Az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdése szerint a köztársasági elnöknek az (1) bekezdésében meghatározott minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez - bizonyos kivételektől eltekintve[1] - a miniszterelnöknek vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges. Az ellenjegyzés intézményének szabályozása a magyar alkotmányjogban meglehetősen hiányosnak, pontatlannak és homályosnak mondható: nem került rögzítésre sem az, hogy az ellenjegyzés a köztársasági elnök döntésének érvényességi jeltétele, sem pedig az, hogy az ellenjegyzés következtében az elnöki döntésért az ellenjegyző viseli a felelősséget.[2] Sem az Alkotmány, sem más törvény, sem pedig a Kormány ügyrendje, illetve a miniszterek feladat- és hatáskörét szabályozó kormányrendelet nem tartalmaz részletes előírást arra nézve, hogy a köztársasági elnök ellenjegyzésre szoruló döntéseinél milyen eljárást kellene alkalmazni, illetőleg az ellenjegyzésnek (vagy elmaradásának) milyen jogkövetkezményeivel kellene számolni.[3] Az Alkotmánybíróság néhány határozatában[4] ugyan érintette az ellenjegyzést, és ennek lényegére, illetve tartalmára tett pár fontos megállapítást, de az intézmény sajátosságait különösebben nem részletezte. Ezért indokoltnak tűnik röviden összefoglalni a kontraszignatúra kialakulását és fejlődését, továbbá funkcióit, valamint a gyakorlásával kapcsolatos eljárás főbb összetevőit.
Az ellenjegyzés az államszervezeti jog hosszú tradícióval rendelkező jogintézménye, amelynek valódi értelme csak akkor tárul fel, ha fejlődését és funkcióit a mindenkori állami környezet kontextusába ágyazottan vizsgálják.[5] Ezért az ellenjegyzés megértése érdekében elengedhetetlen a történelmi fejlődésre és ennek az intézménynek a kialakítására való visszatekintés.
Az ellenjegyzés intézménye ténylegesen az alkotmányos monarchiákban keletkezett, de bizonyos előképe már korábban is megtalálható volt: eredetét a késő római császári jogig lehet visszakövetni. Konstantin császár 341-ben elrendelte, hogy a császári parancsok - a végrehajthatóságuk érdekében - a császár kézjegye mellett a questor aláírását is igénylik. Ennek az ellenjegyzésnek a célja és értelme az volt - ahogy erre Justinianus császár 542. évi 141. novellájából következtetni lehet - hogy az uralkodó aláírásának eredetiségét, valódiságát tanúsítsa. Ezt a hitelesítési junkciót még a középkori Német-Római Birodalomban is a főkancellár - vagy a gyakorlatban a legtöbbször a birodalmi alkancellár - által végrehajtott ellenjegyzéssel tekintették összekapcsoltnak, ami különösen a hamisításokkal szembeni védelmet szolgálta, és a legtöbb tartományban is gyakori volt.[6] A XIX. század kezdetéig tehát a kontraszignatúra mindenekelőtt a szuverén monarcha által kiállított okirat eredetiségét, hiteles voltát bizonyította.[7]
Az ellenjegyzés modern története csak az alkotmányos monarchiák időszakával kezdődött,[8] a maihoz hasonló formáját a XIX. században nyerte el; ennek a berendezkedésnek a kialakulásával az ellenjegyzés teljesen új, az uralkodói teljhatalom korlátozásának funkcióját kapta. A konstitucionalizmus alapvető törekvéséből az a megfontolás következett, hogy a monarchát a szuverén hatalmának gyakorlásában a népakarathoz kössék. Ezt a célt a kormányzati aktusok kontrollján keresztül a "nép" által választott parlamentnek kellett elérnie. Az alkotmányos monarchiák rendszerében az uralkodót - mint államfőt - megillető jogokhoz tartozott egyrészt a teljes kormányzati-végrehajtó hatalom, amit a miniszterek útján gyakorolhatott, másrészt - a szentesítési jog alapján - a törvényhozásban való egyenrangú közreműködés, amelyeket lényegében a saját politikai mérlegelése szerint végzett, és e tevékenysége során nem volt sem parlamenti, sem bírói kontrollnak alávetve.[9] Mivel a monarcha a kormányzati hatalom birtokosa maradt, de a sérthetetlensége következtében nem rendelhették alá sem jogi, sem pedig parlamenti politikai kontrollnak, továbbá a parlament általi elmozdítás lehetősége sem állt fenn, ezért a kormánynak - amelyre nem vonatkozott az uralkodó sérthetetlenségének elve - kellett a monarcha aktusaiért a felelősséget vállalnia. Ez az ellenjegyzés intézményével ment végbe, amelynek így már konstitutív jelentősége volt: ezáltal a kormány ellenjegyző tagja igazolta az uralkodó helyett a parlamenttel szemben a kormányzati politikát, és vállalta az uralkodó aktusaiért a felelősséget.[10] Az ellenjegyzés biztosította továbbá, hogy az uralkodó az őt megillető jogokat ne teljesen a saját belátása szerint gyakorolhassa, hanem ehhez vegye igénybe
- 99/100 -
a miniszterek tanácsát, és akaratnyilvánítása kötve legyen a miniszterek hozzájárulásához.[11] Ez a hozzájárulás tehát az ellenjegyzés formájában következett be,[12] ezáltal az uralkodó egyes felségjogi aktusai csak akkor váltak végrehajthatókká, ha az ellenjegyzés megtörtént.[13] A miniszter általi kontraszignálás ennyiben az uralkodói aktusokért viselt felelősséget alapozta meg,[14] mégpedig úgy, hogy a monarcha döntési hatásköreit és felelősségmentességét megőrizték, de egyúttal az alkotmányos államban mellőzhetetlen felelősséget az uralkodó aktusaiért is érvényesíthették.[15] E korszakban az ellenjegyzés közvetlen hatása ezért abban ragadható meg, hogy az uralkodó a hatalmát már nem gyakorolhatta teljesen szabadon,[16] hanem ezt bizonyos értelemben a "minisztérium" - a kormány - általi kontrollnak rendelték alá.[17] Ez azonban meglehetősen gyenge megoldásnak bizonyult, és nem jelentette az uralkodó akaratának valódi korlátját sem. Ez több okra volt visszavezethető. Egyrészt a döntéshozatal súlypontja a monarcha és a kormány viszonyában egyértelműen az uralkodónál maradt,[18] így a kormány helyzete az uralkodóhoz képest - eredményét tekintve - erőtlennek minősíthető: neki kellett a monarcha aktusaiért viselnie a parlamenti felelősséget, anélkül, hogy a monarcha döntéseire jogilag meghatározó befolyása lett volna. Másrészt az uralkodó - saját jogon, belátásától függően - a kormányt (vagy az ellenjegyző, illetve nem ellenjegyző minisztert) bármikor meneszthette.[19] Harmadrészt - az előző lehetőségre is tekintettel - a parlamenti kontrollt meglehetősen gyenge eszközökkel alakították ki. Bár a kormánnyal szembeni parlamenti felelősség fokozatosan érvényesült, és a parlamenti felszólalások, továbbá kérdések feltétele, valamint a viták során kritikát lehetett gyakorolni a kormány felett - ami kiterjedt az uralkodó ellenjegyzett kormányzati cselekményei célszerűségére is -, de a parlament kezében nem volt olyan szankció, ami a kormány fennállását érintette volna. Sem a parlamentnek nem volt befolyása a kormányalakításra, sem az uralkodó nem függött a parlament hozzájárulásától, és ugyanez vonatkozott a kormány fennmaradására, illetőleg menesztésére is. Az uralkodónak semmi esetre sem kellett engedelmeskednie a kormánnyal szembeni parlamenti bizalmatlansági szavazás eredményének, és magától értetődően még kevésbé került szóba a parlament általi közvetlen kormánybuktatás. Így a parlamentnek valódi politikai szankcióként - közvetett módon - csak a kormány által indokoltnak tartott törvények - és mindenekelőtt az évente szükséges költségvetési törvény - elutasítása állt kényszerítő eszközként a rendelkezésére.[20] Végül meg kell említeni a kontroll másik - jogi - formáját is. Az alkotmányos monarchiákban ugyanis a kormány bírósági kontrollnak is alá volt rendelve, amit általában az ún. miniszter vád alá helyezésének intézménye biztosított, és amit a parlament a miniszterrel szemben az erre illetékes bírói fórum előtt emelhetett.[21] Ennek jelentősége - eltekintve politikai demonstrációs hatásától - szintén csekélynek minősíthető. Először is ezt csak alkotmány- vagy törvénysértés esetén emelhették, politikai mérlegelést tartalmazó - hibás vagy célszerűtlen - döntés tárgyában azonban nem.[22] Másfelől az alkotmányos törvények alacsony száma miatt magától értetődően kevés esély volt arra, hogy a miniszter törvényi normát sértsen. Emellett a legtöbb alkotmányos monarchiában hiányos volt a miniszter jogi felelősségre vonási eljárásának részletes szabályozása, így nem volt egyértelműen világos az sem, hogy vajon törvénysértés esetén a bíróság szankcióként kimondhatta-e a kormánytisztség elvesztését.[23] Ez továbbra is erőtlenné tette az ellenjegyzés intézményének jelentőségét és hatását.
Az alkotmányos monarchiát felváltó parlamentáris demokrácia korszakában az ellenjegyzés junkciója ismét átalakult. Ennek a változásnak a lényege azzal függött össze, hogy az államfő (a monarcha vagy - ahol a monarchiát köztársaság váltotta fel - a köztársasági elnök) milyen jogosítványokkal rendelkezett a végrehajtó hatalom irányában, a végrehajtó hatalom élén álló államfőnek mely aktusaihoz vált szükségessé a kontraszignálás. Azokban az államokban, ahol az államfő formálisan a végrehajtó hatalom feje maradt, ott éppen e pozíciójából adódóan megkövetelték, hogy teljes tevékenysége - vagyis minden intézkedése és rendelkezése - ellenjegyzést igényeljen,[24] mert a végrehajtó hatalmat csak a kormányon keresztül gyakorolhatta. A parlamentáris demokráciákban a döntő szemponttá azonban az vált, hogy a kormány már egyértelműen a parlamentnek volt felelős, megbízatása és fennmaradása a parlamenti többség bizalmától függött. Az államfő, ha továbbra is rendelkezett a miniszterelnök vagy a miniszterek kinevezési jogával, ezt csak a parlamenti erőviszonyokra tekintettel gyakorolhatta, és megszűnt az a joga, hogy a minisztereket (a kormányt) tetszése szerint menessze. Így - bár az államfőt továbbra sem rendelték alá a parlamenti politikai felelősségnek - az ellenjegyzés politikai felelősség-vállalási funkciója fokozódott és jelentősége növekedett: ez ugyanis magával hozta a miniszternek az ellenjegyzett aktusért viselt politikai felelőssége erősödését. A miniszter egyértelmű és - a parlamenti kontrolljogokkal - szankcionálható parlamenti felelőssége, illetve az a tény, hogy megbízatása már nem az államfőtől függött, azt eredményezte, hogy az ellenjegyzés gyakorlása során egyéni mérlegelésének ön-
- 100/101 -
állósága növekedett, és ezáltal az államfőt is - aktusainak kormánytag általi kontrollján keresztül - szorosabban kötötte a parlament akaratához. Ennek eredményeként az államfő szinte minden aktusának érvényességi feltételévé vált a miniszteri ellenjegyzés: ha nem így lett volna, akkor a parlamenti felelősség elve az államfői aktusokkal szemben nem lett volna érvényesíthető.[25] Az alapvetően átalakult alkotmányjogi környezet következtében jelentős változás ment végbe abban az értelemben is, hogy az államfőt a köztársaságokban alkotmány- vagy törvénysértésért általában már közvetlenül - az ellenjegyzéstől függetlenül - felelősségre lehetett vonni,[26] de amíg az államfő tevékenysége az alkotmány és a törvények keretei között maradt, nem volt parlamenti felelősségnek alárendelve. Ez viszont továbbra is indokolta az államfő parlamenti politikai felelősségének kormánytag általi vállalását.
Mivel a parlamentáris demokráciákban a parlament és a kormány vált a politikaalakítás legfontosabb szervévé, ezért az ellenjegyzésnek - politikai felelősséget vállaló funkciója mellé - további funkciója alakult ki: az államfői intézkedések és rendelkezések kormánytag általi kontrolljának a kormány politikájával való összhang megteremtését (a kormányzás-államirányítás egységességét) is biztosítania kellett. Az ellenjegyzés megkövetelése a kormánytagoknak az államfő tevékenysége felett olyan ellenőrzési lehetőséget adott, ami egyúttal alárendelte az államfőt a kormány akaratának, és ezáltal biztosította, hogy az államfő nem cselekedhet a kormány általános politikájával szemben.[27] Az ugyanis, hogy az államfő aktusának érvényességi kelléke a kormány tagjának az ellenjegyzése, egyidejűleg a kormány politikájának való megfelelést, a kormányzás-államirányítás egységességét is biztosítja.[28] Elveszi tudniillik az államfőtől azt a lehetőséget, hogy a kormánnyal való egyeztetés nélkül, vagy akár a kormánnyal szemben önálló politikaalakító tényezőként lépjen fel, és olyan intézkedéseket vagy rendelkezéseket hozzon, amivel a kormány nem ért egyet, amihez nem járul hozzá, vagyis amit nem kontraszignál. Így az államfő a számára biztosított hatásköröket csak a kormánnyal összhangban gyakorolhatja, vagyis az államfő tevékenységének a kormánypolitikával való koordinációjáról van szó, ami azt is jelenti, hogy az államfőnek és a kormánynak az államirányítás legfontosabb döntéseit bizonyos értelemben együttműködve kell meghoznia.
Az ellenjegyzés intézményét Magyarországon először az 1848. évi III. törvénycikk vezette be.[29] Az ellenjegyzés ilyen módon való szabályozását a dualizmus kori törvények is fenntartották,[30] aminek a lényege az volt, hogy az uralkodó rendelkezett a végrehajtó hatalommal, amit kizárólag a miniszterek útján gyakorolhatott. A miniszterek az államfő delegáltjainak voltak tekinthetők,[31] de a miniszteri ellenjegyzés a királyi rendelkezések jogérvényességi kelléke volt: a miniszteri kontraszignálás egyrészt az adott rendelkezés királyi eredetét tanúsította, másrészt - mivel az uralkodó közjogi értelemben felelőtlennek minősült - a király ténykedéséért vállalta az országgyűlés előtt - mind a jogi, mind a politikai - felelősséget.[32]
A dualizmust követően a kormányzói tisztséget létrehozó - az alkotmányosság helyreállításáról és az állami főhatalom gyakorlásának ideiglenes rendezéséről szóló - 1920. évi I. törvénycikk is ismerte az ellenjegyzés intézményét.[33] A végrehajtó hatalommal rendelkező kormányzó ezt a hatalmat szintén kizárólag a nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolhatta, és az e körben hozott minden rendelkezése és intézkedése csak úgy volt érvényes, ha az illetékes felelős miniszter ellenjegyzésével látták el.[34] A korábbi megoldáshoz képest lényeges változást jelentett továbbá az, hogy a kormányzót - az uralkodóval ellentétben - jogilag (az alkotmány vagy a törvény megsértése esetén) a nemzetgyűlés már felelősségre vonhatta.[35]
A II. világháborút követő koalíciós időkben az ellenjegyzés jogintézménye még használatban volt:[36] a Magyarország államformájáról szóló 1946. évi I. törvénycikk előírta, hogy a köztársasági elnök minden rendelkezéséhez és intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes felelős miniszter ellenjegyzése szükséges.[37] Az államfő e törvény szerint a végrehajtó hatalom letéteményese, amit a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorol.[38] Ennek alapján érthető, hogy a köztársasági elnök a végrehajtó hatalom gyakorlása során "rendelkezéseket" hozhatott és "intézkedéseket" tehetett, ami megkövetelte az ellenjegyzést.[39] Abból a törvényi előírásból adódóan ugyanis, hogy a köztársasági elnök nevezte ki és mentette fel a parlamenti többségi elv tiszteletben tartásával a miniszterelnököt, a miniszterelnök előterjesztése alapján pedig a minisztereket,[40] az következett, hogy az államfőnek tekintettel kellett lennie a parlamenti erőviszonyokra, és a parlamentáris demokráciának arra az elvére, hogy a végrehajtó hatalom tényleges gyakorlója a kormány.[41] A törvény tartalmazta a köztársasági elnök jogi felelősségét is: a nemzetgyűlés az alkotmányt vagy a törvényt megszegő köztársasági elnököt felelősségre vonhatta.[42]
A szocialista korszakban az ellenjegyzés intézményét az alkotmány nem szabályozta, és nem is alkalmazták, mivel az államfői jogokat is gyakorló Népköztársaság Elnöki Tanácsa esetében ennek a jogintézménynek nem volt értelme és jelentősége.[43]
Az ellenjegyzés visszaállítására a rendszer megváltoztatása idején - az Alkotmányt módosító 1989.
- 101/102 -
évi XXXI. törvénnyel - került sor, ami a köztársasági elnök intézményét is helyreállította.[44] Ennek következtében az Alkotmány 30/A. § (2) bekezdéseként került be az alaptörvénybe az a rendelkezés, ami lényegében még ma is hatályban van.[45] Az ellenjegyzés intézményét is visszaállító alkotmánymódosítás indokolásában az fogalmazódott meg, hogy mivel a módosítás "- az 1946. évi I. törvényhez hasonlóan - a korlátozott elnöki hatalom kialakításának alkotmányos alapjait teremti meg", feleleveníti "az 1848. évi III. törvénycikkben és az 1946. évi I. törvényben is szabályozott miniszteri ellenjegyzés intézményét. Ennek megfelelően egyes, az Alkotmány 30/A. §-ában írt államfői hatáskörök gyakorlása során a megtett intézkedésekhez a Kormány elnökének vagy az illetékes miniszternek az ellenjegyzése szükséges. Nem irányadó azonban ez a szabály az Alkotmány egyéb helyein szabályozott elnöki hatáskörök (pl. Országgyűlés feloszlatása, bírák kinevezése) esetén."[46] E szabályozási megoldás következtében tehát az ellenjegyzés megkövetelése elvileg nem általában az államfő "minden rendelkezése és intézkedése" kapcsán került kimondásra - ahogy ez az 1946. évi I. törvény 13. § (4) bekezdésében szerepelt -, hanem tárgyát tekintve korlátozott módon, a köztársasági elnök feladat- és hatásköreit csak részben felsoroló alkotmányi szakaszra vonatkozóan.[47] Ez annyiban helyeselhető, hogy az alkotmánymódosítás alapvetően változtatta meg az 1946. évi I. törvénycikkben szereplő államfő jogkörét: az Alkotmány szerint a köztársasági elnök már nem a végrehajtó hatalom letéteményese, hanem elkülönült államfői hatásköre van.[48] Ugyanakkor az ellenjegyzés intézményére vonatkozó korábbi előírást szinte teljesen változatlan formában átvették, ami a hatályos Alkotmány kontextusában értelmezési problémák sorát veti fel.
Az Alkotmány csak a 30/A. § (1) bekezdésében megállapított köztársasági elnöki hatáskörök esetében - ott sem mindegyiknél - teszi kötelezővé az ellenjegyzést,[49] de az államfőnek az alaptörvény más szakaszaiban rögzített hatásköreinél ettől eltekint.[50] A 30/A. § (2) bekezdésében azonban megmaradt az a kitétel, hogy a köztársasági elnöknek az (1) bekezdésben meghatározott "minden intézkedéséhez és rendelkezéséhez" ellenjegyzés szükséges, ami ebben az összefüggésben nem igazán értelmezhető.
a) Egyrészt a köztársasági elnök az új alkotmányi szabályozás következtében már nem része a végrehajtó hatalomnak, az ilyen döntési hatáskörei csaknem teljesen megszűntek. A kormányzati politikai akaratképzésben nem vesz részt, bár ehhez kapcsolódóan vannak bizonyos jogosítványai (pl. a törvények kihirdetésével összefüggő vétójog), de ezek a kormányzati döntéshozatalt csak modifikálhatják, az akaratképzésben való tényleges részvételt nem jelentenek. A köztársasági elnöknek a Kormány létrejöttében és fennmaradásában gyakorlatilag már nincs befolyása, abban az értelemben semmiképpen, hogy ha az elnöki aktus ellenjegyzését a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter megtagadja, akkor az államfőnek jogában állna őket meneszteni. A Kormány léte a parlament(i többség)től függ, és nem a köztársasági elnök akaratától. Mivel a végrehajtó hatalom kizárólagos letéteményese a Kormány,[51] vagyis a köztársasági elnök a végrehajtó hatalomnak nem gyakorlója, ezért az 1946. évi I. törvénycikkben rögzített "minden rendelkezés és intézkedés" kitétel itt értelmét veszti: az államfőnek nincs általában vett intézkedési és rendelkezési joga. A végrehajtó hatalom csúcsán álló köztársasági elnök a kormányzás és a közigazgatás szférájába tartozó ügyekben különböző intézkedéseket tehetne és rendelkezéseket adhatna ki, ami indokolhatná ezek kormánytag általi ellenjegyzéshez kötését, de a végrehajtó hatalmon kívül álló államfőt ilyen intézkedések és rendelkezések nem illetik meg.
b) Ha viszont az Alkotmány szisztematikájából kiindulva a "minden intézkedés és rendelkezés" kitétel - helyesen - a 30/A. § (1) bekezdésre vetítve konkretizálandó, akkor a rendelkezés tárgyi korlátozottsága - az ellenjegyzendő hatáskörök jellege - következtében okoz a "minden intézkedés és rendelkezés" értelmezési problémát. Ezek a hatáskörök ugyanis a köztársasági elnök döntési jogkörébe tartozó ügyek, így az ellenjegyzés tárgya az államfő döntése. Nem világos azonban, hogy a döntések kapcsán mit kell érteni a "minden intézkedés és rendelkezés" alatt. Ez a döntésen kívül magában foglalja-e a döntés-előkészítés során tett intézkedéseket és rendelkezéseket (pl. a köztársasági elnöknek a saját hivatali apparátusa számára adott utasításokat), továbbá a döntés mellett az e tárgykörhöz kapcsolódó szóbeli megnyilvánulásokat (pl. esetleg az államfőnek a kinevezésekkel kapcsolatos véleménynyilvánítását, vagy állampolgársági ügyben adott nyilatkozatát, illetve nagykövetek és követek megbízásával, fogadásával összefüggő interjúit), valamint mi a helyzet az ellenjegyzéshez kötött hatásköröknél az államfői mulasztással. Elvileg ezek is ellenjegyzést igényelhetnének, mivel a "minden intézkedés és rendelkezés" esete ezeket az államfői megnyilvánulásokat is felöleli.
c) Az alkotmányi szabályozás nem határozza meg pontosan azt sem, hogy mi az intézkedés és a rendelkezés
- 102/103 -
fogalma. Az intézkedés és rendelkezés köznapi értelemben nem teljesen azonos, bár jelentéstartalmukban van bizonyos átfedés. Az intézkedés jelentése - az a tény, eljárás, hogy valaki, valami intézkedik - tehát az intézkedik igére vezethető vissza: az intézkedik szó egyrészt jelenti azt, hogy valaminek az elvégzésére, végrehajtására utasítást adnak, valaminek az elintézését (tennivaló elvégzését, teljesítését, ügy elrendezését, lebonyolítását) végzik,[52] másrészt valamely ügy, eljárás stb. intézését, rendjét előzetesen szabályozzák.[53] A rendelkezés köznapi értelemben pedig utasítást, intézkedést jelent: azt a lehetőséget, hogy valaki rendelkezhet valamivel: ügyeket, munkát, illetve valaki(ke)t utasításokkal irányít, dönt valamiben, utasítást ad valaminek a végrehajtására, felhasználására.[54] Az "intézkedés" és "rendelkezés" szavak tehát részben azonosak, részben különböznek egymástól.[55]
A köztársasági elnök esetében elvileg a "rendelkezés" felfogható akként, hogy ez - mint az államfő aktusa - kifejezetten kötelező külső jogi hatást céloz meg, pl. kinevezési, kegyelmezési, állampolgársági stb. ügyek eldöntésében nyilvánul meg. Ezzel szemben az "intézkedés" befelé irányul, tisztán belső hatása van, tehát különösen azok az aktusok sorolhatók ide, amelyek a döntések előkészítésére irányulnak és saját hivatali szervezetének szólnak. Helyesebb azonban az intézkedést és a rendelkezést egységes fogalomként érteni: ez a fogalompár arra szolgál, hogy a köztársasági elnök minden elképzelhető aktusát ellenjegyzésnek rendeljék alá. Ezt a felfogást erősíti meg az is, hogy az Alkotmány szerint - természetesen a 30/ A. § (1) bekezdésének tárgyi korlátozottságát figyelembe véve - minden intézkedés és rendelkezés ellenjegyzésre szorul. Továbbra sem világos azonban, hogy az eredmény szempontjából csak a jogi hatást kiváltó aktusokra - mint intézkedésekre és rendelkezésekre - vonatkozik, vagy azokra is, amelyeknek nincs jogi, csak esetleg politikai relevanciájuk (mint pl. az államfő adott ügyekben tett szóbeli megnyilvánulásainak). A köztársasági elnök minden intézkedése és rendelkezése megfogalmazás ezért pontatlan és zavaró: ez alól ugyanis lehetnek kivételek.
d) A kivételek között két területet mindenképpen indokolt megvizsgálni: egyrészt a köztársasági elnök szóbeli megnyilvánulásait, másrészt a hivatala számára tett intézkedéseket és rendelkezéseket. Elméletileg az alkotmányi előírás - "minden intézkedése és rendelkezése" megfogalmazás - következtében a csak politikailag releváns elnöki cselekmények (mint pl. a szóbeli megnyilvánulások) is ellenjegyzésnek lehetnének alárendelve, de ezt az értelmezést el kell utasítani. Egyfelől azért, mert az ellenjegyzést az Alkotmány eleve csak meghatározott elnöki hatáskörök esetében rögzíti, vagyis a tárgyi korlátozás akként is felfogható, hogy a köztársasági elnök feladatellátása és hatáskörgyakorlása általában nincs ellenjegyzéshez kötve, ez csak konkrét, nevesített hatáskörök esetében áll fenn, nem pedig az államfő által gyakorolt minden hatáskör és funkció gyakorlásánál. Másfelől szemantikailag alig indokolható, hogy a köztársasági elnök ilyen jellegű szóbeli megnyilvánulása intézkedés vagy rendelkezés volna. Ez sokkal inkább az államfő véleménynyilvánítása, amelynek természetesen a hatáskörgyakorlás keretei között kell maradnia,[56] de nem helyettesíti az elnök tényleges cselekvését (vagy mulasztását), ami az ellenjegyzés szempontjából releváns: az ellenjegyzés nem a szóbeli megnyilvánuláshoz, hanem a tényleges döntéshez,[57] illetőleg tartalmához kapcsolódik.[58]
A "minden intézkedés és rendelkezés" kitétel azt is jelenthetné, hogy a köztársasági elnöknek az adott ügyben a hivatala munkatársai számára megfogalmazott intézkedése és rendelkezése is ellenjegyzéshez kötött lenne. A belső aktusok azonban az alkotmányi rendelkezés ellenére sem vonhatók ellenjegyzés alá. Bár ezeknek van bizonyos jogi jellegük,[59] mert a munkatársak számára kötelezőek, ezeket végre kell hajtaniuk, de ezek az elnök aktusának előkészítésével kapcsolatosak, mert az államfő később ennek alapján dönt, és csak a döntéseinek van kifelé irányulóan olyan hatása, ami az ellenjegyzést indokolja. Az Alkotmány ugyanis a köztársasági elnöknek - mint alkotmányos szervnek - a tevékenységét szabályozza, ezért az ellenjegyzés csak azokra az aktusokra vonatkozhat, amelyeket az elnök e szervi hatáskörei gyakorlása során hozott. Máskülönben a Kormány olyan aktusokat is alárendelhetne az ellenjegyzésének, amelyeknek nincs relevanciájuk a saját
- alkotmányos szervként ellátott - tevékenységére. Ezért minden olyan intézkedés és rendelkezés, amit a köztársasági elnök - mint az elnöki hivatal vezetője - hoz,[60] az ellenjegyzési kötelezettségtől mentes.[61]
e) További problémát okoz, hogy miközben az Alkotmány az ellenjegyzést a 30/ A. § (1) bekezdésben megállapított hatáskörökre korlátozza, az ebben a felsorolásban szereplő m) pontot - miszerint a köztársasági elnök "dönt mindazokban az ügyekben, amelyeket külön törvény a hatáskörébe utal" - nem veszi ki az ellenjegyzést igénylő hatáskörök közül. A alapvető kérdés az, hogy a törvény által meghatározott hatáskörök minden esetben ellenjegyzéshez kötöttek-e - ami az alkotmányi szabályozási megoldás nyelvtani értelmezése alapján egyértelműen következik[62] -, vagy ez a törvényhozó döntésétől függ: a törvényi szabályozásban előírja-e az ellenjegyzés szükségességét, vagy pedig nem. Az Alkotmánybíróság e rendelkezés megszorító értelmezését adva rögzítette: "Az Alkotmány nem tartalmaz rendelkezést a tekintetben, hogy az m) pont alapján alkotott külön törvényekben megállapított köztársasági elnöki hatáskör gyakorlása
- 103/104 -
miniszter(elnök)i ellenjegyzéshez kötött-e. A külön törvényekben meghatározott köztársasági elnöki hatáskörök közül értelemszerűen csak azok követelik meg a miniszter(elnök)i ellenjegyzést, amelyeknél a politikai felelősség átvállalásának szükségessége egyáltalán felmerül, vagyis amelyek egyébként a végrehajtó hatalom feladatkörébe tartoznak."[63] Bár formai szempontból (és a nyelvtani értelmezés alapján) ez az értelmezés vitatható - ti. az Alkotmány az m) pontot nem veszi ki az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök közül[64] - tartalmi szempontból azonban az alkotmánybírósági értelmezésnek van realitása. Az ellenjegyzés szükségességét ugyanis nem lehet pusztán önmagáért előírni és megkövetelni. Az ellenjegyzésnek meghatározott funkciói vannak, amelyeket feltétlenül indokolt figyelembe venni. Ezek adnak választ arra a kérdésre, hogy mi a kontraszignatúra célja és értelme.
Az ellenjegyzés funkciójának meghatározásához elsőként az ellenjegyzés fogalmát indokolt definiálni. Az ellenjegyzéssel a Kormány tagja - a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter - a köztársasági elnök ellenjegyzést igénylő aktusát jóváhagyja. A jóváhagyás - ebben az értelemben - magában foglalja a köztársasági elnök aktusának megvizsgálását, helytállóságának, célszerűségének, törvényességének elismerését, valamint beleegyezést jelentő tudomásul vételét. Az ellenjegyző tehát helyeslőleg járul hozzá a köztársasági elnök aktusához. E fogalom-meghatározásból az ellenjegyzés különböző funkcióira lehet következtetni. Többek között arra, hogy a kontraszignálást végző kormánytag sajátos kontrolljogot kapott: az ellenjegyzendő aktust megvizsgálva döntsön arról, hogy politikai és jogi szempontból az elnöki döntésért a felelősséget viselje-e vagy sem. Az ellenjegyzőtől az aktus jóváhagyása ugyanis értelemszerűen csak akkor várható el, ha ezzel tartalmilag teljes mértékben egyetért, és ezért ehhez hozzájárul. Következésképpen az ellenjegyzéssel a Kormány kinyilvánítja az Országgyűlés, a köztársasági elnök és a nyilvánosság számára, hogy az ellenjegyzett elnöki aktus a Kormány akaratának megfelel, és ezért a felelősséget vállalja.
Az ellenjegyzés alapvető funkcióit mind a szak-irodalom,[65] mind az alkotmánybírósági gyakorlat[66] akként határozza meg, hogy ez nem más, mint a politikai felelősség átvállalása, és a Kormány politikájával való ellentét elkerülése. E megállapításokat - tartalmi helyességük ellenére - célszerűnek tűnik bizonyos szempontból árnyalni.
Az a megfogalmazás, hogy az ellenjegyzéssel a kormánytag a köztársasági elnök politikai felelősségét "átvállalja" vagy "átveszi", bizonyos értelemben pontatlannak tekinthető. Egyrészt azért, mert az államfő esetében az Alkotmány parlamenti politikai felelősséget nem intézményesített: a köztársasági elnök az Országgyűléssel szemben nem felelős. Ha pedig a köztársasági elnöknek nincs ilyen értelmű parlamenti felelőssége, akkor ezt tőle az ellenjegyző - logikusan - át sem veheti. Másrészt az ellenjegyző nem általában a politikai felelősséget vállalja a köztársasági elnök döntéséért, hanem csak a parlamenti politikai felelősséget. A politikai felelősség és a parlamenti politikai felelősség ugyanis - bár van köztük átfedés - nem azonos jelentésűek. A politikai felelősség elvileg az adott magatartás (tevékenység vagy mulasztás) következményeinek politikai célszerűségéért, helyességéért, hasznosságáért stb. áll fenn. A politikai felelősség megállapítása azonban mindig politikai értékelés tárgya. A politikai felelősség lényeges ismérve, hogy ez a felelősségi alakzat a politikához igazodik: a politikai elvárások teljesítésének következményeiért viselt kötelezettségként jelenik meg. A politikai elvárásokat politikai normák, érdekek, értékek, ideológiák, célkitűzések, elképzelések, törekvések stb. fogalmazzák meg, és a politikai tevékenységet végzők magatartásának következményeit ezek alapján értékelik és ítélik meg.[67] A politikai felelősségnek alkotmányjogi relevanciája annyiban van, amennyiben ehhez az alaptörvény alkotmányjogi eszközöket rendel, illetve alkotmányjogi következményeket fűz: jogi normaként megállapítja a felelősség lényegét, érvényesíthetőségének formáit, eszközeit, és szankcióit. A parlamenti politikai felelősség tehát a tág értelemben felfogott politikai felelősségnek az alkotmányjog által szabályozott formája: olyan felelősségi alakzatról van szó, amelynek tartalma politikai jellegű, de az alkotmányjogi előírások szerint is érvényesíthető, vagyis jogi rendelkezések biztosítják a felelősségre vonás eszközeit, módját és szankcióit. A köztársasági elnöknek nincs az Országgyűléssel szemben olyan politikai felelőssége, ami ennek az érvényesítését jogi eszközökkel lehetővé tenné. A parlamenti politikai felelősség hiánya nemcsak a köztársasági elnök sérthetetlenségét kinyilvánító alkotmányi rendelkezésből vezethető le[68] - már csak azért sem, mert ennek tartalma ezen túlmutat - hanem abból is, hogy az Alkotmány nem mondja ki az államfő felelősségét a parlamenttel szemben - mint a Kormány és a kormánytagok esetében[69] - és nem is biztosít az Országgyűlés számára olyan kontrolljogokat - a parlamenti politikai felelősségre vonás eszközeiként[70] - a köztársasági elnökkel szemben, amelyeket a Kormány (és tagjai) esetében rögzít.[71] Az államfő nem kötelezhető, hogy az Országgyűlésben jelen legyen, a parlament előtt nem beszámoltatható, nem interpellálható, kérdés, azonnali kérdés sem intézhető hozzá, az Országgyűlés politikai okból nem is
- 104/105 -
dönthet a menesztéséről, mint a Kormány esetében.[72] Ugyanakkor pontatlan az az állítás, hogy a köztársasági elnöknek egyáltalán nincs politikai felelőssége.[73] A köztársasági elnök - mint adott tisztség betöltője
- felelős a tevékenysége következményeiért, és ezt politikailag - mind a társadalom, mind bizonyos értelemben más állami szervek is - számon kérhetik rajta.[74] Az Országgyűlésnek jogában áll, hogy bármely kérdést megvitasson, így a köztársasági elnök tevékenysége szintén parlamenti vita tárgya lehet. Nincs ugyanis sem alaptörvényi, sem pedig olyan házszabályi előírás, ami megtiltaná az Országgyűlésnek, vagy megakadályozná a parlamentet abban, hogy a köztársasági elnök tevékenységéről vagy mulasztásáról kritikus vitát folytasson. Az sem zárható ki, hogy az államfő magatartását értékelve ezt az egyes képviselők, pártpolitikusok a parlamenten kívül is - pl. sajtónyilatkozatok, közlemények formájában - kifogásolják vagy helytelenítsék. A nyilvánosság esetében sem tiltható meg, hogy bíráló vélemények fogalmazódjanak meg, és a közvélemény rosszallását fejezze ki az elnöki tevékenységgel kapcsolatban. Félreértés volna ugyanis azt feltételezni, hogy a köztársasági elnök tisztsége a politikai vitákon kívül állna, és olyan szerv volna, akivel szemben kritikát egyáltalán nem szabad kinyilvánítani. A köztársasági elnök esetében nem a monarcha sérthetetlenségéről van szó.[75] A kritika - beleértve a politikai bírálatot is - a demokráciában minden tisztségviselő esetében nemcsak megengedett, hanem adott esetben még szükséges is lehet.[76] Természetesen a jogállamiság elvéből az Alkotmányban szabályozott szerveknek az a kötelessége is következik, hogy alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését kölcsönösen segítve, együttműködve gyakorolják.[77] Ennek fényében az egyes alkotmányos szervek tisztségviselői jogilag arra vannak kötelezve, hogy a köztársasági elnök tisztséggyakorlására vonatkozó bírálatukban az államfő sajátos helyzetére tekintettel legyenek: a köztársasági elnökre irányuló politikai kritikáknál és támadásoknál a mérséklet elve megkövetelt, mert sajátos autoritását szem előtt kell tartani.[78] Semmiképpen sem lehet azonban a köztársasági elnökkel szemben a politikai felelősséget a parlamenti kontrolleszközökkel közvetlenül érvényesíteni, és a tisztségéből csak a jogi felelősségre vonás alapján lehet elmozdítani. Az államfői aktus jogszerűsége azonban - ami szintén lehet politikai értékelés tárgya - nem ebben a körben ítélendő meg: a köztársasági elnök az Alkotmányhoz és az alkotmányos jogszabályokhoz van kötve,[79] és ennek az államfői tisztség gyakorlása során történő megsértéséért a köztársasági elnök jogilag felelősségre vonható.[80]
Az ellenjegyzés intézménye tehát azt teszi lehetővé - és ez az egyik funkciója - hogy az Országgyűlés az ellenjegyzőn kérje számon a köztársasági elnök aktusának politikai célszerűségét, helyességét stb., mivel a kontraszignálás következtében a kormánytag számára parlamenti politikai felelősség keletkezik. Az ellenjegyző kormánytag az Alkotmány alapján az Országgyűlésnek már politikai felelősséggel tartozik, az ellenjegyzés ugyanis biztosítja, hogy a kontraszignálást végző kormánytaggal szemben alkalmazzák a parlamenti kontrolljogokat, vagyis az ellenjegyzett államfői aktusokért az ellenjegyző interpellálható, kérdezhető, bizottság elé idézhető, és végső esetben a bizalom a Kormánytól meg is vonható.[81] Az ellenjegyzés ennek következtében fontos alkotmányjogi és alkotmánypolitikai kapcsolatot hoz létre a köztársasági elnök, az Országgyűlés és a Kormány között - amelyek egyébként alkotmányos szervekként egymással mellérendeltségi viszonyban állnak - mert az államfő aktusát valóban bekapcsolja a parlamentáris felelősség rendszerébe.[82] Az Országgyűlés az ellenjegyzés következtében számon kérheti a kontraszignáló kormánytagon - és rajta keresztül a Kormányon is - a köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött hatáskörgyakorlását, amit az ellenjegyzés hiányában a parlamenti kontrolljogok alkalmazásával nem tehetne meg.
Az ellenjegyzés intézményének másik célját és értelmét abban szokás megjelölni, hogy biztosítsa a köztársasági elnök aktusainak a Kormány politikájával való összhangját: az elnöki aktusok ne kerüljenek ellentétbe a Kormány politikájával. Ezért a kontraszignálás e funkcióját az államirányítás egységességének megőrzésében és garantálásában lehet megjelölni.[83] Ezt a funkciót is indokolt kissé részletesebben megvizsgálni. Elsőként azt az összefüggést, hogy mit jelent a Kormány politikája, illetve ehhez képest melyek azok az államfői döntések, amelyekhez azért kell ellenjegyzési kötelezettséget előírni, hogy ne zavarják, ne keresztezzék a Kormány politikáját.
A magyar Alkotmány a parlamentáris kormányzati rendszert alakította ki, aminek lényege a Kormány és az Országgyűlés közötti bizalmi és felelősségi viszony. Ennek megfelelően a Kormány fennállása (létrejötte és fennmaradása) az Országgyűlés bizalmától, egész pontosan a parlamenti többség kifejezett hozzájárulásától függ, ami a miniszterelnök megválasztásában és a kormányprogram elfogadásában nyilvánul meg.[84] A parlamenti bizalom mintegy előzetes elvárást fejez ki a Kormánnyal szemben a jövőre nézve.[85] A többség bízik abban, hogy az általa létrehozott Kormány alkalmas politikai tervei és programja valóra váltására, a kormányzásból rá eső szerepkörök ellátására,[86] és ezért támogatja: kitart mellette egészen addig, amíg ezt a bizalmat a miniszterelnöktől (a Kormánytól)
- 105/106 -
meg nem vonja.[87] A bizalom megvonása ezért a felelősség érvényesítésének egyik legfontosabb és legerősebb szankciója. Ameddig azonban a többség úgy látja, hogy a Kormány tevékenysége eleget tesz az elvárásainak, vagyis politikai elképzeléseinek megfelelően végzi a munkáját, akkor ehhez a parlamenti támogatást számára megadja. Ennek következtében a kormányzati politika alakítása egyértelműen az Országgyűlés és a Kormány kompetenciájába tartozik. A köztársasági elnök az Alkotmány által kialakított hatalmi helyzete folytán a Kormány - és a mögötte álló parlamenti többség - akaratával szemben nem folytathat önálló politikát, a kormányzás-államirányítás egységességét nem zavarhatja. Az Alkotmány a köztársasági elnöknek önálló szerepet határoz meg, ami a tisztsége gyakorlása során kifejeződő integrációs és közvetítő funkciót öleli fel, ami a Kormányétól alapvetően különbözik. Az ellenjegyzés biztosítja azt, hogy az államfői aktusok a kormánytagok jóváhagyásához legyenek kötve.[88] Ebben az értelemben az ellenjegyzésnek a Kormány érdekeit a köztársasági elnök olyan aktusaival szemben kell védenie, amelyek a kormánypolitikára hatást gyakorolhatnak. Ez a cél effektív módon csak akkor valósulhat meg, ha a köztársasági elnöknek nemcsak a jogi, hanem a politikailag jelentős aktusai is a Kormány általi kontrollnak vannak alárendelve, ami azonban az ellenjegyzés sajátos ambivalenciáját eredményezi: ennek az intézménynek a köztársasági elnököt ott is a Kormány akaratához kellene kötnie, ahol az elnöknek önálló döntésre lenne lehetősége, de a kontraszignálás ekkor éppen ezt az önállóságot venné el tőle.[89] Az ellenjegyzés alkalmazási területe következésképpen bizonytalanná válhat. Ha ugyanis a köztársasági elnök minden aktusa ellenjegyzésre kötelezett, mert őt önálló politikai mérlegelés illeti meg, akkor valójában nincs önálló döntési lehetősége. Ha pedig vannak ellenjegyzéstől mentes hatáskörei, amelyek viszont olyan önállóságot biztosíthatnak a számára, hogy a Kormány akaratával szembemenjen, akkor ellentétbe kerülhet a Kormány politikájával. A kérdés tehát az, hogy a köztársasági elnök rendelkezik-e olyan hatáskörökkel, amelyek nincsenek ellenjegyzéshez kötve, de amelyek gyakorlásával lehetősége volna önálló politikaalakításra, és így eltérhet a Kormány politikájától, sőt azzal ellentétes lehet. Azok az államfői aktusok ugyanis, amelyek a Kormány politikai irányvonalával szembemehetnek, tényleg magukban rejtik a dezintegráció veszélyét. Ha a köztársasági elnöknek ilyen döntései vannak, azok feltétlenül megkövetelik az elnöki aktusoknak a parlamentáris felelősségi rendszerbe való bekapcsolását, amit ma valóban az ellenjegyzés egyik fő funkciójaként lehet jelölni. A kérdés megválaszolásához - és az ellenjegyzéssel kapcsolatos ambivalencia megoldásához - az Alkotmánynak a köztársasági elnök mindenkori hatásköreit megalapozó előírásainak céljából és rendeltetéséből kiindulva lehet eljutni.
ba) Azok az esetek, amelyekben a köztársasági elnök az Alkotmány alapján a saját mérlegelése szerint önálló politikaalakítóként léphet fel, az Alkotmánybíróság értelmezésében az önálló politikai döntések, amelyek azonban csak meghatározott alkotmányi rendelkezések - és az ott megállapított feltételek - esetén gyakorolhatók, ezért bizonyos értelemben rendkívülinek mondhatók.[90] Az Alkotmánybíróság szerint "[a]z Alkotmány kivételesen olyan döntésre is feljogosítja a köztársasági elnököt, amely végleges, felülbírálhatatlan, de amelyért sem a köztársasági elnök, sem más szerv nem visel politikai felelősséget az Országgyűlés előtt (önálló politikai döntés). Az Alkotmány ugyanis nem köti ezeknek a döntéseknek az érvényességét sem ellenjegyzéshez, sem más szervek előzetes döntéséhez, s utólagos felülvizsgálatukat sem teszi lehetővé."[91] Ezért - ellenjegyzés hiányában - ezekben az esetekben a köztársasági elnök aktusainál nem valósul meg sem az Országgyűlés előtti politikai felelősségvállalás, sem a Kormány politikájával való összhang biztosítása.[92] Mivel az Alkotmány önálló politikai döntési szabadságot biztosít a köztársasági elnök számára,[93] ezért az ellenjegyzés itt nem alkalmazható: az ellenjegyzés éppen a köztársasági elnök hatásköre gyakorlásának önállóságát szüntetné meg. Mivel azonban ezek a hatáskörök kivételesek, és csak rendkívüli körülmények között gyakorolhatóak, ezért nem indokolják a Kormány akaratához való kötöttséget.[94]
bb) A köztársasági elnöknek vannak olyan hatáskörei is, amelyek nincsenek ellenjegyzéshez kötve, bár ezek az államfőnek nem önálló politikai döntési jogkörei. Az ellenjegyzés indokoltsága vagy ennek hiánya itt alapvetően attól függ, hogy ezek a döntések szembemehetnek-e a Kormány politikájával, vagy ez az eset itt a hatáskör jellege miatt nem fordulhat elő. Általános elvként az fogalmazható meg, hogy a politikai folyamatok funkcióképességének védelme és megóvása biztosított legyen, ami visszavezethető a köztársasági elnök őrködő funkciójára. Ez a köztársasági elnöknek ellenjegyzés nélkül is alkotmányi kötelessége. Az ellenjegyzés kontrollfunkciója alóli kivételeknél tehát azt a szempontot kell figyelembe venni, hogy az államfő ezeknek a hatásköreinek a gyakorlásánál eltérhet-e a Kormány politikájától, vagy akár azzal szembemehet-e, vagyis zavart okozhat-e a Kormány politikájával való összhangban. Ha ugyanis ez az államfői hatáskörök jellege miatt nem fordulhat elő, akkor az ellenjegyzés nem indokolt. Így pl. az elnöknek azokat a javaslattételi és kezdeményezési jogait, amelyek más alkotmányos szervek döntésére irányulnak, nincs értelme ellenjegyzéshez kötni, mert itt nem az elnök döntéséről van szó, és e szervek döntései a köztár-
- 106/107 -
sasági elnököt is kötik.[95] Szintén nincs értelme ellenjegyzésnek azokban az esetekben, ha a köztársasági elnök döntése nem az ügy érdemére vonatkozik,[96] így nehezen képzelhető el, hogy ezek a döntések milyen zavart okozhatnak a Kormány politikájában. Az sem hagyható figyelmen kívül, hogy a köztársasági elnök minden hatáskörgyakorlásánál kötve van az Alkotmányhoz és az alkotmányos jogszabályokhoz, ezért ezek megsértéséért önálló jogi felelősséget visel anélkül, hogy a Kormány kontrolljának volna alárendelve.
bc) Az Alkotmány szerint az ellenjegyzésre szoruló ügyekben a köztársasági elnöknek általában - de nem minden esetben - a Kormány (miniszterek) általi előterjesztésekben kell döntést hoznia. Azt a kérdést is érdemes megvizsgálni, hogy a köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött döntéseinél ki a kezdeményező (javaslattevő) - és ez mennyiben hat ki az ellenjegyzésre -, illetve kaphat-e a köztársasági elnök kezdeményezési jogot az ellenjegyzést igénylő aktusok esetében. Ez az alkotmányi szabályozásból egyértelműen nem derül ki.[97] Az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök gyakorlásának rendjét az Országgyűlés jogosult törvényben szabályozni,[98] így elvileg biztosíthatná az államfő számára is, hogy az ellenjegyzést igénylő esetekben maga szintén élhessen kezdeményezési jogával. Abból az elvből kiindulva azonban, hogy a politikai kezdeményezés - a kormányzati rendszer sajátosságának megfelelően - nem a köztársasági elnöknél van, hanem a Kormánynál, és az államfő a politikaalakításban korlátozott lehetőségeket kapott, a válasz csak az lehet, hogy az elnököt ilyen kezdeményezési jog nem illeti meg. Mivel a köztársasági elnöknek az ellenjegyzést igénylő ügyekben döntési kötelezettsége van, logikus módon kezdeményezési joga nem lehet. Ha ugyanis ezekben az ügyekben a köztársasági elnök önálló - nem a Kormány által kezdeményezett - lehetőséget kapna a döntéshozatalra, az előidézhetné a Kormánytól eltérő politika kialakítását és képviseletét, legalábbis abban az értelemben, hogy már az államfői kezdeményezés is zavart okozhatna a politikai folyamatokban.[99] Mivel a köztárasági elnök nem része a végrehajtó hatalomnak,[100] jogállásával - tekintettel parlamenti politikai felelősségének hiányára - ez nem egyeztethető össze. E megoldás ugyanakkor nem jelenti azt, hogy az elnöknek minden ellenjegyzést igénylő előterjesztést automatikusan alá kell írnia, vagyis ezekben az ügyekben csak pozitív - a javaslatnak megfelelő - döntést hozhat. Bizonyos ellenőrzési lehetőséget biztosítani szükséges a számára, és meghatározott - de csak szűk körben - a mérlegelést is meg kell engedni neki. Ha nem így volna, akkor az ellenjegyzési ügyekben pusztán a Kormány végrehajtó szerveként működne, ami nem indokolná a köztársasági elnök bekapcsolását az állami döntéshozatali folyamatba. Ha ugyanis a köztársasági elnök döntése pusztán formális, mindenben az előterjesztéshez kötött, mert attól nem térhet el, akkor az ilyen döntés magát az ellenjegyezést is feleslegessé tenné, mert éppen a jelentőségétől fosztaná meg: nincs mit ellenjegyezni, mert az elnöknek nincs önálló döntése. A köztársasági elnök azonban önállóan cselekvő alkotmányos szerv, ezért önálló döntést hoz, az ellenjegyzés pedig ehhez a döntéshez kapcsolódik. A köztársasági elnök tehát (legtöbbször) a Kormány javaslatára cselekszik, de a javaslat és az ellenjegyzés nem azonos: az ellenjegyző az államfő döntését kontraszignálja.[101] Természetesen a kormányzati politikával való összhang biztosítása érdekében a köztársasági elnök döntési szabadságának is határt kell szabni, vagyis az államfő önálló mérlegelése ezekben az ügyekben nem lehet tetszőleges: kötik a jogszabályi feltételek és az alkotmánybírósági értelmezések, és döntéshozatali (aláírási) kötelezettsége van, ha az előterjesztések a jogszabályi előírásoknak megfelelnek, vagy nem állnak fenn azok a feltételek, amelyek az alkotmánybírósági értelmezés következtében az államfői döntés elutasítását teszik lehetővé. A Kormány előterjesztését a köztársasági elnök elvileg csak a jogszerűség alapján vizsgálhatja, politikai célszerűségi vizsgálat csak rendkívül szűk körben - az államszervezet demokratikus működésének zavara, vagy az alkotmányos értékrend érvényesülése kapcsán - illeti meg, mégpedig az államszervezet demokratikus működésének őreként.[102] Az elnöknek tehát sajátos szűrőszerepe van, de nem tetszőleges mérlegelési hatásköre, ezért az önálló politikai akarata itt is korlátozott.
Az ellenjegyzési eljárás a magyar alkotmányjogban szabályozatlan területnek minősül, ami különösen abból a szempontból tűnik problémásnak, hogy az ellenjegyzés lefolyása és joghatása számos kérdést felvet, amelyek megválaszolásában több bizonytalansági elem is kimutatható. Ezért az alábbiakban az ellenjegyzési eljárás részletesebb vizsgálatára történik kísérlet.
Az Alkotmány szerint az ellenjegyzésre a miniszterelnök vagy az illetékes miniszter rendelkezik hatáskörrel, ami negatív módon azt is jelenti, hogy más e jogot nem gyakorolhatja. Az alaptörvényi rendelkezésből azonban nem derül ki, hogy milyen módon van felosztva a miniszterelnök és az "illetékes" miniszterek között az ellenjegyzési jogosultság, vagyis e két jogosult közül
- 107/108 -
mikor melyik gyakorolhatja a kontraszignálást.[104] A miniszterek esetében az illetékességet a reszortelv és az egyes miniszterek feladat- és hatásköréről szóló kormányrendelet jelöli ki,[105] ami tehát a Kormány hatáskörébe tartozó kérdés. Ez alapján a köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött döntéseinek "illetékes" miniszteri ellenjegyzője viszonylag könnyen meghatározható. Bár világos és egyértelmű reszortszabályozás esetén alig lehetséges annak gyakorlati előfordulása, hogy a miniszterek között netán véleménykülönbség alakuljon ki az ellenjegyzési jogosultságról, de ha ez mégis megtörténik, a szokásos eljárást indokolt alkalmazni: a miniszterek egymás között egyeztetnek, és ha nem jutnak megegyezésre, akkor végül a Kormány dönt. Ha esetleg több miniszter illetékes lehet, mert az ügy érinti a hatáskörét, az alkotmányi rendelkezés szempontjából elegendő, ha az elnöki aktust az illetékes miniszterek egyike kontraszignálja.
A miniszterelnök elvileg olyan ügyekben gyakorolhatná az ellenjegyzést, amelyek a Kormány egészét vagy a politikai irányvonalát érintik, továbbá, ha az államfői döntésre az előterjesztést a miniszterelnök teszi meg, vagy ha törvény az ellenjegyzési jogot a miniszterelnöknek biztosítja. Szóba jöhetne a "maradékelv" alkalmazása, vagyis ha olyan ügyről van szó, ami egyik miniszter reszortjába sem tartozik. Mivel azonban az Alkotmányban megjelölt ellenjegyzést igénylő ügyek a miniszterek reszortjának megfeleltethetők, kétséges, hogy melyek a miniszterelnöki ellenjegyzést igénylő (illetve lehetővé tevő) ügyek. Elvileg előfordulhat, hogy a miniszterelnök ellenjegyzésére olyan esetekben kerül sor, ami valamelyik miniszter "illetékességébe" tartozik. A kérdés az, hogy a miniszterelnök az ellenjegyzésben mindig helyettesítheti-e az illetékes minisztert, vagy ha a reszortelv egyértelműen megállapítható, akkor ezekben az esetekben csak az "illetékes" miniszter, illetőleg a helyettesítésére kijelölt miniszter ellenjegyezhet.[106] Ilyenkor ugyanis az ellenjegyzési hatáskört a miniszterelnök elvonná az illetékes minisztertől, ami sértené a miniszter önállóságát, a reszortjáért viselt felelősséget.[107] Az ilyen ellenjegyzés "jogellenes" volna, ami érintené az ellenjegyzett aktus érvényességét is. Erre azonban az a válasz is adható, hogy bár ez a megoldás sértheti a reszortelvet és a miniszteri önállóságot, a jogbiztonság és a parlamenti felelősség szempontjából az ellenjegyzés mégsem minősül érvénytelennek. Az ilyen hiba a Kormány parlamenti felelősségét - amit egyébként (a legsúlyosabb szankció, a konstruktív bizalmatlansági indítvány és szavazás szempontjából) elsősorban a miniszterelnökkel szemben érvényesítenek - nem csorbítja. Ha ugyanis az ellenjegyzés alapvető rendeltetése az elnöki aktusokért viselt felelősség vállalása az Országgyűlésben, akkor ezért elsősorban a miniszterelnök felelős.[108]
Ha az ellenjegyzés lényege, hogy biztosítsa a kormányzati politika egységességét, vagyis azt, hogy a köztársasági elnök döntései összhangban legyenek a Kormány politikai irányvonalával, akkor szintén a miniszterelnöknek van meghatározó szerepe.[109] Más kérdés azonban az, hogy a miniszterelnököt a tisztán reszortügyekkel érdemes-e terhelni.
Az ellenjegyzés formájára vonatkozóan az Alkotmányban nem található előírás. Mivel azonban a köztársasági elnök kontraszignálást igénylő aktusai írásbeli formában történnek, az ellenjegyzésnek is írásban kell végbemennie, vagyis nem valósulhat meg sem szóban (személyesen vagy telefonon), sem pedig ráutaló magatartással. Az ellenjegyzés formális aktusa bizonyítja a köztársasági elnök döntésének jóváhagyását, és alapozza meg az ellenjegyző ezért viselt parlamenti felelősségét. Az ellenjegyzés tehát a szó tényleges, eredeti jelentése szerint zajlik: a miniszterelnök, illetve az illetékes miniszter - rendszerint tisztsége megjelölésének feltüntetésével - a saját kezű aláírását az általa használt formában a köztársasági elnök által kiállított és aláírt dokumentum alján helyezi el.[110] Az aláírás fontos feltétel, ezért nem elegendő pl. a dokumentum egyszerű láttamozása, vagy aláírás-bélyegző használata. Az ellenjegyzést nem lehet feltételhez kötni: az ellenjegyzésre jogosult fenntartásainak, határidő megszabásának és feltételeinek következésképpen nincs jogi hatása.
Az ellenjegyzés gyakorlásának időpontjáról az Alkotmány szintén nem rendelkezik. Értelemszerűnek tűnik, hogy az ellenjegyzés csak a köztársasági elnök döntését követően történhet, mivel ha valami még nem létezik, akkor jóváhagyni sem lehet. Az ellenjegyzés nem előzetes, hanem utólagos hozzájárulás a döntéshez.[111] A szabályozás hiányában azonban nem egyértelmű, hogy a köztársasági elnök már a saját döntésének meghozatala előtt igényelheti-e az ellenjegyzés meglétét, vagyis annak ismeretében hozna döntést, hogy az megkapja-e a kontraszignálás általi jóváhagyást, vagy sem. A jóváhagyás előzetes beszerzésének célszerű indoka abban jelölhető meg, hogy az ellenjegyzés utólagos megtagadása a köztársasági elnököt kiszolgáltatottá teheti, tekintélyét csorbíthatja, mert személye és tisztsége autoritásvesztését eredményezheti.[112] Az államfő és az ellenjegyző között az e problémából adódó feszültséget enyhítheti az az együttműködési kötelezettség, ami az Alkotmányban szabályozott szervek esetében fennáll, miszerint alkotmányos jelentőségű hatásköreiket jóhiszeműen, feladataik teljesítését köl-
- 108/109 -
csönösen segítve, együttműködve gyakorolják.[113] Az együttműködési kötelezettség tehát azt hivatott biztosítani, hogy a döntéshozatal során az ebben részt vevők mindegyikének úgy kell eljárnia, hogy a döntéshozatal megtagadására (akár a köztársasági elnök, akár az ellenjegyző részéről) lehetőség szerint ne kerüljön sor.[114] Mivel azonban az ellenjegyzés teljesítéséhez szükség van az elnöki döntés pozitív vagy negatív tartalmának ismeretére, ezért az utólagos jóváhagyás ehhez igazodva is indokolható. Az utólagos ellenjegyzés elegendő annak az alkotmányjogi követelménynek az eléréséhez is, hogy a köztársasági elnök döntésénél biztosítsák a Kormány politikájával való összhangot.
Az Alkotmányban nincs határidő annak megállapítására sem, hogy az ellenjegyzőnek meddig kell teljesítenie a kontraszignálást.[115] Ennek az ellenjegyzés jogkövetkezményére is hatása van.[116] A szabályozás hiányában az Alkotmánybíróság gyakorlata által kialakított "ésszerű határidő" formuláját indokolt analóg módon alkalmazni.[117] Az ellenjegyzőnek tehát ésszerű határidőn belül kell döntenie az elnöki aktus kontraszignálásáról vagy elutasításáról, mert az államszervezet folyamatos működésének érdeke megköveteli, hogy az ellenjegyzés megadása vagy megtagadása ne teremtsen bizonytalan helyzetet.[118] Ugyanakkor a kontraszignálás bizonyos vizsgálati jogosultságot is magában foglal: aki az ellenjegyzéssel felelősséget vállal, vakon nem írhat alá.[119] Az ellenjegyzési vizsgálat magától értetődően az elnöki aktusnak mind a jogszerűségi, mind a politikai szempontú kontrolljára kiterjedhet.
Az ellenjegyzésről való döntés az ellenjegyző politikai mérlegelésének körébe tartozik, vagyis érvényesül az ellenjegyző döntési szabadságának elve: az ellenjegyzés funkcióiból adódik, hogy az ellenjegyző a saját -pontosabban a Kormány - politikai értékelése szerint szabadon dönthet az államfői aktus ellenjegyezéséről. Egyrészt azért, mert az ellenjegyzéssel megalapozott parlamenti politikai felelősséget az ellenjegyzésre jogosulttól csak akkor lehet elvárni, ha ő ezt politikailag célszerűnek és helyénvalónak tartja. Ha az ellenjegyzőnek a kontraszignálással az elnöki aktusokért az Országgyűléssel szemben politikai felelősséget kell vállalnia, akkor ezt a felelősséget csak abban az esetben viselheti, ha az elnöki aktus érvényességéről maga rendelkezhet. Másrészt azért, mert a Kormány politikájával való összhang szintén csak akkor biztosítható, ha a kormányzati politikáért elsősorban felelős Kormány - amelynél az államirányítás egyértelmű súlypontja van - a köztársasági elnöki aktusok felett saját politikai mérlegelése szerint dönthet. Az ellenjegyző tehát politikailag mérlegel, és a mozgástere nem redukálódik a politikailag nem vállalható esetekre: az ellenjegyzést bármilyen okból megtagadhatja, ha nem tud azonosulni a köztársasági elnök döntésével.[120]
Felvethető a kérdés, hogy vajon szükség van-e ellenjegyzésre akkor is, ha a köztársasági elnök az eléje terjesztett ügyben nem hoz döntést: vagy azért, mert a döntést halogatja,[121] vagy pedig azért, mert azt megtagadja. E két eset különbsége abban ragadható meg, hogy a döntés megtagadása a döntés végleges elutasítását jelenti, míg a döntés halogatásakor nem derül ki egyértelműen, hogy a köztársasági elnök hoz-e pozitív döntést, és ezt mikor teszi meg, mert az államfői döntés nincs határidőhöz kötve. Az Alkotmánybíróság megállapítása szerint a köztársasági elnöknek az államszervezet normális és folyamatos működtetése érdekében - ami alkotmányos érdek és követelmény - ésszerű határidőn belül kell döntést hoznia.[122] Ha ennek a köztársasági elnök nem tesz eleget, akkor megállapítható a mulasztása. A köztársasági elnök döntésének elmaradása, illetve a döntés végleges megtagadása - mint államfői mulasztás - az ellenjegyzés szempontjából azt a kérdést involválja, hogy ezekben az esetekben is szükséges-e a kontraszignálás. Amennyiben az ellenjegyzés tárgya a köztársasági elnök döntése, akkor értelemszerűen e döntés elmaradása (negatív döntés) esetén nincs ellenjegyzés sem, mert egyfelől az ellenjegyzés az elnöki döntés jóváhagyását jelenti, ami a nemleges döntés ellenjegyzésére nem alkalmazható: az államfő negatív magatartásáért a kormánytag nem viselhet felelősséget,[123] másfelől pedig nincs olyan okirat, amin a köztársasági elnök aláírása szerepelne. A köztársasági elnök mulasztásának ellenjegyzése a mulasztás érvényességére vonatkozó feltétel lenne. A mulasztásért - mint alkotmány- vagy törvénysértésért - a köztársasági elnök jogilag felelősségre vonható, mert nem élvezi az alkotmányos monarchia uralkodójának felelőtlenségét és sérthetetlenségét.[124] A Kormány tulajdonképpen magával kerülne ellentmondásba, ha az elnök negatív döntését ellenjegyezné, mert legtöbbször saját indítványa nem kapta meg az elnök pozitív döntését.[125]
Az ellenjegyzéshez - mint a köztársasági elnök aktusának jóváhagyásához - két jogkövetkezmény kapcsolódik. Egyrészt az ellenjegyzést igénylő aktus ezáltal válik érvényessé, másrészt az ellenjegyzés megalapozza a felelősséget.
a) Az ellenjegyzés a köztársasági elnök aktusának érvényességi kelléke,[126] következésképpen az ellenjegyzés elmaradása azt eredményezi, hogy a köztársasági elnök aktusa nem válik érvényessé. Az alkotmányi szabályo-
- 109/110 -
zás hiányában azonban nem teljesen egyértelmű, hogy ez az érvényesség valójában mit is jelent.
aa) Ha a köztársasági elnök aktusának az ellenjegyzés érvényességi kelléke, akkor ennek hiányában az államfői döntés érvénytelen: nem alkalmas jogi következmények kiváltására, vagyis ha az ellenjegyzést véglegesen megtagadják, akkor az elnöki aktust semmisnek kell tekinteni. Ebben az értelemben tehát az ellenjegyzés olyan érvényességi kellék, ami a kontraszignálás végleges elutasítása esetén a köztársasági elnök döntését keletkezésétől fogva érvénytelenné, azaz nem létező aktussá teszi. A végleges elutasítást követően az ellenjegyzés nem is pótolható: ahhoz, hogy az ilyen ügyben érvényes döntés szülessen, új előterjesztésre és a köztársasági elnök új döntésére van szükség, ami értelemszerűen új ellenjegyzést igényel.
ab) Az alkotmányi szabályozás hiányában azonban az "érvényességi kelléknek" olyan interpretációja is elképzelhető, ami ebben az összefüggésben az érvényességet a hatályosságra tekintettel értelmezi. A köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött döntése ugyanis önmagában nem tekinthető érvénytelennek, mert ha az elnök érvénytelen döntést hozna, akkor ez az ellenjegyzés következtében sem volna jogi hatás kiváltására alkalmas,[127] mivel az ellenjegyzés az államfői aktus önmagában vett érvénytelenségét nem orvosolja. A köztársasági elnöknek ahhoz, hogy döntése az ellenjegyzés következtében "érvényes" legyen, már eleve érvényes döntést kell hoznia.[128] E döntése azonban az ellenjegyzés hiányában nem lesz alkalmas a jogi hatás bekövetkezhetőségének elérésére. Ezért az ellenjegyzés valójában olyan feltételt jelent, ami nélkül a köztársasági elnök döntése nem lesz hatályos, vagyis nem teszi lehetővé a joghatás tényleges bekövetkezését. Így az ellenjegyzés a köztársasági elnök aktusának "érvényességi kellékeként" csak azt jelentheti, hogy az elnök által szándékozott jogi hatás az ellenjegyzés hiányában nem következhet be.[129] Az ellenjegyzés tehát hatályossági előfeltétel a köztársasági elnök aktusára vonatkozóan: az ellenjegyzés megtagadása után az elnök aktusát jogilag hatálytalannak kell tekinteni. Ameddig azonban az ellenjegyzésre jogosult a kontraszignálást véglegesen el nem utasítja, addig az időpontig fennáll a lehetősége annak, hogy a köztársasági elnök kibocsátott aktusát az ellenjegyző a jóváhagyásával hatályossá tegye. Ebben az értelemben tehát az elnök érvényes döntése függőben van. A köztársasági elnök az ellenjegyzéshez kötött hatásköreiben is önállóan jár el,[130] vagyis döntésének meghozatalában jogilag nem függ attól, hogy aktusa megkapja-e a kontraszignáló jóváhagyását.[131] Ezért az államfő nem követ el alkotmány- vagy törvénysértést, ha az ellenjegyzés előtt, illetve akár a megtagadott (előzetes) ellenjegyzés ellenére hozza meg a saját döntését: az adott döntést tartalmazó dokumentumot aláírja, és ezt nyilvánosságra is hozza.[132] Ha nem így volna, akkor az elnöknek minden döntéshozatala előtt már ismernie kellene, hogy a döntését jóváhagyják-e az ellenjegyzéssel vagy sem, és magától értetődően az ellenjegyzés hiányában nem is hozhatna döntést.
Ennek az értelmezésnek azonban ellentmond, hogy az aktus érvényessége és hatálya nem azonosítható. Nem csak azért, mert csak az érvényes aktus lehet hatályos, hanem azért is, mert az ellenjegyzett aktus maga rendelkezhet a hatályáról, vagyis arról az időtartamról, amikor tényleges jogi hatásokat idéz elő.[133] Az ellenjegyzett aktus hatályosságának is előfeltétele az aktus közlése.
ac) Az "érvényesség" fogalmát lehetséges a végrehajthatóság értelmében is interpretálni: eszerint az elutasított ellenjegyzésnél az elnöki aktus végrehajthatatlanságáról lenne szó.[134] A végrehajthatóság bizonyos értelemben a hatályossággal szintén azonosítható, mert a végrehajtás elvileg az az aktus, ahol a tényleges bekövetkezhetőség megvalósul. Az érvényesség/hatályosság és a végrehajthatóság azonosítása azonban nem pontos: az elnöki aktus érvényessége/hatályossága egyértelműen túlterjed a "végrehajthatóságán". Ez a jogi konstitutív aktusoknál - mint pl. a kinevezés vagy a kegyelmezés - válik világossá, amelyek "végrehajtása" a tulajdonképpeni értelemben nem következik be. Ezért az ellenjegyzés hiányában nemcsak arról van szó, hogy az elnöki aktus nem hajtható végre, hanem arról, hogy az ilyen aktus nem alkalmas a célzott joghatás elérésére. Csak az érvényes - tehát az ellenjegyzett - és hatályos elnöki döntés válthat ki tényleges joghatást, így kontraszignálás nélkül az ellenjegyzést igénylő aktus alkotmányellenes lesz, ha ennek alapján további intézkedésre kerül sor.[135]
ad) Mivel az ellenjegyzés sajátos közjogi akaratnyilatkozatnak tekinthető, ezért a kontraszignálás esetében felvethető a hibás aktus problémája. Az ellenjegyzés - mint közjogi akaratnyilatkozat - hibás voltának konzekvenciájára vonatkozóan szintén hiányzik a jogi szabályozás, ezért ennek következménye csak az ellenjegyzés céljából és rendeltetéséből vezethető le. A hatásköri hiba - vagyis ha nem az ellenjegyzésre jogosult gyakorolja a hatáskört (pl. ha államtitkár kontraszignál, vagy nem az "illetékes" miniszter) - nem létező aktust eredményez, vagyis semmis.[136] A formahiba (az írásbeli forma hiánya) esetén az elnöki aktus ellenjegyzése nem történt meg, de ez az ellenjegyzés végeleges elutasításáig pótolható. Ha az ellenjegyzés hibás akaratnyilatkozat (megtévesztés, tévedés, kényszer vagy fenyegetés) alapján történik - ami a gyakorlatban csak nagyon nehezen képzelhető el - akkor a kontraszignálást szintén semmisnek kell tekinteni.[137]
- 110/111 -
b) Az ellenjegyzés másik jogkövetkezménye - jóllehet az Alkotmány rendelkezése ezt kifejezetten nem rögzíti - a parlamenti felelősség megalapozása, mert a végbement kontraszignálás az elnöki aktusért az ellenjegyző parlamenti politikai felelősségét teszi érvényesíthetővé. Ez a felelősség mintegy kompenzálja a köztársasági elnök hiányzó parlamenti politikai felelősségét. Az ellenjegyzés gyakorlójával szemben az Országgyűlés a kormánytagok felelősségének általános szabályai szerint járhat el: az ellenjegyző kormánytag - ahogy erről már volt szó - a köztársasági elnök döntéséért a parlamentben bírálható, vele szemben a parlamenti kontrolleszközök alkalmazhatók, így a parlamenti rosszallás, helytelenítés (pl. az interpellációra adott válaszának el nem fogadása) kifejezésre juttatható. Az ellenjegyzőt megjelenési, beszámolási, felvilágosítási, válaszadási stb. kötelezettség terheli, de elmozdítása csak a miniszterelnökkel szemben benyújtott konstruktív bizalmatlansági szavazásra korlátozódik, mert a minisztert a parlament másképp nem tudja meneszteni. Az ellenjegyzés megtagadása miatt a minisztert szintén politikai felelősség terheli. Az ellenjegyző felelőssége az elnöki aktusoknak mind a jogszerűségéért, mind a célszerűségéért, helyességéért fennáll, mert a politikai felelősség alapja lehet a jogszerűség is. Kérdésként merülhet azonban fel, hogy az ellenjegyző a kontraszignálással a jogi felelősséget is magára vállalja-e. Az Alkotmány - a szabályozás hiányában - nem mondja ki, hogy az ellenjegyzéssel a kontraszignáló minden felelősséget magára vállalna. Az egyértelműnek tűnik, hogy az ellenjegyzés a köztársasági elnököt a saját jogi felelőssége alól nem menti fel, mert ha az aktusával Alkotmányt vagy törvényt sért, akkor ezért felelősségre lehet vonni. Mivel azonban az elnöki aktus az ellenjegyzéssel válik érvényessé, és lesz alkalmas jogi hatás kiváltására, ezért az aktus jogkövetkezménye az ellenjegyzőnek is beszámítható. Erre az ellenjegyzett aktusra vonatkozóan is alkalmazandó az alaptörvénynek az a rendelkezése, hogy az Alkotmány és az alkotmányos jogszabályok mindenkire egyaránt kötelezőek.[138] Így az ellenjegyző - ahogy minden jogilag relevánsan cselekvő állami szerv - feltétel nélkül kötve van az alaptörvényhez és a jogszabályokhoz. E kötöttség miatt igazolható, hogy az ellenjegyzőt a kontraszignálandó aktus jogszerűségére vonatkozóan vizsgálati jog illeti meg, és jogi felelősség is terheli.
Az ellenjegyzés intézményének áttekintését követően összefoglalásként megállapítható, hogy a kontraszignálás alkotmányelméleti lényegét csak a mindenkori alkotmánystruktúrából lehet meghatározni, mert az intézmény célja és funkciói nem rendelkeznek kortalan karakterrel. Az ellenjegyzés szükségessége a köztársasági elnök alkotmányos rendszerben elfoglalt helyzetének szempontjából vizsgálandó. Elméletileg két szélső megoldás létezhet: a köztársasági elnök minden aktusa és megnyilvánulása ellenjegyzéshez kötött, illetve - tekintettel az államfőnek az Alkotmányban kialakított sajátos hatásköreire, pontosabban ezek korlátozott voltára - nincs szükség ellenjegyzésre. Az első esetben a köztársasági elnök teljes egészében a Kormányhoz lenne kötve, ami nem tenné lehetővé államfői funkciói önálló gyakorlását, különösen stabilizáló, őrködő és integráló szerepének betöltését, mert mindig politikai visszafogottságra volna kényszerítve. A második esetben pedig az ellenjegyzés funkciói nem érvényesülnének. E két szélső pont között azonban számos megoldás elképzelhető. A lényeg, hogy az ellenjegyzés szabályozásánál figyelembe kell venni a kormányzati rendszer sajátosságait, és az államfő funkcióit, illetve tényleges hatásköreit. Csak ezek ismeretében, pontosabban ezekhez mérten határozható meg az ellenjegyzés szükségességének kérdése. ■
JEGYZETEK
[1] Ilyennek tekinthető a magyar állam képviselete, az országgyűlési képviselők, a helyi önkormányzati képviselők és a polgármesterek általános választásának, valamint az európai parlamenti választásoknak, továbbá az országos népszavazás időpontjának a kitűzése, az Országgyűlés és az országgyűlési bizottságok ülésein való részvétel és felszólalás, az Országgyűlésnek intézkedés megtételére vonatkozó javaslat, valamint a népszavazás kezdeményezésére vonatkozó javaslat.
[2] Azoknak az európai uniós alkotmányoknak a többsége, amelyek ismerik az ellenjegyzés intézményét, rögzítik az érvényességi feltételt, illetve az ezért viselt miniszteri felelősséget. Ilyennek tekinthető a belga [106. cikk], a cseh [63. cikk (3) és (4) bekezdés], a dán [14. cikk], a görög [35. cikk (1) bekezdés], a lengyel [144. cikk (2) bekezdés], a litván [85. cikk], az olasz [89. cikk (1) bekezdés], a spanyol [56. cikk (3) bekezdés és 64. cikk] és a szlovák [102. cikk (2) bekezdés] alkotmány. Csak érvényességi feltételt határoz meg az osztrák [67. cikk (2) bekezdés], a német [58. cikk] és a portugál [140. cikk] alkotmány. A lett alkotmány [53. cikk] csak a kormánytag felelősségéről rendelkezik. Vö. Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. (Szerk. Trócsányi László - Badó Attila) KJK-KERSZÖV Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest 2005
[3] A törvények közül 2010. évi XLIII. törvény 37. § (2) bekezdése annyit állapít meg, hogy a minisztert a köztársasági elnök intézkedésének kezdeményezésében és intézkedésének ellenjegyzésében a miniszter részletes feladat- és hatásköréről szóló kormányrendeletben kijelölt másik miniszter helyettesíti. A Magyar Köztársaság kitüntetéseiről szóló 1991. évi XXXI. törvény 4/B. §-ában annyit rögzít, hogy "A köztársasági elnök az előterjesztés beérkezésétől számított tizenöt napon belül dönt a kitüntetés adományozásáról, és a döntését - az adományozás megtagadása esetén indokolással együtt - közli az ellenjegyzésre jogosulttal, aki tíz napon belül dönt az ellenjegyzésről." A miniszterek statútumáról szóló 212/2010. (VII. 1.) Kormányrendelet két helyen - az egyéni kegyelmezési, és az állampolgársági ügyekben - említi az ellenjegyzést. A közigazgatási és igazságügyi miniszter szakpolitikai feladat-és hatáskörei között szerepel, hogy a miniszter előkészíti és ellenjegyzi a köztársasági elnök kegyelmi döntéseit [21. § (5) bekezdés], illetve a miniszter az állampolgársági ügyekért való felelőssége körében előkészíti és ellenjegyzi a köztársasági elnök döntéseit a magyar állampolgárságról szóló 1993. évi
- 111/112 -
LV. törvény 4. § (3) bekezdésében foglaltakkal kapcsolatban, továbbá annak 5. §-ával összefüggésben is [22. §].
[4] Ld. különösen a 48/1991. (IX. 26.) AB határozatot, a 26/2000. (VII. 6.) AB határozatot, és a 47/2007. (VII. 3.) AB határozatot.
[5] Vö. U. Fink: Art. 58. In: Das Bonner Grundgesetz Kommentar (Szerk. H. v. Mangoldt - F. Klein - Ch. Starck) II. kötet, Verlag Franz Vahlen, München 2000. 1791. o.
[6] W.-R. Schenke: Art. 58. In: Bonner Kommentar zum Grundgesetz (Szerk. R. Dolzer - K. Vogel) VI. kötet, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1978. 11. o.
[7] Ehhez a követelményhez a XVII. században kiegészítő módon kapcsolódott az ellenjegyző köztisztviselő felelősségének feltételezése, ami azonban még nem mutatott hasonlóságot a kormány későbbi parlamenti felelősségével. Vö. Fink: i. m. 1791-1792. o.
[8] Ezt lényegében a francia alkotmányfejlődés határozta meg. Az 1791. évi francia alkotmány 4. cikke (IV. rész, 2. fejezet, 3. cím) statuálta: "A királyi parancsot nem lehet végrehajtani, ha ezt a miniszterek vagy a departemet-ek főnöke nem ellenjegyezte." Az 1831. évi belga alkotmány 64. cikke szerint "A király egyetlen aktusa sem érvényes, amennyiben azt nem ellenjegyzi miniszter, aki ezúton vállal kizárólagos felelősséget az aktusért." Hasonló rendelkezések találhatók a későbbi alkotmányos monarchiák alaptörvényeiben is. Az 1850. évi porosz alkotmány 44. cikk 2. mondata előírta, hogy "A király minden kormányzati aktusának érvényességéhez szükség van az egyik miniszter ellenjegyzésére, aki ezáltal a felelősséget átveszi." Az 1871. évi német birodalmi alkotmány 17. cikkének 2. mondatában szabályozta az ellenjegyzést. "A császár rendelkezéseit és intézkedéseit a birodalom nevében bocsátják ki, és érvényességükhöz a birodalmi kancellár ellenjegyzésére van szükség, aki ezáltal a felelősséget átveszi." Vö. Schenke: i. m. 12. o.
[9] Vö. R. Herzog: Art 58. Gegenzeichnung. In: Grundgesetz Kommentar (Szerk. T. Maunz - G. Dürig) IV. kötet, Verlag C. H. Beck, München, 1986. 2. o.
[10] "Ezzel mintegy hidat vertek a monarcha aktusai és a parlament általi kontroll között." Fink: i. m. 1792. o.
[11] A miniszterek tehát "alkotmányjogi szempontból nélkülözhetetlen, közvetlenül az államfőnek alárendelt és a népképviseletnek felelős államtisztviselők, kiknek feladata az államfőt tanáccsal ellátni, kormányzati cselekedeteit ellenjegyezni és az államkormányzat valamely ágát vezetni." Magyar Jogi Lexikon. (Szerk. Márkus Dezső) V. kötet, Pallas Irodalmi és Nyomdai Rt., Budapest 1904. 436. o.
[12] Az ellenjegyzés azt juttatta kifejezésre, hogy "a miniszter az államfőnek a kormányzat körében létrejött vmely ténykedésével egyetért." Magyar Jogi Lexikon, 437. o.
[13] Így kezdetben az ellenjegyzés nem érvényességi, hanem végrehajtási előfeltétel volt. Herzog: i. m. 2. o.
[14] A miniszter az ellenjegyzett aktusért felelősséget vállalt az uralkodóhoz való belső viszonyban, jogilag a bírósági felelősség értelmében az aktusok jogszerűségéért (miniszteri vád), és a XIX. század folyamán - a növekvő parlamentarizálódás következtében - politikailag is a parlamenttel szemben. Vö. K. Schlaich: Die Funktionen des Bundespräsidenten im Verfassungsgefüge. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. (Szerk. J. Isensee - P. Kirchhof) II. kötet, C. F. Müller Juristischer Verlag, Heidelberg 1987. 568. o.
[15] Az ellenjegyzésre vonatkozó közjogi rendelkezés lényege az, "hogy mindenkor legyen egy felelős miniszter, aki az államfőnek bármely kormányzati ténykedéséért felelősségre vonható legyen." Magyar Jogi Lexikon, 437. o.
[16] Ennyiben az uralkodó akaratát az ellenjegyzésre felhívott miniszteréhez kötötték, amit az a rendelkezés biztosított, hogy a monarcha rendelkezései és intézkedései ellenjegyzés nélkül nem voltak végrehajthatóak.
[17] "Minthogy a miniszterek a népképviselettel szemben a monarchikus kormányzati cselekvények törvényességéért és czélszerüségéért felelősek, természetszerüen följogosítva kell lenniök arra is, hogy az államfő által hozzájuk intézett parancsokat a törvényesség és czélszerüség szempontjából megbírálhassák." Magyar Jogi Lexikon, 436. o.
[18] Fink - M. v. Seydelt idézve - megállapítja, hogy "A miniszter által ellenjegyzett királyi rendelkezés a király rendelkezése, amiben közreműködik a miniszter, nem pedig a miniszter rendelkezése, amiben a király működik közre." Fink: i. m. 1792. o.
[19] Természetesen a minisztereknek jogukban állt felmentésüket kérni, ha valamely monarchikus határozatért a felelősséget a népképviselettel szemben nem akarták vállalni. Magyar Jogi Lexikon, 436. o.
[20] Még ha ennek kapcsán éppenséggel érzékeny fegyverről volt is szó, mégis ez a modern parlament eszközrendszerével megközelítő módon sem hasonlítható össze. Herzog: i. m. 3. o.
[21] Ez a fórum lehetett a parlamentből (vagy a második kamarából) kialakított különbíróság is.
[22] A miniszter jogi felelősségre vonhatósága az alkotmány védelmét biztosította a monarchikus túlkapásokkal és visszaélésekkel szemben. A miniszternek tehát az uralkodó alkotmány- és jogsértéseiért mintegy kezességet kellett vállalnia.
[23] Vö. Herzog: i. m. 3. o., Fink: i. m. 1792-1793. o.
[24] Ez alól egyes államokban - rendkívül szűk körben -vannak kivételek. "A miniszteri ellenjegyzést csak néhány esetben nem kívánják meg az alkotmányok, főleg akkor, ha a parlamenttel szemben van az elnöknek hatásköre." Schmidt Péter: A hatalommegosztás és a köztársasági elnök jogállása. Világosság, 1990. 5. szám 7. o. Ezek általában azokra az esetekre vonatkoznak, amikor az államfőnek éppen a parlament és a kormány viszonyában bekövetkező zavarok esetén kell cselekednie.
[25] "Ha nem így lenne, ha az elnök közvetlenül, a kormány megkerülésével hatalmat gyakorolhatna, fikcióvá válhatna a kormány parlament előtti felelőssége. (Meg lehetne kerülni a parlamentet.)" Schmidt: i. m. 7. o.
[26] Bár ez nem jelentette azt, hogy az ellenjegyző miniszter ne lett volna politikailag felelős a parlamenttel szemben az államfő jogsértő aktusának kontraszignálásáért.
[27] "A parlamentáris rendszerekben az államfő a végrehajtó hatalmat a parlamentnek felelős kormány útján gyakorolja, vagyis érdemi kormányzati szerepét elveszti, s csupán kivételes esetekben vesz részt a politikai folyamatok alakításában." Wiener György: Az államfő helye a hatalommegosztás rendszerében (összehasonlító áttekintés). Jogtudományi Közlöny 1995. június, 247. o.
[28] Az ellenjegyzés "nem kevésbé fontos célja az, hogy gyakorlása révén a végrehajtó hatalom cselekvési egységét biztosítsák; ne alakulhasson ki a kormánnyal konkuráló ellenpont a tágan értelmezett végrehajtó hatalom keretei között. Nem jöhet létre tehát a végrehajtó hatalomnak olyan dualista szerkezete, amelyben a két tényező - az államfő és a kormány - kiolthatja egymás tevékenységének hatását." Sári János: Államfői hatalom és felelősség. Társadalmi Szemle 1991. 8-9. sz. 44. o.
[29] Az 1848. évi III. törvénycikk 1. §-a kimondta, hogy a király "személye szent és sérthetetlen", a 3. § pedig akként rendelkezett, hogy a király - és távollétében a nádor és a királyi helytartó - "a végrehajtó hatalmat a törvények értelmében független magyar ministerium által gyakorolják, s bármelly rendeleteik, parancsolataik, határozataik, kinevezéseik csak ugy érvényesek, ha a Buda-Pesten székelő ministerek egyike által is aláiratnak." A 4. § rögzítette, hogy "A ministeriumnak mindegyik tagja mindennemü hivatalos eljárásaért felelős." A törvény 29-36. §-ai a miniszterek parlamenti és jogi felelősségének és felelősségre vonásának szabályait határozták meg.
[30] Kovács Virág: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány kommentárja. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest 2009. 1026. o.
- 112/113 -
[31] "Kitűnik eme minőségük abból, hogy semmiféle kormányzati cselekvényt nem kezdeményezhetnek az államfő tudta és akarata nélkül és hogy minden kormányzati cselekvésükben az államfő felügyeleti jogának vannak alárendelve." Magyar Jogi Lexikon, 436. o.
[32] Pomogyi László: Magyar alkotmány- és jogtörténeti kéziszótár. Mérték Kiadó, Budapest 2008. 775. o.
[33] 1920. évi I. törvénycikk 13. §
[34] Vö. Kovács: i. m. 1026. o.
[35] 1920. évi I. törvénycikk 14. §
[36] Pomogyi: i. m. 776. o.
[37] 1946. évi I. törvénycikk 13. § (4) bek.
[38] Az 1946. évi I. törvénycikk 13. § (1) bekezdése szerint "A végrehajtó hatalmat a köztársasági elnök a Nemzetgyűlésnek felelős minisztérium által gyakorolja.
[39] Az 1946. évi I. törvénycikk 13. § (4) bekezdése szerint "A köztársasági elnök minden rendelkezéséhez és intézkedéséhez a miniszterelnök vagy az illetékes felelős miniszter ellenjegyzése szükséges."
[40] 1946. évi I. törvénycikk 13. § (2) bek. Ezt a jogát a Nemzetgyűlés politikai bizottságának meghallgatása után gyakorolhatta.
[41] "Már az előterjesztés indokolásában is megfogalmazódott, hogy - miként Sulyok Dezső, a törvényjavaslat előadója hangoztatta is - 'jogállása megfelel a parlamentáris és demokratikus köztársaságok elnökét megillető jogokkal' [sic!]. Vagyis 'a végrehajtó hatalom körében nem intézkedhetik közvetlenül és személyesen', 'nem állhat a törvények felett', 'a törvényhozás körül csekélyebb jelentőségű jogok illetik'." Mezey Barna: A köztársasági elnök. In: Magyar Alkotmánytörténet. Budapest 1992. 20. o.
[42] 1946. évi I. törvénycikk 16. § (2) bek.
[43] "Mivel az Alkotmány értelmében a NET az Országgyűlés előtt felelős volt döntéseiért, beszámolási kötelezettséggel tartozott értük, az Országgyűlés által visszahívható volt, továbbá a 'hatalom egységének elve' okán a döntéseihez értelemszerűen nem kapcsolódott ellenjegyzés." Kovács: i. m. 1025. o.
[44] Vö. az 1989. évi XXXI. törvény 16. §-ával.
[45] A hatályos szöveghez képest annyi eltéréssel, hogy a "miniszterelnök" szó helyett még a "Minisztertanács elnökének" kitétel szerepelt. Megjegyzendő azonban, hogy a 30/A. § (2) bekezdésének tartalmi változását eredményezte azonban az Alkotmány módosításáról szóló 2006. évi LIV. törvény 3. §-a - ami kivette a köztársasági elnök Alkotmányban megállapított hatáskörei közül az államtitkárok kinevezését [30/A. § (1) bekezdés h) pont] - mert az alaptörvény szerint ennek a hatáskörnek a gyakorlása is ellenjegyzéshez volt kötve. Az államtitkárok kinevezése a köztársasági elnöknek külön törvény alapján hatáskörébe utalt ügye lett [Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés m) pont]. Így az ezzel kapcsolatos ellenjegyzés is törvényi szabályozás tárgyává vált, de a 2006. évi LVII. törvény erről nem tett említést, az ellenjegyzés kérdését nem szabályozta.
[46] Vö. az 1989. évi XXXI. törvény 16. §-ához fűzött indokolás 5. pontjával.
[47] "Az Országgyűléssel kapcsolatos elnöki döntések kivonása az ellenjegyzés alól alapvetően a Kormánnyal (és az államfővel) szembeni bizalmatlanság megnyilvánulása volt, ami összefüggött az aktuális politikai viszonyokkal és kilátásokkal." Kovács: i. m. 1026. o.
[48] Az alkotmánymódosítás indokolása ezt akként fogalmazta meg, hogy "az elnök sem a törvényhozó, sem a végrehajtó hatalom döntési jogosítványaival nem rendelkezik; hanem ezektől elkülönült államfői hatásköre van." Vö. az 1989. évi XXXI. törvény 16. §-ához fűzött indokolás 5. pontjával.
[49] Az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdésében megállapított ellenjegyzést igénylő hatáskörök a következők: a nemzetközi szerződések kötése, a nagykövetek és követek megbízása és fogadása, az itt szereplő kinevezési (felmentési, előléptetési, megerősítési) jogok, a kitüntetési jog, az egyéni kegyelmezési jog, és az állampolgársági ügyekben való döntési jog.
[50] "Miután az Alkotmány csak a 30/A. § (1) bekezdésében foglalt hatáskörökkel összefüggésben rendelkezik az ellenjegyzésről, értelemszerűen minden olyan elnöki hatáskör, amelyet a 30/A. § (1) bekezdése nem sorol fel, ellenjegyzéshez nem kötött hatáskör." Kovács: i. m. 1054. o.
[51] 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 199
[52] Éppen az intézkedés szó többjelentésű volta miatt nem pontos az a felfogás, hogy az 1946. évi I. törvény szerinti szabályozás esetén "az általános ellenjegyzés is csak a konkrét államfői döntésekkel kapcsolatban volt értelmezhető". Vö. Kovács: i. m. 1054. o. 58. lj.
[53] Magyar Értelmező Kéziszótár (Főszerkesztő Pusztai Ferenc), Akadémiai Kiadó, Budapest 2003 (2) 572. o.
[54] Magyar Értelmező Kéziszótár, 1136. o.
[55] Az elhatárolás elvileg lehetővé teszi azt a felfogást is, miszerint a rendelkezés elsősorban jogalkotási vagy jogalkalmazási aktus, miközben az intézkedés inkább igazgatási és kormányzati aktus. Ez az elhatárolás azonban pontatlan, mert - többek között - az intézkedés is jelenthet szabályozást, illetve jogalkalmazást, a rendelkezés pedig pusztán intézkedést is magában foglalhat.
[56] A köztársasági elnöknek a véleménynyilvánítás során is tekintettel kell lennie arra a jogállását alapvetően meghatározó szempontra, hogy "kifejezi a nemzet egységét, és őrködik az államszervezet demokratikus működése felett".
[57] Ezért fontos az ellenjegyzési eljárás lefolyásának a kérdése, vagyis az, hogy ténylegesen (formai és tartalmi szempontból egyaránt) mi tekinthető a köztársasági elnök döntésének.
[58] Arról nem is szólva, hogyha az ellenjegyzés kiterjedne a köztársasági elnök teljes elnöki tevékenységére és politikai hatású nyilatkozatára (pl. beszédére, megnyilatkozásaira stb.), akkor a köztársasági elnök tevékenységéért történő teljes felelősségvállalásra kerülne sor, ami az alkotmányos monarchiákban az államfő hatáskörei teljességének és alkotmányos helyzetének megfelelt, de a hatályos Alkotmány által a köztársasági elnök számára meghatározott feladat- és hatáskörökhöz való viszonyban nem áll fenn.
[59] Ide sorolható minden olyan intézkedés és rendelkezés, amelyek a hivatali személyzet szolgálatteljesítését, a hivatal szervezetét és az igazgatási eljárását érintik.
[60] "[A]z államfőnek alárendelt szervek pedig nincsenek, mert a Köztársasági Elnöki Hivatal a köztársasági elnök segédszerve (így a 2000. évi XXXIX. törvény 10. §-a)." 121/2009. (XII. 17.) AB határozat. ABH 2009. 1013, 1036
[61] Itt a köztársasági elnök nem alkotmányos szervként, hanem a hivatal vezetőjeként cselekszik. Vö. Fink: i. m. 1806. o.
[62] Vö. Csink Lóránt: Az államfő jogállása Európában és Magyarországon. Pólay Elemér Alapítvány, Szeged 2008. 115-116. o.
[63] 26/2000. (VII. 6.) AB határozat. ABH 2000. 164, 173
[64] Kovács Virág szerint az Alkotmánybíróságnak "az a megállapítása, hogy az Alkotmány nem rendelkezik az m) pont szerinti hatáskörök tekintetében, egyértelműen téves. E téves megállapítás szolgált azonban alapul arra, hogy az AB a köztársasági elnök valamennyi törvényben szabályozott hatásköre esetében értelmezési vagy erre vonatkozó pozitív jogalkotói döntés tárgyává tegye az ellenjegyzést." Kovács: i. m. 1055. o.
[65] A teljesség igénye nélkül: "Mint ismeretes, a miniszteri ellenjegyzés intézménye az alkotmányjogban arra szolgál, hogy az ellenjegyző miniszter a kibocsátott aktusért az államfőtől a felelősséget átvállalja." Sári János: A köztársasági elnök alkotmányjogi státusza. Magyar Közigazgatás, 1990. július 578. o.; [A miniszteri ellenjegyzésnek] "az a rendeltetése, hogy az államfői aktust ellenjegyző miniszter vagy miniszterelnök a politikai felelősséget átvállalja." Sári János: Államfői hatalom és felelősség. Társadalmi Szemle, 1991. 8-9. szám 44.
- 113/114 -
o.; "A miniszteri ellenjegyzésnek a döntésért való felelősség átvállalása mellett az is jelentőséget ad, hogy az Alkotmányban nevesített döntési körben biztosítja a Kormány általános politikájával való összhangot." Holló András: A köztársasági elnök. In: Az Alkotmány magyarázata. KJK Kerszöv Jogi és Üzleti Kiadó Kft., Budapest 2003. 383. o.; "... az ellenjegyzés a politikai felelősség átvállalását biztosítja az Országgyűlés előtt." Kovács: i. m. 1052. o.
[66] Az Alkotmánybíróság a 48/1991. (IX. 26.) AB határozata szerint az ellenjegyzés "[e]gyrészt biztosítja, hogy az elnök aktusai ne kerüljenek ellentétbe a Kormány politikájával, másrészt pedig a köztársasági elnök aktusát is bekapcsolja a parlamentáris felelősség rendszerébe azáltal, hogy a Kormány átvállalja a politikai felelősséget az aktusért." ABH 1991. 189, 203
[67] Ezért a politikai felelősségre vonás spontán, nem szabályozott formában is végbemehet. Ennek számos megnyilvánulása lehet: szervezett vagy spontán tiltakozások és tüntetések tartása, nyilvános bírálatok megfogalmazása, a politikailag felelős személy lemondásának, távozásának követelése stb. E politikai felelősség érvényesítésében meghatározó szerepe van a médiának, amely az információs, véleményképző, valamint a kritikai és kontrollfunkcióinak gyakorlásával a közvélemény általi megítélést alapvetően befolyásolja. Ebben a formájában a politikai felelősség megállapítása általában megmarad az elmarasztaló vélemény szintjén, a negatív értékítélet sajátos "szankciója" az adott magatartás tanúsítójával kapcsolatos felelősség puszta hangoztatása. Ez természetesen kihathat az egyén "politikai sorsára", jövőjének alakulására, mert politikailag marginalizálódhat: vezető politikusi pozícióit elveszítheti, újraválasztási esélyei csökkennek vagy megszűnnek, a politika alakításában játszott befolyását elveszíti, háttérbe szorul, végső esetben "kiesik" a politikai életből.
[68] Az Alkotmánybíróság szerint "A köztársasági elnök személyének sérthetetlensége elsősorban az elnök alkotmányjogi jogállásának része, politikai felelősségének hiányát és jogi felelősségének korlátozott voltát jelenti. (...)Az Alkotmány értelmében a köztársasági elnök politikai felelősségre nem vonható." 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 204-205
[69] Alk. 39. § (1) és (2) bek.
[70] A parlamenti kontroll célját a parlamenti felelősség érvényesíthetősége adja: a parlamenti kontroll gyakorlása a Kormány parlamenti felelősségének mintegy ellenpárja, és a felelősség érvényesítésének eszközrendszere.
[71] Alk. 27. §
[72] Vitatható viszont, hogy az Alkotmány 21. § (3) bekezdése - az országgyűlési bizottságok számára az adatszolgáltatási és vallomástételi kötelezettség - a köztársasági elnökre mennyiben alkalmazható, illetve ez mennyiben jelent parlamenti kontrollt. Erről lásd részletesebben Szente Zoltán: Az Országgyűlés belső szervezeti tagozódása. In: Az Alkotmány kommentárja. (Szerk. Jakab András) Századvég Kiadó, Budapest, 2009. 766-769. o.
[73] A politikai felelősség nyilvánvalóan mindenkivel szemben fennáll, aki politikailag értékelhető tevékenységet végez, mert számon kérhetők rajta az általa gyakorolt, képviselt, alakított stb. "politika" következményei, nevezetesen az, hogy ez mennyiben felel meg az elvárásoknak.
[74] Vö. M. Nettesheim: Amt und Stellung des Bundespräsidenten. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. (Szerk. J. Isensee - P. Kirchhof) III. kötet, C. F. Müller Verlag, Heidelberg 2005. (3) 1046 o.
[75] Az ellenjegyzésnek az a funkciója, hogy a (sérthetetlen) monarcha nyilatkozatait parlamentárisan vitathatóvá tegye, jóllehet a méltóságát ne vonják be a vita alacsony színvonalába, mialatt a kormány minden további nélkül támadható volt, idejétmúlt. Schlaich: i. m. 572-573. o.
[76] Vö. Nettesheim: i. m. 1046. o.
[77] Vö. a 8/1992. (I. 30.) AB határozattal. ABH 1992. 51, 54
[78] Alapvetően egyet kell érteni azzal, hogy "az államfő a legfőbb közjogi méltóság, kiemelt - szimbolikus - jelentőségű hatalom, ezért lehetőleg célszerű kerülni a vele való nyilvános politikai konfliktusokat. Az államfői intézmény 'lejáratása', döntéseinek nyílt politikai vitatása ugyanis az egész kormányzati rendszerre rossz hatással lehet." Kovács: i. m. 1052. o. 55. lábjegyzet. Ugyanakkor az államfői magatartás vitatását megtiltani sem lehet, mert az a demokrácia elvével összeegyeztethetetlen.
[79] Alk. 77. § (2) bek.
[81] Megjegyzendő azonban, hogy minimális az esélye annak, hogy a Kormányt a kontraszignálás miatt menesszék, mert rendkívül nehéz elképzelni azt a szituációt, amikor egy konstruktív bizalmatlansági szavazás indoka a parlament által helytelenített ellenjegyzés volna. Vö. M. Nettesheim: Die Aufgaben des Bundespräsidenten. In: Handbuch des Staatsrechts der Bundesrepublik Deutschland. (Szerk. J. Isensee - P. Kirchhof) III. kötet, C. F. Müller Verlag, Heidelberg 2005. (3) 1087-1088. o.
[82] Vö. Herzog: i. m. 2. o. Az ellenjegyzési kötelezettség Alkotmányban való rögzítése az államfő, a Kormány és az Országgyűlés közötti alkotmányjogi kapcsolat lényeges részét határozza meg, mert ebben a köztük lévő ellenőrzési és felelősségi viszonyok következtében alkotmányjogi pozícióik ereje is kifejezést kap. Vö. Nettesheim: i. m. 1086. o.
[83] Fink: i. m. 1796. o., Schlaich: i m. 569. o.
[84] Alk. 33. § (3) bek.
[85] Ez az elvárás abban ragadható meg, hogy a Kormány jövőbeni cselekvése a közös érdekek, értékek, célok, törekvések, elképzelések keretében fog mozogni. A kormányfő és a miniszterek teljesítőképességét is ennek alapján ítélik meg.
[86] "Az Országgyűlés és a kormány döntései természetűknél fogva a parlamenti választások eredményeként hatalomra került politikai erők képviselőinek politikai orientációjú elhatározásai." Ádám Antal: A köztársasági elnök jogállásának szabályozása, különös tekintettel az államfői semlegességre. In: A köztársasági elnök az új alkotmányban. (Szerk. Holló András) Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, MTA Állam- és Jogtudományi Intézete, Budapest 1995. 69. o.
[87] A parlamenti bizalom tehát a Kormány parlamenti többség általi támogatottságát jelenti, a bizalom megvonása pedig ennek a többségnek az elvesztését. A Kormányt ma mindenért kérdőre és felelősségre vonhatják, a konstruktív bizalmatlansági szavazással a parlamenti bizalom elvesztése esetén bármikor és bármely okból megbuktathatják, de hivatalban is tarthatják.
[88] Az ellenjegyzés a köztársasági elnököt mindazonáltal csak részben kapcsolja be a parlamentáris kormányzati rendszerbe, mert az ellenjegyzéssel csak a kormány tagja gyakorolhat kontrollt. A köztársasági elnök azonban az Országgyűléssel és más alkotmányos szervekkel szemben is lojalitásra, visszafogottságra, koordinációra, illetve együttműködésre kötelezett. Vö. Schlaich: i. m. 569. o.
[89] Vö. Schlaich: i. m. 570. o.
[90] Egyet kell érteni Kukorelli István alkotmánybíróval, aki a 47/2007. (VII. 3.) AB határozathoz fűzött különvéleményében fontosnak tartotta külön hangsúlyozni, "hogy alkotmányos rendszerben a politikai felelősségvállalás hiánya mindig kivételes, és kizárólag akkor fordulhat elő, ha azt a körülmények rendkívüli jellege indokolttá teszi. Éppen ezért a köztársasági elnök az ügy érdemére vonatkozó, végleges és ellenjegyzéshez nem kötött hatásköreivel, amelyekért senki nem viseli a politikai felelősséget, csak rendkívüli körülményekre tekintettel: kizárólag az államszervezet demokratikus működésének súlyos zavara esetén élhet. Minden más esetben alkotmányosan nem indokolható - és az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében foglalt jogállásával, és tágabb értelemben a jogállamisággal, a hatalommegosztással és a parlamentáris kormányformával ellentétes -, hogy a köz-
- 114/115 -
társasági elnök ilyen érdemi politikai döntési jogot kapjon." ABH 2007. 620, 648
[91] "A köztársasági elnök önálló politikai döntést - mint azt az Alkotmányban szereplő felhatalmazások mutatják - azokban az esetekben hozhat, amikor az államszervezet demokratikus működésében súlyos zavarok támadnak, amelyek elhárítása az ő beavatkozását igényli. Az elnök kivételes intézkedésével átlendíti az államgépezetet a holtponton, hogy normális működése újból beindulhasson. A köztársasági elnök a beavatkozással az Alkotmány 29. § (1) bekezdésében meghatározott feladatának tesz eleget: 'őrködik az államszervezet demokratikus működése felett'. Az Alkotmány nem követeli meg más szervek felelősségvállalását az elnöki döntésért, hiszen éppen a demokratikus államszervezet működése került válságba." 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 202
[92] Az Alkotmánybíróság szerint - az Alkotmány alapján - önálló politikai döntést jelentő hatáskörök az Országgyűlés feloszlatása [28. § (3) bekezdés], továbbá a feloszlott vagy feloszlatott Országgyűlést hadiállapot, háborús veszély állapota vagy szükséghelyzet idején történő összehívása [28/A. § (3) bekezdés], valamint az Országgyűlés rendkívüli ülésszakra vagy ülésre történő összehívása [22. § (3) bekezdés]. Vö. ABH 1991. 189, 202
[93] Ami magától értetődik, ha és amennyiben a politikai folyamat normális feltételei biztosítása a Kormány és a parlamenti többség viszonyában válik szükségessé.
[94] Pl. az Országgyűlés feloszlatásához azért nem kell ellenjegyzés, mert a köztársasági elnök egyrészt az Országgyűlést csak meghatározott esetekben oszlathatja fel, másrészt az elnöknek ez a hatásköre - úgyis, mint sajátos tartalék-funkció - a stabil országgyűlési többség hiányában alkalmazható nyomásgyakorló eszköz: arra szolgál, hogy a Kormány mögött stabil többség álljon. Ha az államfő parlamentet feloszlató döntése az ügyvezető miniszterelnök ellenjegyzésétől függene, elveszítené hatékonyságát. A köztársasági elnöknek ugyanis a miniszterelnök személyére tett első javaslatát az új Országgyűlés alakuló ülésén kell megtennie, az alakuló ülés viszont a korábbi Kormány megbízatását megszünteti, és az addigi Kormányt ügyvezető Kormánnyá alakítja át. Ha az új Országgyűlés az első személyi javaslat megtételétől számított 40 napon belül nem választ miniszterelnököt, akkor az államfő feloszlató döntése az ügyvezető miniszterelnöktől függene, aki nem biztos, hogy érdekelt volna a feloszlatásban. Ha a másik feloszlatási ok - a 12 hónapon belüli, legalább négyszeri bizalommegvonás - esete forog fenn, akkor szintén ügyvezető Kormány van, mert a bizalom megvonásakor a Kormány köteles lemondani és ügyvezető Kormánnyá válik. Más a helyzet akkor, ha a 12 hónapon belüli negyedik bizalommegvonás konstruktív bizalmatlansági indítvány alapján történt, mert itt az új miniszterelnök megválasztásához parlamenti többségre van szükség. Az új miniszterelnök viszont a mögötte álló parlamenti többségre tekintettel nem érdekelt az Országgyűlés feloszlatásában, ezért az erre irányuló államfői döntés ellenjegyzésében sem.
[95] Vö. 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 202. Alig feltételezhető, hogy pl. a törvény kihirdetése előtt az Országgyűlésnek történő visszaküldéséhez megszerezhető annak a miniszterelnöknek az ellenjegyzése, aki mögött éppen a törvényt elfogadó többség áll. Ha viszont ezt az aktust miniszterelnöki ellenjegyzéshez kötik, akkor a köztársasági elnöknek e joga a miniszterelnöktől válik függővé, ami az államfői jogosítvány kiüresítését jelentheti.
[96] 48/1991. (IX. 26.) AB határozat. ABH 1991. 189, 203. Pl. a választások vagy a népszavazás kiírását törvényi előírások konkretizálják, és a köztársasági elnöknek - saját felelőssége alapján - kell ezeknek eleget tennie, anélkül hogy ez ellenjegyzést igényelne.
[97] "A magyar szabályozás a felsorolásból kitűnően szinte kizárólag a kinevezéssel kapcsolatos államfői jogkör gyakorlásához írja elő a miniszterelnök, miniszterek vagy 'törvényben meghatározott szervek' javaslatát, azaz kezdeményezését. A nagykövetek megbízására és fogadására azonban már ez a követelmény - legalábbis az alkotmányból kitűnően - nem vonatkozik. De nem vonatkozik a miniszteri kezdeményezés követelménye a kitüntetések, címek adományozására, a kegyelmezésre, az állampolgársági ügyekre sem stb. Az említett körbe eső államfői aktusok általa való kezdeményezhetősége nem zárja ki azt a lehetőséget, hogy ugyanolyan típusú ügyben, sőt ugyanazon ügyben két fórumon, - tehát az elnök, illetve a miniszter előtt induljon eljárás. Mondani sem kell, hogy ez a lehetőség zavarokat idézhet elő a kormányzati munkában." Sári: A köztársasági elnök... 578. o.
[98] Ez lehetővé teszi, hogy adott esetben - pl. az eljárási kegyelemnél - ne a miniszter, hanem a legfőbb ügyész legyen a kezdeményező.
[99] Az ilyen ügyekben az ellenjegyzés elmaradása egyértelművé tenné a Kormány politikai szándékával való szembenállást, és olyan vitákat vonna maga után, ami politikai zavarokra utal.
[100] A köztársasági elnök hatásköreinek sajátossága, hogy a végrehajtó hatalmi helyzetét az Alkotmány a Kormány javára megszüntette.
[101] Ezzel az ellenjegyzés a köztársasági elnököt a Kormány akaratához köti, mivel az elnök sem az ellenjegyző felmentésével, sem a felmentéssel való fenyegetéssel nem kényszerítheti ki a kontraszignálást, mint ahogy ezt az alkotmányos monarchiában az uralkodó megtehette.
[102] Az államfőt az integrációs funkciója is arra kötelezi, hogy az Alkotmány alapértékei és alapelvei szerint törekedjen a politikai konfliktusokat enyhíteni és az állam egységét megóvni.
[103] Vö. Schenke: i. m. 46-66. o.; Fink: i. m. 1815-1820. o.; Schlaich: i. m. 575-576. o.
[104] Megjegyzendő, hogy korábban az Alkotmány 30/A. § (1) bekezdés h) pontjánál - mivel az államtitkárok kinevezésére a miniszterelnök tett javaslatot - ez értelmezhető volt.
[105] Lásd erről a 212/2010. (VII. 1.) Kormányrendeletet.
[106] Itt a miniszterek - a kijelölt sorrendnek megfelelően -helyettesítik egymást, államtitkár azonban nem helyettesítheti a minisztert. 2010. évi XLIII. törvény 37. § (2) bek.
[107] Az Alkotmány 37. § (2) bekezdése szerint "A miniszterek a jogszabályok rendelkezéseinek és a Kormány határozatainak megfelelően vezetik az államigazgatásnak feladatkörükbe tartozó ágait, és irányítják az alájuk rendelt szerveket. A tárca nélküli miniszterek ellátják a Kormány által meghatározott feladataikat."
[108] Ezt támasztja alá az egyes miniszterek megbízatásában való kiemelkedő szerepe is.
[109] A politikai irányvonalat egyrészt a kormányprogram határozza meg, ami a miniszterelnök személyéhez kötődik, másrészt a miniszterelnök törvényi felhatalmazás alapján jogosult a Kormány programjának keretei között a Kormány politikájának általános irányát meghatározni. 2010. évi XLIII. törvény 18. § (1) bek.
[110] Természetesen a köztársasági elnök aláírása is érvényességi feltétele az ellenjegyzéshez kötött aktusnak, mert ez bizonyítja, hogy az elnök a saját döntését már meghozta.
[111] Az "ellenjegyzés" kifejezés az alkotmányos monarchia korszakában azt a kiindulópontot feltételezte, hogy először az uralkodónak kellett döntést hoznia, míg a kormánynak ezt követően kellett az ellenjegyzését a vonatkozó aktusra megtennie. Ez azonban az alkotmányos monarchia rendszerében sem mindig így folyt le, mert a kormány (vagy a kormányfő) az uralkodónak saját javaslatokat is előterjeszthetett, sőt akár aláírásra érett formában is eléje helyezhette, és ha az uralkodó aztán valóban aláírta, az aktus éppúgy létrejött; az ellenjegyzés ezekben az esetekben tehát előbb történt. Szinte magától értetődik, hogy ezt az eljárást - az eredeti elképzeléstől eltérően - annál rendszeresebben kellett gyakorolni, minél
- 115/116 -
inkább a valódi döntési hatalom először ténylegesen, aztán alkotmányjogilag is az államfőtől a kormányra helyeződött át. Vö. Herzog: i. m. 25. o.
[112] Mivel a köztársasági elnök ellenjegyzéshez kötött döntéseinél az államfői döntést általában a Kormány tagja kezdeményezi, ezt akár előzetes ellenjegyzésként is fel lehetne fogni, ha az elnök az előterjesztésnek megfelelő döntést hoz. Ilyen esetben ugyanis nincs véleményeltérés a döntés tartalmában az államfő és az előterjesztő/ellenjegyző között. Előfordulhat azonban, hogy a felterjesztő/kezdeményező és az ellenjegyző nem azonos. Ennek egyik oka lehet az, amikor a szabályozás tesz különbséget az előterjesztő és az ellenjegyző között (pl. eljárási kegyelem esetén az előterjesztő a legfőbb ügyész, az ellenjegyző pedig az igazságügyért felelős miniszter). A másik eset lehet az a szituáció, amikor a miniszteri poszton változás következett be, és az új miniszter nem ért egyet elődje kezdeményezésével, így az abban foglaltaknak megfelelő államfői döntést nem kontraszignálja. Ezért is egyet kell érteni Csink Lóránttal abban, hogy "[a]z ellenjegyzést nem teszi feleslegessé az, ha a köztársasági elnök döntése során kötve van az előterjesztéshez." Csink: i. m. 114. o.
[113] Vö. a 8/1992. (I. 30.) AB határozattal. ABH 1992. 51, 54
[114] Vö. Kukorelli István alkotmánybírónak a 47/2007. (VII. 3.) AB határozathoz fűzött különvéleményével. ABH 2007. 620, 649-650. Egyet lehet érteni Kovács Virággal abban, hogy ez "[s]okkal inkább - sőt hangsúlyozottan - a konszenzus politikai eszközökkel történő megtalálását jelentheti még az államfői döntéshozatal előtt." Kovács: i. m. 1052. o.
[115] Törvényi szinten is csak a Magyar Köztársaság kitüntetéseiről szóló 1991. évi XXXI. törvény 4/B. §-a írja elő, hogy az ellenjegyzésre jogosult tíz napon belül dönt az ellenjegyzésről.
[116] Mivel az Alkotmány nem állapít meg határidőt, ezért az államfői aktus az ellenjegyzés elutasításáig tulajdonképpen függőben van.
[117] Vö. a 8/1992. (I. 30.) AB határozattal.
[118] Figyelembe vehető az ellenjegyzés lebonyolításához és az ellenjegyző döntési mérlegeléséhez szükséges idő.
[119] K. Stern: Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland. II. kötet, C. H. Beck'sche Verlagsbuchhandlung, München 1980. 325. o.
[120] Vö. Kovács: i. m. 1052. o. 56. lábjegyzet. Nem tartható - mivel az ellenjegyzés céljával (a parlamenti felelősség megalapozása és az államirányítás dualizmusának elkerülése) összeegyeztethetetlen - az a felfogás, hogy az ellenjegyzésre jogosult az ellenjegyzést csak akkor tagadhatja meg, ha az elnöki aktus politikailag nem bizonyul vállalhatónak. Még kevésbé meggyőző az, ha azt jelentik ki, hogy az ellenjegyzést csak a köztársasági elnök olyan cselekedetinél lehetne megtagadni, amelyek jogellenesek. Schenke: i. m. 59. o.
[121] Pl. a köztársasági elnök az elé terjesztett ügyben "hallgat", és ezzel olyan helyzetet hoz létre, mintha megtagadta volna a döntéshozatalt.
[122] Általában azonban csak a konkrét eset körülményei alapján dönthető el, hogy adott esetben mi az ésszerű határidő. Vö. 8/1992. (I. 30.) AB határozat. ABH 1992. 51, 53 és 56
[123] Ha az elnök mulasztásának oka a döntési javaslat előkészítetlensége, ezért az illetékes miniszter ellenjegyzés nélkül is politikai felelősséget visel a parlamenttel szemben.
[124] A köztársasági elnöknek az ilyen magatartása politikai értékelés tárgya lehet, de a parlamenti politikai felelősség a parlamenti kontrolljogokkal nem érvényesíthető.
[125] Sokkal egyszerűbb, ha ilyen esetben - amennyiben ő volt az előterjesztő - az előterjesztését visszavonja. Az ilyen konfliktusszituációk feloldásában az államfő és a miniszter konszenzusra törekvése segíthet (pl. a munkatársaik egyeztetnek egymással, vagy az elnök az illetékes miniszterrel informális találkozót tart az egyeztetés érdekében).
[126] Az Alkotmánybíróság már 1991-ben - határozata rendelkező részében - megállapította, hogy "[a]z ellenjegyzés a köztársasági elnök aktusának érvényességi kelléke." 48/1991. (IX. 26) AB határozat. ABH 1991. 189, 191
[127] Ha pl. a köztársasági elnök olyan ügyben hozna döntést, amire nincs hatásköre, vagy ha jogellenesen, illetve visszaélésszerűen járna el, akkor az így létrejött aktusát az ellenjegyzés sem tenné érvényessé.
[128] Ha a köztársasági elnök jogellenes döntést hoz, akkor ennek ellenjegyzése is jogellenes lesz.
[129] Nem jelentheti azonban azt, hogy ellenjegyzés hiányában is a köztársasági elnök aktusához más jogi konzekvencia - pl. az elnöki aktus alkotmány- vagy törvényellenességének megállapítása - ne kapcsolódhatna.
[130] A köztársasági elnök nem államigazgatási, hanem önálló alkotmányos szerv, amely más alkotmányos szervekkel mellérendeltségi viszonyban áll. Ezért az ellenjegyzés - mint jóváhagyás - nem tekinthető felülbíráló engedélyezésnek, hanem csak beleegyező tudomásulvételnek, mert ez felel meg az ellenjegyzés funkciójának is.
[131] Ezért nem fogadható el az a nézet, hogy az ellenjegyzéshez kötött hatáskörök esetében együttes döntéshozatalról van szó, mert mindkét szerv - az államfő és az ellenjegyző is - önállóan dönt, de az államfői döntés az ellenjegyzés hiányában nem válik érvényessé (hatályossá).
[132] Az más kérdés, hogy ez az eljárás politikai vitákat gerjesztene, politikai értékelés tárgyává válna, és esetleg az államfői tekintélyt csorbítaná.
[133] Meghatározhatja pl. a kinevezés, a kegyelem stb. hatályának időpontját.
[134] Pl. a görög alkotmány 35. cikke rögzíti, hogy "A köztársasági elnök aktusai nem érvényesek és nem hajthatóak végre az illetékes miniszter ellenjegyzése nélkül... "
[135] Pl. ha ellenjegyzés nélkül az egyéni kegyelmet tartalmazó döntést kihirdetik, vagy az ellenjegyzést igénylő kitüntetést ténylegesen átadják. Vö. Csink: i. m. 117. o.
[136] Ha nem "illetékes" miniszter kontraszignál, akkor az ellenjegyzés általában semmis, ez azonban csak akkor igaz, ha az ellenjegyzendő aktust nem a reszort szerint jogosult miniszter, illetve a helyettesítésére kijelölt másik miniszter írja alá. A parlamenti felelősség vállalása ugyanis a hatáskörileg nem illetékes miniszter által nem valósul meg, ő legfeljebb azért vonható felelősségre, mert az ellenjegyzéskor hatáskör hiányában járt el.
[137] Tévedés esetén azonban felvethető, hogy a jogbiztonságra tekintettel nem indokolható-e az ilyen aktus semmisségének kizárása.
[138] Alk. 77. § (2) bek.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár.
Visszaugrás
