Az Európai Unióhoz történő csatlakozásunk politikai küzdelmeinek és a lázas jogharmonizációs munkának mostohagyermekeként tartjuk számon az alkotmányozást és az alkotmányjogot - elismerve pedig azt az Alkotmánybíróság által is hangsúlyozott kiemelkedő elvet, hogy az alaptörvény a jogrendszer érvényességének alapja, a politikaformálás kerete, és közösségi létezésünk minimális konszenzusa. Az európai integrációs szervezet sajátosságai és az "Európa-jog" alkotmányosodása következtében a jogtudomány képviselői már régóta szorgalmazzák az előbb-utóbb bekövetkező magyar EU-tagság alkotmányi alapjainak megteremtését, illetve az átfogó közjogi reformtervezet összeállítását. Az utóbbi években azonban mindez kevéssé talált visszhangra kormányzati szinten. Az uniós csatlakozást megalapozó alkotmánymódosítás előkészületei lassan haladtak, és nemigen bukkantak fel alkotmányjogi tárgykörökre vonatkozó, szakmai megvitatásra szánt koncepciók sem. A "fontolva haladó" revíziós munkálatokba némi lendületet látszik vinni az Igazságügyi Minisztérium berkeiben 2002 augusztusában napvilágot látott tervezet, amely az Unióhoz történő csatlakozással összefüggő alkotmánymódosítás téziseit tartalmazza. Jelen tanulmány az alaptörvény előirányzott revíziójának első etapjait kívánja értékelni.
Az Igazságügyi Minisztérium által összeállított, és széles körű szakmai véleményezésre bocsátott "Tézisek az európai uniós csatlakozásunkkal összefüggésben az Alkotmány és a jogalkotási törvény módosításáról" című tervezet (a továbbiakban: Tézisek) célja a szükséges és felmerülő módosítási igények lehető legteljesebb körű összegyűjtése, valamint többféle megoldási lehetőség esetén szabályozási alternatívák felvázolása a törvénytervezetek megalapozása érdekében.
A tervezet előzménye "Az Európai Unióhoz való csatlakozásnak a magyar jogrendszert érintő egyes kérdései" című, 2000 decemberében a Kormány részére készített előterjesztés, amelyet a további minisztériumi munkálatok elméleti alapjaként fogadott el a 2319/2000. (XII. 21.) kormányhatározat.[1] A terjedelmes előkészítő anyagok alapján került összeállításra a Tézisek rövid - mindössze hat pontot tartalmazó - alkotmánymódosításra vonatkozó része.[2]
Mivel a csatlakozás hipotetikus időpontja 2004. január 1-je, a felvetésekből és szabályozási alternatívákból most már viszonylag rövid idő alatt, feszes menetrend alapján kell kidolgozni a szövegszerű módosító javaslatokat. A Tézisek a szakmai véleményezést követően 2002 őszére irányozza elő a módosító törvénytervezetek kidolgozását és ismételt egyeztetését, amelyek előbb előterjesztés formájában a Kormányhoz, majd - 2002. december 15-ig - törvényjavaslatokként az Országgyűléshez kerülnének benyújtásra. Az Alkotmány módosítására az IM tervezete szerint tehát legkorábban 2003-ban kerülhet sor, a parlament tavaszi ülésszaka keretében.[3]
Az alkotmánymódosítás időzítése szempontjából kulcsfontosságú, hogy annak meg kell előznie az integrációs szervezetbe történő belépést, mivel a csatlakozási szerződés csak akkor tekinthető alkotmányosnak, ha az alaptörvény által legitimált, vagyis az Országgyűlés addig nem köthet tagállami felségjogok, illetve hatáskörök átruházásáról szóló nemzetközi szerződést, amíg erre maga az Alkotmány fel nem hatalmazza.[4] A Tézisekben vázolt, alkotmánymódosításra vonatkozó menetrend a szerződéskötés folyamatának és az alkotmány revíziójának bizonyos fokú párhuzamosságát irányozza elő, amely az előfeltételezett csatlakozási dátumig rendelkezésre álló idő rövidsége miatt már elkerülhetetlennek tűnik. Valószínűsíthető tehát, hogy első lépésként a csatlakozási szerződés parafálására kerülne sor, azt követően - a szerződés végleges változata ismeretében - fogadná el a parlament az Alkotmány módosítását, majd a csatlakozási szerződés népszavazásra bocsátása következne, és végül - a "referendum" eredményére figyelemmel - megtörténne a szerződés ratifikációja és kihirdetése.[5] Hangsúlyo-
- 114/115 -
zandó azonban, hogy az alkotmánymódosítás tartalmilag elsőbbséget élvez a csatlakozási szerződéssel szemben és független attól, ezért a módosításra akár a parafálást megelőzően is sor kerülhetne[6], a parlament 2002. évi őszi ülésszaka keretében.
A Tézisek az Alkotmány és a jogalkotási törvény módosítását kizárólag a csatlakozással összefüggésben alapozza meg, az egyéb szempontú módosítási alternatívákat nem tartalmazza, és nem terjeszkedik túl az említett jogszabályokon, tehát nem jelenti az átfogó közjogi reform kiindulópontját. Ennek indoka a forrás szerint az, hogy a vizsgált kérdéskörök nemcsak szakmailag vitatottak, hanem jogpolitikai és integrációs politikai vonatkozásaik is erőteljesek, illetve a revízió tárgyai a szigorú "szavazati követelmények" miatt szintén "érzékenyek". A módosítás folyamatában ezenkívül figyelembe kell venni az EU jövőjéről megindult vita alakulását is, amelynek főbb témakörei a hatáskörmegosztás, a nemzeti parlamentek szerepe, az európai alkotmány és az európai alapjogvédelem.[7]
A Tézisek "alapmegközelítésével" kapcsolatban megállapítható, hogy az a módosítási törekvéseket csupán a legszükségesebb kérdésekre redukálja, amely különösen ahhoz képest jelent "minimalista" programot, hogy több parlamentbe jutott párt választási programja tartalmazta az új Alkotmány megalkotását. Amennyiben az EU-csatlakozást megelőzően már - idő vagy kompromisszumkészség hiányában - nem lehetséges új alkotmánykoncepciót kidolgozni, akkor érdemes az alaptörvény revízióját átfogóbb, az integrációs törekvésekhez akár csak áttételesen kapcsolódó tárgykörökkel bővíteni. A jogalkotási törvény mind tartalmilag, mind formailag (dogmatikailag) elavult, ezért célszerű lenne az átfogó módosításra koncentrálni, amelyre - feltételezve a csatlakozás időpontjaként 2004. január 1-jét - kellő idő áll rendelkezésre.
Az alkotmánymódosítással és a jogalkotási törvény reformjával párhuzamosan meg kellene kezdeni a közjogi reformcsomag előkészítését, illetve az azzal kapcsolatos kormányzati elképzelések, tervezetek szakmai vitára bocsátását, mert ezzel a módszerrel biztosítható a közjogi normarendszer dogmatikai összhangja.[8]
Helyeselhető a Tézisek megközelítése abban a tekintetben, hogy az Európa jövőjéről folyó vitát figyelemmel kell kísérni, mivel a közjogi reform során az integráció mozgásfolyamatába kell bekapcsolódni. Megjegyzendő, hogy az Unió szintjén zajló alkotmányozási folyamatnak a nemzeti alkotmányok tartalmára nézve nagy valószínűséggel továbbra sem lesz befolyása. Az európai alkotmány esetében várhatóan komplementer alkotmányról, azaz a tagállami alkotmányokat kiegészítő alaptörvényről lenne szó, amely csak támogatja a tagállami alkotmányokat az Európai Unió materiális és strukturális homogenitása értelmében. Az európai szerződésalkotmány komplementer alkotmányként a legfontosabb eszköz a közös európai alkotmányjog kialakításához, tehát a közös jogi kultúrát és közös értékalapokat célzó jogfejlődés - mint keretrend - eszköze.[9] Az európai államok alkotmányainak alapvető jellemzői eddig is sok tekintetben egyezőséget mutatnak: érvényesül a népszuverenitás és népképviselet elve, a jogállamiság és hatalommegosztás elve, elismerést és garantálást kaptak az alapvető jogok stb., amelyek következtében minden tagállam alaptörvénye megfelel a demokratikus jogállami berendezkedésnek. Az EU születőben lévő alkotmánya és alapjogi chartája viszont egyéb közjogi tárgyú jogalkotásnál fontos viszonyítási pontot jelenthet.
A Tézisek szerint a revízió célja a csatlakozási szerződés ratifikációjához és a kihirdető törvény alkotmányosságához szükséges "elemek" alaptörvénybe való beépítése, illetve az Alkotmány "kiigazítása és kiegészítése" a csatlakozással érintett "pontokon". A csatlakozási szerződés megerősítésének formai alkotmányossági követelményei a 30/1998. (VI. 25.) AB határozat alapján kerültek meghatározásra, amelyben a testület hangsúlyozta, hogy az Országgyűlés alkotmányi felhatalmazás hiányában nem jogosult az állami főhatalom kizárólagos joghatósága alá tartozó jogterületen a territorialitás elvén túlterjeszkedni, illetve nemzetközi szerződés megkötésével és kihirdetésével nem tehet burkolt alkotmánymódosítást.[10]
Az alkotmánymódosítás céljával, illetve szükségességével kapcsolatos, és a Tézisek "alapmegközelítésével" összhangban álló megállapítások lényegében helytállóak, bár csak a formai szempontokra koncentrálnak, amennyiben a csatlakozási szerződés alkotmányosságát hangsúlyozzák. A módosítás legfontosabb és egyben tartalmi jellegű célja ugyanis az alaptörvény legitimációs funkciójának fenntartása, illetve az, hogy valóban az alkotmányozó hatalom akarata alapozza meg Magyarország részvételét az európai integrációs szervezetben.
Csaknem mindegyik írott alkotmánnyal rendelkező EU tagállam alaptörvényi szinten juttatja kifejezésre az integrációs folyamatban való részvételének konzekvenciáit. A korlátozott, egye-
- 115/116 -
di hatáskörök[11] elvével összhangban fontosnak tartják hangsúlyozni, hogy a Közösség hatalma a tagállamok és népeik akaratából keletkezett, és alkotmányi felhatalmazáson alapul, vagyis a tagállamok szuverén döntése jelenti az Unió létezésének és működésének jogi bázisát. A felhatalmazó cikkelyek jelentik a "hidat" az integrációs szervezet és a tagállami alkotmányos berendezkedés között. Amikor a tagállamok az integrációs szerződéseket - alaptörvényi rendelkezéseikkel összhangban - megkötötték, az európai intézmények olyan felhatalmazást kaptak, melynél fogva a tagállamok alkotmányos "terében" konkrét hatásköröket gyakorolhatnak, anélkül azonban, hogy a tagállami alkotmányjog vonatkozna rájuk. Az integrációs rendszer és a tagállami alkotmányos rendszerek összekapcsolódása veti fel a hatalom allokációjának, kiegyensúlyozásának és a hatalmi együttműködésnek az igényét[12], és a felhatalmazó cikkely jelenti ennek alkotmányos bázisát. A magyar Alkotmány módosítására tehát nem az EU elvárásainak való megfelelés okán kerül sor, hanem az a magyar jogrendszer belső koherenciája és az alkotmányosság biztosítása érdekében szükségszerű.
A Tézisek központi kérdése olyan alkotmányi rendelkezés megfogalmazásának előkészítése, amely megalapozza hazánk integrációs szervezethez történő csatlakozását, közhatalmi jogosítványok átengedését. Az ún. felhatalmazó vagy csatlakozási klauzula (Európa-cikkely) tartalmi és formai elemekből áll. A Tézisek szükséges tartalmi elemként nevesíti (1) az EK/EU javára történő "szuverenitás-korlátozást", amelyre (2) nemzetközi szerződésben kerül sor, értve a "korlátozás" alatt (3) alkotmányból eredő hatáskörök/ állami felségjogok/közhatalom/jogalkotói, végrehajtói, igazságszolgáltatási hatáskörök gyakorlásának átengedését azzal, hogy ennek feltétele a (4) kölcsönösség, vagyis a többi tagállamhoz képest azonos mértékű és kondíciójú átruházás. Lehetséges tartalmi elemként szerepeltethetők bizonyos integrációs célok, elvek, követelmények mint alkotmányos fenntartások: jogállamiság, szociális állam, demokrácia, kisebbségvédelem, alapjogok tiszteletben tartása, amelyek tulajdonképpen az államcélok körében helyezhetők el. Az eljárási szabályok között a Tézisek csak a csatlakozási szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez szükséges parlamenti szavazatarányok tekintetében fogalmaz meg alternatívákat, és a formai oldaltól elválasztja a népszavazás kérdését. A Tézisek abban a tekintetben bizonytalan, hogy egyáltalán szükséges-e az európai ügyekkel kapcsolatos népszavazásról alkotmányi rendelkezést alkotni, illetve abban is, hogy a népszavazás kötelezően elrendelendő legyen-e, továbbá ügydöntő, avagy véleménynyilvánító típusú. A Tézisek az általános rendelkezések között - a 2. vagy a 6. § után - elhelyezett egységes felhatalmazó cikkelyt javasol, mivel ebben az esetben az alaptörvény más alkotmányos szervekre vonatkozó szabályait - az MNB kivételével - nem kellene módosítani.
A Tézisekben a felhatalmazó klauzula tartalmi és formai elemekre történő tagolása elősegíti a rendelkezés áttekinthetőségét. A tartalmi elemeken belül a szükséges és a "lehetséges" elemek megkülönböztetése is elfogadható, bár esetlegesként meghatározni olyan elemeket, amelyek a tagállam és az integrációs szervezet viszonyát alkotmányosan megalapozzák, pusztán a parlamenti vita elkerülése érdekében - szakmailag aligha támogatható. Ezek a "lehetséges tartalmi elemek" ugyanis a tagállami szuverenitás védelme érdekében kerülnek beépítésre az alkotmányba, vagyis nem integrációs célok és nem is államcélok kifejezését szolgálják, hanem sajátos garancianormák. Az Unióval szemben támasztott tartalmi elvárások és korlátozások tagállamonként eltérő mértékűek. A felhatalmazó cikkelyek általában kimondják, hogy csak konkrétan meghatározott kompetenciák ruházhatók át[13], vagy meghatározzák az átruházás célját[14]. Egyes tagállamok pedig előírják bizonyos kiemelkedő alkotmányi elvek és értékek - ezek leggyakrabban a jogállamiság, a demokrácia és az alapjogok - tiszteletben tartásának követelményét a főhatalmi jogosítványok átruházása során[15]. Több alaptörvény hangsúlyozza a reciprocitás, vagyis a kölcsönös kötelezettségvállalás elvét[16] az integrációval összefüggésben, néhány alkotmányi rendelkezés pedig a szubszidiaritást mint Unióval szembeni elvárást[17] juttatja kifejezésre különösen a tartományok, régiók jogállásának védelme érdekében. A Tézisekben említett lehetséges tartalmi elemek közül tehát néhányat feltétlenül tartalmaznia kellene az alkotmánymódosító javaslatnak, például: "Ha az állami felségjogok átruházása következtében az Alkotmányt is módosítani kell, a módosítás elfogadásához az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazata szükséges. A módosítás nem terjedhet ki az Alkotmány 1., 2., 8. és 56. §-aiban foglalt rendelkezésekre."[18]
A Tézisek a felhatalmazó cikkely szükséges tartalmi elemeit kimerítően és minden lehetséges szövegváltozatra tekintettel felsorolja, és helyesen mutat rá, hogy a felhatalmazás nem a szuverenitás korlátozását eredményezi, bár ez nem a - forrásban hivatkozott - "szuverenitás elidegeníthetetlensége és oszthatatlansága" elvére vezethető vissza. A szuverenitás bizonyos összetevőiről ugyanis az állam lemondhat, amikor föderációhoz vagy konföderációhoz csatlakozik. Alkotmányjogi értelemben a szuverenitás
- 116/117 -
egymást feltételező összetevői a népszuverenitás, a jogszuverenitás, továbbá az állami szuverenitás, és a felségjogok átengedése ez utóbbi elemet csökkenti mennyiségileg, míg a másik kettőt csak befolyásolja[19] és átértékeli.[20] A szuverenitás alkotmányjogi értelmezése lehetővé teszi annak megértését, hogy a tagállami alkotmánybíróságok miért hivatkoznak gyakran a szuverenitás védelmére a közösségi aktusokkal szemben.
Az alkotmányi felhatalmazás tehát meghatározott hatáskörök és közhatalmi jogosítványok közös gyakorlására szólhat integrációs és nemzetközi szervezetek keretében, vagyis az Uniót nem szükséges külön nevesíteni, különösen akkor, ha a Magyar Köztársaság európai integrációs elkötelezettsége államcélként is szerepel az alaptörvényben.[21] Szükséges azonban - a jogszuverenitás védelme érdekében - az alkotmány megváltoztatására vonatkozó hatáskört kivételként nevesíteni a felhatalmazó cikkelyben.
A Tézisekben javasolt "kölcsönösség" kritériumának bevezetése nem indokolt. Míg a hagyományos nemzetközi jogban általánosan érvényesül a reciprocitás, a viszonosság és a retorzió elve, addig a közösségi jog sajátosságai ezeknek az elveknek az érvényesülését kizárják.[22] A szűkebb értelemben felfogott kölcsönösség deklarálását tovább relativizálják az Amszterdami Szerződéssel bevezetett, és a Nizzai Szerződéssel továbbfejlesztett flexibilitási klauzulák, amelyek befolyásolják a hatáskör-átruházás mértékét, intenzitását, továbbá áttételesen érinthetik az Unió és a tagállamok közötti vertikális hatalommegosztást.[23]
A Tézisek a formai elemek alatt a csatlakozási szerződés megerősítéséhez és kihirdetéséhez kapcsolódó eljárási szabályok alternatíváit vázolja fel. A felhatalmazó klauzula formai oldala azonban ennél tágabb, mivel magában foglalja mind a csatlakozási szerződés megkötésére és kihirdetésére, mind az újabb hatáskörök átruházására vonatkozó eljárási szabályokat, továbbá ezek népszavazással történő összekapcsolását is.
A csatlakozási szerződést kihirdető törvény elfogadásához szükséges szavazatarány megállapítása attól is függ, hogy a népszavazás kötelező erejét (célját) tekintve milyen jellegű. Amennyiben a népszavazás ügydöntő, akkor az Országgyűlésben elegendő akár az egyszerű többség is. Amennyiben a "referendum" csak véleménynyilvánító, akkor a törvény elfogadására az országgyűlési képviselők kétharmadának szavazatával kerülhetne sor.
A csatlakozási szerződést kihirdető törvény elfogadásával azonos eljárási szabályokat kellene előírni újabb hatáskörök átruházása esetére, amelyek alkalmazására majd a csatlakozást követően kerülne sor minden olyan esetben, amikor a tagállamok az alapító szerződések módosítását határozzák el. A szerződéskiterjesztés esetén tehát szintén alkalmazható a referendumot követő ratifikáció. Előfordulhat, hogy az újabb hatáskör-átruházás alkotmánymódosítást is igényel. Ilyen esetben az alaptörvény módosítását a vonatkozó eljárási szabályok szerint kell elvégezni, de a módosított rendelkezéseket elegendő a ratifikáció időpontjában hatályba léptetni, mivel a hatáskör-átruházás alkotmányosan történik a felhatalmazó cikkely alapján.
A Tézisek nem foglal egyértelműen állást a kötelezően elrendelendő népszavazás szükségessége kérdésében, noha mind a csatlakozás, mind a későbbi hatáskör-átruházás legitimációját erősítené a kötelezően elrendelendő népszavazás mint formai elem bevezetése. Lehetőségként veti fel a tervezet a "kötelezően elrendelendő véleménynyilvánító népszavazás" intézményének bevezetését, amely azonban ismeretlen a magyar alkotmányjogban. A népszavazásról szóló 1998. évi III. törvény 8. §-ának (3) bekezdése szerint a kötelező népszavazás csak ügydöntő lehet, a (4) bekezdés pedig kimondja, hogy a parlament által már elfogadott, de a köztársasági elnök által ki nem hirdetett törvényt megerősítő népszavazás ügydöntő. Tartalma szerint a csatlakozási szerződést megerősítő népszavazás is referendum, tehát ügydöntő. Erre tekintettel a "kötelezően elrendelendő véleménynyilvánító" népszavazás nem fogadható el, még akkor sem, ha az ügydöntő népszavazásnak politikai kockázata van - ez utóbbi ugyanis nem alkotmányjogi kérdés, és a politika eszköztárával oldandó fel (a magyar lakosság kellő időben történő, megfelelő tájékoztatásával). Következésképpen a Tézisek népszavazással kapcsolatos alternatívái közül az ügydöntő változat támogatható azzal, hogy a népszavazás kötelezően elrendelendő jellegét a felhatalmazó cikkely tartalmazza, és az Alkotmány 28/C. §-a csak a következőképpen egészülne ki: "kötelező elrendelni a népszavazást az alkotmányban meghatározott esetekben, továbbá ha 200 ezer választópolgár kezdeményezi". Célszerű lenne, ha az alapító szerződések módosításának ratifikációja előtt, tehát új hatáskörök átruházása esetén is kötelezően elrendelendő ügydöntő népszavazásra kerülne sor - ez egyébként az integrációs szervezet legitimációját is fokozza tagállami oldalról.
Az Alkotmány szerkezetében való elhelyezéssel kapcsolatban a Tézisek azt a megoldást javasolja, hogy a felhatalmazó cikkely általános szabályként gyakoroljon hatást a többi alkotmányi normára, amely összhangban áll az alaptörvény konzisztenciájának és koherenciájának dogmatikai elvével. Az "Európa cikkelyt" az Alkotmány I. fejezetében új 6/A. vagy 7/A.§-ként kellene beilleszteni, tehát a külpolitikai államcélokat, illetőleg a nemzetközi jog jogforrási jel-
- 117/118 -
legét kifejező rendelkezéseket követően. A népszuverenitásról és a hatalomgyakorlásról rendelkező 2. § után történő elhelyezés azért nem indokolt, mert a felhatalmazás a Tézisek szerint sem a szuverenitás korlátozására vonatkozik.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozással a Magyar Nemzeti Bank (MNB) automatikusan részévé válik a Központi Bankok Európai Rendszerének (KBER), de hazánk egyelőre nem lesz tagja az euró-övezetnek. Az euró bevezetéséig, az átmeneti időszakban az MNB önállóan, de a KBER-rel koordinálva határozza meg az ország monetáris politikáját. Már ebben a szakaszban is teljes mértékben kell érvényesülnie a jegybanki függetlenség elvének, az euró bevezetésével pedig feltétlenül hatályon kívül kell helyezni azokat az alaptörvényi rendelkezéseket, amelyek sértik az euró alkalmazásának és a központilag meghatározott közös monetáris politika végrehajtásának követelményeit.[24] A Tézisek erre tekintettel felveti, hogy szükséges lenne az MNB funkcióváltozásának alaptörvényi konzekvenciáit a csatlakozást megelőző alkotmánymódosítás folyamatában levonni, és javaslatokat is megfogalmaz az Alkotmány 32/D. §-ának új szövegére mind az átmeneti, mind a végleges uniós követelményekre tekintettel. Az alaptörvény stabilitásának és korszerűségének az elvét leginkább az szolgálná, ha az MNB-re vonatkozó szabályok a GMU-hoz történő csatlakozási folyamat végső stádiumához igazodóan kerülnének meghatározásra még a csatlakozás előtt azzal, hogy egyes rendelkezések hatálybalépése meghatározott jövőbeli esemény bekövetkezése időpontjában történik meg.
A közösségi jog mint sui generis jogrend legfőbb sajátosságai annak autonómiája, elsődlegessége és közvetlen hatálya. A Tézisekben felmerül, hogy a közösségi jog érvényesülését segítő egyes elveket alkotmányi vagy törvényi szabályozásban is kifejezésre kellene juttatni, és ennek érdekében alternatívákat is megfogalmaz.
A közösségi jog elsődlegességének deklarálása azonban szükségtelen a magyar Alkotmányban, ugyanis az egyfelől az alapító szerződésekből kiderül, másfelől vitatott, hogy a közösségi jog elsődlegessége érvényesül-e az alaptörvénnyel szemben. Amennyiben elfogadjuk az elsődlegességet a tagállami alkotmányok szempontjából is, akkor egyrészt nem tekinthetők normatívnak a Tézisekben "lehetséges tartalmi elemként" aposztrofált garancianormák, másrészt megkérdőjeleződik a jogszuverenitás megvalósulása. A kérdés tehát az, milyen normaszöveggel lehet az Alkotmány hierarchikus elsőbbségének megőrzését kifejezésre juttatni, és ezzel együtt a jogszuverenitást épen tartani. A probléma megoldásaként a következő fordulatot lehetne beiktatni akár az Alkotmány 7. §-ának új bekezdéseként, akár a felhatalmazó klauzula elemeként: "A közösségi jog és a belső jog összhangját a közösségi szabályoknak megfelelően biztosítani kell." Ez a megfogalmazás ugyanis nem jelentené az Alkotmány közösségi jognak való hierarchikus alávetését, különösen akkor nem, ha az Alkotmány megváltoztatása kivételként kerül megjelölésre a hatáskör-átruházásra vonatkozó felhatalmazás alól.
Az Alkotmánybíróság hatáskörének törvényi szinten történő pontosítását és modernizálását a Tézisek nem tartja kiemelkedően fontosnak, illetve a közösségi jog elsődlegessége elvének alaptörvényi deklarálásához kapcsolódóan említi, hogy az elvre tekintettel szükséges a testület hatáskörének "korlátozása". Ez a megközelítés, illetve a Tézisek kapcsolódó indokai aligha elfogadathatók.
Az Alkotmánybíróság hatáskörét ugyanis nem "korlátozni" kell, hanem az értelmezési kötelezettség elvére tekintettel és az EK Bíróság hatáskörével összhangban kiterjeszteni. A közösségi jog érvényességéről és értelmezéséről kizárólag a Közösség Bírósága jogosult dönteni, a tagállami jog tekintetében ugyanez a nemzeti bíróságok és alkotmánybíróságok feladata.[25] Az interpretációs monopóliumok közötti hidat az értelmezési kötelezettség doktrínája teremti meg, amely szerint a nemzeti bíróságok a közösségi joggal összhangban kötelesek értelmezni a belső jogot.[26]
Az Alkotmánybíróság hatáskörének modernizálására azért lesz szükség, mert ha ezt az alkotmányozó vagy a törvényhozó hatalom elmulasztja, akkor a testület kénytelen lesz más európai alkotmánybíróságok mintájára "hatáskört értelmezni" magának bizonyos közösségi aktusok alkotmányossági ellenőrzése céljából[27], amely egyáltalán nem elítélendő, sőt természetes reakció az alkotmányvédelem legfőbb szerveként számon tartott testület részéről. Annál is inkább időszerű a jogalkotói vagy alkotmányozói hatáskör-konkretizálás, mivel az Alkotmánybíróság már két határozatában[28] is érintette a közösségi jog problémakörét. Az első döntés 1997-ben született, s ebben a testület megállapította, hogy az alkotmánybíróságról szóló 1989. évi XXXII. törvény (Abtv.) 1. § b) pontja alapján a nemzetközi szerződést kihirdető jogszabály is utólagos alkotmányossági vizsgálat tárgya lehet[29]. Ez a hatáskör az Abtv.-ben kifejezetten nem
- 118/119 -
szerepelt. A nemzetközi szerződésekkel kapcsolatos alkotmánybírósági hatáskörök pedig nem alkalmazhatók mechanikusan közösségi aktusok esetében. Célszerű lenne, ha az alkotmányozó vagy a törvényhozó szabályozási javaslatot dolgozna ki e tárgyban, mégpedig a nemzetközi jog és a közösségi jog sajátos jellegére tekintettel.
a) Érdemes lenne megelölni, hogy mely közösségi jogi eredetű aktusokra terjedjen ki az utólagos alkotmányossági vizsgálat, az EK Bíróság hatáskörének tiszteletben tartásával. Egyes közösségi jogszabályok (pl. irányelvek) alapján alkotott belső jogi norma alkotmányossági vizsgálatának - megfelelő hatásköri szabályozás esetén - nincs akadálya.
b) A közösségi aktusok sajátos jellege miatt az alkotmánybírósági döntés következménye nem lehet azonos a belső jogi normák alkotmányellenessége esetén alkalmazható szankcióval, azaz a megsemmisítéssel. Bevezethető lenne esetleg - a közösségi aktus alkotmányellenességének megállapítása esetén - az alkalmazás átmeneti felfüggesztése vagy megtiltása. Mielőtt azonban az Alkotmánybíróság ebben a hatáskörében eljárna, célszerű lenne az integrációs szervezet bírói fórumának tanácsadó véleményét kérnie, mivel a dualista szemléletből az a követelmény is fakad, hogy a másik, elkülönült jogrendszer szabályait az adott szervezet - e célból felállított - bírósága részesíti védelemben. Ez azonban az EU vonatkozásában megoldható az alapító szerződések és az azoknak megfelelő törvényi szabályozás útján, figyelemmel az értelmezési kötelezettség doktrínájára és az előzetes döntési eljárásra.
c) Az Alkotmánybíróság vizsgálhatja a jogszabályok és az állami irányítás egyéb jogi eszközei nemzetközi szerződésbe ütközését, és e hatáskörében gondoskodhat a közösségi jog tagállami elsődlegességének védelméről is. Ennek ellenére érdemes lenne nevesíteni, hogy a közösségi jogszabályok és a belső jog közötti kollízió esetén a közösségi jog sajátos elveire tekintettel megtiltja az azzal ellentétes hazai jogszabály alkalmazását.
d) A belső jog részévé vált nemzetközi egyezményeket is szükséges kifejezett alkotmánybírósági védelemben részesíteni, egyrészt olyan módon, hogy az Alkotmánybíróság továbbra is hívja fel a jogalkotó figyelmét a belső jog nemzetközi szerződésbe ütközésére, másrészt a bírákat fel kellene jogosítani arra, hogy az Alkotmánybírósághoz fordulhassanak, ha az előttük folyamatban lévő eljárás során olyan jogszabályt kell alkalmazniuk, amelyik nemzetközi szerződésbe ütközik. Az is az alkotmányosság érvényesülését szolgálná, ha az Alkotmánybíróság - ugyan nem kötelező érvénnyel, de normatív alapon - felhívhatná az alkotmányozó figyelmét utólagos normakontroll során a nemzetközi szerződés és az alkotmány olyan jellegű ellentmondásaira, amelyek az alkotmány módosítását igénylik.[30]
Az európai helyhatósági és parlamenti választásokkal kapcsolatosan fontos megegyezni, hogy az nem egységes és harmonizált választási rendszerben, illetve eljárási szabályok alapján történik, tehát a választójogra vonatkozó uniós követelmények megvalósítását a magyar választási rendszer keretei között kell megvalósítani. A Tézisek helyes következtetéseket von le az Alkotmány 70. és 71. §-a vonatkozásában, amikor javasolja egyrészt az önkormányzati aktív és a passzív választójog kiterjesztését a hazánkban letelepedett (rezidens) uniós polgárok javára - kivéve ez alól a polgármesterré (főpolgármesterré, megyei közgyűlés elnökévé) történő megválasztás jogát, másrészt az európai parlamenti választások alapvető szabályainak alaptörvényi rögzítését.
Az alkotmányi szövegben - a dogmatikai összhangot szem előtt tartva - az "uniós polgársággal rendelkező letelepedett személyek" kifejezést lenne érdemes bevezetni, mert a 2001. évi XXXIX. törvény (Itv.) a "rezidens" fogalmat nem használja, hanem a "letelepedett EGT állampolgár" kategóriát vezette be.
Az államigazgatási hatósági hatáskör-telepítés hazai szabályozására tekintettel helyes az a döntés, hogy a helyi választójoggal rendelkező uniós polgár nem választható polgármesterré, főpolgármesterré, megyei közgyűlés elnökévé, mivel az európai letelepedési jog (és választójog) nem alapozza meg az adott állam közügyeiben való teljes körű részvétel jogát, illetve mindenfajta közhivatal vállalásának lehetőségét.
A Tézisek álláspontja szerint - mivel a közösségi jog alapján sem követelmény - nem szükséges biztosítani a Magyarországon letelepedett uniós polgároknak a helyi népszavazáshoz, népi kezdeményezéshez való jogot. A helyi népszavazásban és népi kezdeményezésben való részvétel joga azonban az önkormányzáshoz való alapvető jogon és a helyi választójogon alapuló politikai részvételi jog. Az alapjogi rendszer intézményi összefüggéseire tekintettel indokolt lehet az uniós polgárokat is bevonni a helyi népszavazás alanyi körébe.
Az EP választásokkal kapcsolatos alkotmányi rendelkezéseken kívül a Tézisek javaslata szerint minősített többséggel elfogadott törvény tartalmazná a közösségi irányelveknek és a magyar választási rendszer sajátosságainak megfelelő részletes szabályozást.[31]
A Tézisek hangsúlyozza, hogy az Európai Unió-
- 119/120 -
hoz történő csatlakozás jelentős hatást gyakorol a parlament tradicionális szerepére, mivel az integrációs szervezet döntéshozatali mechanizmusa elsődlegesen kormányzatilag meghatározott, vagyis a stratégiai döntések túlnyomó része a tagállami végrehajtó hatalom letéteményeseiből álló Tanácsban születik. Megjegyzendő, hogy az integráció története folyamán a nemzeti parlamentek meglehetősen háttérbe szorultak mind a döntéshozatalban való közvetlen bekapcsolódás, mind a közösségi politika alakítása szempontjából. E helyzetben változást a demokratikus deficit problémájának előtérbe kerülése, és az ehhez szorosan kapcsolódó, több lábon álló ellenőrzési rendszer kiépítése iránti igény integrációs szinten történő felmerülése hozott. Jelenleg már az integráció alapító szerződéseiben - nyilatkozati és jegyzőkönyvi formában - is kifejezésre jut a nemzeti parlamentek bevonásának szükségessége a döntéshozatali és ellenőrzési folyamatokba. A feladatok oldaláról szemlélve a kérdést, kimutatható, hogy a nemzeti törvényhozások négyféle szerepet töltenek be az integrációban: legitimálják adott ország tagságát, meghozzák az alapító szerződésekből származó döntéseket, kivitelezik a törvényi jogharmonizációt, valamint ex ante vagy ex post ellenőrzési módszerrel figyelemmel kísérik a kormány integrációs politikájának alakulását.[32] A kormány feletti kontroll folyamata több szakaszra tagolható. A parlament mindenekelőtt tájékozódik az integrációs ügyekről, amely történhet a kormány jogszabályon alapuló tájékoztatási kötelezettsége körében, de a képviseleti szerv kiépíthet önálló információs csatornákat is. A kormány az integrációval kapcsolatos dokumentumokat kellő időben, általában magyarázattal ellátva juttatja el a parlamenthez. A törvényhozó testület állásfoglalásai tagállamonként eltérő mértékben kötik a kormányt, ennek legszigorúbb modellje a kötött mandátum: a kormány képviselője a parlamenti integrációs testület felhatalmazása alapján jár el Brüsszelben. A parlamenti állásfoglalások sorsának figyelemmel kísérése parlamenti fenntartások, konzultáció, illetve vizsgálat útján valósulhat meg.[33] A Tézisek nem fogalmaz meg konkrét szabályozási alternatívákat az Országgyűlés integrációs feladatai és szerepköre vonatkozásában, csupán felveti a Kormány tájékoztatási kötelezettségének alkotmányi rögzítését.[34] Feltétlenül szükséges lenne azonban az integrációs politika kormány általi meghatározottságát ellensúlyozandó, megfelelő intézményi és eljárási garanciák kiépítése a parlament kontroll- és döntéshozatali funkciójának épségben tartása, sőt fejlesztése érdekében. Az Országgyűlés integrációs szerepének kérdését fontos lenne az Alkotmányban rendezni például olyan módon, hogy "az Országgyűlés tájékozódik az európai integrációval kapcsolatos feladatokról, és állást foglal a Magyar Köztársaság szempontjából kiemelkedő jelentőségű integrációs kérdésekben". E hatáskör gyakorlását a Kormány tájékoztatási kötelességének alkotmányi előírása garantálná. E tájékoztatásnak kellő időben kell történnie, elmulasztása esetén a Kormány felelősséggel tartozna a parlamentnek. Eldöntendő, hogy a parlamenti bizalom és felelősség általános szabályai vonatkozzanak-e a mulasztásra, vagy speciális felelősségi alakzat kerüljön kialakításra. Az európai intézményekben hazánkat képviselő kormánytagok és állami vezetők tárgyalási mandátumának meghatározásánál átmenetet kellene találni a kötelező erejű parlamenti állásfoglalás, illetve a semmiféle kötőerővel nem rendelkező véleménynyilvánítás között. Erre vonatkozóan elképzelhető például az a megoldás, hogy a Kormány az Alkotmány alapján köteles kikérni az Országgyűlés véleményét integrációs kérdésekben, és a Házszabályban kerülhetne rögzítésre, hogy a parlamenti állásfoglaláshoz, illetve véleményhez, továbbá az ezektől való eltéréshez milyen tárgyalási rend kapcsolódik. Tehát a Kormányt részben kötő parlamenti állásfoglalás, illetve vélemény konstrukcióját kellene kialakítani.
Az Európai Unióhoz történő csatlakozással a helyi önkormányzatok is kötelesek lesznek teljesíteni a közösségi jogból adódó feladatokat, illetve az önkormányzati rendeleteket harmonizálni, esetenként deregulálni és a közösségi aktusok alapján új szabályozást alkotni. Ellenkező esetben a már tagállam Magyarországgal szemben eljárás kezdeményezhető a közösségi jog megsértése miatt az EK Bírósága előtt, és ha a tagállami jogalkotó - jelen esetben önkormányzat -a jogsértő helyzetet nem szünteti meg, végső soron pénzbírsággal sújtható az érintett tagállam. Erre tekintettel merül fel az Alkotmány IX. fejezetének esetleges módosítása.[35]
A Tézisekben javasolt megoldás szerint amennyiben az önkormányzat jogalkotási kötelességét a közösségi jogot megsértően elmulasztja, és a Bíróság Magyarországgal szemben a közösségi jog megsértését megállapítja, a Kormány átmenetileg gyakorolhatná az önkormányzati jogalkotási hatáskört. Ezzel a felvetéssel kapcsolatban számos alkotmányjogi kifogás támasztható. Egyrészt ezzel a módszerrel a Kormány javára feloldódna a hatáskörelvonási tilalom, másrészt a javaslat ellentétes az önkormányzatiság lényegével, sérti a választópolgárok önkormányzáshoz való jogát, illetve kiüresíti a helyi önállóság részét képező szabályozás, rendeletalkotás önkormányzati
- 120/121 -
alapjogát. Végül az sem indokolja ilyen "szankció" bevezetését a mulasztásban megnyilvánuló közösségi jog-sértés esetére, hogy az önkormányzatok mulasztásos alkotmánysértése esetén sem ismeri a magyar alkotmányjog a hiányzó norma külső szerv által történő pótlásának lehetőségét.
Nem fogadható el az a Tézisek által említett megoldás sem, hogy a közösségi jogot megsértve rendeletalkotási kötelezettségét elmulasztó önkormányzat képviselő-testületére az alkotmányellenesen működő képviselőtestület feloszlatásával kapcsolatos szabályok vonatkozzanak. Ez ismét súlyos és aránytalan korlátozását jelentené az önkormányzati alapjogoknak, mivel egyetlen, közösségi jogot sértő mulasztásról van szó. Az Alkotmánybíróság a képviselőtestület feloszlatásával kapcsolatban megállapította, hogy annak működése akkor alkotmányellenes, ha a képviselőtestület egyáltalán nem működik, vagy nem az Ötv.-nek megfelelően működik, és a működőképesség helyreállítására, a működés folytatására nincsen kilátás.[36] Tehát egyetlen mulasztásos alkotmánysértés nem alapozza meg a képviselőtestület feloszlatását. Nem indokolt az önkormányzat közösségi jogot sértő mulasztását súlyosabban szankcionálni, mint az alaptörvény megsértését.
A Tézisekben kiemelt pontokban foglaltaknak megfelelő alkotmánymódosítás feltétlenül indokolt, ugyanakkor fogalmazhatnánk akként is, hogy a Tézisek valóban csak a legszükségesebbekre szorítkozik a revízió szempontjából. Hiányoljuk különösen, hogy a Tézisek alapján az állami célmeghatározások közé nem kerülne be hazánk integrációs törekvése, illetve nem kerülne sor az alapjogi fejezet átfogóbb revíziójára sem. Érdemes lenne az alaptörvény 7. §-ának módosítását is megfontolni, és a nemzetközi jog, valamint a szupranacionális jog érvényesülését, illetve hatékony alkotmánybírósági védelmét az alaptörvényben garantálni.
1. Ésszerű, és hazánk megítélése szempontjából kedvező lenne, ha az állami célmeghatározások közé felvennénk a Magyar Köztársaság integrációs törekvését. Ennek a célnak alkotmányi rangra emelése ugyanis kötelezettséget jelentene az állam szervei számára, hogy amennyire lehetséges, az integráció elérésére törekedjenek, és hatáskörükben eljárva ne hozzanak olyan döntéseket, amelyek a cél megvalósítását akadályozzák. A politikai célkitűzés így alkotmányos kötelességgé transzformálható, és a jogszabályok alkotmányossági szempontú vizsgálata során is viszonyítási pontként szerepelhet.
Az alkotmányozás folyamatában erre tulajdonképpen történt már kísérlet. A Magyar Köztársaság alkotmányának szabályozási elveiről szóló 1996. évi Országgyűlési határozat[37] melléklete rögzítette: "Külpolitikai államcélként kell kifejezésre juttatni az ország nemzetközi együttműködés iránti elkötelezettségét, továbbá a Magyar Köztársaság azon szándékát, hogy részt kíván venni a nemzetközi béke és biztonság fenntartásában."[38] Ehhez képest a - szintén 1996-ban előkészített - új Alkotmány szövegtervezete[39] kimondta: "A Magyar Köztársaság együttműködésre törekszik a világ valamennyi népével, minden demokratikus országgal és nemzetközi szervezettel. A Magyar Köztársaság részt vesz a nemzetközi béke és biztonság fenntartásában."[40] Az idézett célkitűzéseket a jelenlegi módosítási törekvések során azzal lehetne bővíteni, hogy a Magyar Köztársaság elősegíti az európai integrációs folyamat fejlesztését, szem előtt tartva annak demokratikus, jogállami, szociális alapelveit és bízva továbbá a szubszidiaritás követelményének megvalósításában.
Ez kifejezné egyfelől, hogy Magyarország hajlandó eleget tenni a demokratikus, szociális, jogállami követelményeknek, másfelől magában foglalná azt az elvárást is, hogy az Unió ugyanezeket az értékeket tartja szem előtt, kiegészítve a szubszidiaritással, amely a tagállamok identitásának megőrzését garantálja. A célkitűzés alkotmányi rangra emelésének jogi alapja az 1994. évi I. törvénnyel kihirdetett Európai Megállapodás.[41]
2. A Tézisek kitér a választójog és a népszavazáshoz való alapvető jog EU-csatlakozással összefüggő módosításának kérdésére, azonban egyéb politikai, gazdasági és szociális alapjogi rendelkezések, illetőleg az azokat részletesen szabályozó törvények esetleges revízióját nem említi.
Az Alkotmányban garantált alapvető jogok között találhatók olyan, státusjogi jellegzetességet is hordozó emberi jogok, a törvényi szabályozásból következően státusjelleggel torzított emberi jogok, illetve kifejezetten állampolgársághoz kötött alapjogok, amelyek gyakorlását a hazánkban letelepedő uniós polgároktól nem lehet megtagadni. Az első kategóriába tartozik például a mozgásszabadság[42], amelynek részét képezi a - csak magyar állampolgárok számára biztosított - hazatérés joga[43] is. Indokolt lehet a Magyarországon rezidens uniós polgárok számára is alkotmányban garantálni ezt az alapjogot. A második kategória esetében tulajdonképpen a törvényi szabályozás igényel módosítást. Az Alkotmány emberi jogként határozza meg a gyülekezési jogot és az egyesülési jogot[44], valamint a munkához való jogot[45], a kapcsolódó törvények azonban gyakran indokolatlanul különböztetnek, állampolgársághoz kötve bizonyos részjogosítványokat, jogviszonyo-
- 121/122 -
kat.[46] A harmadik kategóriába sorolható a diplomáciai védelem joga[47], amelyet a csatlakozást követően az uniós polgárokra is ki kell terjeszteni. Felmerülhet a művelődéshez való jog[48] állampolgári jogi jellegének feloldása is az uniós polgárok javára.
Figyelembe kell venni azt is, hogy bár az Uniónak (még) nincsen pozitív jogi érvényű alapjogi chartája, mégis mind az alapító szerződésekben, mind az EK Bíróság esetjogában találhatók alapjogi tárgyú előírások. Ilyen alkotmányjogi természetű szerződési rendelkezések például az ún. "alapszabadságok", amelyek nem csupán gazdaságpolitikai cselekvési iránymutatás jelentenek a tagállamok számára, hanem egyidejűleg a polgár alapszabadságait is védik a közös piacon.[49] Ezeket a gazdaságilag orientált szabadságjogokat egyébként a piaci szereplők és az uniós polgárok is igénybe vették a közösségi szervek aktusaival szemben. A magyar Alkotmányban biztosított gazdasági és szociális alapjogok értelmezésénél, a részletes törvényi szabályok módosításánál az Unió gazdaságiszociális dimenzióját is szem előtt kell tehát tartani.
Végül pedig megemlítjük, hogy számos szakirodalmi álláspont hívta fel a figyelmet az Alkotmány alapjogi rendelkezései, illetve az európai emberi jogvédelmi rendszer normái közötti összhang megteremtésének szükségességére.[50] E jogvédelmi rendszer kiemelkedő alkotóeleme az Európai Emberi Jogi Egyezmény, amelyre a Maastrichti Szerződés is utal.[51] Az Unióban a saját alapjogi charta primér közösségi jogba emeléséig a tagállami tradíciók mellett az EJEE jelent igazodási pontot az alapjogvédelem szempontjából. Erre tekintettel az EU-csatlakozást megelőző alkotmánymódosítási koncepciót indokolt és stílusos lenne kiterjeszteni az alapjogi fejezet reformjára is.
3. Az Alkotmánynak a nemzetközi jog jogforrási jellegéről rendelkező 7. §-a hiányosságaira számos szakértő hívta fel a figyelmet az elmúlt években.[52] Az Alkotmány 7. § (1) bekezdése - mely szerint "A Magyar Köztársaság jogrendszere elfogadja a nemzetközi jog általánosan elismert szabályait, biztosítja továbbá a vállalt nemzetközi jogi kötelezettségek és a belső jog összhangját" - túl általános, és egyúttal hiányos keretszabálynak tekinthető. Lényegileg ugyanis nem mond semmit a nemzetközi szerződések magyar jogrendszerbeli helyéről, az elsőbbség kérdéséről, a közvetlen alkalmazhatóság lehetőségéről vagy kötelezettségről, a nemzeti jogrendszerrel fennálló esetleges kollízió feloldásáról, és a szupranacionális jog sajátosságaival szemben semmiféle garanciát nem biztosít. Az aktuális alkotmánymódosítás keretében meg kellene ragadni az alkalmat e rendelkezés pontosítására, és a hagyományos nemzetközi jog, illetve a közösségi jog jogforrási jellégének differenciált rendezésére. ■
JEGYZETEK
*A tanulmány - a T/038414 sz. OTKA támogatásával - az igazságügy-miniszter és a külügyminiszter IM/EUR/2002/Ter-vezet/287/12. számú tervezete alapján készült.
[1] Az előterjesztés 2001 januárjában közzétett nyilvános változata az IM honlapján elérhető: http://www.im.hu. A további hivatkozásokban: Előterjesztés 2001.
[2] Tanulmányunk terjedelmi okokból csak az alkotmánymódosítás téziseinek értékelésére szorítkozik.
[3] Tézisek 2. o.
[4] Vö. Előterjesztés 2001. 12. o.
[5] Vö. Tézisek 3-4. o.
[6] Több tagjelölt állam ezt a megoldást választotta. Lásd a Lengyel Köztársaság 1997. évi Alkotmányának 90. cikkelyét, illetve a Cseh Köztársaság 1992. évi Alkotmányának 10a és 10b cikkelyét.
[7] Vö. Tézisek 4-5. o.
[8] Megjegyzendő, hogy a jogharmonizációs jellegű közjogi jogalkotás meglehetősen eklektikus volt az utóbbi években. Egyes törvények esetében a módosítás teljes egészében, szakmailag megfelelően megtörtént (2001. évi XXXIX. törvény a külföldiek beutazásáról és tartózkodásáról, 1993. évi LV. törvény a magyar állampolgárságról), és vannak olyan, kiemelkedő jelentőségű közjogi jogforrások, amelyek esetében integráció-vonatkoztatott koncepció még nem látott napvilágot (Pl. Házszabály, 1997. évi LXXIX. törvény a kormány tagjai és az államtitkárok jogállásáról és felelősségéről, 1989. évi XXXII. törvény az Alkotmánybíróságról.)
[9] T. Läufer: Zur künftigen Verfassung der Europäischen Union - Notwendigkeit einer offenen Debatte. Integration, 1994. 4. szám 209. o.
[10] Vö. Tézisek 6-7. o.
[11] Az EK Bíróság kezdeményező lépése a tagállamok bíróságai felé az alkotmányosító döntések vonatkozásában egyfajta bírói-alkotmányos szerződéselméleten alapult. Azt javasolva, hogy az új jogi rendszer korlátozott körben működjön, az EK Bíróság nem egyszerűen deklarálta a közösségi jog egyik elvét, amelyet annak alkotójaként a későbbiekben szabadon áttörhetne. Arra hívta fel a tagállamok bíróságait és alkotmánybíróságait, hogy az új jogi rendszert annak megértésével fogadják el, hogy az valóban korlátok között működik. A tagállamok jogrendszerei által történő elfogadás tehát tényleges előfeltétel volt.
[12] Paul Kirchhof: The Balance of Powers Between National and European Institutions. In: European Law Journal, Vol. 5, No. 3. September 1999. 232-233. o.
[13] Dán alkotmány 20. cikkely, belga alkotmány 34. cikkely, francia alkotmány 88-1. cikkely, svéd alkotmány 10. fejezet 5. cikkely
[14] Francia alkotmány 88-2. cikkely (gazdasági és pénzügyi unió megvalósítása, személyek szabad mozgásának szabályozása céljából), dán alkotmány 20. cikkely (más államokkal való együttműködés céljából), német GG 23. cikkely (az egyesült Európa megvalósítása, az EU fejlődése érdekében), portugál alkotmány 7/5. cikkely (béke, gazdasági fejlődés, államok közti demokratikus együttműködés céljából), görög alkotmány 28.2. cikkely (fontos nemzeti érdekből, más államokkal való együttműködés céljából)
[15] Német GG 23. cikkely (demokratikus, jogállami, szövetségi alapelvek és a GG-ben garantált alapjogvédelem tiszteletben tartandó), svéd alkotmány 10. fejezet 5. cikkely (alapjogok tiszteletben tartása az európai együttműködés során), görög alkotmány 28.3. cikkely (a hatáskör-átruházás nem sértheti az alapjogokat, a demokratikus kormányzást, az egyenlőség elvét)
[16] Francia alkotmány 88-2, 88-3. cikkely, dán alkotmány 20. cikkely, portugál alkotmány 7/6. cikkely, görög alkotmány 28.3. cikkely
[17] Német GG. 23. cikkely, portugál alkotmány 7/6. cikkely
[18] A hivatkozás a következő alkotmányi értékeket jelenti: köztársasági államforma, demokrácia és jogállamiság, népszuverenitás, népképviseleti elv, az alapvető jogok, különösen az emberi élethez és méltósághoz való jog elismerése és tiszteletben tartása
- 122/123 -
[19] Abban az értelemben, hogy a jogszuverenitás kifejeződését, az alkotmányt összhangba kell hozni azokkal a közösségi jogi követelményekkel, amelyek a nemzetközi jog általános elveiből származnak (pl.: emberi jogok elismerése). Ez azonban nem jelenti a jogszuverenitás újabb korlátját, mivel az alkotmányozó hatalomban megnyilvánuló jogszuverenitás eredetileg sem korlátlan. Bővebben lásd: Válogatott fejezetek a rendszeres alkotmánytan köréből, Szerk.: Kiss László, Pécs 1996. 76. o.
[20] A "szuverenitás átruházása" kifejezés használata tehát nemcsak fogalmilag pontatlan és félrevezető, de erre az Unió nem is tart igényt: egyrészt a Maastrichti Szerződés 6. cikkelye (ex F. cikkely) kimondja, hogy az Unió tiszteletben tartja a tagállamok nemzeti identitását, másrészt a luxemburgi Bíróság többször hangsúlyozta, hogy a Közösség a korlátozott, egyedi hatáskörök elve alapján működik, tehát az elvárás csupán hatáskör-átruházás.
[21] Az erre vonatkozó javaslat a "Konklúziók..." 1. pont alatt.
[22] Az EK Bírósága elutasítja a viszonosság felhívhatóságát a Közösség és tagállam, valamint a tagállam-tagállam viszonyában is. Cases 90, 91/63 Commission v. Lux. and Belg. 1964. ECR. 625. o.
[23] A Nizzai Szerződés módosítja a szorosabb együttműködésre vonatkozó szabályokat, bevezetve helyette a fokozott együttműködés intézményét. Az új rendelkezések hatálybalépését követően a legalább nyolc tagállamot tömörítő fokozott együttműködés kialakításához a Tanács felhatalmazása és a Bizottság közreműködése szükséges. A flexibilitás alkalmazása csak végső eszköz lehet, és abban az esetben vehető igénybe, ha a Tanács megállapítja, hogy az együttműködés célkitűzései nem lennének elérhetők ésszerű határidőn belül pusztán a szerződések rendelkezéseinek alkalmazásával. A Nizzai Szerződés 1. cikkelyének 6. pontja állapítja meg az EUSz. új 27a - 27e cikkelyeit: fokozott együttműködés a Közös Kül- és Biztonságpolitika területén. Az 1. cikkely 9. pontja új 40., 40a, 40b cikkelyt határoz meg: fokozott együttműködés a Rendőrségi és Igazságügyi Együttműködés körében. Az 1. cikkely 11. pontja a generálklauzulát (EUSz. 43-45. cikkely) módosítja, egészíti ki a fokozott együttműködés feltételeinek és korlátainak megállapításával. A Nizzai Szerződés 2. cikkelyének 1. pontja az EKSz. 11. cikkelyét módosítja, és bevezeti az új 11a cikkelyt: fokozott együttműködés az EK-ban.
[24] Vö. Előterjesztés 2001. 18-20. o.
[25] A Közösség Bíróságának hatáskörét hivatott biztosítani az előzetes döntési eljárás, EKSz. 234. cikkely (ex 177. cikkely).
[26] Case 14/83 Von Colson v. Land Nordrhein-Westfalen [1984] ECR 1891. és Case 106/89 Marleasing SA v. La Commercial International de Alimentacion SA [1990] ECR I-4135.
[27] Jelenleg csupán a nemzetközi szerződések előzetes kontrolljára, és a nemzetközi szerződésbe ütközés vizsgálatára van lehetőség az Abtv. 1. § a) és c) pontja alapján.
[28] 4/1997. (I. 22.) AB határozat és 30/1998. (VI. 25.) AB határozat
[29] A korábbi határozatok alapján ez nem volt egyértelmű, vö. a 30/1990. (XII. 15.) és a 61/B/1992. AB határozatokkal.
[30] Ádám Antal: Alkotmányi értékek és alkotmánybíráskodás, Osiris Kiadó, Budapest 1998. 93-94. o.
[31] Vö. Tézisek 18-20. o.
[32] Felföldi Enikő: Az Európai integráció magyar Országgyűlést érintő alkotmányos vonatkozásairól. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk. Bodnár László) SZTE ÁJTK Nemzetközi Jogi Tanszék, Szeged 2001. 75-87. o.
[33] Felföldi: i.m. 99-106. o.
[34] Vö. Tézisek 20-22. o.
[35] Vö. Tézisek 22-23. o.
[36] Vö. 1220/H/1992. AB határozat ABH 1992. 630 (631)
[37] 119/1996. (XII. 21.) OGY határozat. In: Törvények és rendeletek hivatalos gyűjteménye 1996. 4. kötet, 5135-5146. o. Az idézett OGY határozat alapján az Alkotmányelőkészítő Bizottság által kidolgozott szövegtervezet (lásd alább) az előző (1994-1998) parlamenti ciklus alatt keletkeztek, a jelenlegi Országgyűlést ezért a szövegtervezet nem kötelezi. Az EU-csatlakozáshoz kapcsolódó alkotmánymódosítás terén azonban a két dokumentum olyan előremutató lépésként értékelendő, hogy tudományos feldolgozásuk ma sem érdektelen.
[38] 119/1996. (XII. 21.) OGY hat. első rész, III. fej. 6. pont.
[39] Az Országgyűlés Alkotmányelőkészítő Bizottságának titkársága AEB/1/1997. számon: a Magyar Köztársaság Alkotmányának szövegtervezete, 1997. I. 7.
[40] AEB/1/1997 szövegtervezet I. fejezet, 9. § (2) és (3) bek.
[41] A német Alaptörvény szintén államcélként fogalmazza meg az EU fejlesztését az "egyesült Európa egyenjogú tagjaként". Vö. GG preambulum és 23. cikkely, valamint A. Katz: Staatsrecht, C. F. Müller, Juristischer Verlag, Heidelberg 61-62. o.
[42] Alkotmány 58. § - amellyel kapcsolatosan a törvényi jogharmonizáció már megtörtént.
[43] Alkotmány 69. § (2) bekezdés
[44] Alkotmány 62-63. §
[45] Alkotmány 70/B. §
[46] Az egyesülési jogról szóló 1989. évi II. törvény 8. §-a szerint társadalmi szervezet ügyintéző és képviseleti szervének tagja letelepedési vagy tartózkodási engedéllyel nem rendelkező nem magyar állampolgár csak akkor lehet, ha a szervezet nemzetközi jellegű. Párt alapítója és tisztségviselője csak magyar állampolgár lehet. A gyülekezési jogról szóló 1989. évi III. törvény 5. §-a alapján rendezvényt csak magyar állampolgár, illetve magyarországi tartózkodási vagy letelepedési engedéllyel rendelkező nem magyar állampolgár szervezhet.
[47] Alkotmány 69. § (3) bekezdés
[48] Alkotmány 70/F. §
[49] EKSz. 43-49. cikkelyek (ex 52-59. cikkelyek) a letelepedési jogról és a szolgáltatásokról, 28. cikkely (ex 30. cikkely) a mennyiségi korlátozások tilalmáról.
[50] Lásd például Blutman László: Az alkotmányos és európai alapjogok viszonya. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk. Bodnár László) SZTE ÁJTK Nemzetközi Jogi Tanszék, Szeged 2001. 13-66. o. és Alapjogok és alkotmányozás (szerk. Ádám Antal) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Állam- és Jogtudományi Intézet, Budapest 1996.
[52] Lásd pl. Bodnár László: Alkotmányfejlődés és EU-csatlakozásunk. In: EU-csatlakozás és alkotmányozás (szerk. Bodnár László) SZTE ÁJTK Nemzetközi Jogi Tanszék, Szeged 2001. 5-11. o.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanársegéd.
[2] A szerző egyetemi docens.
Visszaugrás
