Kárász Marcell - Kührner László - Szokol Krisztina: Eredeti vagy származékos? Mozaikok az önkormányzatok jogalkotási hatáskörének problematikájához (Jegyző, 2019/1., 16-18. o.)

A magyar önkormányzatok eredeti és származékos jogalkotási hatáskörrel is rendelkeznek, ez azonban számos kérdést vet fel. Hogyan határolható el az eredeti és a származékos jogalkotási hatáskör? Mi a teendő két jogalkotási felhatalmazás ütközése esetén? Hol húzódik az eredeti és származékos jogalkotási hatáskörök határa? A továbbiakban e kérdéseket vizsgáljuk a Kúria joggyakorlatából származó példákon keresztül.

Az Alaptörvény (a továbbiakban: At.) 32. cikk (2) bekezdése alapján a "feladatkörében eljárva a helyi önkormányzat törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére, illetve törvényben kapott felhatalmazás alapján önkormányzati rendeletet alkot." Ezen alkotmányos szabály alapozza meg az önkormányzatok eredeti és származékos rendeletalkotási hatáskörét.[1] Az Alaptörvény e rendelkezése viszonylag tág teret hagy az önkormányzati jogalkotásra, mivel az eredeti jogalkotási hatáskör tekintetében a helyi közügyek generálklauzulája a lehetséges szabályozási tárgykörök igen széles körét határozza meg, a származékos jogalkotási hatáskör esetén pedig számos esetben rendkívül absztrakt törvényi felhatalmazó rendelkezésekkel találkozhatunk.

Az eredeti és származékos jogalkotási hatáskör jogsértő "keveredésének" kitűnő példáját adja Érpatak Község Önkormányzat Képviselő-testületének a szociális ellátások helyi szabályairól szóló 9/2012. (VII. 10.) rendelete. E rendeletben a képviselő-testület élt a szociális igazgatásról és szociális ellátásokról szóló 1993. évi III. törvény (a továbbiakban: Szoctv.) által adott széles körű törvényi felhatalmazással, és a különböző szociális juttatások odaítélése során többletkövetelményeket határozott meg a kérelmezőkkel szemben. Az önkormányzat azonban több helyen is túllépte a Szoctv. által adott felhatalmazás kereteit, éppen ezért a Kúria a Köf.5.051/2012/6. számú határozatával a rendelet számos rendelkezését megsemmisítette.[2]

Témánk szempontjából különösen érdekes a rendelet 10. §-a, amely a - Szoctv. 33. § (1) bekezdése alapján államigazgatási hatáskörben eljáró[3] - jegyző aktív korúak szociális juttatását megállapító és megszüntető határozata vonatkozásában többlet tartalmi elemeket írt elő, így kimondta, hogy a kérelmezők figyelmét a határozatban fel kell hívni például arra, hogy "a rászorultság ténye nem jogosítja fel a hatályos jogszabályok megszegésére," illetve hogy a kérelmező "a meddő szemléletmódot cserélje fel egy öngondoskodásra és önfenntartásra alapozó aktív életformára."[4] A Szoctv. 32. § (3) bekezdése ugyanakkor csak arra adott felhatalmazást a képviselő-testületnek, hogy "a hatáskörébe tartozó pénzbeli ellátások megállapításának, kifizetésének, folyósításának, valamint ellenőrzésének szabályait" szabályozza rendeletben, az erről szóló határozat tartalmi elemeit nem. A közigazgatási hatósági eljárás és szolgáltatás általános szabályairól szóló 2004. évi CXL. törvény 72. § (1) bekezdése előírta ugyan, hogy a határozat tartalma tekintetében jogszabály, így önkormányzati rendelet is megállapíthat tartalmi követelményeket, de a Kúria érvelése szerint a konkrét ügyben az önkormányzat nem alkothatott ilyen rendeletet sem eredeti, sem pedig származékos jogalkotási hatáskörében.

Az eredeti jogalkotási hatáskörében a képviselő-testület csak "törvény által nem szabályozott helyi társadalmi viszonyok rendezésére" bocsáthat ki jogszabályt, de a határozat tartalmi elemeit törvény szabályozta, tehát ilyen jogalkotási hatásköre nem volt az önkormányzatnak. Már csak azért sem, mivel a jegyző ebben az esetben átruházott államigazgatási hatáskört gyakorol, amely pedig fogalmilag nem tekinthető helyi közügynek, holott az eredeti jogalkotási hatáskör csak a helyi közügyek generálklauzulájába tartozó esetekre terjed ki.[5] Származékos jogalkotási hatáskörrel szintén nem rendelkezett az önkormányzat, ugyanis a Szoctv. 32. § (3) bekezdése egyfelől a határozat tartalmá-

- 16/17 -

nak szabályozására nem adott felhatalmazást, másfelől a jegyző államigazgatási hatáskörben, és nem a képviselő-testület általi felhatalmazás alapján járt el az aktív korúak szociális juttatásainak ügyében, a Szoctv. említett felhatalmazó rendelkezése viszont csak a képviselő-testület hatáskörébe tartozó ügyekre vonatkozik. Ezek alapján a Kúria a Szoctv.-be ütközőnek minősítette a rendelet 10. §-át, és megsemmisítette azt.

Ebben az esetben azt láthatjuk, hogy az önkormányzat képviselő-testülete rendeletében az eredeti és származékos jogalkotási hatáskörének határait "összemosta". A Szoctv. valóban széles körű felhatalmazó rendelkezéseket tartalmazott a rendelet meghozásának időpontjában, de a képviselő-testület egyértelműen túlterjeszkedett e felhatalmazáson. A Kúria azt is vizsgálta, hogy az eredeti jogalkotási hatáskörére hivatkozva megalkothatta-e a képviselő-testület a rendeletet, azonban mivel itt nem helyi közügyről volt szó, a képviselő-testület eredeti jogalkotási hatáskörrel sem rendelkezett. A jogeset kitűnően rávilágít arra, hogy az önkormányzatok származékos és eredeti jogalkotási hatásköre teljesen eltérő célokat szolgál, és utóbbi nem szolgálhatja az előbbi "kiterjesztését". Az eredeti jogalkotói hatáskör szorosan kapcsolódik a "helyi közügy" generálklauzulájához, tehát alapvetően az alulról szerveződő önigazgatási funkciót valósítja meg a jogalkotás szintjén, míg a származékos jogalkotási hatáskörnek a központi akaratot (pontosabban a törvényhozás akaratát) végrehajtó, azt felülről lefelé közvetítő jellege van.

A törvényen alapuló felhatalmazások kollíziójának kérdésével foglalkozott a Kúria a Köf.5.032/2017/4. számú határozatában. E jogeset tényállása szerint Tihany Község Önkormányzata Képviselő-testülete a közösségi együttélés alapvető szabályairól és ezek elmulasztásának jogkövetkezményeiről szóló rendeletet alkotott (a továbbiakban: Ör.), amelynek 4/A. §-a egy másik, a "kisvonatok" igénybevételével végzett személyszállítási tevékenységről szóló önkormányzati rendeletben (a továbbiakban: Kisvonat-rendelet) foglalt szabályok megsértését kívánta szankcionálni. Ezzel a képviselő-testület lényegében a közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartásnak minősíti a Kisvonat-rendeletben foglaltak megsértését. Az Ör.-t az önkormányzat a Magyarország helyi önkormányzatairól szóló 2011. évi CLXXXIX. törvény (a továbbiakban: Mötv.),[6] míg a Kisvonat-rendeletet a személyszállítási szolgáltatásokról szóló 2012. évi XLI. törvény (a továbbiakban: Személyszállítási tv.) felhatalmazása alapján alkotta meg.[7] Az Ör. és a Kisvonat-rendelet közötti összefüggést a Kisvonat-rendelet 7. § (5) bekezdése teremtette meg, amikor kimondta, hogy "aki a rendeletben foglalt [...] személyszállítási szolgáltatásra vonatkozó előírásokat megsérti, vagy (...) aki érvényes útvonalengedély nélkül (...) végzi a személyszállítási szolgáltatást, az közösségi együttélés szabályaival ellentétes magatartást tanúsít."[8]