Az acquis communautaire meghatározásában nincs teljes egyetértés a téma szakértői között, sőt egyenesen "homályos fogalomként"1 említik a közösségi vívmányok fogalmát. Nem egyértelmű tehát, hogy mikor született az acquis, mit is tartalmaz és hány vívmány létezik2. Egyetértés van a szakértők között abban, hogy az Unió bővítésére vonatkozóan adott a csatlakozási acquis-nak elnevezett vívmány-fogalom (accession acquis), amit a mindenkori csatlakozni kívánó államoknak teljes egészében át kell venniük, és ami egyértelműen a legkiterjedtebb acquis a vívmányok között, hiszen gyakorlatilag magát az acquis communautaire-t is beolvasztja3. Az Európai Közösség ma egy újabb csatlakozási folyamaton megy keresztül. A csatlakozási tárgyalások megkönnyítése érdekében az accession acquis-t 31 fejezetre osztották fel, ezek egyike az ún. környezetvédelmi acquis-t foglalja magába4.
E cikk célja, hogy bemutassa, mit is tartalmaz a környezetvédelemért felelős acquis, továbbá felvázolja, mely elemekre épül ez a vívmány.
A "környezetvédelmi acquis" 3 fő pilléren alapul5:
- Az első az Európai Közösség szerződésének 249. cikke (ex 189) által említett jogszabályokat és jogi eszközöket foglalja magába.
(normative acquis)
- A második pillér a politikai dokumentumokat sorolja fel, melyeket gyakran atipikus dokumentumokként is említenek, mivel az Alapszerződésben nem szerepelnek.
(political acquis)
- A harmadik pillér pedig az Európai Unió Bíróságának ítéleteivel és bírói gyakorlatával foglalkozik, ez az ún. törvénykezési acquis.
(judicial acquis)
A Közösség környezetvédelmi jogi szabályozása 300- 400 közötti jogszabályt és jogi eszközt foglal magába. Nehéz pontos számadattal szolgálni. Ennek oka elsősorban az, hogy a "környezet" fogalma nem pontosan definiált; másodsorban pedig nem egyértelmű, vajon e jogi eszközök közé besorolhatók-e azok a jogszabályok, amelyek csak előzőek módosításai.6 A számadat bizonytalanságát mutatja, hogy egy 1991-es az Európai Parlament7 által készített becslés szerint a környezetvédelmi acquis 445 jogi dokumentumból áll, ebből 196 irányelv, 40 rendelet, 150 határozat, és 14 javaslat. Egy 1998-ban készült, magyar nyelven is megjelent tanulmány azt írja, hogy "a környezetvédelmi acquis 30 éves fejlődést tudhat maga mögött és mintegy 300 jogszabályból áll, melyek között közösségi irányelvek, rendeletek, döntések és közösségi javaslatok találhatók. Az a rész, azonban - folytatja a tanulmány - melyet Közép- és Kelet Európa társult országainak előbb-utóbb be kell majd építeni saját jogrendszerükbe, lényegesen kisebb. Összesen 70 irányelvet tartalmaz, melyek egy részét számos esetben módosították és ún. "leány"-irányelvekkel egészítették ki. Ezen felül az acquis szintén magába foglal 21 rendeletet."8
A környezetvédelmi szektort illetően a Közösség nem folyamodik túlságosan gyakran ehhez a jogi eszközhöz. Korábban nemzetközi szerződések követelményeinek megvalósításához vette igénybe a rendeletet, illetve amikor egy bizonyos nemzetközi helyzet megköveteli a rendelet alkalmazását. Erre példa az Európai Parlament és a Tanács által 2000. június 29-én kiadott (EC) 2037/2000. sz. rendelet, amely az ózonréteg elvékonyodásához vezető szerek használatát szabályozza9 - a Bécsi Konvencióval és Montreali Jegyzőkönyvvel összhangban; vagy az, a Tanács által 1992. július 23-án kibocsátott (EEC) 2455/92. sz. rendelet, amely a vegyi anyagok importját és exportját érinti10, mely a nemzetközi PIC (Prior Informed Consent) előzetes tájékoztatáson alapuló jóváhagyási eljárást vezeti be az Európai Közösség joga gyakorlatába. Szintén példaként említhető az 1996. december 9-i (EC) 338/97. számú Tanácsi rendelet, amely a veszélyeztetett fajok védelmét tűzi ki célul, kereskedelmük szabályozásával11, a CITES Konvenció rendelkezéseivel összhangban. Végül a Tanács által 1993. február 1-jén kiadott (EEC) 259/93. számú rendelet emelhető ki, amely a hulladék az Európai Unióba és onnan történő be- és kiszállítását, felügyeletét és ellenőrzését szabályozza12, s mely egyben a Bázeli Egyezmény rendelkezéseit is bevezeti a közösségi jogba.
A rendelet abban az esetben is alkalmazásra kerül, ha az EK közös igazgatási rendszert akar létrehozni. Erre példa az a rendelet, amely az öko-címke, az öko-audit és öko-management rendszereket szabályozza, továbbá a LIFE környezetvédelmi finanszírozási eszköz rendelete, illetve az a rendelet, amellyel a Koppenhágában működő Európai Környezetvédelmi Ügynökséget létrehozták.
Ahogy ezt az EK Alapszerződésének 249. cikke is kimondja a rendeletek minden tagállam számára kötelező érvényűek, és a tagállamok közvetlen végrehajtásra kötelezettek, anélkül, hogy belső jogrendszerükben erre külön törvényt kellene alkotniuk. Ez az elmélet. De a gyakorlatban a rendelet olyan elemeket is tartalmaz, amelyek nem alkalmazhatók közvetlenül, hanem az államok kötelessége azokat közigazgatási eszközeikkel végrehajtani. Ennek oka az, hogy az EK Bizottságnak nincs a tagállamokon belül kiépített saját közigazgatási rendszere, tehát, ahol például a rendelet arra kötelez, hogy engedélyt kell kiadni, felügyeletet, ellenőrzést kell biztosítani, jelentést készíteni, akkor ez azt jelenti, hogy a rendeletek nem hajthatók végre közvetlenül, hanem a tagállamoknak kell a megfelelő végrehajtási lépéseket megtenniük.
Kiemelkedő példa erre az Európai Tanács 2000. július 17-én kiadott EK 1980/2000. számú módosított "öko-címke" rendelete13. Egyes termékcsoportokat közösségi szinten környezetvédelmi kritériumok szabályoznak. E szabályozás alapján a tagállamoknak kell meghatározni azokat a nemzeti hatóságokat, amelyek a címkét odaítélik annak a terméknek, amely megfelel az Európai Közösség követelményeinek.14
Az irányelv a környezetvédelmi politika terén a leggyakrabban alkalmazott jogi eszköz. Az irányelv csak a célt határozza meg a tagállamok számára kötelezően, de szabad kezet ad abban, hogy a tagállamok milyen formát és módszert alkalmaznak a kitűzött cél elérésére.15 Az irányelvek az általuk meghatározott időben lépnek hatályba, illetve, ha nem szerepel dátum az irányelvben, a hivatalos vacatio legis 20 nap a megjelenés után. Legtöbb esetben 24 hónap után lépnek hatályba, de a gyakorlatban ez az időtartam elhúzódhat akár három évig is (Ld. KHV irányelvek). Egyes rendelkezéseket még ennél is hosszabb időre tűznek ki. Főként akkor, amikor már üzemelő ipari létesítményeknek kell szigorúbb környezetvédelmi szabályokat bevezetni (Ld. IPPC irányelvek).
A környezetvédelem területén is léteznek az ún. "keret"-irányelvek, melyek csak egy bizonyos környezetvédelmi célt körvonalaznak, és ezeket a "keret"-irányelveket követik a részleteket is meghatározó irányelvek, melyek már egy-egy specifikus aspektussal foglalkoznak. Ilyen keret-irányelvek léteznek a vízügy területén, ezenkívül a hulladék-gazdálkodásra, továbbá vegyi anyagok korlátozott használatára, illetve a légszennyezésre vonatkozóan.
Az EK Alapszerződés 249. cikke csak a rendelet közvetlen hatályáról beszél. De már hosszú ideje (az 1962-es C-26/62 számú Van Gend en Loos ítélet óta) feldolgozta az EK Bíróság azt a doktrínát, ami kimondja, hogy az irányelv rendelkezése szerint, ha bizonyos feltételek teljesülnek, az irányelvnek is lehet közvetlen hatálya. Erre a rendelkezésre lehet hivatkozni az állam ellen, természetes személyek esetében is, ha az állam nem meghatározott időben, vagy nem megfelelően implementálta, azaz ültette át a gyakorlatba az irányelveket. A Bíróság nemrégiben a fent említett doktrínára újra hivatkozott abban az ügyben, ahol a szilárd kommunális hulladék ártalmatlanítására vonatkozó 75/442 számú irányelv kapcsán döntött (C236/92).16
A környezetvédelmi szektorban környezetvédelmi kutatási programok esetében alkalmaznak határozatot. Továbbá nemzetközi környezetvédelmi szerződéshez való csatlakozás is határozat formájában kerül általában rögzítésre. Szintén megemlíthető, hogy bizonyos környezetvédelmi bizottságokat is határozat útján hoznak létre. Ezenfelül a határozat a Közösség legáltalánosabb eszköze arra, hogy a Bizottság megfelelő szabályozásait betartsa, és a környezetvédelmi célokra kért, kiemelkedő fontosságú pénzeszközöket elkülönítsen. Ez utóbbi határozatokat általában nem jelenteti meg az EU Közlönye.
Ez az eszköz viszonylag ritkán kerül alkalmazásra a környezetvédelmi szektor vonatkozásában. Ennek fő oka, hogy az ajánlás nem rendelkezik jogi erővel. Erre példa a papír újrahasznosításáról szóló ajánlása, mely szinte teljesen ismeretlen maradt, és egyáltalán nem került bevezetésre. Ahogy azonban, a következő fejezetből is kitűnik, a tény, hogy a környezetvédelmi ajánlások nem rendelkeznek kötelező érvénnyel, nem csökkenti fontosságukat a környezetvédelmi acquis meghatározását illetően.
A környezetvédelmi acquis második pillére ún. atipikus dokumentumokat tartalmaz, mely dokumentumokat az EK Alapszerződés nem említi. Ezek a dokumentumok főképpen politikai jellegűek (ezért terjedt el a "political acquis" megjelölés), ami annyit jelent, hogy ezek nem kötelező érvényűek, de nagyon jelentős szerepet játszanak a környezetvédelmi politika kialakításában és fejlődésében. Jelentőségüket nem lehet alábecsülni, hiszen, ha e dokumentumok bármelyike elfogadásra kerül az EK Bizottsága által, a Közösség rövid időn belül erre vonatkozó irányelvet, illetve rendeletet fogadhat el. Ezek a nem-tipikus dokumentumok sokszor kerülnek említésre az irányelv vagy a rendelet bevezető fejezetében.
Ebben a kategóriában kiemelkedő fontosságú a Környezetvédelmi Akció-Terv (action plan). Akcióterv: Az akcióterv egy politikai deklaráció, melyet az EK állásfoglalás (resolution) formájában vesz át. A környezetvédelmi politika kereteit alapozza meg egy meghatározott időszakra. Legfontosabb szerepe, hogy az EK jogi eszközeinek átvételében útmutatót adjon. Az általános gyakorlat szerint megállapítja az elérni kívánt célokat, a módot és az időintervallumot, valamint az elveket, melyeket az akció-tervnek teljesíteni kell, és kijelöli a cél elérésére szánt eszközöket is. A 2001-es év elején, az EK elfogadta 6. akció-programját17, mely 2001 és 2010 között lesz érvényben a következő fő témákra összpontosítva:
- A klíma-változás problematikájával való megbirkózás
- A természet és a vadvilág védelmének felvállalása
- A környezetvédelem és az egészségügy kérdéseinek kezelése
- A természeti erőforrások megóvása és hulladékgazdálkodás
Az akciótervek után a fenti kategória azokat a dokumentumokat tekinti át, melyek a környezetvédelmi politika egy-egy külön területével foglalkoznak, ilyenek az ún.
- stratégiák (strategies)
- zöld könyvek (green papers)
- fehér könyvek (white papers)
- ágazati akciótervek (sectoral action plans)
- kommüniké / közlemény (communications)
Az ún. Stratégiák politikai dokumentumok, melyek egy meghatározott szektor stratégiáját adják meg. E dokumentumok között több említésre méltó is szerepel: "Közösségi Stratégia a gépjárművek széndioxid kibocsátásának csökkentésére"; Partnerség az Integrációért - Stratégia a Környezetvédelem Európai Uniós politikák közé emeléséért18; Csatlakozási Stratégiák a Környezetvédelemért19; Az Európai Unió Biodiverzitás Stratégiája20; Stratégiai Környezetvédelmi Értékelés21.
A Zöld Könyvek a Bizottság által kiadott anyagok, egy-egy speciális területre vonatkozóan. Ezek elsősorban az érdekelt felekhez szólnak: szervezetekhez, egyénekhez, akik meghívást kapnak, hogy részt vegyenek a témával kapcsolatos tanácskozásokon és vitákon. Bizonyos esetben lendületet adnak a törvényhozás előremozdításához és folyamatos fejlődéséhez.
A környezetvédelmi szektoron belül a következő Zöld Könyveket kell megemlíteni: Zöld Könyv az Integrált Termékpolitikáról22; Zöld Könyv az üvegházhatás általi gáz-kibocsátásról az Európai Unión belül23; Zöld Könyv a jövő zaj-politikájáról24.
A Fehér Könyv olyan dokumentum, mely javaslatokat tartalmaz a Közösség számára egy-egy meghatározott területre vonatkozóan. Sok esetben egy Fehér Könyv egy Zöld Könyv megjelenését követi, annak érdekében, hogy európai szintű tanácskozási, egyezetési folyamatot indítson. Amíg a Zöld Könyv gondolatokat vet fel nyilvános viták és megbeszélések ösztönzése céljából, addig a Fehér Könyv már hivatalos javaslatokat tartalmaz az adott szabályozási területen, és azok továbbfejlesztését szolgálja. A környezetvédelmi szektorból néhány Fehér Könyvet emelünk ki: Fehér Könyv a jövő vegyi politikájának stratégiájáról25; Fehér Könyv a környezetvédelmi felelősségről26.
Az Ágazati akcióterv viszonylag új dokumentum a környezetvédelmi politikában. Nemrégiben az Európai Közösség elfogadta a Biodiverzitási akciótervet a természeti erőforrások megőrzéséről27. Az Akcióterv az 1998-as Közösségi Biodiverzitási stratégia célkitűzéseit óhajtja megvalósítani.
Kommünikének nevezzük az összes többi dokumentumot, mely az előző kategóriák egyikébe sem tartozik, de a többi dokumentumhoz hasonlóan fontos szerepet játszik a környezetvédelmi acquis tartalmának meghatározásában. A kommünikék jelentőségét nagy számuk is egyértelműen alátámasztja. A környezetvédelmi szektoron belül 1996-tól kezdve a következő ilyen közleményeket lehet megemlíteni: A környezet védelme a büntetőjog útján28; 10 évvel Rio után: Felkészülés a 2002-ben megrendezésre kerülő a fenntartható fejődésnek szentelt csúcstalálkozóra29; Társadalmi részvétel egyes környezetvédelemmel kapcsolatos megmozdulásokon és programokon30; A szükségletek és a felelősségek integrációja - a környezetvédelmi kérdések gazdaságpolitikával való összehangolása31; A környezettel kapcsolatos információkhoz való nyilvános hozzáférés32; Az elővigyázatossági elvről megjelent Közlemény/Kommunikáció33; Közösségi Hulladékszabályozás megvalósítása34; A Kölni Jelentés a környezeti integrációról35; Kommüniké a környezetről és az egységes piacról.
Az Európai Közösség Bírósága36 a környezetvédelmi szektorban, sőt az egész közösségi jogon belül, igen jelentős jogfejlesztő szerepet37 (law developing role) vállalt magára. Itt lehet megemlíteni a közvetlen hatály doktrínáját, amiről már szó esett. Ez a szerep elsősorban akkor volt igazán jelentős a környezetvédelmi jog területén, amikor 1971 és 1987 között (az Egységes Európai Okmány hatálybalépéséig) még de jure nem létezett közös környezetvédelmi politika.
Hogy mennyire fontos szerepet játszik azóta is a juridical acquis a környezetvédelmi szektorban és, hogy hogyan tudja a bíróság az accession acquist befolyásolni, azt néhány jogeset segítségével próbáljuk bemutatni.
A Bizottság 1979-ben elfogadta a 79/409/EGK irányelvet az összes vadon élő madár védelméről. Ez az irányelv, az ún. Habitat irányelvvel (92/43/EGK) együtt a biodiverzitás-védelem szempontjából a legfontosabb jogi eszköz az Európai Közösségen belül38. A 249. cikk (volt 189. cikk), kijelenti hogy "Az irányelv az elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező, azonban a forma és eszközök megválasztását a nemzeti hatóságokra hagyja". Ennek az irányelvnek az implementációjával kapcsolatban, a bíróság több alkalommal39 kimondta, hogy ebben az esetben "hűséges átvételről" (faithful transposition) van szó, mivel a vadon elő madarakat a világ közös örökségének részeként kell tekinteni.
Továbbá, a bíróság nemrégiben egyik ítéletében újfent kimondta, hogy a tagállamoknak kötelező fokozott védelmi területként kijelölniük minden olyan területet, ami ornitológiai szempontból a legalkalmasabb egy bizonyos fajta védelmére, és nem hivatkozhatnak arra, hogy másfajta védelmi eszközöket alkalmaznak, s gazdasági érdekekre szintén nem hivatkozhatnak40.
A bíróság mindenkori hozzáállása szerint a tagállamoknak nincs joguk a már kijelölt fokozottan védett terület nagyságát csökkenteni, vagyis ezt csak abban az esetben lehet megtenni, ha az általános érdek nagyobb, mint az általános ökológiai érdek, de a gazdasági érdek nem esik az általános érdek fogalma alá41. A bíróság kimondja azt is, hogy a tagállamnak az is kötelessége, hogy óvja, és és újra teremtse a habitatot az ökológiai érték megóvása érdekében. Ez olyan kötelezettség, ami akkor is fennáll, ha a madárfajta csökkenését még nem lehet megfigyelni, illetve nincs még jelen olyan tényező, ami egy madárfajtát veszélyeztethet42.
Az eddig elmondottakból az következik, hogy abban az esetben, ha a tagállam vagy a tagjelölt állam csak a "normative acquis"-t venné figyelembe és a "judicial" illetve a "political acquis"-t nem, egyértelműen nem teljesítené az "accession acquis" egyik fő feltételét, azaz a vívmány teljes és megfelelő átvételét. ■
JEGYZETEK
1 Ld. Christine Delcourt előadása La notion d’acquis communautaire, műhely tanulmány Académie d’été (Grenoble, 17-28 septembre 2001).
2 Ld. Knud Erik Jorgensen The Social Construction of the Acquis Communautaire: A Cornerstone of the European Edifice. European Integration online Papers, vol.3 (1999) N.5. Gialdino Carlo Curti, Some Reflections on the Acquis Communautaire, Common Market Law Review, Vol 32 N.5 1089-1121 old.
3 Christine Delcourt szerint "L’acquis communautaire au sens des traités est un acquis bien spécifique, synonyme d’acquis fondamental des Communautés et de l’Union qui ne constitue qu’une partie de l’acquis d’adhésion. Cet acquis d’adhésion étant, lui, tre`s englobant pour ne pas dire débordant puisqu’il dépasse l’acquis des Communautés et de l’Union a` proprement parler".
4 A 22. fejezet foglalkozik a környezetvédelemmel. Magyarország ezt a fejezetet 1999 decemberében nyitotta meg és 2001 júniusában átmenetileg lezárta.
5 Ez a Gialdino Carlo Curti által ajánlott felosztás.
6 Ld. Ludwig Kramer, Focus on European Environmental Law, 1997 Sweet & Maxwell page 113, lábjegyzet 1.
7 Official Journal C 183, 15/07/1991 0296 ol.
8 COMMISSION STAFF WORKING PAPER guide to the approximation of european union environmental legislation, SEC(97) 1608
9 Official Journal L 244, 29/09/2000 0001 - 0023 ol.
10 Official Journal L 251, 29/08/1992 0013 - 0022 ol.
11 Official Journal L 061, 03/03/1997 0001 - 0069 ol.
12 Official Journal L 030, 06/02/1993 0001 - 0028 ol.
13 Official Journal L 237, 21/09/2000 0001 - 0012 ol.
14 A Rendelet 14. cikkének 1. bekezdése kimondja: "Each Member State shall ensure that the body or bodies (hereinafter referred to as the competent body or competent bodies), responsible for carrying out the tasks provided for in this Regulation, is/are designated and operational"
15 Sok esetben a Közösség az ún. részletezett irányelvet alkalmazza, mely nemcsak a célt határozza meg, hanem kötelező erejű rendelkezésben a megvalósításra felhasználandó eszközöket is felsorolja.
16 Case C-236/92. European Court Reports 1994 I-0483 ol. "Wherever the provisions of a directive appear, as far as their subject-matter is concerned, to be unconditional and sufficiently precise, those provisions may be relied upon by an individual against the State where the State fails to implement the directive in national law by the end of the period prescribed or where it fails to implement the directive correctly.
In this connection a Community provision is unconditional where it is not subject, in its implementation or effects, to the taking of any measure either by the institutions of the Community or by the Member States and it is sufficiently precise to be relied on by an individual and applied by the court where the obligation which it imposes is set out in unequivocal terms.". Ld. Kramer 79-112 ol.
17 COM (2001)31
18 COM (98)333
19 COM (98)294
20 COM (98)42
21 COM (96)511
22 COM (2001)68
23 COM (2000)87
24 COM (96)540
25 COM (2001)88
26 COM (2000)66
27 COM(2001)162 final
28 COM (2001)139
29 COM (2001)53
30 COM (2000)839
31 COM (2000)576
32 COM (2000)402
33 COM (2000)1
34 COM (99)752
35 SEC (99)777
36 Bővebben az EK Bíróság szerepéről Ld.: Dr. Kecskés László-Dr. Lomnici Zoltán-Dr. Maczonkai Mihály: Az Európai Közösségek Bírósága (Hvg-Orac Lap- és Könyvkiadó Kft., Budapest, 2000.)
37 E témában Ld.: European Policy Forum and Frankfurter Institut, Stiftung Martkwirtschaft und Politik, The Developing Role of the European Court of Justice. 119 ol, London: European Policy Forum, 1995.
Brown L.N., The Court of Justice of the EC, 4. kiadása, Sweet & Maxwell, 1994. Neill P. The Developing Role of the European Court of Justice, 1995. Neill P., The European Court of Justice: A Case Study in Judicial Activism, 1995.
38 A biodiverzitás szót egy neologizmus, amivel a biológiai sokféleséget értelmezzük. A biodiverzitás jellemzője, hogy az élet különböző formákban jelenik meg, már az ókori görögök, mint Hippokratész a Levegő, Víz, Tájak című művében, vagy Arisztotelész a Historia Animalumban, is említették. A modern ökológia tudományában 1950-től kezdenek foglalkozni a biodiverzitással. Ma már a biodiverzitás egy világ szerte megismert fogalom. A tudomány három szinten idézi. Öko-rendszer sokféleség (ecosystem diversity), a faj sokféleség (species diversity), és genetikai sokféleség (genetic diversity). Mint tudományos fogalom sokkal pontosabb leírást nyújt mint a közhasználatban alkalmazott természet kifejezés. A biodiverzitás fogalma tehát nem új, ami új az az, hogy ez a sokféleség egy kincs, amit az embernek saját érdekében is védenie kell. És ez az a pont ahol a jog bekapcsolódik. A jog feladata az, hogy szabályozza a biodiverzitás menedzselését. A jogban ezért inkább biodiverzitás védelemről beszélünk. Bővebben Ld. Remo Savoia Hungarian Environmental Law and Biodiversity Protection, European Environmental Law Review. Június 2000 sz. 6 ol. 182-186.
39 Commission v French Republic, case 252/85; Commission v Italian Republic, case 262/85; Commission v Kingdom of Belgium, case 247/85; Commission v Kingdom of the Netherlands, case 236/85.
40 Commission v Kingdom of the Netherlands, case C-3/96.
41 Commission v Federal Republic of Germany, case C-57/89.
42 Commission v Kingdom of Spain, case C-355/90.
Lábjegyzetek:
[1] Dr. Remo Savoia Ubrizsy, Az Európai Jogakadémia tagja, Környezetvédelmi Jogi Tagozat, "European Environmental Law Review" szerkesztőbizottságának tagja
Visszaugrás
