonszerzést és nem éri be a földhasználati jogcímmel. Az ilyen engedmény nemcsak hazai érdeksérelem, hanem a nemzetközi szokásjoggal is ellentétes: a világcég óriásoknak a fogadó ország terhére földtulajdoni monopólium juttatása csak kivétel, nem pedig a főszabály. Így még Kína is kizárja a beruházó földtulajdon szerzését, noha 8 millió ha termőföldje esett áldozatul a külföldi tőkét szolgáló, természetpusztító iparosításnak. A kínai föld (és ingatlan) tulajdonát azonban - mivel az el nem idegeníthető állami vagy önkormányzati, ősi köztulajdon - egyetlen beruházó cég sem szerezheti meg, hanem csak időszakos földhasználathoz juthat az átengedett (GLUR), a kiutalt (ALUR) vagy a bérlői földhasználati jog alapján.
(A földvédelmi törvény kritikája) A polgári kormány új földvédelmi törvényt ígért, ami helyett csak a korábbit (2007. évi CXXIX. tv. - Tfv.) módosította a 2013. évi CLXIX. törvénnyel. A mulasztás jelzi: szerinte a földvédelemben nincs szükség áttörésre, amit a talajtani tudósok és több földjogász évek óta sürget. E helyett a föld mennyiségi védelménél folytatódhat az a beruházáspolitika, amely a művelésből a tetszőleges minőségű és mértékű földkivonást a tőke profitérdekére bízza. A földminőség oltalmánál pedig hiába jelenik meg a talajtan néhány tudományos eredménye, mert a Tfv. - a tőkehasznosulás iránti egyoldalú elkötelezettsége miatt - a talajvédelmet nem tudja számon kérni a földhasználótól. Ez - mint működészavar - lecsapódik a termőföld mennyiségi és minőségi védelmének a szervezeti szétválasztásában is. E modell és a közigazgatási hatáskör ágazati tárcafeladattá szűkítése ma már korszerűtlen és ellentétes a föld, mint természeti őselem megőrzésének az új értékrendjével.
Az új jogi rendezés elvetése a Tfv. jogi szerkezetét eleve problematikussá teszi. A föld- és talajvédelem ugyanis - eltérő rendezési szempontok alapján - más, korábbi jogszabályoknak is tárgya. A jogalkotó a törvénymódosítással azok szemléletén és a kategóriáin nem változtathatott, hanem csak azok külön hatályát, alkalmazási körét ismerte el (illetve zárta ki a saját szabályozásából). Így viszont nem érte el, hogy a hazai jogrend egységes rendezőelvek és jogi fogalmak alapján teljesítse a föld - és talajvédelmet, mint ahogy azt is fel kellett adnia, hogy a Tfv. minden védelmet igénylő föld - és ingatlanviszonyra kiterjedő kódexe (általános és különös része) legyen a földvédelemnek. (Hasonlóan a Ptk.-hoz.)
A Tfv. szemléleti ütközése különösen a környezetvédelmi törvénnyel jelentős. (1995. évi LIII. tv. - Ktv.) A Tfv. konceptuális zavarára jellemző: egy ilyen alkotmányosan kiemelkedő jogtárgy - mint a föld - és talajvédelem - törvényi szabályozásakor a jogalkotó még a rendezés célját sem nyilvánítja ki, ami csaknem páratlan a gyakorlatban. Az alapállását tarthatatlanná teszi, hogy védelmi köréből kizárja a földet, mint környezeti elemet. Valójában a Tfv. ezzel megtagadja a talaj és a föld környezeti, természeti elemként való védelmét és elutasítja az uniós környezetvédelem két legfőbb alapelvét, a megelőzés és az elővigyázatosság érvényesítését. Ez korántsem csak jogdogmatikai hiba, hanem a védelem önfeladását kódolja. Belátható: a föld környezeti, természeti károsodásának megelőzése magában foglalja azt a követelményt is, hogy - a földalap természeti elemként megőrzése végett - meg kell előzni a föld mennyiségének a csökkenését, vagyis útját kell állni a nem indokolt földkivonásnak. Ennek célszerű módja az Alaptörvénybe foglalt tilalom: nem élelmezési célra tilos a földet művelésből kivonni. A téves szemléleti alapállás viszont fogalmi szinten eltekint ettől az igénytől.
A Ktv. és a Tfv. eltérő talaj - felfogása külön elemzést kíván. Itt csak annyit: míg az előbbi előírja, hogy védeni kell a talaj termőképességét, a szerkezetét, a víz - és levegőháztartását, az élővilágát, az utóbbi szerint a talaj ".a mezőgazdasági termelés, az erdőgazdálkodás alapvető termelő eszköze". A Tfv. talajfogalma egyoldalúan a föld termelőeszköz funkciójára összpontosít, de itt sem számol azzal, hogy a művelés közben talajdegradációs folyamatok zajlanak (víz és szél okozta erózió, tápanyaghiány stb.) Másrészt, a Tfv. rendszerében az edafon (a talaj élővilágának) védelme önállóan meg sem jelenik. Hiába írja elő a földhasználónak, hogy a talaj szerves anyag tartalmát köteles megőrizni, ami-
- 20/21 -
kor maga a Tfv. sem tesz különbséget a talaj élő, másfelől a holt szerves anyaga között, vagyis elesik az a sokoldalú feladatellátás, mely a talaj multifunkcionalitásából ered.
Melyek azok a lényeges intézmények, amelyek gátolják vagy kizárják, hogy a Tfv. teljesítse a termőföld mennyiségi és minőségi védelmét? Nevezetesen: a) a Tfv. hatálya nem terjed ki a mező- és erdőgazdasági művelés alatt álló belterületi termőföld védelmére és ennél a mellékhasznosítás kötelezettségére [1. § (3) bekezdés]. Ezzel zöld utat ad a belterületi földeknek a művelésből való akadálytalan, végleges kivonásához és ingatlanná alakításához. b) Nem ad pontos talajtani fogalmat a humusz és a humuszos termőréteg ismérveire [2. § (7) bekezdés]. E miatt bizonytalanná teszi, nem ellenőrizhető mérlegelési szempontoknak aláveti és fellazítja a föld minőségi védelmét. c) A földkivonás ingatlanügyi hatósági engedélyezése során e szerv csak véleményt nyilváníthat annak érvényesítésére, hogy "a beépítésre szánt területek kijelölése lehetőség szerint a gyengébb minőségű termőföldeken, a lehető legkisebb mértékű termőföld igénybevételével történjen". Ezt a közérdekű követelményt azonban a földvédelmi eljárás nem kényszerítheti ki [6/B. § (1) és 8. § (1 bekezdés)]. d) A hatóság csak a nem helyhez kötött beruházás földkivonási igényénél írhatja elő a beruházás helyszínének a megváltoztatását, ha "a tervezett tevékenység végzésére, létesítmény elhelyezésére, jogosultság gyakorlására hasonló körülmények és feltételek esetén átlagos minőségű vagy átlagosnál gyengébb minőségű termőföldeken is sor kerülhet" [8. § (3) bekezdés]. Magyarán: mivel a tőkeberuházásoknál elenyésző kivétel a nem helyhez kötöttség, fő szabályként a hatóság nem avatkozhat be a földkivonás területének a kijelölésébe. e) A Tfv. kizárja, hogy a föld művelésből való kivonásáról (annak mennyiségéről és a kivont föld minőségéről) a parlamentnek felelős központi, a helyi összefonódásoktól mentes, független államigazgatási szerv dönthessen. E helyett e rendkívüli súlyú kérdésben (hiszen a talaj végleges megsemmisítéséről és többnyire a közösségtől való elvonásáról van szó) a közhatalmat - a könnyen befolyásolható, akár meg is vesztegethető - önkormányzatokra telepíti. Az "ingatlanfejlesztés", vagyis a külterületi termőföld belterületbe vonása és övezeti átsorolással ingatlanná minősítése továbbra is a települési önkormányzat kizárólagos hatáskörébe tartozik [15. § (2) bekezdés].
f) A jogellenes, engedély nélküli földkivonást az ingatlanügyi hatóság köteles jogszerűnek elismerni, továbbá az eredeti állapot visszaállítása, a bírságolás és más szankciók iránti eljárást megszüntetni, ha építési beruházás történt, ami 10 éve fennáll [Tfv. 16/B. § (1) bekezdés]. Ugyanez irányadó a hatóság engedélye nélkül létesített cél - kitermelőhely utólagos engedélyezésére [17. § (6) bekezdés]. Az elvtelen engedmény a közérdek terhére jogi szempontból abszurd, mert (akár az elévülés, akár az elbirtoklás törvényi időtartamánál) a jogellenesség állapotcselekménynek minősül. E miatt jogszerűen, a 10 év elteltéhez szükséges idő folyása mind addig meg sem kezdődhet, amíg a jogellenes állapot fennáll. Jogilag ezért - a fölvédelmi járulék és bírság kötelező kiszabása szempontjából - közömbös, hogy a jogellenes beruházás megvalósulása óta mennyi idő telt el.
g) A tőkeberuházó földpazarlása megfékezésének fő eszköze a Tfv. szerint a földvédelmi és a talajvédelmi járulék, továbbá a földvédelmi és a talajvédelmi bírság. Ezek mértékét viszont a Tfv. olyan alacsonyra teszi, ami miatt a földkivonás (a talaj élelemtermelő képességének a vissza nem fordítható megsemmisítése) nincs arányban a föld (eszmei és piaci) értékével, a beruházót nem szorítja a földdel való takarékosságra, illetve a bírság alkalmatlan a jogellenes magatartástól való visszatartásra, a jogsértések megelőzésére. Mit jelent ez a gyakorlatban? Egy, ha legjobb minőségű (I. osztályú) föld kivonása esetén a járulék mértéke 184 ezer Ft/AK, így 20 AK (átlagos értékű) földnél 3,680 ezer Ft jár. A legrosszabb (VIII. osztályú) földnél az AK szorzószáma csak 4000 Ft, tehát az egy ha kivonása 80 ezer forintba kerül. A mai és egyre növekvő élelmiszerárak alapján nyilvánvaló, hogy az egy hektárra vetített földvédelmi járulék mértékét a föld termelésben tartása 1-2 éven belül is olyan jövedelemhez juttathatja, ami meghaladja a fizetendő járulék mértékét. Kádár Imre 2011-ben végzett számításai - még az akkor hatályos földvédelmi járulék - kulcsok alapján - bizonyították: 1 ha föld beépítését 80 eFt járulék, vagyis 1 évi búzatermés ára kiválthatta. Szőlőnél V. minőségi osztálynál a járulék 380 ezer Ft/ha volt, ami még el sem érte az egy évi termés értékét. Ami szintén fontos: a szándékosan alacsonyan tartott járulék - kulcsok a tőkés ingatlanspekulációt növelik. A szerző szerint "az egy m2-re jutó járulék termőföldnél 8-36 Ft volt és még védett természeti területen sem haladta meg az 50 forintot. Építési telekként viszont 3-22 ezer Ft/m2 az elérhető bevétel. A termőföld átminősítése így több százszoros, sőt ezerszeres haszonnal kecsegtet, hiszen az alacsony eladási árnak nincs visszatartó ereje. Ha a termőföldet nem csupán termelési tényezőként fogjuk fel, hanem pótolhatatlan környezeti elemnek tekintjük, a földvédelmi járulékot jelentősen emelni kell. Ennek az intézkedésnek nem a többletbevételek előteremtése a célja, hanem az, hogy a bevezetésével jelentősen visszaszoruljon a termőföld egyéb célra történő felhasználása. Sajnos a földárak olyan alacsonyak, hogy igen nagymértékű emelés szükséges, hogy a termőföldünket megfelelően meg tudjuk védeni." (Kádár, 2011.) A szerző álláspontja 2017-ben is érvényes, mert földáraink átlag 15-20-szoros arányban alacsonyabbak az EU nyugati földpiaci árainál.
A humusz megsemmisítése esetén a beruházót - a Tfv. alapján - 1-2,5% humusztartalom esetén csak 150 Ft/m3, 2,5% fölötti humusztartalom esetén 250 Ft/m3 talajvédelmi járulék terheli. Hogyan áll ez arányban azzal, hogy az elpusztított talajon akár több száz éven át sem jöhet létre a humuszképződés?
h) A földkivonásért fizetendő földvédelmi járulék alól indokolatlan mentességet élveznek olyan földkivonások is, amelyek nem közcélúak. Így a földkivonásért nem kell járulékot fizetnie az ügyfél-nyilvántartásban regisztrált mezőgazdasági termelő magánszemélynek a mezőgazdasági tevékenységhez közvetlenül kapcsolódó, legfeljebb 1000 m2 területnagyságú területre, továbbá magánszemély tulajdonosnak (haszonélvező-
- 21/22 -
nek) a legfeljebb 400 m2 nagyságú területre engedélyezett földkivonásért [Tfv. 21. § (3a) bekezdés].
i) A talaj - és földvédelem közérdekű feladatát az Országos Területrendezési Tervről szóló tv. (2003. évi XXVI. tv. OTRT) is megtagadja. Ez ui. főszabállyá teszi a termőterületek új beépítését és azt csak szűk kivételekkel tiltja meg. E szerint, az új beépítést nem teszi lehetővé kiváló termőhelyi adottságú erdőterületi övezetben, kiváló termőhelyi adottságú szántóterület övezetében csak kivételes esetben, míg jó termőhelyi adottságú szántóterületi övezetet érintően e tény figyelembevételét írja csak elő. Ugyanakkor mindhárom övezetben lehetővé teszi külszíni bányatelek megállapítását és bányászati tevékenység folytatását. (lásd 13/A. §, 13/B. § és 14. §). Amikor a Tfv. föld- és talajvédelmi funkcióit kizáró (vagy a teljesítésüket nehezítő) működészavarok eredőjét a fentiekben jelzett, néhány intézményben látjuk, számolni kell azzal is, hogy ezek az átfogó és összehangolt (célvezérelt) rendszer elemeiként működnek: egymást erősítik, kölcsönhatásos kapcsolatuk érvényesül, és együtt idézik elő a föld mennyiségi és minőségi védelmének a felszámolását.
(Kitörési esély) A jövő nemzedékek érdekvédelmi biztosa 2016. végén talajvédelmi állásfoglalást tett közzé, amely első lépés az ország átfogó talajvédelmi stratégiájának megalapozásához. Ez a 23 oldalnyi, összegző dokumentum a tudomány és a gyakorlat kiemelkedő képviselői által végzett kutatások eredménye. Rávilágít a talajpusztulás és az egészséges élelem előállításának szoros összefüggésére, továbbá a talajvédelem ebből eredő követelményeire. Nagy érdeme, hogy - addig is, amíg a nemzeti talajvédelmi stratégia elkészül - a földpolitikai döntéshozót felhívja a legsürgetőbb talajvédelmi intézkedésekre, amelyeket 15 pontban rögzít. Ezek célképzetek, tömören kifejtik, mi a közhatalom fontos feladata a hatékony talajvédelemhez. Pl. "a talajfedést a városokon belül is meg kell állítani… A zöldmezős beruházások engedélyezését tiltani kell a barnamezős területek felszámolásáig… Az integrált növényvédelem feltételrendszerét meg kell teremteni… Meg kell állítani talajaink mennyiségi fogyását, minőségi romlását.."
Úgy gondoljuk: a talajvédelmi stratégiát csak a tudomány, a gyakorlat és a földpolitika termékenyítő együttgondolkodása érlelheti meg, amely a talaj- és földvédelem 1945 óta tartó önfeladását új paradigmával váltja fel és képes megőrizni földkészletünket a jövőnek. Ehhez a jog úgy járulhat hozzá, ha a XXI. század követelményeit teljesítő új talaj - és földvédelmi törvényt (Fvtv.) alkot. A rendezőelvekről itt néhány javaslatot fogalmazunk meg. Sajnos, jórészt csak címszavakkal, a kifejtés és az indokolás lehetősége nélkül: a terjedelmi korlátok miatt nem térhetünk ki a javaslatokat megalapozó megvalósíthatósági tanulmányunkra.
Az Fvtv. önmagában erőtlen, ha az Alaptörvény (Atv.) garanciális hatása és kötelező jogi kötőereje nem ad számára szilárd alapot. E miatt, jogi szempontból nyilvánvaló: a nemzetstratégiának e terepen is az Atv. védernyője alatt kell kiépülnie. a) Az Atv. P. cikkét a következő (3) bekezdéssel kell kiegészíteni: "Az állam a fenntartható mező- és erdőgazdaság, a hatékony talaj- és földvédelem, továbbá az ország élelmezésbiztonsága érdekében a nagyüzemek nem indokolt földhasználati túlsúlyát a mezőgazdasági üzemek jogállásának a rendezésével mérsékli." b) Az Atv. P) cikk (1) bekezdését - amely szerint a föld nemzeti örökség - a következő mondattal kell kiegészíteni: "A Magyar Állam területét alkotó termőföld, tulajdoni formájától függetlenül, a nemzet vagyona. Az állam, az államterületét alkotó földre fennálló, alkotmányos önrendelkezési joga alapján, valamennyi jogalanyra kiterjedően szabályozza, és közérdekből korlátozhatja a termőföld tulajdonszerzés és a földhasználat feltételeit. "c) Az Atv. 38. cikk (1) bekezdésének első mondatát a következők szerint kell módosítani: "Az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona, különösen a forgalomképtelen állami földtulajdon és az önkormányzat törzsvagyonába tartozó földtulajdon, nemzeti vagyon." d) Az Atv. P) cikkét a következő (4) bekezdéssel kell kiegészíteni: "Termőföldet és erdőt a művelésből véglegesen csak élelmezési közcélra lehet kivonni. A kivonási tilalom érvényesítéséről és ellenőrzéséről a talaj- és földvédelemről szóló sarkalatos törvény rendelkezik."
Nagyon sarkítva: ad a) Az iparszerű nagybirtok nyomasztó túlsúlya, kiterjedt földkoncentrációja gátolja a mezőgazdaság természeti és humán erőforrásainak hatékony hasznosítását, a korszerű talaj- és földvédelmet, a vidéki népesség foglalkoztatásának és az ország élelmezésbiztonságának fenntartását. Az Atv. P) cikk (2) kötelező teszi az agrárüzemek jogállásának sarkalatos törvénnyel rendezését, amit a jogalkotó nem teljesít. Az EP ajánlásai az EU teljes földalapjánál fontosnak tartják a túlzott földkoncentráció megszüntetését és hangsúlyozzák e téren a tagállam felelősségét. (EP 2017. IV. 27-i állásfoglalása "a termőföldek koncentrációjának jelenlegi állapota az Unióban: a mezőgazdasági termelők földhöz jutásának megkönnyítésének módja".)
Ad b) A Kvt. szerint a föld környezeti elem és nemzeti vagyon. E minőséget az Atv. P) cikke a "nemzet közös öröksége" ismérvével váltja fel. Ez visszalépés a föld, mint környezeti érték korábban biztosított közhatalmi védelmi szintjéhez képest. A XXI. századi földpolitika ezt nem fogadhatja el, mert csak a teljes földalap nemzeti vagyonná minősítése biztosítja, hogy az állami közhatalom a nem köztulajdonú és magánhasználatú földnél is számon kérhesse a földhöz fűződő létérdekű közfunkciók érvényesítését, így - többek közt - a megfelelő védelmét és élelemtermelő képességének a fenntartását.
Ad c) A közérdekű földvédelem stratégiai államcéllá teszi az állami földvagyonnak, mint nemzeti vagyonnak a mai és a jövő nemzedékek számára a maradéktalan mennyiségű megőrzését. Ez egyértelmű az Atv. P) cikke normaszövegéből ("a termőföld... jövő nemzedékek számára való megőrzése az állam és mindenki kötelessége"). Nyilvánvaló: az állam földtulajdona csak úgy őrizhető meg, ha az állam azt nem adja (nem adhatja) el, hanem azt a vagyontörvény forgalomképtelen kincstári vagyonná minősíti. A hatályos jog szerint azonban mind az állami, mind az önkormányzati földtulajdon forgalomképes üzleti vagyon. E miatt ezek közvagyonként megőrzését csak a szigorú elidegenítési tilalom biztosíthatja, amit az Atv. alapozhat meg.
Ad d) Ez a földvédelem intézményi alappillére, ami
- 22/23 -
nélkül a rendeltetése szóba sem jöhet. A föld művelésből való kivonásának az alkotmányba foglalt általános tilalma elválasztja egymástól azokat az államokat, amelyek az államterületük földjét megőrzik polgáraik számára, szemben azokkal, amelyek a szuverenitásukat már azzal feladják, hogy beérik földjük látszatvédelmével, miközben a termőföld nem élelmezési célú hasznosítását alárendelik a tőketulajdon nyereségigényének. (Az előbbire példák az ír, az olasz, a bolgár alkotmány, újabban - nagy számban - azok a latin-amerikai alkotmányok, amelyek kinyilvánítják az állam élelmezési önrendelkezését.) 2040-től a globális éghajlatváltozás miatt reálisan számolni kell azzal, hogy Afrika Szahara-övezete Európában Berlinig terjed (e város átlagos hőmérséklete azonos lesz Bagdadéval) és az európai övezetet a szélsőséges aszály, illetve a sivataggá válás uralja. Ezért a népesség élelmezésbiztonsága a földalap újraelosztásánál már nem tehet engedményt a nem élelmezési célú ingatlanigények javára, mert ha a talaj- és földvédelem több évtizedes mennyiségi és minőségi önfeladását a közhatalom nem képes megszüntetni, úgy 60 éven belül az ország elveszíti a termőtalaját.
A földkivonás általános tilalma nem jár a tőkemozgások indokolatlan korlátozásával és az ingatlanfejlesztés felszámolásával. Az utóbbi viszont azzal kénytelen szembesülni, hogy a talaj- és földvédelem közérdekének alá kell vetnie a nyereségigényét, a haszonáldozati költségeit nem háríthatja mértéktelenül a társadalomra. A K+F innováció minden észszerű eszközét hasznosítania kell ahhoz, hogy az ingatlanfejlesztés terepét a termőföldekről áthelyezze a terméketlen (a mezőgazdasági termelésre alkalmatlan, aszályos, sivataggá váló, elhagyott) régiókra és a mai barnamezős, illetve rozsdaterületekre. Az Atv. alapján az Fvtv. kötelező érvénnyel meghatározza azt a földalapot, amelyet a művelésből véglegesen csak élelmezési célokra lehet kivonni, másrészt elhatárolja ettől azokat a nem - termő földeket, amelyekre igényt tarthat az ingatlanfejlesztés.
(Az Fvtv. új rendezőelvei) a) A kivételként engedélyezhető, megengedett földkivonás esetköre nem bővíthető, nem terjeszthető ki. A földkivonás általános tilalma látszólag nem életszerű, mert a kivételt is egy szűk körre, az élelmezési közcélra leszorítja. Ténylegesen a kategorikus tiltás azért nem "kényszerzubbony" a beruházóval szemben, mert bőséges tartaléka van azoknak a művelés alól kivont (nem termőföld) területeknek, ahol a beruházási cél megvalósítható, csakhogy a nyereség szempontjából jóval kedvezőtlenebb feltételekkel, esetleg haszonáldozati költségterhek mellett. A földkivonási tilalom nem az ingatlanfejlesztésnek állja útját, hanem kötelezően új irányt szab a beruházó földigényeinek: a termőföld - szerzés célját (annak ingatlanná alakítását) el kell felejtenie, ami helyett arra kényszerül, hogy az ingatlanfejlesztést teljesen más terepen, művelés alatt nem álló és arra alkalmatlan területen teljesítse. A barnamezős és a nagy mennyiségű rozsdaterületek (lepusztult ipari, lakó- és egyéb rossz állapotú ingatlanok) újjáélesztése a beruházónak többlet nyereséget is hozhat, mert sokszor jelentős infrastruktúrafejlesztési és üzemeltetési költségeket takaríthat meg (Kádár Imre).
A beruházáspolitika irányváltásához legalább három együttes feltételt kell megvalósítani. Egyrészt ki kell iktatni azt a megszorítást, hogy a földvédelmi hatóság a földkivonás feltételeibe csak a helyhez kötött beruházásnál szólhat bele. Valójában az utóbbi is sokszor viszonylagos fogalom, mert pl. a bányanyitást (művelést) a termőföld terhére fogalmilag ki kell zárni, míg az ipari létesítmények és lakóingatlanok esetében a "helyhez kötöttség" észszerűen fellazítható. Ugyanez az infrastruktúrák tervezésénél is reális lehet. El kell érni, hogy a földigénybevétel gazdája bármely beruházástípusnál a földvédelmi hatóság legyen, amely a beruházó igényeit eleve eltereli a termőföldektől a barnamezős és a rozsdaterületek felé. Másrészt fontos, hogy a beruházó számára ne legyen döntési alternatíva nyereségszempontból, hogy földet, avagy nem termőterületet szerezhet meg. Ehhez a földvédelmi járulékot (és a bírságot) - a föld valós értékét elérő, sőt annak akár többszörösét is kitevő - olyan törvényi mértékre kell emelni, hogy a beruházó eleve felismerje: csak a nem termőterület kivonását tervezheti, mert egyébként az egész vállalkozása gazdasági csőd. A szabályozók e mellett a barnamezős és rozsdaterületek újrahasznosításához olyan adó- és egyéb kedvezményeket adhatnak, amelyek a gazdasági haszon indítékával is ösztönözhetik a beruházót ezek igénybevételére.
Harmadik feltétel: a föld és az erdő élelmezési közcélra kivételesen megengedett, végleges kivonásának törvényi ismérveit úgy kell meghatározni, hogy egyértelmű és zárt felsorolás rögzítse a törvényi kategóriát. Csak ez állhatja annak útját, hogy a jogalkotó itt is megtűrje a hazai jog évtizedek óta tartó, törvényrontó gyakorlatát: a kivétel váljék főszabállyá, ami rég meghaladott, semmibe vett, üres jelkép. Nyilvánvaló: mind a közérdekre, mind a méltányos magánérdekre való hivatkozás jogi leleménye itt is számos kibúvót találhat, amelyekkel megindokolja, hogy a föld művelésből való végleges kivonását (a törvényi tilalom ellenére) mégis meg kell engedni. A törvénynek ezzel eleve számolnia kell, vagyis a szabályozóinak ki kell zárni a főszabály megkerülését és a joggal való visszaélést.
b) A települési önkormányzatot és az ingatlanügyi hatóságot (a földhivatalt) nem illeti meg közhatalmi döntés a termőföld (erdő) kül- és belterületi fekvéséről, illetve az övezeti átsorolásról. A föld (erdő) művelésből való végleges kivonásáról - területmérték és értékhatár függvényében - csak az Országgyűlés dönthet. A talaj- és földvédelem országos közigazgatási gyakorlatát az Állami Számvevőszék ellenőrzi, és erről évente beszámol az Országgyűlésnek. Ez a rendezőelv a szabályozás kulcseleme. Alkotmányos garancia arra, hogy a jövőben a jog útját állja a termőföld (erdő) nem élelmezési célú végleges kivonásának a művelésből. Kiiktatja a beruházó tőke erőfölényét, amely korrupciós eszköztárával az államigazgatás különböző szintjein eddig "kizsarolhatta" az általa kiszemelt termőföldek művelésből kivonását és ingatlanná alakítását. Egy ilyen rendszerben a helyi önkormányzat és a földvédelmi hatóság a települési közösség közérdekével szemben nem állhat át a beruházó tőke oldalára, hanem - számon kérhető felelősséggel - a közjó és a talajvédelem szolgálatára hivatottak.
- 23/24 -
c/1. A termőföld (erdő) művelésből való végleges kivonásának teljes ellenértékét a beruházó köteles megtéríteni, azt nem háríthatja a társadalomra. Az ellenérték összetevői: a föld értéke, reális piaci ára és társadalmi használati értéke. Az utóbbi kategória - a föld termelési tényező minőségéből eredő értékbecslésén túl - kiterjed a talaj ökológiai értékképző elemeinek (az élővilágából és egyéb természeti adottságaiból eredő értéktényezőknek) a számszerűsítésére. Tartalmazza az adott földrészlet kivonásával érintett (visszahagyott) földterület és táj esetleges ökológiai értékveszteségeinek (eróziókitettség, vízháztartás zavarai stb.) a vagyoni meghatározását. A társadalmi használati érték további eleme annak a vagyoni és nem vagyoni (eszmei, immateriális) kárnak a rögzítése, amely a földkivonás miatt az egész társadalmat, különösen pedig a helyi közösséget éri.
c/2. A beruházó földnek (erdőnek) a művelésből való végleges kivonása miatt előállt anyagi felelősségét - a hatályos földvédelmi járulék rendszerének megváltoztatásával - a természet- és környezetpusztítással, illetve a környezet igénybevételével vagy terhelésével okozott károkért fennálló törvényi felelősséghez hasonlóan, a kártérítés jogintézményére kell alapozni. Ennek jogdogmatikáját és részletszabályait a talajtan, a közgazdaságtan és a környezetvédelmi jog szakértőinek együttesen kell kimunkálni.
A földvédelmi paradigmaváltáshoz tartozik a beruházó végleges föld- (erdő-) kivonással előálló anyagi felelősségének új jogalapra helyezése. A hatályos jogban a végleges földkivonás a beruházó jogszerű tevékenysége. E joglogika szerint mind a telekgazdálkodás (ezen belül a telekalakítás), mind a különböző célú építési tevékenység a jog által megengedett, sőt - nemzetgazdasági érdek címén - gyakran kiemelten támogatott gazdálkodási forma. Ilyen jogi védernyő alatt a tőkeberuházó a földszerzést (földkivonást) egyszerű föld adásvételnek tekinti, ami a tipikustól csak abban tér el, hogy a vevő (a beruházó) kénytelen annak a korábbi rendeltetését (élelemtermelő képességét) végleg megszüntetni, e miatt pedig az eladót a vételáron felül kártalanítja a törvényes járulék szerint meghatározott összeggel.
Ez a jogtétel eleve hamis, mert a károkozónak alaptalanul menlevelet ad ahhoz, hogy a kártérítő felelőssége fel se merüljön, miközben az általa okozott kár viselését a közösségre hárítja. Ezt az teszi lehetővé, hogy a Tfv. merőben eltekint a végleges földkivonás lényegétől, annak ökológiai tartalmától és következményeitől. Már pedig nem cáfolható: a "talajfedés" (a föld művelésből kivonása) a termőföldet (az edafont) végleg megsemmisíti, vagyis a beruházót szolgáló ügylet az élelemtermelés létfeltételét jelentő természeti - környezeti elemet pusztítja el. Ennek károsultja közvetlenül a föld korábbi tulajdonosa, közvetve pedig az egész társadalom, mert a föld termőképességének a megszüntetése csökkenti az élelemszerzés földalapját. A földkivonást a hatályos jog csak azért tekintheti - tévesen - jogszerűnek, mert nem nézi annak szükségszerű tartalmát, a talajpusztítást, ami viszont jogellenes tevékenység. Még pedig a miatt, mert elkerülhetetlen károkozással jár: a földnek a művelés számára végleges elveszítése vagyoni és nem vagyoni (pénzben nem is nevesíthető) károkat okoz egykori tulajdonosának, a természeti környezetnek és a társadalomnak. Jogi szempontból a földkivonás azért jogellenes, mert a kontinentális jogok - a római jogi civilisztika nyomán - úgy tartják: a károkozás ténye önmagában megalapozza a jogellenességet. Ha a kártérítési felelősség egyéb együttes feltételeit vizsgáljuk, kitűnik: a beruházó igényét teljesítő földkivonás megvalósítja e felelősségi alakzat fennállásának a többi ismérvét is.
Nem cáfolható: a kár a földkivonással okozati összefüggésben keletkezik, a tényleges károsodás vagyoni és nem vagyoni (eszmei) arányban egyaránt bizonyítható. Ami pedig a felróhatóságot (a károkozó vétkességét) illeti (ti. annak esetleges előírását, hogy csak a beruházó vétkessége esetén áll meg a földkivonás címén a kártérítő felelőssége), hangsúlyozni kell: a hazai jog a környezeti elemeket sújtó károknál (amilyen környezeti elem a talaj és a föld is) eltekint a károkozó vétkes, avagy vétlen, a kárra vezető magatartásától. E helyett az objektív (a vétkességtől függetlenül fennálló) felelősséget alkalmazza, vagyis pusztán a károkozó tevékenység (mulasztás) és a beállt kár közötti okozati összefüggés megalapozza a károkozó felelősségét [1995. évi LIII. tv. - Kvt. 103. § (1) bekezdés]. E szerint a beruházó - mint a végleges földkivonás kedvezményezettje - nem minősülhet a föld jogszerű igénylőjének, hanem - a talajpusztítás miatt - jogellenes károkozó.
Ez a jogállása akkor áll elő, ha a jogalkotó a Tfvt. jogalapját a kifejtettek szerint határozza meg. A szemléleti alapállás ilyen megváltoztatása gyökeres fordulat a beruházóval szemben támasztott, közérdekű elvárások és a konkrét anyagi felelőssége alakulásánál. A károkozás - mint szerződésen kívüli jogviszony - ugyanis sajátos kötelmet hoz létre a károkozó és a károsult között. Ezen belül a károkozó legfőbb kötelessége, hogy olyan helyzetet hozzon lére, mintha a káresemény be sem következett volna, vagyis - elvileg - mindent meg kell tennie annak érdekében, hogy a károkozás előtti törvényes jogállapot visszaálljon. (In integrum restitucio.)
A földkivonással kárt előidéző beruházó a károsultakkal polgári jogviszonyba kerül, amely alapján a tőle elvárható magatartást általános és kötelező szabályaival a Ptk. határozza meg. A reá irányadó egyik fontos alapelv a jóhiszeműség és tisztesség elve [1:3. § (1) bekezdés]. Az elvárható magatartás elve pedig előírja: "ha e törvény eltérő követelményt nem támaszt, a polgári jogi viszonyokban úgy kell eljárni, ahogy az az adott helyzetben általában elvárható" [1:4. § (1) bekezdés]. Ezek az általános alapelvek a beruházó terhére két konkrét kötelezettséget keletkeztetnek. Mivel a felek a polgári jogviszonyban együttműködésre kötelezettek (ami során egymás kölcsönös érdekeit kötelesek figyelembe venni), a beruházó egyrészt a kár megelőzésére köteles, másrészt - ha a kár mégis bekövetkezett - előáll a kárenyhítési kötelezettsége. A kármegelőzés kötelezettségét a beruházó legcélszerűbben azzal teljesítheti, ha eleve lemond a termőföld végleges kivonásáról, vagyis beruházási igényét barnamezős, vagy rozsdaterületből elégíti ki. Ha viszont a károkozás megtörtént (termőföld kivonására és annak talaja megsemmisítésére kerül sor), úgy előáll a beruházó kártérítési felelőssége. Ennek egyik része a kárenyhítési kötelezettség. Az adott tényálláshoz képest ez többféle-
- 24/25 -
képp teljesíthető. (Pl. célszerű módja: a beruházó a kivont földdel azonos minőségű és nagyságú termőföldet biztosít nem termőterület rekultivációjával.) Fontos, hogy ez önmagában nem szünteti meg a további károk megtérítéséért fennálló felelősségét.
A végleges földkivonás miatt bekövetkező kár annyiban hasonló a természet - és környezetpusztítás (veszélyeztetés) miatt előállt károkhoz, hogy az eredeti állapot helyreállítása fogalmi szinten kizárt. A jogalkotó azonban a környezetvédelemnél ezzel eleve számol. Épp emiatt a Kvt. a károkozó kártérítési kötelezettségét olyan részletszabályok alapján határozza meg, amelyek - a fokozatosság szerint, együttes hatásukkal - elérik az eredeti állapothoz hasonló, természet - közeli helyreállítás teljesítését, vagyis a tényleges kár fizikailag lehetséges, legteljesebb kompenzációját [Kvt. 102/A. § (2) bekezdés]. Ez kiváló jogi analógia lehet a beruházó végleges föld- (erdő-) kivonás miatt felmerülő kártérítési felelőssége jogalapjának a kimunkálásához. Ebben a jogi keretben - amelynek alaptétele az, hogy a károkozó köteles a talajmegsemmisítés következményeit úgy orvosolni, mintha a földkivonás meg sem történt volna - a kártérítés mértéke a felelősség teljes szigorához igazodik. E szerint, a beruházót terhelő kártérítést a kivont föld értéke, reális piaci ára és a társadalmi használati értéke alapján kell megállapítani, az egyes összetevők ismérvei és szempontjai alapján. Ez kizárja, hogy a beruházó az általa okozott kár következményeit a társadalomra hárítsa. A kártérítés törvényes végösszege pedig - a mai földvédelmi járulék jelképes összegéhez képest - olyan magas lehet, ami a beruházót visszatartja (a tőkehasznosítást elriasztja) a földkivonástól, ami helyett a beruházás célját eleve a barnamezős és rozsdaterületekre tervezi. ■
Visszaugrás
