Tanulmányomban azt vizsgálom, hogy a szociális jogok alkotmányos védelmének kialakult gyakorlata miként befolyásolja a jóléti ellátórendszernek a társadalmi-gazdasági környezet dinamikus változása által kikényszerített reformját. Az elemzés során a gazdaság globalizálódását az egyik olyan fontos, de nem kizárólagos tényezőnek tekintem, ami elkerülhetetlenné teszi a jóléti ellátórendszerek, tágabb értelemben pedig magának a jóléti államnak a reformját. A szociális jog kifejezést tágabb értelmében használom, az egészségügyi és a szociális ellátásokhoz való jogon kívül idetartozónak tekintem a munkához való jogot (ami azt az igényt védi, hogy az egyén saját erőfeszítései révén szerezhesse meg a szükségletei kielégítését biztosító forrásokat) és azon keresztül a munkavállalói jogok védelmét biztosító alkotmányos rendelkezéseket is.
A tanulmány első részében a szociális jogok természetének vizsgálatával arra keresem a választ, hogy e jogok vonatkozásában mi az oka az alkotmányos védelem korlátozott elismertségének. Ezt követően a nemzetközi szabályozás megoldásainak tükrében vizsgálom a hazai alkotmányos szabályozás sajátosságait, majd az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata alapján igyekszem felvázolni alkotmányos védelmük jelenlegi állapotát. A következő tanulmány részben a jóléti államok előtt álló kihívásokat, illetve a rájuk válaszul kidolgozott elméleteket mutatom be, melyek egyes elemei az Európai Unió megújított szociális védelmi programjában is felbukkannak. A befejező részben azt vizsgálom, hogy a jóléti állam modernizációjának felvázolt stratégiái miként egyeztethetők össze a szociális jogok alkotmányos védelmének idehaza kialakult gyakorlatával, illetve azt, hogy e
- 307/308 -
reformtörekvések milyen, eddig az Alkotmánybíróság által meg nem válaszolt kérdéseket vethetnek fel.
Az állampolgáriság fejlődését vizsgáló híres és mindmáig hivatkozási pontként szolgáló tanulmányában Thomas Humphrey Marshall a fogalom három összetevőjét különböztette meg: a polgári, a politikai és a szociális elemet. Az egyes elemeket az egyén állampolgári minőségét garantáló jogokkal írta körül. A polgári elem szerinte "az egyén szabadságához szükséges jogokból áll, ideértve a személyi szabadságot, a szólás-, gondolat- és vallásszabadságot, és a tulajdont védő rendelkezéseket, valamint az érvényes szerződéskötéshez és az igazságszolgáltatáshoz való jogot". Politikai elemen a politikai hatalom gyakorlásának jogát értette az aktív és passzív választójog gyakorlásával. Végül a szociális elemhez tartozónak tekintette mindazon jogokat, amelyek "a gazdasági jólét és biztonság egy bizonyos fokát, a szociális örökségben való teljes részesedést és a társadalomban fennálló szabályok szerinti civilizált lényként való életet garantálják".[1] A brit tapasztalatokra építő elmélete szerint e jogok lépcsőzetesen egymásra épülve váltak a teljes társadalmi részvétel lehetőségével azonosított állampolgáriság fogalom elválaszthatatlanul összetartozó elemeivé.[2] Noha az állampolgári jogok egymásra épülését illetően több kritika is érte az elméletet, a kritikusok abban egyetértenek, hogy az állampolgáriság modern koncepciója valamilyen mértékben mindhárom Marshall által nevesített elemet tartalmazza. Marshall bírálói inkább arra hívják fel a figyelmet, hogy az állampolgári jogok egyenes vonalú fejlődéséről írtak aligha általánosíthatók: a kelet-közép-európai országokban például a XIX-XX. század fordulóján a szociális jogok kiterjesztése úgy indult meg, hogy közben a polgári és a politikai jogok csökevényesek maradtak, majd az államszocializmusnak az állampolgáriság koncepció egészét zárójelbe tevő ural-
- 308/309 -
ma után az egyes összetevők nem egymásra épülve fokozatosan, hanem egyszerre nyertek elismerést. Annak, hogy a szociális jogokat Magyarországon nem a polgári és politikai jogokra támaszkodva kellett kivívni, talán része lehet e jogok alkotmányon belül páratlanul suta (értsd: elméletileg végig nem gondolt) megfogalmazásában, és alkotmányos védelmük erre visszavezethető rendkívül alacsony szintjében.
A Marshall-féle állampolgáriság koncepció elfogadásából persze még nem következik, hogy az állampolgáriság összetevőjének tekintett valamennyi jogot alapjogi vagy legalábbis alkotmányos védelem illetné. Ahhoz a körükbe tartozó jogok alapvető - emberi jogi - jellegének igazolása, és ezen kívül alkotmányba foglalásuk politikai támogatottsága is szükséges. Noha az európai jóléti államok a törvényi szabályozás szintjén állampolgáraik számára széleskörűen biztosították a polgári, politikai és szociális jogokat, alkotmányos védelmük tekintetében mégis éles törésvonal húzódik a jogok e három csoportja között. Míg a polgári és politikai jogok az európai alkotmányos gyakorlat szerint alapjogi védelmet élveznek, addig a szociális jogok nem részesülnek alapjogi védelemben és alkotmányos védelmük szintje is alacsony. Ennek oka kétségkívül az, hogy alapvető jogként való igazolásuk mindmáig vitatott, ezért alkotmányba foglalásuk politikai támogatottsága is csekély. A vitatott kérdések közt található, hogy a szociális jogok ugyanúgy univerzálisnak tekinthetők-e mint az elsőgenerációs emberi jogok (azaz valóban minden embert megilletnek-e), illetve, hogy biztosításuk nem ássa-e alá a polgári szabadságokat. Örökös a kétely kikényszeríthetőségüket illetően is, hiszen míg az egyéni autonómiát körülbástyázó negatív szabadságjogok abszolút és viszonylag könnyen teljesíthető, ezért jól számonkérhető állami kötelezettségeket írnak elő, addig az állam aktív beavatkozásának ígéretén alapuló, s ezért pozitívnak nevezett szociális jogokkal szemben csak viszonylagos természetű - a rendelkezésre álló gazdasági erőforrások mértékétől függő - állami kötelezettségek állnak.[3] Ebből következik egy újabb ellenérv, hogy ti. az alkotmányos ígérvények kikényszerítésének a szociális jogok tekintetében bekövetkező kudarca alááshatja a politikai közösség alkotmányba vetett bizalmát. Noha az itt felvetett problémákra részemről adtam már alapjogi jellegüket
- 309/310 -
igazoló válaszokat,[4] a szociális jogok védelmét nemzeti és nemzetközi szinten egyaránt az óvatosabb, tartózkodó megközelítés jellemzi.
A nemzetközi egyezmények vonatkozásában a különbségtétel a negatív, illetve pozitív jogokhoz rendelt kikényszerítési mechanizmus hatásosságában érhető tetten, aminek különösen szemléletes példáját adja az emberi jogok védelmének megkettőzött európai rendszere a polgári és politikai jogok egyéni panaszjogon alapuló bírósági védelmével, illetve a szociális jogok nemzeti jelentéseken alapuló kikényszerítési mechanizmusával.
Az európai nemzeti alkotmányok még a nemzetközi dokumentumoknál is óvatosabban közelítenek a szociális jogok szabályozásához. Több-kevesebb elfogadottsággal csak a munkavégzéssel összefüggő, voltaképpen negatív jogként is meghatározható jogviszonyok alkotmányos szabályozása bír. A részesedési jogok tekintetében az alkotmányos szabályozásnak nincs általánosnak nevezhető európai gyakorlata. A szociális ellátások tekintetében így egyes országok alkotmánya egyáltalán nem tartalmaz a szó szűkebb, újraelosztást generáló értelmében vett szociális jogokat (pl. az egyébként a jóléti állam fenntartása mellett talán leginkább elkötelezett Svédország alkotmánya sem).[5] Máshol államcélként deklarálják az állam szociális elkötelezettségét. Így jár el Németország a "szociális állam" kifejezés alkotmányos megjelenítésével, amit a német alkotmánybíróság az állam szociális elkötelezettségét hirdető elvként értelmez. A szociális állam-jelleg azonban csak más alkotmányos rendelkezések értelmezését segíti, de a német alkotmánybíróság a 20. cikk (1) bekezdését önmagában valamely jogszabály alkotmányellenességének megállapítására alkalmatlannak tekinti. Azokban az országokban, amelyeknek alkotmánya szociális jogosultságokat deklarál, maga az alkotmányszöveg tartalmaz olyan pontosításokat, amelyek egyértelművé teszik, hogy a vonatkozó rendelkezések nem az egyént megillető alanyi jogként, hanem csupán az állami feladatok meghatározásaként értelmezhetők. Ilyen megoldás található pl. a görög alkotmányban, ami az állam feladatát abban jelöli meg, hogy gondoskodjék a dolgozók társadalombiztosításáról.[6] A holland alkotmányban csupán az szerepel, hogy a létfenntartás feltételeinek biztosítása és a jólét elosztásáról
- 310/311 -
való gondoskodás az állam feladata.[7] A negyedik csoportba azok az országok tartoznak, amelyek alkotmányukban ellátási jogosultságot hirdetnek meg, ám ezt jellemzően azzal a kikötéssel teszik, hogy az alkotmányban nevesített jogok csak az alacsonyabb szintű jogszabályok rendelkezéseinek keretei között gyakorolhatók.[8]
Hasonló sokszínűség jellemző az egészséghez való jog tekintetében is. Egyes, egyébként kifejezetten jó színvonalú egészségi ellátórendszerrel rendelkező országok alkotmánya egyszerűen hallgat az egészséghez való jogról (pl. Franciaország, Németország). Azok az országok, amelyeknek alkotmánya tartalmaz valamilyen, a tárgykörbe tartozó rendelkezést, azt vagy az egészségügyi ellátáshoz (Belgium), vagy az egészség védelméhez való jogként (Csehország, Lengyelország, Portugália, Spanyolország, Szlovákia, Szlovénia) határozzák meg, amihez - főleg a az újabb keletű alkotmányokban - azt is rendre hozzáfűzik, hogy az alkotmányban meghirdetett jogosultságok érvényesítésének közelebbi feltételeit a jogalkotó határozza meg.
Az 1989-ban zajló átfogó alkotmányreform a szociális jogok szabályozása tekintetében felemás eredménnyel járt. Az alkotmányos munkajog területén a szabadságokat biztosító mozzanatok alkotmányba emelésével megtörtént a jogállami átmenethez fontos hiányosságok pótlása, és - igaz, meglehetősen sajátos, helyenként az értelmezést kifejezetten nehezítő megfogalmazással - intézményesült az állam szociális kötelezettségvállalásainak köre. Problémát jelentett azonban a szövegezés nemzeti alkotmányba nem illő pontatlansága, és az egyes szociális tárgyú rendelkezések egymáshoz való viszonyának tisztázatlansága.
A munkához való jogot illetően az Alkotmány az államszocializmus időszakában alanyi jogot hirdetett a munkára, amit az állam - ideológiai-legitimációs megfontolásokból - szinte maradéktalanul teljesített úgy, hogy egyúttal rögzítette a munkaképes polgárok munkavégzési kötelezettségét is. Az Alkotmány ugyanakkor sem a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jogot, sem a kényszermunka tilalmát nem rögzítette. A szakszervezetek munkavállalói érdekek védelmét biztosító érdekképviseleti
- 311/312 -
jogát csak az 1972. évi alkotmánymódosítással ismerték el, amit azonban a pártirányítás alatt álló szakszervezetek ténylegesen alig gyakoroltak.[9] A sztrájkhoz való jogot az Alkotmány az időszak egészében nem ismerte el. Az 1988/89-ben zajló alkotmányozó tevékenység nyomán az addigi, a szociális jogoknak kizárólag a pozitív oldalát intézményesítő szabályozás kettős természetűvé vált: így a megújított jogállami alkotmányban pl. a munkához való jog egyszerre tartalmaz a klasszikus szabadságjogokat, illetve a részesedési jogokat jellemző ismérveket. Az 1989-ben zajló alkotmányreform valódi áttörést jelentett a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához, a sztrájkhoz való jog meghirdetésével, továbbá a szakszervezeti jogok elismerésével. E feltétlenül pozitív változások mellett viszont a jogkereső közönség elvárásainak túlzott felfűtése miatt aggályosnak tűnik, hogy az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdése általános jelleggel, hirdeti meg a munkához való jogot anélkül, hogy a szövegben utalás lenne annak viszonylagosságára.
A hatályos Alkotmány szűkebb értelemben vett szociális jogokat tartalmazó - a javakhoz való hozzáférést biztosító, így újraelosztási célzatú, az egészséghez, és a szociális biztonsághoz való jogról szóló - rendelkezései más országok szabályozásához képest elnagyoltak és (talán emiatt) zavarba ejtően nagyvonalúak. Az 1989 előtti állapottal való összevetés itt is érdekes eredményre vezet. Paradox módon az alkotmányos rendelkezések nagyvonalúsága kevésbé tekinthető az államszocializmus örökségének mint az 1989. évi alkotmányreform következményének. Másként fogalmazva a kiterjesztő módon értelmezhető szociális ígérvények egy olyan időszakban kerültek be az Alkotmány szövegébe, amikor az alkotmányos cél már nem a szocializmus, hanem a mégoly szociálisnak is nevezett piacgazdaság építése volt.[10]
- 312/313 -
Az Alkotmány 1989-ben végzett átfogó módosítása fontos hiányosságot szüntetett meg azzal, hogy megszülettek a szociális jogok negatív (szabadságjogi) oldalát biztosító, alapvetően az alkotmányos munkajog körébe tartozó rendelkezések. Az akkor elfogadott, és mindmáig hatályos szöveg azonban számos, az értelmezést nehezítő pontatlanságot tartalmaz. Szerkesztési problémára utal, hogy a szociális védelemről két, a jogosultak és a jogosultságok körét is eltérően meghatározó rendelkezés található. Míg a 17. § a rászorulók (azaz nem csak az állampolgárok) kiterjedt "szociális gondozásának kötelezettségét" írja elő, addig a 70/E. § a magyar állampolgárok közelebbről meg nem határozott "szociális biztonságra való jogát" hirdeti meg. A 70/D. és 70/E. §-ok szövege a nemzetállami alkotmányok pragmatizmusával szemben a nemzetközi dokumentumok idealizmusát tükrözi - a nemzetközi egyezmények gyengére hangolt kikényszerítési mechanizmusának fékező hatása nélkül. Ez kiváltképpen a 70/D. § esetében feltűnő, ahol alkotmányos deklarációként már nem is az egészség védelméhez, hanem a "lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog" jelenik meg. A 70/E. § szövegezése is differenciálatlan. Mivel hiányzik bármiféle utalás arra, hogy az Alkotmányban meghirdetett szociális biztonságra való jogot ténylegesen a jogalkotó tölti ki tartalommal, a puszta nyelvtani értelmezés valamiféle minden állampolgárt megillető alanyi jogot sejtet. A jog viszonylagosságára az Alkotmánybíróság hívta fel a figyelmet, amelynek tagjai azonban napjainkig súlyosan megosztottnak tűnnek a 70/E. § értelmezése tekintetében.[11]
- 313/314 -
A szociális jogok alkotmányos védelmének erőssége attól függően, hogy szabadság-, vagy részesedési jogi oldaluk az erősebb, eltérő. Szabadságjogi oldalukat az Alkotmánybíróság alapjogi védelemben részesíti, míg az Alkotmány részesedési igényeket megfogalmazó rendelkezéseit csak járulékosan és az ellátások szűkebb körére - a társadalombiztosítási ellátásokra - terjedően, alkotmányos analógia alkalmazása nyomán illeti alapjogszerű védelem. Azok a részesedési igények, amelyekre nem alkalmazható alkotmányos analógia, nem részesülnek hasonló védelemben. Ezeket a jogigényeket az Alkotmánybíróság csak tágan értelmezhető állami kötelezettségként ismeri el.
A szociális jogok tehát kétféleképpen élvezhetnek alapjogi védelmet: saját értékükön, illetve járulékosan, más alapjogok vagy alkotmányos alapelvek védelmével összefüggésben. Az alkotmánybírósági gyakorlat tanulmányozása alapján megállapítható, hogy alapjogi védelemmel saját értékükön az Alkotmány egyes munkajogi tárgyú rendelkezései bírnak. Ezek a következők:
- az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésének második mondatrészében nevesített, a munka és a foglalkozás szabad megválasztásához való jog (ami magában foglalja a kényszermunka tilalmát is);
- az Alkotmány 70/B. § (2) bekezdésében meghirdetett egyenlő munkáért egyenlő bérhez való jog, amit az Alkotmánybíróság az általános diszkrimináció tilalmat megfogalmazó 70/A. §-nak a munka világára vonatkoztatott konkretizálásának" tekint;[12]
- az Alkotmány 70/B. § (3) bekezdésében szereplő, a végzett munka mennyiségének és minőségének megfelelő jövedelemhez való jog, azzal a pontosítással, hogy eredetileg a szocializmus elosztási elveként került be az Alkotmányba, amit azonban az Alkotmánybíróság a piacgazdaság körülményeire tekintettel átértelmezett, így a testület azt alanyi jogként nem adott összegű bér, hanem a bérezés tekintetében a diszkriminációtól mentes bánásmódhoz való jogként ismeri el;[13], [14]
- 314/315 -
- az Alkotmány 70/B. § (4) bekezdésében megjelenített pihenéshez, szabadidőhöz és rendszeres fizetett szabadsághoz való jog, amelyek mindegyikét külön-külön is alapjogi védelemben részesíti az Alkotmánybíróság;[15]
- az Alkotmány 70/C. § (1) bekezdésében kinyilvánított, érdekvédelmi szervezet alapítását és ahhoz való csatlakozást lehetővé tevő jog, amit az Alkotmánybíróság az általános egyesülési jog érdekképviseleti célú szerveződésekre vonatkoztatott kifejeződésének tekint, s mint ilyet részesíti alapjogi védelemben.[16]
Alapjogi jellegükből következően az említett jogok korlátozására az Alkotmány 8. § (2) bekezdésének rendelkezései alkalmazandók, vagyis az alapjogi védelem tárgyát képező jogviszonyok szabályozása csak törvénnyel történhet. A jogok esetleges korlátozásának alkotmányossági megítélésére pedig az Alkotmánybíróság által kidolgozott szükségesség-arányosság tesztet kell alkalmazni.
Az Alkotmány kifejezetten részesedési jogokat meghirdető rendelkezései - a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való jogról rendelkező 70/D. §, és a szociális biztonsághoz való jogról rendelkező 70/E. § - saját értékükön nem, csak alapjogvédelmi analógiák alkalmazásával, illetve alkotmányos alapelvek segítségül hívásával, járulékos módon részesülnek alapjogszerű védelemben. E körben kiemelt jelentősége van a társadalombiztosítási jogosultságok tulajdonjogszerű védelmének. Ezzel a megoldással úgy lehetett a szociális biztonsághoz, majd később az egészséghez való jog viszonylag hatásos alkotmányos védelmét biztosítani, hogy az AB mégsem kényszerült a 70/D. § és a 70/E. § szerinti alanyi jog tartalmának részletes kibontására.[17] A társadalombiztosítás körén kívül eső ellátások tekintetében a jogbiztonság elvére visszavezetett alkotmányos követelményként a bizalomvédelem és a szerzett jogok védelme minősül olyan alkotmányos alapelvnek, ami megalapozhatja a különböző szociális és egészségügyi intézkedések alkotmányellenességét. A járulékos védelem mindegyik megoldás esetén relatív jellegű. A tulajdonjogszerűen védett társa-
- 315/316 -
dalombiztosítási ellátások - az arányosság és a megfelelő kompenzáció követelményének alkalmazásával - a tulajdonhoz hasonlóan korlátozhatók, sőt meg is szüntethetők. A szerzett jogként járó szociális ellátások sem élveznek abszolút védelmet, vagyis tartalmuk változtatható, ám módosításuk csak kivételesen lehetséges, aminek alkotmányosságát az Alkotmánybíróság esetről esetre vizsgálja.
A részesedési jogként megfogalmazott alkotmányos rendelkezések alanyi jogi jellegét az Alkotmánybíróság csak felettébb korlátozott formában ismeri el. Ezt világosan jelzi, hogy a szociális biztonsághoz való jog tekintetében alanyi jogosultságot az Alkotmánybíróság csak kivételesen, és kizárólag a jog legbelső magjának vonatkozásában hajlandó elismerni.[18] Az egyéb részesedési célú alkotmányos rendelkezések tekintetében az Alkotmánybíróság álláspontja ennél is megszorítóbb: a munkához való jog pozitív oldalának alanyi jogi jellegét illetően a testület mindezidáig beszédes hallgatásba burkolózott, míg a lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való joggal kapcsolatban leszögezte, hogy az adott jog "önmagában alanyi jogként értelmezhetetlen".[19] Mindebből viszont az következik, hogy az Alkotmányban meghirdetett részesedési jogok szinte kizárólag állami kötelezettségekként értelmezhetők. Az alkotmányos kötelezettségek teljesülésének garanciája az állam intézményfenntartási kötelezettségének teljesítése, aminek tartalmát az Alkotmánybíróság az egyes szociális jogok vonatkozásában eltérő mélységűnek tekinti. Így a munkához való pozitív jog érvényesülését illetően az állam foglalkoztatáspolitika művelésére és munkahelyteremtésre kötelezett,[20] de a munkahelyek megtartását célzó intézkedések meghozatalára az eddigi ítélkezési gyakorlat alapján például már nem.[21] A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészség biztosítása (Alk. 70/D. §) érdekében az állam Alkotmányból következő kötelessége
- 316/317 -
az, hogy megteremtse az egészségügyi intézményrendszer működésének olyan garanciáit, amelyek mindenki számára biztosítják "az egészségügyi szolgáltatások igénybevételének lehetőségét, vagyis azt, hogy a szolgáltató intézmények hiánya miatt senki se maradjon ellátatlanul",[22] továbbá megszervezni a munkavédelem rendszerét és biztosítani a rendszeres testedzés lehetőségét, valamint az épített és természetes környezet védelmét, ami magában foglalja az "élet természeti alapjainak védelmét", és kiterjed "a véges javakkal való gazdálkodás intézményeinek kiépítésére, a környezettel kapcsolatos információhoz jutás és az érintetteknek a döntés előkészítésében való részvétele biztosítására" is.[23] E viszonylag konkrét alkotmányos rendelkezésekkel szemben a 70/E. § csak általánosságban rögzíti az államnak a szociális biztonsághoz való jog érvényre juttatásával összefüggő alkotmányos kötelezettségeit, melyek kimerülnek abban, hogy az államnak meg kell szerveznie és működtetnie kell "a társadalombiztosítás és a szociális támogatások rendszerét". Ezen belül viszont "a jogalkotó maga határozhatja meg, hogy milyen eszközökkel éri el társadalompolitikai céljait".[24]
Az állami kötelezettségvállalás végrehajtását szolgáló szabályozás akkor ütközhet alkotmányos korlátokba, ha az Alkotmányban nevesített más elvet vagy jogot sért (pl. a diszkrimináció tilalmába vagy az emberi méltósághoz való jogba ütközik), illetve akkor, ha a pozitív jogok biztosítását szolgáló intézkedés beleütközik az állam cselekvési szabadságának korlátaiba. Mivel az első esetben az alkotmányosság vizsgálata nem a szociális, hanem az Alkotmányban rögzített más jogok védelmén alapul, témánk szempontjából a második eset az érdekesebb, hiszen a kötelezettségek teljesítése feltételezi az állam viszonylag nagyfokú cselekvési szabadságát, miközben a konkrét intézkedések áthághatják e cselekvési szabadság alkotmányos határait. Itt emlékeztetném az olvasót arra, hogy az állami kötelezettségek teljesítése érdekében hozott intézkedések a meglévő szociális jogosultságok gyengítését is célozhatják. Vajon összeegyeztethetők-e az ilyen lépések az államnak a szociális jogok védelmére itányuló kötelezettségével? Alkotmánybíróságunk válasza erre a kérdésre az, hogy a szociális jogokból következő kötelezettségei teljesítése során az állam nagyfokú, de nem korlátlan szabadságot élvez. Az, hogy e korlátok hol húzódnak, az Alkotmánybíróság az egyes szociális jogok tekintetében eltérően hatá-
- 317/318 -
rozza meg. A munkához való jog [70/B. § (1) bekezdésének első mondatrésze] intézményi oldala tekintetében (ami az állam munkahelyteremtő és a foglalkoztatást növelő intézkedések meghozatalára való kötelezettségét hangsúlyozza) az Alkotmánybíróság ítélkezési gyakorlata azonban eddig nem tisztázta azt, hogy e területen mik az állami cselekvés korlátai.
A lehető legmagasabb szintű testi és lelki egészséghez való jog vonatkozásában az államnak az ellátási garanciák tekintetében élvezett szabadsága csak szélső esetben vet fel alkotmányossági kérdéseket (ha pl. egyes orvosi ellátások bizonyos területeken teljes mértékben elérhetetlenné válnak), és addig terjed, amíg intézkedésével az Alkotmányban biztosított másik jogot (tulajdonhoz való jog, illetve az ehhez hasonló védelemben részesülő társadalombiztosítási jogosultságot) nem sért.[25]
A szociális biztonsághoz való jog (Alk. 70/E. §) tekintetében ugyancsak más alkotmányos jogok védelme, illetve a beavatkozás mélysége jelöli ki az állam intézkedési szabadságának korlátait. Itt a mérce mégis valamivel konkrétabbnak, kevésbé csak a szélső esetekre vonatkozónak tűnik, mint a testi és lelki egészséghez való jog esetében, mivel a testület szerint a szociális biztonsághoz való jog "a szociális ellátások összessége által nyújtandó olyan megélhetési minimum" garantálását követeli meg, "ami elengedhetetlen az emberi méltósághoz való jog megvalósulásához".[26] Hangsúlyozni kell ugyanakkor, hogy e mérték áthágása alapján az Alkotmánybíróság eddig nem állapított meg alkotmánysértést.
Összegzésképp megállapítható, hogy az Alkotmány szociális jogokkal foglalkozó részében akadnak kifejezetten szabadságjogi jellegű, egyoldalúan részesedési jogosultságokat meghirdető, és kétoldalú, szabadságjogi és részesedési jogi oldallal egyaránt bíró rendelkezések. A szociális jogok szabadságjogi oldalát az Alkotmánybíróság alapjogi jellegű védelemben részesíti, így korlátozásuk alkotmányosságának vizsgálatára az Alkotmány 8. § (2) bekezdése alkalmazandó. A szociális jogok részesedési oldalát alapjogi védelem csak járulékosan és ebből kifolyólag részlegesen illeti meg, ami azonban a társadalombiztosítási ellátások viszonylag erőteljes alkotmányos védelmét eredményezi. A járulékfizetéstől független részesedési
- 318/319 -
jogok alanyi jogi jellegét az Alkotmánybíróság csak kivételesen és legfeljebb egyes jogok legszűkebb belső magja tekintetében ismeri el, így biztosításuk garanciáját az állam Alkotmányból fakadó intézkedési kötelezettségei jelentik. E kötelezettségek teljesítése során az állam nagy, de részesedési jogonként eltérő mértékű cselekvési szabadsággal rendelkezik, ami viszonylag tág teret biztosít a szociális ellátórendszer átalakítására.
A szociális jogok alkotmányba foglalása a XX. században kezdődött meg, szélesebb körben pedig a második világháború után terjedt el Európában - épp akkor, amikor a jóléti állam fejlődése legintenzívebb szakaszában lépett. A jóléti állam-fejlődés mögötti hajtóerők bizonyosan hozzájárultak ahhoz, hogy számos nyugat-európai ország alkotmánya ismerte el a szociális jogokat, de ugyanígy azok alkotmányos rangra emelése maga is serkentette a jóléti állam fejlődését egy olyan időszakban, amikor a páratlanul gyors gazdasági növekedés mellett mégoly merésznek tűnő szociális ígérvények is teljesíthetőnek tűntek. A jóléti államot az egyének (háztartások) jólétének biztosítását célzó állami felelősségvállalás programjaként értelmezve, érthetővé, sőt szinte magától értetődővé válik, hogy a szociális jogok alkotmányba foglalására miért éppen a II. világháborút közvetlenül követő időszakban került sor Nyugat-Európában. Ezt a mintát követték némi fáziskéséssel az európai jóléti államok közösségéhez csatlakozó mediterrán országok is az 1980-as években. Ebből a szemszögből a szociális jogok alkotmányos rangra emelése tulajdonképp a jóléti fejlődés állami programjának alkotmányos védelemben részesítését jelentette. A szociális jogok alkotmányban való meghirdetésére tehát sajátos, az állam jóléti szerepvállalásának rendkívül kedvező társadalmi-gazdasági körülmények közt került sor. A körülmények azonban napjainkra drasztikusan megváltoztak. A jóléti állam építését támogató társadalmi-gazdasági környezet napjainkra jelentősen átalakult, s ennek hatására a jóléti állam melletti politikai elköteleződés fokozatos gyengülésének vagyunk tanúi. Az európai államok céljai közt egyre kevésbé jelenik meg a jóléti ellátórendszer további fejlesztésének igénye, ehelyett egyre inkább az állami szerepvállalás csökkentése, a jóléti jogosultságok megnyirbálása, a társadalmi szolidaritás eszméjének háttérbe szorítása, valamint az öngondoskodás térnyerésének elősegítése vált hangsúlyossá a politikai programokban. E
- 319/320 -
változás - aminek egyik legfontosabb mozgatórugója a gazdaság globalizálódása - a szociális jogok alkotmányos védelmét illetően is kihívásokat jelent, hiszen az alkotmányban rögzített állami kötelezettségvállalások teljesítése egyre nehezebbé válik, és a nemzetállamok elköteleződése is csökken szociális kötelezettségvállalásaik teljesítésére. Az alkotmányos megoldások jelentősége ilyen helyzetben felértékelődik, mivel a szociális jogok léte vagy nemléte, megfogalmazásuk módja és értelmezése alapvetően befolyásolja a jóléti állam védekezőképességét. Az ezredfordulóra a jóléti államot fenyegető kihívások nyilvánvalóvá válása mellett elkészültek a megváltozott környezethez való igazodás forgatókönyvei is.
Gøsta Esping-Andersen szerint a jóléti állam napjainkban érzékelhető válsága abból fakad, hogy miközben azt az 1950-es évek társadalmi-gazdasági környezetében jelentkező kockázatok kivédésére kalibrálták, addig napjainkban egy alapvetően megváltozott környezet kihívásaira kellene választ adnia. Míg az 1950-es éveket és a következő néhány évtizedet a szocializmust építő Kelet és a szabadságra esküdő Nyugat közti, a jólét vagy szabadság, illetve a szabadság és jólét dichotómiájaként is megragadható ideológiai verseny jellemezte, addig az ezredfordulóra az ideológiai szembenállás mint a jóléti állam építését meghatározó tényező megszűnt létezni. Az '50-es, '60-as éveket jellemző, a jóléti gondoskodás kiépülésének kedvező gyors gazdasági növekedéssel és a keynes-i gazdaságfilozófia dominanciájával[27] jellemezhető gazdasági környezetet legkésőbb a '90-es évekre felváltotta a minimális gazdasági növekedés időszaka, amikor a korszellem már azt sugallta, hogy a "jóléti állam beleharap az őt etető kézbe", vagyis elvonja a gazdaságtól a továbbfejlődéshez szükséges forrásokat. A jólétinek nevezett országok demográfiai helyzete az '50-es években összehasonlíthatatlanul jobb volt annál, mint amilyennel a '90-es években rendelkeztek, amit csak tetézett az, hogy a bázisidőszakban jóléti rendszereik "éretlenek" voltak - vagyis teljes ellátást megfelelő szolgálati idő híján nem fizettek -, míg az ezredfordulón már a jóléti ellátórendszerek "túlérettsége" vált jellemzővé. A jóléti állam ezredfordulós teljesítményét tovább rontja, hogy az ellátórendszer a hagyományos - hetero-
- 320/321 -
szexuális párok házassági együttéléséből származó sokgyermekes - családmodellre épített, míg az ezredfordulóra a családszerkezet jelentősen átalakult (előbb a gyermekvállalási, majd a házasságkötési kedv apadt, végül a heteroszexuális együttélés kizárólagossága is megkérdőjeleződött). Időközben a munkaerőpiac is átalakult: a klasszikus ipari foglalkoztatás, ahol a férfiak határozatlan időtartamú szerződés alapján teljes munkaidőben végezték munkájukat és ugyanannál a vállalatnál építették lassan, de biztosan a karrierjüket a múlté lett: napjainkban egyre több munkavállalót határozott időre és / vagy részmunkaidőben alkalmaznak, s a munkavállalók lassú, de biztos karrierépítése felől sem lehetünk biztosak. Ezt tetézi, hogy gazdasági globalizálódás következményeként a nemzetállamoknak az elosztási viszonyok befolyásolására alkalmas, eredetileg igen gazdag eszköztára is elenyészőben van. A gazdasági globalizáció egyes nemkívánatos jelenségeinek kordában tartására az Európai Uniónak mint egységesen fellépő gazdasági hatalomnak talán lenne képessége,[28] ám e potenciál mindeddig jórészt kihasználatlanul maradt. Ehelyett, miközben maga nem épít semmiféle közösségi szintű szociális védőhálót, a monetáris integráció erőltetésével az EU maga is hozzájárul ahhoz, hogy tagállamai veszítsenek az újraelosztás befolyásolására való képességükből, aláásva ezzel a nemzetállami szociálpolitika egyik legfontosabb fundamentumát.
Fenntarthatósága szempontjából döntő jelentőségű, hogy a jóléti állam képes-e alkalmazkodni a számára megváltozott társadalmi-gazdasági környezethez. E környezet részét képezi a gazdaság globalizálódása és ennek következtében a nemzetközi gazdasági verseny élesedése. Mivel a globalizáció nemkívánatos, káros hatásai elleni védekezés sem nemzetállami, sem uniós szinten nem szerepel a napirenden, a lehetséges válaszok csak a környezetből érkező nyomásoknak való megfeleléssel, a jóléti állami szerepvállalás újradefiniálásával képzelhetők el. A szociálpolitikai szakirodalomban ezt az öncsonkolási folyamatot némiképp eufemisztikusan jóléti paradigmaváltásnak,[29] a jóléti állam adaptációjának,[30] illetve újra-
- 321/322 -
kalibrálásának[31] nevezik. A legátfogóbb és legradikálisabb átalakításra három fő kihívás azonosításával Maurizio Ferrera tett javaslatot. Elsőként a foglalkoztatási helyzet javítása érdekében a szerinte kettős természetűvé vált munkaerőpiac átalakítását javasolja a munkajogi védelem szintjének átrendezésével. Szerinte a munkaerőpiac belső magjához tartozó (határozatlan időtartamú munkaszerződéssel rendelkező, teljes munkaidőben alkalmazott) munkavállalók a magas szintű munkajogi - és az ehhez kapcsolódó szociális - védelem mellett szinte "birtokosai" állásuknak, ami ellehetetleníti a munkaerőpiac rugalmasabbá tételére irányuló erőfeszítéseket, miközben a munkaerőpiac perifériáján tengődők (a legkülönfélébb atipikus munkaviszonnyal rendelkezők) munkaerőpiaci integrációját pozíciójuk gyenge munkajogi védelme is hátráltatja. A megoldást a munka- és szociális jogi védelem újrakalibrálásában látja, ami az állásukat birtokló, a munkaerőpiac belső magjához tartozó munkavállalók védelmének gyengítésével, míg a perifériára szorultak jogainak erősítésével járna. A másik problémakör szerinte az, hogy a munkaerőpiacon zajló változások új kockázatok felbukkanását eredményezik a meglévő szociális biztonsági rendszerekben. A szolgálati időkre alapozott rendszerek nem tudnak megfelelő védelmet biztosítani a szolgálati időt megszakításokkal, vagy csak részmunkaidőben gyűjtő atipikus munkavállalóknak, és nem látni, hogy a jelenlegi rendszer miként fogja kezelni a képesítések megújítására szánt, esetleg munkaerőpiacon kívül töltött, várhatóan egyre gyakrabban igénybe vett és egyre hosszabbra nyúló időszakokat. Ferrera szerint e kockázatokat be kellene fogadni a szociális biztonsági rendszerbe, ami viszont elkerülhetetlenné teszi a járulékfinanszírozásról az adófinanszírozás felé való elmozdulást. Ez a lépés a jogviszonyok átalakítását is megkövetelné, hiszen a biztosítási alapú ellátások helyébe az állampolgári jogon járók lépnének, ami viszont megváltoztatná az alkotmányos védelem szintjét is. Ferrera harmadik tézise szerint a jóléti állam gyakran a tényleges szükségleteiktől és befizetett járulékaiktól függetlenül túlzott védelmet biztosít az időseknek, miközben kevesebb figyelmet fordít a gyermekszegénység és a gyermekes családok terheinek csökkentésére. Az újrakalibrálás ebben a dimenzióban a generációk közti társadalmi szerződés újrafogal-
- 322/323 -
mazását kívánja azért, hogy a jóléti ellátásokból a nagyobb szükséget szenvedők (a gyermeküket nevelő - és különösen a gyermeküket egyedül nevelő - szülők, a túlterhelt dolgozó nők, a szegénységben élő gyermekek) az eddiginél nagyobb mértékben részesülhessenek. Az elosztási viszonyok tehát az idősek számára kedvezőtlenül változnának, de a népesség reprodukciójára gyakorolt hatásukon keresztül az intézkedések pozitív hozadékát is élvezhetnék azáltal, hogy a nyugdíjrendszerek a jelenleginél fenntarthatóbbá válnának.
A Ferrera által javasolt intézkedések egy része egybecseng az Esping-Andersen kidolgozott új jóléti stratégiával, aminek főbb elemei a következők. A legfontosabb intézkedés a családoknak nyújtott szolgáltatások kiterjesztése a nők munkaerőpiaci részvételének növelése érdekében, mivel szerinte az anyák munkavállalása a leghatásosabb fegyver a gyermekszegénység elleni küzdelemben. Ehhez kapcsolódik a gyermeknevelés költségeinek társadalmasítása, és annak biztosítása, hogy szociális helyzetétől függetlenül minden gyermek és fiatal hozzáférhessen az oktatási és képzési lehetőségekhez. Harmadjára azt javasolja, hogy az idősebb munkavállalókat minden eszközzel ösztönözni kéne nyugdíjba vonulásuk elhalasztására, különös tekintettel arra, hogy - nem kis részben épp a jóléti állam működésének köszönhetően - az időskorúak egészségi állapota jelentősen javult az elmúlt évtizedekben. Az egész életen át tartó tanulás követelménye és a karrier félbeszakadásának növekvő kockázata miatt lehetővé kellene tenni azt, hogy az egyének aktív éveik alatt is felhasználhassák nyugdíj-megtakarításaik egy részét. Végül nagyobb hangsúlyt kívánna fektetni arra, hogy a rossz élethelyzetbe kerülők kaphassanak egy "második esélyt" pl. ingyenes oktatás-képzés formájában.[32]
Amint az eddigiekből is kitetszik, a globalizációs kihívások csak egy szeletét képezik a jóléti államok továbbfejlődését fenyegető problémahalmaznak, amibe a népesség elöregedésétől a családszerkezet megváltozásán át a geopolitikai viszonyok változásáig sok minden beletartozik. A globalizáció ebben a kontextusban jórészt a gazdaság globalizálódásának folyama-
- 323/324 -
tát jelenti, ami főleg a munkaerőpiacra kifejtett hatása révén befolyásolja a jóléti állam működését. (A multinacionális cégek a termelés áthelyezésével, illetve az azzal való fenyegetéssel közvetlen és közvetett hatást gyakorolnak a munkaerőpiacra munkahelyteremtéssel és munkahelyek megszüntetésével, illetve kedvező befektetési környezet - értsd, többek között alacsony szintű munkajogi védelem - követelésével.) A gazdasági globalizáció munkaerőpiacot és ezen keresztül a jóléti ellátórendszert roncsoló hatásaival szembeni védekezésre a nemzetállamok önmagukban csak igen korlátozott mértékben képesek, a hatásos fellépéshez nemzetközi összefogásra lenne szükség. Ez a szociális jogok védelmére is érvényes megállapítás. A szociális jogok erős nemzeti védelme ugyanis céljával ellentétes hatást válthat ki, mivel a tőke szabad áramlásának korszakában a befektetők "elüldözéséhez" vezethet, ami az adó- és járulékbevételek elmaradásával, továbbá a munkanélküliség terjedésével aláássa a jóléti programok finanszírozhatóságát. A befektetőknek kedvező környezet kialakításának igénye ráadásul egyfajta lefelé nivellálási versenyt indíthat el a szociális jogok védelme tekintetében, hiszen a tőke a profitmaximalizálás érdekében hajlamos oda áramlani, ahol épp a védelem gyengesége miatt alacsonyabbak a munkaerő járulékos költségei. Hatásosabb védelmet a szociális jogok közösségi szintű, egységes védelme jelenthetne, aminek azonban az európai integráció jelenlegi fázisában nem sok esélye van. Az EU Alapjogi Chartája alkalmatlannak látszik erre, mivel nem biztosít olyan új felhatalmazásokat, amelyek birtokában a közösségi szervek hatásosan fel tudnának lépni a Chartában meghirdetett szociális jogok védelmében. Megfelelő közösségi kezdeményezések hiányában a nemzeti jogrendszerre hárul az alapvetőnek tekintett szociális jogok védelme. A helyzet paradox jellegét mutatja, hogy mindez egy olyan időszakban történik, amikor a szociális jogok érvényesítésének garanciarendszerével egyébként alig foglalkozó Európai Unió egy új eszközzel, a nyitott koordináció módszerével ösztönözni kezdi a tagállamokat arra, hogy szociális ellátórendszerüket hozzáigazítsák a dinamikusan változó társadalmi-gazdasági környezethez. Mivel a nyitott koordinációs mechanizmus a kormányzati működési módok összehangolására és nem kötelező jellegű jogi normák kibocsátásra irányul, a folyamat során kibocsátott irányvonalak a korábbi gyakorlattal szemben hozzájárulnak a közösségi szociálpolitikai együttműködés elmélyítéséhez[33] azzal, hogy az általuk - eddig példátlan módon - az EU a tag-
- 324/325 -
államok újraelosztási rendszerének működtetésével és átalakításával kapcsolatban fogalmaz meg elvárásokat.
Az unió által kibocsátott irányvonalak rendszerében sorra bukkannak fel a szellemi háttérműhelyekben tevékenykedő szociálpolitikai szakértők javaslatai,[34] ezért Ferrera, és Esping-Andersen gondolatai eligazítással szolgálhatnak a jóléti rendszerek átalakításának várható irányait illetően. Az általuk kidolgozott javaslatcsomagok közül Esping-Andersené tűnik az alkotmányos viszonyokat kevésbé bolygatónak, mivel a családoknak nyújtott szolgáltatások és pénzbeli ellátások bővítése, az oktatási-képzési szolgáltatásokhoz való hozzáférés javítása, a nyugdíjas kort elérők munkaerőpiacon maradásának ösztönzése, a nyugdíjszámlák előrehozott megnyitásának lehetővé tétele, vagy a "második esély" ingyenes oktatással való biztosítása aligha feszegeti azokat az alkotmányos korlátokat, amelyek behatárolják az államnak a szociális jogok tartalmának meghatározásában élvezett szabadságát. Az Alkotmánybíróság szociális jogok tekintetében tapasztalható igen visszafogott hozzáállása pedig támogatólag hathat a jóléti ellátórendszer ilyesféle átalakítására. Némiképp más az üzenete annak, ha az átalakítási folyamat a radikálisabb, Ferrera-féle javaslatok irányába fordul. A jelenlegi alkotmánybírósági gyakorlat, ami a munka és a foglalkozás szabad megválasztását, illetve a munka javadalmazása tekintetében a diszkriminációmentességet tekinti a védelem tárgyának, aligha akadályozná a munkaerőpiaci pozícióknak a javaslatokban szereplő átrendezését. E folyamatot leginkább az érdekképviseleti szervezetek tudják befolyásolni, melyeknek létrehozatalát és tevékenységét az Alkotmány 70/C. §-a garantálja. Amennyiben a szakszervezetek képesek alkotmányos jogaikkal élni, úgy a munkaerőpiac belső magjához tartozó dolgozók munkajogi védelmének csökkentését célzó reform komoly ellenzőivé válhatnak, hiszen tagságuk zömét éppen ennek a csoportnak a tagjai alkotják. Alkotmányossági kérdést e tekintetben az vethet fel, ha a szakszervezet alapítását, az ahhoz való csatlakozást, illetve a szakszervezetek működését korlátozzák. Míg az
- 325/326 -
első két mozzanat az Alkotmánybíróság gyakorlata alapján alapjogi védelemben részesül, így az efféle szabadságokat lényegesen korlátozó szabály aligha hozható, addig a szakszervezeti működés alkotmányos védelmének kérdéseivel Alkotmánybíróságunk eddig érdemben nem foglalkozott, ezért esetleges korlátozásának alkotmányosságát illetően nem támaszkodhatunk megszilárdult alkotmánybírósági gyakorlatra. [35] A probléma súlyára tekintettel mindenképpen üdvözlendő lenne, az Alkotmánybíróság e tárgykörben való aktivizálódása.
Ennél is érdekesebb, az alkotmányos védelem rendszerét is megbolygató kérdéseket vet fel az a másik javaslat, hogy a nyugellátások - és ha konzekvensek akarunk lenni, akkor az egészségügyi ellátások - finanszírozásában a járulékfizetési rendszerről el kellene mozdulni az adókból történő finanszírozás felé. Egy efféle elmozdulás együtt járna a jogosultság alapjának megváltoztatásával: biztosítási jogviszony helyett állampolgári jogon járnának az ellátások. Bár ez látszólag kedvező irányú változás, hiszen szélesíti a jogosultak körét, az alkotmányos védelem szempontjából nem feltétlenül előnyös, hiszen Alkotmánybíróságunk alkotmányos analógia alkalmazásával csak a járulékkal fedezett társadalombiztosítási (vagy legalábbis társadalombiztosítási jellegű) ellátásokat részesíti alapjogi védelemben, az állampolgári jogon járó ellátások védelmére csak az Alkotmány 70/D. és 70/E. §-ai alkalmazhatók, amelyek az AB interpretációja szerint alanyi jogokat nem, csak olyan állami kötelezettségeket írnak elő, amelyek tartalmát a jogalkotó határozza meg, s amelyek megvalósítása tekintetében az állam igen tág mozgástérrel rendelkezik. Emiatt egy ilyen változtatás az alkotmányos védelem szintjének egyértelmű csökkenését eredményezné, ami viszont már alkotmányossági aggályokat vethet fel, ezért az elmozdulás csak a szerzett jogok és bizalomvédelem elvének figyelembe vételével, fokozatosan, a különböző generációk esetén eltérő módon valósítható meg. Kérdéses, hogy e követelményekre tekintettel mindez megtehető-e úgy, hogy az intézkedések ne legyenek ellentétesek azzal a másik - közösségi irányvonalakban megjelenő célkitűzésekkel, ami a nyugdíjterhek viselésének generációk közti igazságos elosztását írja elő.
- 326/327 -
A tanulmányban azt vizsgáltam, hogy a szociális jogok alkotmányos védelmének hazai megoldásai hogyan viszonyulnak azokhoz az európai törekvésekhez, amelyek a jóléti állam modernizációját tűzik ki célul. Az elemzés során igyekeztem rámutatni az alkotmányos szabályozás fogyatékosságaira, és a szociális jogok kettős természetére, ami az alkotmányos védelem szintjét is megkettőzi. A vizsgálat egyik fontos tanulsága az volt, hogy noha a változás irányát meghatározó versengő javaslatok többsége nem tartalmaz alkotmányos aggályokat felvető intézkedéseket, vannak olyan elképzelések is, amelyek megvalósítása komoly alkotmányos feszültséget gerjeszthet és újfajta, eddig elhanyagolt kérdések vizsgálatára kényszerítheti az Alkotmánybíróságot.
* * *
Gábor Juhász
This essay analyses how the case law of the Hungarian Constitutional Court on the constitutional protection of social rights could impact reform efforts aiming at the adaptation of the Hungarian welfare state to a rapidly changing social and economic environment. The first part of the essay discusses the dilemmas about the incorporation of social rights in the text of the constitution and makes a comparison between the constitutional protection of social rights in Hungary and in other European countries as well as in international treaties. The second part of the essay reviews international literature dealing with nowadays challenges to the welfare state and the possible answers to these challenges proposed by Esping-Andersen and Ferrera. The third part of the essay analyses of the compatibility of various strategies concerning the modernisation of welfare states with the Hungarian Constitutional Court's case law on the constitutional protection of social rights. The essay ends with a presentation of constitutional (social rights) issues posed by the welfare state's recalibration and unanswered by the Hungarian Constitutional Court.■
- 327 -
JEGYZETEK
[1] MARSHALL, T. H.: Az állampolgáriság fejlődése a 19. század végéig. In: A jóléti állam (szerk.: Ferge Zs.-Lévai K.). ELTE Szociológiai Intézet Szociálpolitikai Tanszéke - T-Twins Kiadó, Budapest, 1991. 50.
[2] A polgári szabadságjogok egyetemessége olyan eszközöket adott a választójoggal nem rendelkező társadalmi csoportoknak, amelyek (pl. a szólás- és sajtószabadsághoz való jog) segítségével hatékonyan tudtak küzdeni a politikai hatalom gyakorlásából való részesedés jogáért, e joggal élve pedig megkezdődött a széles néprétegek szükségleteit kielégítő szociális jogosultságok intézményesítése.
[3] A szkeptikus álláspont bővebben kifejtését lásd CRANSTON, M.: Human Rights: Real and Supposed. In: Political Theory and the Rights of Man (ed.: Raphael, D. D.). Indiana University Press, 1967., illetve SAJÓ A.: Szociális jog és kölcsönös öngyilkossági ígéret. Világosság, 1995/10. 5-12.
[4] JUHÁSZ G.: Az alkotmányeszme mostohagyermeke: néhány gondolat a szociális biztonsághoz való jog természetéről és szabályozásáról. Esély, 1996/3. 29-47. és JUHÁSZ G.: Vannak-e szociális jogaink? Világosság, 1997/3. 61-79.
[5] A svéd alkotmány e tárgykörben mindössze a szakszervezeti tevékenység szabadságát rögzíti.
[6] Görögország alkotmánya, II. rész 22. cikk (5) bekezdés. Lásd: TRÓCSÁNYI L.-BADÓ A.: Nemzeti alkotmányok az Európai Unióban. KJK-Kerszöv, Budapest, 2005. 416.
[7] A Holland Királyság alkotmánya, első fejezet, 20. cikk. Lásd: TRÓCSÁNYI-BADÓ: i. m. 465.
[8] Pl. Csehországban az Alapvető Jogok és Szabadságok Kartája, negyedik fejezet 30. §. Lásd: TRÓCSÁNYI- BADÓ: i. m. 242.
[9] Az 1949-ben elfogadott Alkotmány szövegének 56. § (2) bekezdése rendelkezett a szakszervezetekről, meg sem említve azok érdekvédelmi funkcióját: "A Magyar Népköztársaság feladatainak ellátásában az öntudatos dolgozók szervezeteire támaszkodik". A szakszervezetek klasszikus érdekvédelmi feladatainak elismerése csak 1972-ben nyert elismerést, s akkor is csak mint a szakszervezetek másodlagos funkciója. [A korabeli alkotmányszöveg 4. § (3) bekezdése szerint: "A szakszervezetek védik és erősítik a néphatalmat, védik és képviselik a dolgozók érdekeit".]
[10] Az Alkotmány 1949-1972 között hatályos szövege a 47. §-ban nem hirdetett jogot az egészségügyi és szociális ellátásra, csak az állam ellátási kötelezettségét rögzítette, ráadásul nem is az állampolgárok, csak a dolgozók vonatkozásában. 1972 után az akkori számozás szerinti 58. § csak annyit rögzített, hogy "a Magyar Népköztársaság állampolgárainak öregség, betegség és munkaképtelenség esetén anyagi ellátáshoz van joguk", amit az állam "a társadalombiztosítás keretében és a szociális intézmények rendszerével biztosít". Figyelemre méltó a jogosultak körének taxatív felsorolása, valamint az, hogy az "anyagi ellátáshoz való van joguk" kifejezés az ellátás alkotmányos mértékét illetően semmiféle eligazítással nem szolgált. Az egészség védelméhez való jogról az 57. § rendelkezett, a jelenlegi szövegnél jóval egyértelműbbé téve, hogy e jog ténylegesen az államnak meghatározott feladatok ellátására - az egészségügyi intézmények fenntartása, az orvosi ellátás és a munkavédelem megszervezése - való kötelezettségét jelenti.
[11] A szociális jogok megítélésével kapcsolatban a '90-es évek elején kialakított többségi álláspont azt tartotta, hogy a szociális biztonság csupán program. A kilencfős testület négy tagja azonban úgy már ekkor is úgy vélte, hogy: "A szociális biztonsághoz való Alkotmányban rögzített jog nem csupán program. Magyarországon egyenesen folyik a jogállamiság fogalmából." [Kilényi Géza, Vörös Imre, Szabó András és Zlinszky János alkotmánybírák különvéleménye a 24/1991. (V. 18.) AB határozathoz.]. A 31/1993. (V. 21.) AB határozathoz fűzött különvéleményében Zlinszky János egyenesen úgy vélekedett, hogy: "Az Alkotmány 70/E. § (1) bekezdésének második fordulata ... világosan kifejezett alanyi jogot létesít...". A Bokros-csomag szociális tárgyú rendelkezéseinek alkotmányosságát vizsgálva a rendkívül megosztott testület a 70/E. § értelmezését mellőzve a jogbiztonság és a szerzett jogok védelmére hivatkozva hozta meg [44/1995. (VI. 30.) AB határozat].
[12] 137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 459.; 849/B/1992. AB határozat, ABH 1996, 391, 395.
[13] 137/B/1991. AB határozat, ABH 1992, 456, 459.; 750/B/2005. AB határozat, ABH 2003, 1261, 1266.
[14] A munka javadalmazása tekintetében alanyi jogról nem, csak többelemű, a keretek meghatározásában (pl. minimálbér rögzítésében), a munkáltató és a munkavállaló közti szerződéses kapcsolat szabályozásában, illetve jogorvoslati lehetőségek biztosításában megnyilvánuló állami kötelezettségről beszélhetünk (419/B/1997. AB határozat, 1998, 962, 965.).
[15] 74/2006. (XII. 15.) AB határozat, ABH 2006, 870, 878.
[16] 58/1997. (XI. 5.) AB határozat, ABH 1997, 348, 349-350.
[17] BALOGH Zs.: Paradigmaváltás lehetőségei a szociális jogok védelme terén. Jogtudományi Közlöny, 2005/9. 365. 14. lj.
[18] 28/1994. (V. 20.) AB határozat, ABH 1994, 134, 138. Abból, hogy 42/2000. (XI. 8.) AB határozat szerint abban az esetben, ha az ellátások szintje elmarad az AB által meghatározott minimális szinttől, akkor "a szociális biztonsághoz való jog érvényesüléséről nem lehet beszélni", arra következtethetünk, hogy a szociális biztonsághoz való jog e magját megilleti az alkotmányos védelem (ABH 2000, 329, 334.)
[19] A lehető legmagasabb testi és lelki egészséghez való joggal kapcsolatban fogalmaz így az 56/1995. (IX. 15.) AB határozat indokolása.
[20] ABH 1994, 117, 120-121.
[21] Azzal, hogy az Alkotmány 70/B. § (1) bekezdésének első mondatrészéből ez utóbbi is következne, az Alkotmánybíróság eddig nem foglalkozott.
[22] 77/1995. (XII. 21.) AB határozat, ABH 1995, 390, 396.
[23] ABH 1993, 533, 535.
[24] 43/1995. (VI. 30.) AB határozat, ABH 1995, 188, 192.
[25] 54/1996. (XI. 30.) AB határozat, ABH 1996, 173, 189-190.
[26] 32/1998. (VI. 26.) AB határozat, ABH 1998, 251, 254.
[27] A keynes-i gazdaságpolitika a jóléti kiadások keresletnövelő hatásán keresztül hozzájárult a gazdaság növekedéséhez, így a jóléti államfejlődés belesimult a fogyasztás élénkítésén alapuló gazdasági rendszerbe.
[28] Pl. azzal, ha a piacára csak olyan országok termékeit engedné be kedvező feltételekkel, amelyek betartják legalább az elemi munkajogi normákat (gyermekmunka tilalma, munkavédelmi előírások stb.).
[29] FERGE Zs.: Elszabaduló egyenlőtlenségek. Hilscher Rezső Szociálpolitikai Egyesület, Budapest, 2000. 71-87.
[30] ESPING-ANDERSEN, G.: After the Golden Age? Welfare State Dilemmas in a Gloal Economy. In: Welfare States in Transition. National Adaptations in Global Economies. Sage, London, 1997. 10-11.
[31] FERRERA, M.: Modernising the European Social Model: sharpening priorities, stepping up reforms. http://www.policy-network.net/uploadedFiles/Publications/Publications/Maurizio%20Ferrera_3.3.pdf
[32] Ferrera és Esping-Andersen gondolatmenetét magyarul Nyilas Mihály tanulmánya ismerteti. Nyilas M.: A "szociális Európa" esélyei és az európai jóléti rendszerek átalakítása. In: A társadalmi kohézió előmozdítására irányuló közösségi politikák (szerk.: Tausz K.). Új Mandátum Könyvkiadó, Budapest, 2006. 30-54.
[33] A terület szakirodalma az ezredfordulóig következetesen kerülte a közösségi és a szociálpolitika kifejezések összekapcsolását, utalva arra, hogy a közösségi szervek szociális jogalkotásának nincs a szó hagyományos értelmében vett szociálpolitikai célja, az uniós rendelkezések meghagyták a tagállamok szuverenitását az újraelosztási viszonyok alakítására. A nyitott koordináció végrehajtása során azonban a nyugdíj- vagy az egészségügyi rendszer átalakításának irányait meghatározó, illetve a kirekesztett csoportok különböző szolgáltatásokhoz való hozzáférését előmozdítását célzó irányvonalakkal az újraelosztással kapcsolatos közösségi elvárásokat fogalmaznak meg.
[34] Pl. a munkavállalás és a családi élet összeegyeztetésének elősegítése a gyermekgondozási szolgáltatások fejlesztésével; a generációk közti terhek jelenleginél igazságosabb elosztása és a nyugdíjrendszerek tekintetében; a korai nyugdíjba vonulás visszaszorítása, a nyugdíjkorhatár feletti munkavégzés ellenösztönzőinek felszámolása stb.
[35] Noha Sólyom László szerint az Alkotmánybíróság a 24/1990. (XI. 8.) AB határozat indoklásával közel került annak kimondásához, hogy az Alkotmány 70/C. §-a nemcsak a szakszervezet alakításának és az ahhoz való csatlakozásnak a jogát, hanem a működésükkel kapcsolatos jogokat is biztosítja, sőt hasonló gondolatok egy különvéleményben is megjelentek, a kérdéssel az Alkotmánybíróság eddig érdemben nem foglalkozott. Lásd: SÓLYOM L.: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Osiris, Budapest, 2001. 523.; Lábady Tamás különvéleménye [10/1998. (IV. 8.) AB határozat, ABH 1998. 107. 115-118.].
Lábjegyzetek:
[1] Juhász Gábor, A szociológia tudomány kandidátusa, intézetigazgató, egyetemi docens, ELTE Társadalomtudományi Kar, Szociális Munka és Szociálpolitika Tanszék, Budapest, E-mail: juhaszsp@ludens.elte.hu
Visszaugrás
