Az Egyesült Nemzetek Éghajlatváltozási Keretegyezményének (UNFCCC)1, 2 (továbbiakban: Keretegyezmény) - melyet az Európai Unió az 1993. december 15-i 1994/69/EK tanácsi határozattal3fogadott el - alapvető célkitűzése az üvegházhatású gázok légköri koncentrációjának olyan szinten való stabilizálása, amely megakadályozza az éghajlati rendszer veszélyes, emberi eredetű (antropogén) befolyásolását. Az Európai Unió Keretegyezményben vállalt kötelezettsége, hogy 2000-ben az üvegházhatású gázok kibocsátását az 1990-es szintre szorítsa vissza. Az Unió teljesítette is a Keretegyezményben vállalt ezen kötelezettségét, viszont több ipari ország, köztük az Amerikai Egyesült Államok nem tett eleget ennek a kötelezettségének. A Szerződő Felek 1995-ben Berlinben elhatározták, hogy kialkusznak egy az ipari országokra érvényes jegyzőkönyvet az üvegházhatású gázok kibocsátásának csökkentéséhez szükséges 2000-et követő időszakra4.
1997. december 10-én elfogadták a japán Kiotóban azt a Jegyzőkönyvet, melynek az Európai Közösség nevében történő jóváhagyásáról, valamint az abból származó kötelezettségek közös teljesítéséről szóló, 2002. április 25-i 2002/358/EK tanácsi határozat5 - a Jegyzőkönyv hatálybalépését követően - arra kötelezi a Közösséget és annak tagállamait, hogy a 2008 és 2012 közötti időszakra az 1990-es szinthez képest 8%-kal csökkentsék a Jegyzőkönyv "A" mellékletében felsorolt üvegházhatású gázok6 általuk történő összesített, emberi eredetű kibocsátását. A Közösség és tagállamai megegyeztek abban, hogy a Kiotói Jegyzőkönyvben vállalt kötelezettségeiket közösen teljesítik7, a 2002/358/EK tanácsi határozatban foglaltaknak megfelelően.
A Jegyzőkönyv hatályba lépéséhez kettős feltételnek kellett teljesülnie. Egyrészt szükséges volt, hogy az aláíró Részes Felek közül legalább 55 állam ratifikálja a dokumentumot. E feltétel rövid időn belül teljesíthetővé vált. Azonban a másik feltétel, miszerint ezen országok együttes kibocsátása - melyek ratifikálták a Jegyzőkönyvet - érje el a világ össz-kibocsátásának 55%-át már sokkal nagyobb kihívást jelentett a Jegyzőkönyv számára. Konjunktív feltételekről lévén szó, az első feltétel teljesülését követően, mindaddig, amíg valamely nagyhatalom nem ratifikálta a Jegyzőkönyvet, a pesszimista hangok a Jegyzőkönyv "haláláról" szóltak.
Tekintettel arra, hogy az Amerikai Egyesült Államok a mai napig csak aláíró fele a Jegyzőkönyvnek és a ratifikálást gazdasági szempontok miatt visszautasította, így az egyedüli lehetőség Oroszország ratifikációja maradt. A jég 2004. november 17-én tört meg, amikor Oroszország, mint a kibocsátások 17,4%-át képviselő Részes Fél, ratifikálta a Kiotói Jegyzőkönyvet. Ezzel a konjunktív feltételek megvalósulását követő 90. napon, azaz 2005. február 16-án a Jegyzőkönyv hatályba lépett, felcsillantva a reményt, a benne foglaltak tényleges megvalósulására. Oroszország ratifikációjával a Jegyzőkönyvet elfogadók és azt a hazai jogukba beépítő Részes Felek immáron az össz-kibocsátás 61,6%-át képviselik, meghaladva a szükséges 55%-ot. Jelenleg három ország nem ratifikálta a Jegyzőkönyv szövegét: Ausztrália, Monaco és a már említett Amerikai Egyesült Államok. Amerika mellett Ausztrália is bejelentette, hogy nem kívánja azt ratifikálni. Ez a két ipari ország az össz-kibocsátásnak több, mint a 30%-át képviseli.
Az Európai Unió ezzel szemben egy markáns jelét mutatta annak, hogy az Európai Közösség és annak tagállamai tartják magukat a Kiotói Jegyzőkönyvben vállalt kötelezettségeikhez és készek azokat teljesíteni, amikor is a heves viták és számos ellenző hang ellenére elfogadta az üvegházhatású gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelv módosításáról szóló 2003/87/EK irányelvet8 (továbbiakban: Irányelv).
A Kiotói Jegyzőkönyv maga sem áll távol attól, hogy nyíltan piacgazdasági eszközöket vezessen be a klímavédelem érdekében, hiszen annak 17. cikke a nemzetközi szinten bevezetendő kibocsátás-kereskedelmet vetíti előre. Így az Európai Unióban bevezetésre került rendszer jól bizonyíthatja az új multinacionális, piacgazdasági környezetvédelmi eszköz ökológiai hatását és annak ökonómiai hatékonyságát. Az Európában szerzett jó tapasztalatok nagyban támogatnák a Kiotói Jegyzőkönyv értelmében 2008-ban beinduló nemzetközi kereskedelmet.
Az üvegházhatású gázok Európai Unión belüli kereskedelméről szóló Zöld Könyv9 az üvegházhatású gázok Unión belüli kereskedelmének alkalmasságáról és lehetséges működéséről, valamint az Európai Parlament és a Tanács 1600/2002/EK határozatával létrehozott hatodik közösségi környezetvédelmi cselekvési program10 is az éghajlatváltozást cselekvési prioritásként határozza meg, és előírják a közösségi szintű kibocsátási kereskedelmi rendszer 2005-ig történő létrehozását. Ez a program megerősíti, hogy a Közösség a 2008 és 2012 közötti időszakra az 1990-es szinthez képest 8%-kal szándékozik csökkenteni az üvegházhatású gázok kibocsátását, valamint hosszabb távon az üvegházhatású gázok globális kibocsátását az 1990-es szinthez képest körülbelül 70%-kal kívánja csökkenteni.
A szén-dioxid és egyéb üvegházhatást okozó gázok Közösségen belüli kibocsátásának ellenőrzését szolgáló rendszerről szóló, 1993. június 24-i 93/389/EGK tanácsi határozat11 létre hozta az üvegházhatású gázok kibocsátásainak nyomon követésére és az e kibocsátásokra vonatkozó kötelezettségek teljesítése érdekében tett előrelépések értékelésére vonatkozó mechanizmust. Ez segíti a tagállamokat a kiosztandó kibocsátási egységek teljes mennyiségének meghatározásában. Jóllehet a kibocsátást az előzetesen jóváhagyott nemzeti kiosztási tervek szerint a tagállamok saját hatáskörükben eljárva maguk osztják ki az irányelv hatálya alá tartozó létesítmények között, a kiosztásával kapcsolatos közösségi rendelkezések a belső piac egységességének megőrzése és a verseny torzulásának megakadályozása érdekében elengedhetetlenek. A tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy egyes meghatározott tevékenységeket végző üzemeltetők rendelkezzenek üvegházhatású gáz kibocsátására vonatkozó engedéllyel, illetve nyomon kövessék és jelentsék az e tevékenységek esetében megjelölt üvegházhatású gázok kibocsátását. Ezen nyomonkövetési feltételek megteremtése nélkül aligha működhetne hatékonyan a rendszer.
Az átláthatóság biztosítása érdekében a nyilvánosság számára hozzáférhetővé kell tenni a kibocsátási egységek kiosztásáról és a kibocsátások nyomon követésének eredményeiről szóló információkat, kivételt kizárólag a környezeti információkhoz való nyilvános hozzáférésről szóló, 2003. január 28-i 2003/4/EK európai parlamenti és tanácsi irányelvben12 meghatározott korlátozások jelentenek.
Az Irányelv kitűzött célja, hogy a Kiotói Jegyzőkönyvben a tagállamok és a Közösség által vállalt az üvegházhatású gázok csökkentésére vonatkozó kötelezettségeket teljesítsék. Ennek érdekében az üvegházhatású gázok kibocsátási egységeinek kereskedelmét hatékonyan bonyolító európai piac hozzá kíván járulni az Európai Közösség és tagállamai által vállalt kötelezettségek hatékonyabb teljesítéséhez, a gazdasági fejlődés és a munkalehetőségek lehető legkisebb csökkentése mellett.13
Az Irányelv 2005. január 1-jével bevezette Európaszerte a kibocsátás-kereskedelmi rendszert, amelynek célja, hogy a lehető legköltséghatékonyabb módon csökkentese az üvegházhatású gázok - elsőként közülük a széndioxid - kibocsátását. Így az Irányelv hatálya alá tartozó vállalatok ez évtől csak akkora mennyiségben bocsáthatnak ki széndioxidot, amennyire vonatkozólag kibocsátási egységgel rendelkeznek. Ezen új rendszer szerint a kereskedelemben résztvevő vállaltok a kereskedelem megkezdése előtt ingyenesen jutnak hozzá a kibocsátási egységekhez. Ezt az első ingyenes kiosztást nevezzük allokációnak. Az egységtulajdonosok ugyanakkor az egység-feleslegüket el is adhatják ezen a piacon. Amennyiben a kiosztott mennyiség felett kíván az adott vállalat széndioxidot kibocsátani, úgy további kibocsátási egységeket vásárolhat a kibocsátás-kereskedelmi piacon. Ez az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer jóllehet nem vezet az üvegházhatású gázok közvetlen csökkentéséhez, de ahhoz nagyban hozzájárul, hogy a CO2-kibocsátásokat ott előzzék meg, ahol az a legköltséghatékonyabb módon lehetséges. A környezeti költségek internalizálása útján a környezetvédelem ügye olyan gazdasági szektorrá válik, amelyet a piacgazdaság által orientált kereskedelemben figyelembe kell venni és amely a vállalati magatartást jelentős mértékben meghatározza. Ily módon a gazdaságilag ésszerű kereskedelem és a környezetbarát kereskedelem egymást kiegészítve működhetnek.
Az Irányelv szerint 2005. január 1-jétől az energiaintenzív tevékenységet végző létesítmény üzemeltetője meghatározott üvegházhatású gáz kibocsátást eredményező tevékenységet csak az illetékes hatóság által kiállított engedély birtokában folytathat14. Az engedély magában foglalja azon kötelezettséget, hogy a létesítmény - adott naptári évben - teljes kibocsátásával egyenlő számú egység adott év végétől számított 4 hónapon belül átadásra kerüljön15. Minden egyes egység feljogosít egy széndioxid tonna-egyenérték kibocsátására az adott kereskedelmi időszak alatt16. A tagállamok a nemzeti kiosztási terv szerint osztják ki az üzemeltetőknek a kibocsátási egységeket17. A kiosztott kibocsátási egységek száma határozza meg a maximálisan megengedhető kibocsátások összmennyiségét. Ennek azonban mindenképpen a Kiotói Jegyzőkönyvben vállalt kötelezettségekhez kell igazodnia. Ezáltal - ellentétben a közigazgatási eszközökkel, melyek a hozzá fűzött hatásokat hosszabb idő elteltével váltják ki és azok előre nehezen kiszámíthatók - a kibocsátás-kereskedelmi rendszer azonnal megállapítja, hogy összességében milyen pozitív hatásai lehetnek a rendszernek a klímavédelemre.
Egyes elméleti megközelítések szerint a kibocsátás-kereskedelmi rendszer egy duális koncepción alapszik: egyrészt az engedélyek kibocsátásán (permit) és a kibocsátási egységek kiosztásán (allowances). Az engedély továbbra is a rendszer motorja, hiszen ezáltal kapja meg a természetes személy vagy a jogi személy azon jogot, hogy valamely létesítmény által vagy létesítménykomplexum által üvegházhatású gázokat bocsáthasson a környezetbe (üvegházhatású gázokra vonatkozó kibocsátási engedélyek)18.
A kiosztott kibocsátási egységekkel a létesítmények üzemeltetői, de más természetes és jogi személyek is kereskedhetnek. Amennyiben az üzemeltető több CO2-t kíván kibocsátani, mint amennyit a neki kiosztott mennyiség megenged, további kibocsátási egységeket vásárolhat hozzá. Fordítva pedig kibocsátási egységeket lehet eladni, amennyiben azok a saját létesítmények kibocsátásainak fedezését meghaladóan fennmarad. Egy tonna CO2 kibocsátás ilyen módon kap egy árat a kibocsátás-kereskedelmi piacon. A vállalatok gazdasági szempontok szerint maguk dönthetnek arról, hogy maguk csökkentik a kibocsátásaikat vagy kibocsátási egységet vásárolnak19.
Az Irányelv hatálya - kezdetekben legalábbis - csak a széndioxidra terjed ki20. Az Európai Bizottság ezt azzal indokolja, hogy 1999-ben az Európai Közösségben az üvegházhatású gázok több, mint 80%-át a CO2 tette ki. Ezen kívül ez a korlátozás a kibocsátási kereskedelmi rendszer ellenőrizhetőségét is szolgálja21, hiszen a többi üvegházhatású gáz kibocsátásának ellenőrizhetősége ma még rendkívül bizonytalan. A kezdeti korlátozás mellett szól továbbá az is, hogy a CO2 emissziók felvétele a rendszerbe a tüzelőanyagtól való egyenes függvényük alapján technikailag egyszerű és így költséghatékony. Ezzel szemben a többi üvegházhatású gáz kibocsátások felvétele technikailag költségesebb. Már a Zöld Könyv és az Európai Klímaváltozási Program (ECCP)22 is a kibocsátási egységek kereskedelmének bevezetését kezdetben a CO2-re javasolta korlátozni. Természetesen az Európai Bizottság nem zárta ki a többi üvegházhatású gáz kibocsátás-kereskedelmének későbbi bevezetését.
Az európai kibocsátás-kereskedelmi irányelv elsődlegesen az energiaigényes szektorokban működő -bizonyos nagyság feletti - létesítményekre terjed ki. További létesítmények tagállamok általi bevonása a rendszerbe ("opt-in")23, illetve bizonyos létesítmények átmeneti kivétele a rendszer hatálya alól ("opt-out")24 szintén lehetséges. Ezáltal az Irányelv - egy úgynevezett "downstream-kezdetet" követően - tüzelőanyagok meghatározott végsőfelhasználói felé irányul25. Az Európai Bizottság számításai szerint 2010-ben az irányelv hatálya alá tartozó 4000-5000 létesítmény az EK-ban a becsült CO2-kibocsátások 46%-át fogja lefedni. A széndioxid kibocsátásokra, energiaellátókra és energiaigényes szektorokra korlátozódó kibocsátás-kereskedelmi rendszer a Bizottság számításai szerint 2010-ben az üvegházhatású gázok kibocsátása csökkentésének költségeit a kereskedelmi rendszer bevezetése nélküli fejlődéshez viszonyítva évi egy ötödnyi mértékben fogja csökkenteni26.
További létesítményeknek a közösségi rendszerbe való felvétele ezen Irányelvben megállapított rendelkezésekkel összhangban lehetséges, a közösségi rendszer - többek között - az alumíniummal kapcsolatos, illetve vegyi tevékenységekből származó, a szén-dioxidon kívüli egyéb üvegházhatású gázokra is kiterjeszthető.
Az Irányelv egy tagállamot sem akadályoz az I. mellékletben felsoroltaktól vagy a közösségi rendszerben szereplőktől eltérő tevékenységben, vagy a Közösségi rendszerből átmenetileg kizárt létesítményekből származó üvegházhatású gázok kibocsátásait szabályozó nemzeti kereskedelmi rendszerek fenntartásában vagy létrehozásában. A tagállamok számára továbbá az adóztatás eszköze is alkalmas lehet az átmenetileg kizárt létesítményekből származó kibocsátások korlátozására.
A tagállamok az Irányelv 11. cikkének megfelelően különösen az első hároméves ciklusban (2005-2007), majd az azt követő első ötéves ciklusban (2008-2013) a létesítmények üzemeltetőinek kiosztják a kibocsátási egységeket. A második kereskedelmi ciklus a Kiotói Jegyzőkönyvben foglalt első kereskedelmi időszaknak felel meg.
A létesítmények üzemeltetőinek a kibocsátási egységek alapvetően ingyenesen kerülnek kiosztásra. Az első hároméves ciklusban maximum az egységek 5%-a, az azt követő ötéves ciklusban maximum azok 10%-a találhat árverés útján gazdára. A kiosztott kibocsátási egységek arra az időszakra érvényesek, amelyre kiosztották. Legkésőbb a második kereskedelmi ciklustól kezdődően a lejárt kibocsátási egységeket is lehet új - a rá következő kereskedési időszakban érvényes - egységekkel helyettesíteni és ezáltal azok megtakaríthatók. Ez megnöveli a létesítmények üzemeltetői számára az egységeik alkalmazhatóságának időbeli rugalmasságát.
A tagállamok nemzeti kiosztási terveinek - amelyek alapján döntenek az egy tagállamnak kiosztható egységek összmennyiségéről és a kibocsátási egységek üzemeltetőknek történő konkrét kiosztásáról - részletesen kidolgozott kritériumoknak kell megfelelniük27. A nemzeti kiosztási terveknek különösen az EK-Szerződés 87. és 88. cikkének kell megfelelniük, valamint lehetővé kell tenniük új piaci szereplők számára is a piachoz való hozzáférést28. Az egy kereskedési időszakban kiosztott kibocsátási egységek összmennyisége összhangban kell, hogy legyen a Kiotói Jegyzőkönyvben vállalt kötelezettségekkel, ahogy ezt az Irányelv III. mellékletének 1. pontja is megfogalmazza. Azokat a korai beruházásokat, amelyeket a vállalatok már korábban a klíma védelme érdekében tettek, figyelembe lehet venni. Ezek az ún. "early action", amelyeket az Irányelv III. mellékletének 7. pontja szabályoz.
Összességében elmondható, hogy az Irányelv a tagállamoknak egy viszonylag széles mozgásteret biztosít a nemzeti kiosztási tervek elkészítésénél. Az eddigi tapasztalatok azonban azt mutatják, hogy ezek a "puha" előírások mégsem könnyítik meg a tagállamok feladatát a nemzeti kiosztási terv elkészítésénél. Az Irányelv határozatlansága ezen a ponton európai szinten mindenképpen szükségessé teszi az elkészített nemzeti kiosztási tervek kiegyenlítését, hogy elkerülhetők legyenek a versenytorzítások az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszeren belül.
Az első kereskedési időszakra vonatkozó nemzeti kiosztási terveket az EU-15 tagállamoknak 2004. március 31-éig kellett a Bizottságnak eljuttatni, jóllehet csak öt tagállam29 tudott ennek a kötelezettségnek határidőn belül eleget tenni, további 3 tagállam30 vonatkozásában ezen határidő lejártával a Bizottság ideiglenes kiosztási tervet tett közzé. Amennyiben a nemzeti kiosztási tervet egy tagállam nem határidőben nyújtja be a Bizottságnak, úgy az az Irányelv 9. cikke (1) bekezdésébe ütköző magatartást tanúsít, melynek következtében a Bizottság a mulasztó tagállammal szemben szerződésszegés miatt eljárást indíthat. Tekintettel azonban a hosszú eljárási időre, aligha vezetett volna ez gyors jogorvoslathoz. A Bizottság 2004 júliusában írásbeli figyelmeztetést küldött Görögországnak és Olaszországnak, mivel ez a két tagállam ekkor még nem nyújtotta be a nemzeti kiosztási tervét a Bizottságnak31. Ezzel egyidejűleg a Bizottság felszólította valamennyi tagállamot (Németország, Franciaország, Ausztria és Svédország kivételével), hogy léptessék hatályba azokat a törvényi, rendeleti és közigazgatási rendelkezéseket, amelyek szükségesek ahhoz, hogy az Irányelvnek megfeleljenek, melynek már 2003. december 31-ig valamennyi tagállamban meg kellett volna történnie.
Természetesen a tagállamok késlekedése a nemzeti kiosztási tervek Bizottsághoz történő benyújtásával könnyen az érintett tagállamok kibocsátás-kereskedelembe bevont vállalatainak versenyhátrányát eredményezheti. Az érintett vállalatok ugyanis először 2006 áprilisában kötelesek az általuk 2005-ben kibocsátott széndioxid mennyiségnek megfelelő kibocsátási egység leadására. Amennyiben ennek a kötelezettségüknek nem vagy nem hiánytalanul tesznek eleget, úgy minden egyes hiányzó kibocsátási egység után 40 € büntetést kötelesek fizetni.
A Bizottság a hozzá benyújtott nemzeti kiosztási tervek vonatkozásában megvizsgálja, hogy az adott nemzeti kiosztási terv összeegyeztethető-e az Irányelv és az EK-Szerződés előírásaival. Ennek során különösen fontos vizsgálati szempont továbbá, hogy az adott nemzeti kiosztási terv összhangban áll-e a Kiotói Jegyzőkönyvben vállalt kötelezettségekkel, valamint, hogy az nem torzítja-e a belső piacon belüli versenyt. Amennyiben a Bizottság módosító javaslatokkal él, az érintett tagállam csak akkor oszthatja ki kibocsátási egységeket, ha a létesítmény üzemeltetői ezeket a módosításokat elfogadják. A Bizottság által a nemzeti kiosztási tervek jóváhagyása illetőleg módosítása tárgyában hozott határozatainak megsemmisítése tárgyában eddig két tagállam és két vállalat nyújtott be keresetlevelet az Európai Közösségek Elsőfokú Bíróságához32.
A kibocsátási egységek kiadását, birtoklását, átruházását és törlését minden egyes birtokos számára külön nyilvánosan hozzáférhető nyilvántartásban kell nyilvántartani33. A könyvelési tételeket egy központi tisztviselő ellenőrzi a független ügyleti jegyzőkönyv segítségével. Szabálytalanság észlelése esetén értesíti az érintett tagállamot, hogy a szabálytalanság rendezéséig nem jegyzi be a kérdéses jogügyletet és ezáltal a kereskedést szünetelteti.
Ahhoz, hogy ellenőrizni lehessen, hogy elegendő egység került-e leadásra a ténylegesen kibocsátott emissziókért, a létesítmények üzemeltetőinek mérésekkel és számításokkal kell a létesítményeik CO2-kibocsátását meghatározniuk és erről az illetékes hatóságot értesíteni. Csak abban az esetben kapja meg egy létesítmény üzemeltetője az üvegházhatású gázok kibocsátására feljogosító engedélyt, amennyiben a fenti mérések és számítások elvégzésére képes. Egy független intézmény vizsgálja meg ezeket a létesítményi jelentéseket, megbízhatóságuk és pontosságuk vonatkozásában. Amennyiben az üzemeltető nem vagy nem megfelelően nyújtja be március 31-ig az azt megelőző évben történt kibocsátásaira vonatkozó jelentést, mindaddig nem jogosult részt venni a kereskedelemben, amíg ennek a kötelezettségének előírásszerűen eleget nem tesz. Az egységek eladásának joga a jelentéstételi kötelezettségek teljesítésére ösztönöz.
Abban az esetben, ha az üzemeltető nem adott le elegendő mennyiségű egységet, 2008-tól minden egyes túllépett széndioxid tonna-egyenérték után 100 € büntetést kell fizetnie. Ez a fizetési kötelezettség azonban nem mentesíti őt az egységgel le nem fedett kibocsátások utáni egységek következő naptári évben történő leadása alól. Tehát az üzemeltető nem tudja megváltani a bírság kifizetésével az egységek leadását, hanem azok későbbi leadása mellet kell a bírságot megfizetnie. Ezen kívül a mulasztók nevét nyilvánosan közzéteszik. Giesberts/Hilf szerint a tagállamoknak egyfajta pellengérállítási kötelezettségük van.34
Ezekkel az előírásokkal az Irányelv megteremtette a feltételeit az európai kibocsátási kereskedelmi rendszer hatékony ellenőrzési rendszerének legalább az abban résztvevő vállalatok számára. Ez az ellenőrzési rendszer nem csak a klíma védelmét szolgálja, hanem a kereskedelmi rendszer hitelességét is, amely valamennyi érintett bizalmára épül. Kétséges azonban, hogy a mulasztó tagállamokkal szemben rendelkezésre álló eszközök elégségesek lesznek-e. Ilyen lehetőség velük szemben az EK-Szerződés 226. és 227. cikke szerinti szerződésszegés miatt indított eljárás. Ez a lehetőség azonban az eljárás hosszú idejére tekintettel aligha biztosíthatja kielégítően a kibocsátási kereskedelmi rendszer megbízható működését. Kívánatos lenne a mulasztó tagállamokkal szemben hatékonyabb szankciók bevezetése, amely eszközökről a tagállamoknak az Irányelv következő módosítása alkalmával minden bizonnyal határozniuk kell.
Az Irányelvet az Európai Parlament és Tanács 2004. október 27-ei 2004/101/EK irányelve35módosította, ezáltal az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer még szorosabb kötelékbe került a Kiotói Jegyzőkönyv ún. projektalapú mechanizmusaival36. A módosítás ugyanis lehetővé tette az üzemeltetők számára, hogy két mechanizmust a kibocsátás-kereskedelem keretében fennálló kötelezettségeik teljesítése során alkalmazzanak. A rendszer hatálya alá tartozó létesítményekre vonatkozó közösségi követelmények teljesítésének költségei ezzel jelentősen csökkenthetők. Előzetes becslések abból indulnak ki, hogy a 2008-2012 közötti időszakban az immáron kibővített Európai Unióban a kötelezettségek teljesítésének költségei a rendszer hatálya alá tartozó létesítményekre nézve több, mint 20%-kal fog csökkeni.
A Kiotói Jegyzőkönyv 6. cikke37 szerinti Együttes Megvalósítás (JI) keretében az ipari államok közösen hajtanak végre projekteket. A Kiotói Jegyzőkönyv 12. cikke szerinti Tiszta Fejlesztési Mechanizmus (CDM) esetén ezzel szemben a fejlett ipari államok38 fejlődő országokkal működnek együtt annak érdekében, hogy valamely fejlődő országban klímavédelmi projektet hajtsanak végre. Azt az államot, amelyben a projektet végrehajtják, támogatja a projekt a fenntartható fejlődésében. A projektek hozzá kell, hogy járuljanak ahhoz, hogy a klíma védelme érdekében modern technológiákat, finanszírozási eszközöket közvetítsenek. A résztvevő ipari országok a projektből eredő plusz kibocsátás-csökkentést beszámíthatják a Kiotói Jegyzőkönyv szerinti kibocsátás-csökkentési kötelezettségeikbe és így ezáltal azt teljesíteni tudják.
A módosítással lehetővé válik, hogy mind az Együttes Megvalósítás (JI), mind a Tiszta Fejlesztési Mechanizmusból (CDM) származó jóváírásokat egyaránt elismerjék, mint kibocsátási egységeket, a földhasználati, a földhasználat-megváltoztatási és az erdészeti projekttevékenységekre vonatkozó jóváírások kivételével. A JI-projektekből származó jóváírásokat "kibocsátáscsökkentési egységként" (ERU)39, míg a CDM-projektekből származó jóváírásokat "igazolt kibocsátáscsökkentőkként" (CER)40 jelölik. Az Irányelv továbbá olyan intézkedéseket ír elő, amelyek megakadályozzák, hogy a jóváírásokat duplán regisztrálják, amennyiben azokat olyan intézkedésekre regisztrálták, amelyek az Irányelv szerint a létesítményekből eredő kibocsátások csökkentésére és korlátozására egyaránt hatnak.
Így a tagállamok az üzemeltetők számára engedélyezhetik 2005-től az "igazolt kibocsátáscsökkentők" és 2008-tól a "kibocsátáscsökkentési egységek" közösségi rendszerben való használatát.
A kiotói projektalapú mechanizmusoknak a közösségi rendszerrel való összekapcsolása és ezzel egyidőben a közösség környezetvédelmi integritásának védelme tehát lehetőséget biztosít a Kiotói Jegyzőkönyv 6. és 12. cikke szerint megengedett projekttevékenységből eredő kibocsátási egységek - a tagállamok az Irányelv 12. cikk (3) bekezdésében foglalt kötelességeinek teljesítése érdekében történő - felhasználására. Ez a közösségi rendszeren belül az olcsó megfelelési lehetőségek változatosságának növekedését eredményezi, amely a Kiotói Jegyzőkönyvnek való megfelelés általános költségeinek csökkenéséhez vezet, miközben javítja az üvegházhatású gázok kibocsátási egységei közösségi piacának likviditását. A JI egységek keresletének ösztönzésével a közösségi vállalatok várhatóan befektetéseket eszközölnek a fejlett, környezetvédelmileg megalapozott technológiák és know-how fejlesztésébe és átvételébe. A CDM-egységek iránti kereslet ösztönzésével pedig a CDM-projekteknek otthont adó fejlődő országok segítséget kapnak fenntartható fejlődési céljaik eléréséhez41.
A projektvonatkozású két Kiotói mechanizmus bevonása az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszerbe nem csak a klíma védelmét szolgálja, hanem hozzájárul a technológiatranszferhez és a kibocsátás csökkentési kötelezettségek költségeinek csökkentéséhez. Az Irányelv módosítása a Kiotói Jegyzőkönyv projektciklusaihoz kapcsolódik és a Jegyzőkönyv ellenőrzési mechanizmusaira és intézményeire épül. Az európai kibocsátási kereskedelem megnyitása a klímaprojektekre is, megerősíti azt az álláspontot, miszerint a klíma védelme érdekében nem játszik szerepet, hogy a Föld mely részén csökkentik az üvegházhatású gázok kibocsátását, amíg a klímarendszerünk számára nem értük el a veszélyes kibocsátási szintet. A globális javunk, mint a földi atmoszféra végeredményképpen csak egy világméretű együttműködésen és ezáltal jelenleg csak az Éghajlatváltozási Keretegyezményen és a Kiotói Jegyzőkönyvön alapulva nyerhet megfelelő védelmet.
Az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer bevezetésével felvetődik annak kérdése, hogy ez az új eszköz milyen viszonyban lesz a többi, meglévő szintén a klíma védelmét szolgáló környezetpolitikai eszközzel, mint például a környezetszennyezés integrált szennyezés-és megelőzésről szóló irányelv (továbbiakban: IPPC-irányelv42) technikai előírásaival, a környezetvédelmi megállapodásokkal, valamint az energiaadóval. A Bizottság elképzelései szerint a környezetvédelmi megállapodások a kibocsátási egységek nemzeti kiosztási terveinek elkészítésénél hasznos alapként szolgálhatnak. Az IPPC-irányelv megteremti a környezetszennyezés megelőzésének és csökkentésének általános kereteit, amely az üvegházhatású gáz kibocsátására vonatkozó engedélyek kiadására is alkalmas. A 96/61/EK irányelvet azért kell módosítani, hogy az ezen irányelv hatálya alá tartozó létesítmények közvetlen üvegházhatású gáz kibocsátásaira ne lehessen kibocsátási határértékeket megállapítani43, illetve azért, hogy a tagállamok a 96/61/EK irányelv szerinti egyéb követelmények sérelme nélkül szabadon dönthessenek úgy, hogy a tüzelőberendezésekre vagy a telephely egyéb szén-dioxidot kibocsátó egységeire nem vezetnek be energiahatékonysággal kapcsolatos követelményeket. Az Irányelv 2. cikke meghatározza, hogy az Irányelv az IPPC-irányelv követelményeit nem sérti és ezáltal különösen az energiahatékonyság követelményét szolgálja. Ezen kívül a tagállamoknak biztosítaniuk kell, hogy azoknál a létesítményeknél, amelyek tevékenységeik alapján az Irányelv és az IPPC-irányelv hatálya alá tartoznak, az Irányelv szerint kiadandó engedély és az IPPC-irányelv szerinti engedély egymással összhangba kerüljön44.
Az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer bevezetésével az Európai Közösség és annak tagállamai a környezetjog egy új területére léptek. Az első hároméves kereskedelmi ciklust 2005-2007 között, mintegy próbaidőnek lehet tekinteni, melyet minden bizonnyal az Irányelv felülvizsgálata fog követni. Az Európai Bizottságnak 2006. június 30-ig kell elkészítenie azt a jelentést, amelyben az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer tapasztalatai kerülnek kiértékelésre45. Különösen azt kell majd vizsgálni, hogy mely további szektorokat lehet bevonni a kereskedelembe és mennyiben szükséges a kiosztási módszerek és a nemzeti kiosztási tervekre vonatkozó kritériumok további harmonizálása. A Kiotói Jegyzőkönyvre és egyidejűleg az első európai kereskedelmi időszak lezártával kezdődő első kötelezettségvállalási időszakra vonatkozólag meg kell vizsgálni majd mindenképpen az európai és a nemzetközi kibocsátás-kereskedelmi rendszerek egymáshoz való viszonyát, valamint a projektalapú mechanizmusokból származó kibocsátási jóváírások kihasználásából eredő tapasztalatokat. Összességében ez a "learning-by-doing" időszak megfelelő alkalmat nyújt arra, hogy az európai kibocsátás-kereskedelmi rendszer hiányosságai időben felismerésre és orvoslásra kerüljenek. ■
JEGYZETEK
1 United Nations Framework Convention on Climate Change
2 Az Egyesült Nemzetek Éghajlatváltozási Keretegyezménye 1994. március 21-én lépett hatályba (továbbiakban: Keretegyezmény). Hivatalos szövege és a ratifikációk aktuális állását lásd: http://www.unfcc.int
3 HL L 33., 1994.2.7., 11. o.
4 Horváth Szilvia: A Kiotói Jegyzőkönyv és annak mechanizmusai (SZTE Nemzetközi Jogi és Európa Jogi Tanszék konferencia kiadványában - megjelenés alatt 2005)
5 HL L 130, 2002.5.15., 1. o.
6 széndioxid, metán, nitrogén-monoxid, részben halogénezett fluorszénhidrogének, perfluorozott szénhidrogének, kén-hexafluorid
7 EK-Bulla
8 HL L 275, 2003. 10. 25., 32. o.
9 KOM(2000) 87 végl., 2000. 03. 08.
10 HL L 242., 2002. 09. 10., 1. o.
11 HL L 130., 2002. 05. 15., 1. o.
12 HL L 41., 2003. 02. 14., 26. o.
13 Az Irányelv (3)-(5) preambulumbekezdései
14 Az Irányelv 4. cikke
15 Az Irányelv 6. cikk (2) e.) pontja
16 Az Irányelv 3. cikk a.) pontja
17 Az Irányelv 9., 10. és 11. cikke
18 Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten, 2002, 45. o., Rdnr. 107. Carl Heymanns Verlag 2002, DVBl Schriftenreihe
19 Dr. Charlotte Kreuter-Kirchhof, Die europäische Emissionshandelsrichtlinie und ihre Umsetzung in Deutschland EuZW, 23/2004, p. 711-716
20 Az emissziókereskedelmi irányelv 2. cikke, valamint a II melléklet ugyanúgy, ahogyan a Kiotói Jegyzőkönyv eredetileg hat üvegházhatású gáz kibocsátására vonatkozik; az irányelv I mellékletében felsorolt engedélyköteles tevékenységek között eddig azonban csak a CO2- emissziók vannak felsorolva.
21 Giesberts/Hilf, Handel mit Emissionszertifikaten 2002, 47. o. Rdnr. 111.
22 European Climate Change Programme
23 Az Irányelv 24. cikk (1) bek.
24 Az Irányelv 27. cikke
25"downstream-kezdet" lásd még: Krämer, in: Hans-Werner Rengeling (Hrsg.) Klimaschutz durch Emissionshandel, 2001, p. 1. (19 f.)
26 A kibocsátás-kereskedelemről szóló Zöldkönyv Gazdasági Elemzéseit 31. o.
27 Bizottsági Közlemény az üvegházhatást okozó gázok kibocsátási egységei Közösségen belüli kereskedelmi rendszerének létrehozásáról és a 96/61/EK tanácsi irányelvének III. mellékletében felsorolt kritériumok, valamint a "vis maior" megállapíthatósága feltételei tagállami alkalmazásának elősegítéséről 2004. 01. 07., KOM (2003) 830 végl.
Hozzáférhető német nyelven: Mitteilung der Kommission über Hinweise zur Unterstützung der Mitgliedstaaten bei der Anwendung der in Anhang III der Richtlinie 2003/87/EG über ein System für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten in der Gemeinschaft und zur Änderung der Richtlinie 96/61/EG des Rates aufgelisteten Kriterien sowie über die Bedingungen für den Nachweis höherer Gewalt vom 7.1.2004, KOM (2003) 830 endg.
28 EK-Szerződés 87. és 88. cikke Az állami támogatásokról
Az Irányelv 111. cikke (3) bek., valamint az Irányelv III. melléklete 5. és 6. pontjai
29 Dánia, Németország, Finnország, Írország és Ausztria
30 Nagy-Britannia, Hollandia, Portugália, továbbá Lettország ideiglenes terve is elkészült eddigre.
31 Ld. Bizottság sajtóközleménye: IP/04/861 2004.07.07.
32 Nagy-Britannia és Észak-Írország Egyesült Királysága T-178/05
Német Szövetségi Köztársaság T-374/04
Szlovák acélipari társaság: T-489/04
Német energetikai cég: T-387/04
33 Az Irányelv 19. cikke
34 Giesberts/Hilf, hiv. mű, 54. o., Rdnr. 129.
35 HL L 338, 2004.11.13., 18-23.o.
36 "Joint Implementation" JI = Együttes Megvalósítás; és a "Clean Development Mechanism" CDM= Tiszta Fejlesztési Mechanizmus. A két mechanizmusról ld.: Horváth Szilvia hiv. mű
37 6. Cikk
1. A 3. Cikk értelmében fennálló kötelezettségei teljesítésének céljára az I. Függelékben szereplő bármely Részes Fél bármely más ilyen Részes Félnek átadhat, vagy attól átvehet az üvegházhatású gázok forrásokból származó, antropogén eredetű kibocsátás-csökkentését vagy nyelők általi antropogén eredetű eltávolítását célzó projektek eredményeként - a gazdaság bármely ágazatában - keletkezett kibocsátás csökkentési egységeket, amennyiben:
(a) Bármely ilyen projektet az érintett Részes Felek jóváhagytak;
(b) Bármely ilyen projekt olyan forrásokból származó kibocsátás csökkentést vagy nyelők általi eltávolítás növelést biztosít, amely az egyébként is előforduló ilyen módosuláson túlmenően következik be;
(c) Nem vesz át semmilyen kibocsátás csökkentési egységet, ha az nem felel meg az 5. és 7. Cikkek értelmében fennálló kötelezettségeinek; valamint
(d) A kibocsátás csökkentési egységek átvétele kiegészíti a 3. Cikk értelmében fennálló kötelezettségek teljesítésének célját szolgáló hazai intézkedéseket.
2. E Jegyzőkönyv Részes Feleinek találkozójaként is szolgáló Részes Felek Konferenciája, első ülésszaka alkalmával, vagy azt követően, amint az gyakorlatilag lehetséges, folytathatja e Cikk megvalósítására - ezen belül az igazolásra és a jelentéstételre - vonatkozó irányelvek kidolgozását.
3. Az I. Függelékben szereplő Részes Fél felhatalmazhat jogi személyeket arra, hogy, az említett Részes Fél felelőssége mellett, részt vegyenek olyan tevékenységekben, melyek eredménye, e Cikk értelmében, kibocsátás csökkentési egységek létrehozása, átadása vagy átvétele.
4. Amennyiben e bekezdésben ismertetett követelmények megvalósításával kapcsolatosan az I. Függelékben szereplő valamely Részes Félre vonatkozóan kérdés merül fel a 8. Cikk vonatkozó rendelkezéseivel összhangban, a kibocsátás csökkentési egységek átadása és átvétele tovább folytatható a kérdés felmerülését követően azzal a feltétellel, hogy az adott Részes Fél ezen egységeket nem használhatja fel a 3. Cikk értelmében fennálló kötelezettségei teljesítésére mindaddig, amíg a megfelelés kérdése nem megoldott.
38 Az Éghajlatváltozási Keretegyezmény I. mellékletében felsorolt államok
39 emission reduction units
40 certified emission reductions
41 2004/101/EK irányelve (1)-(4) preambulumbekezdése
42 A Tanács 1996. szeptember 24-ei a környezetszennyezés integrált megelőzéséről és csökkentéséről szóló 96/61/EK irányelve HL L, 257., 1996.10.10., 26. o.
43 Az Irányelv 26. cikke.
44 Az Irányelv 8. cikke.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Horváth Szilvia, egyetemi adjunktus, Szegedi Tudományegyetem, Állam- és Jogtudományi Kar
Visszaugrás
