Az új Polgári Törvénykönyv tervezetének alapjául szolgáló koncepció szerint az államra - mint jogi személyre - vonatkozó hatályos szabályok módosítást nem igényelnek, képviseletére azonban az Államkincstárt javasolja feljogosítani. Egyúttal felveti a koncepció a közjogi személyek polgári jogi személyiséggel való felruházásának kérdését is, ami akkor indokolt, ha közfeladataik szükségessé teszik, hogy a polgári jogi forgalomban részt vegyenek: ebben az esetben a közjogi személy a költségvetési szerv jogi formájában jelenik meg. Számot vet a koncepció azzal is, hogy mind az állam, mind a költségvetési szervek szerződéskötési lehetőségei jogszabály által korlátozottak, a korlátozások túllépésének kérdését a szerződések érvénytelenségére vonatkozó szabályok szerint kívánja rendezni.
A koncepcióhoz két szempontból kívánok hozzászólni:
1. Szükséges-e az államot polgári jogi személyiséggel felruházni? Nézetem szerint nem. Az állam magától értetődően közjogi alakulat, a főhatalom hordozója. A hatalom gyakorlása azonban megosztott - többek között - a törvényhozás és a végrehajtás között. Az állam magában véve megfoghatatlan, számos szervezet összessége. Vagyoni ügyekben "magánautonómia" nem illeti meg, működését a közjog szabályozza.
Magyarországon a modern államszervezet kialakításakor az államot nem ismerték el polgári jogi személynek, hanem csak a különféle közjogi személyeket és az államkincstárt. Azokban az ügyekben, amelyekben jogszabály az állami hatóságokat nem minősítette jogi személynek, az állam polgári jogviszonyainak alanya az államkincstár lett.
Az államot - nyilvánvaló ideológiai okból - a Ptk. egykori 26. §-a nyilvánította jogképesnek, azzal azonban, hogy közvetlenül csak akkor lép jogviszonyba, ha valamely vagyontárgy egyik állami szerv kezelésébe sem tartozik. A gyakorlatban azonban mindig akadt kezelő, ezért az állam közvetlenül jogviszony alanya úgyszólván sohasem lett. Jelenleg viszont a Ptk. 28. §-ának (1) bekezdése az államot -mint polgári jogviszonyok alanyát - minden megszorítás nélkül nyilvánítja jogi személynek. Az állam működése azonban a közjognak alávetett, ezért a Ptk. rendelkezése önmagában semmitmondó. Elkerülhetetlen az államháztartásról szóló 1992. évi XXVIII. törvény (Áht.) rendelkezéseivel való egybevetés.
Az állam vagyoni viszonyai három csoportra oszthatók:
a) a költségvetési bevételek felhasználása,
b) a kincstári vagyon,
c) az állam vállalkozói vagyona.
Ezek közül vizsgálódásunk tárgykörébe az első két csoport tartozik.
Ad a) Az állam elsősorban a központi költségvetés alapján folytatott gazdálkodás révén kerülhet polgári jogi jogviszonyba. A költségvetés megalkotásában és végrehajtásában különös élességgel jelennek meg a hatalommegosztásból származó követelmények, amelyeknek keretei között a gazdálkodás feltételrendszerében. a törvényhozási és a közigazgatási jogcselekmények egymással elválaszthatatlanul összefonódnak:
- a kormány felelős a költségvetési törvényjavaslat elkészítéséért és köteles azt az Országgyűlés elé terjeszteni (Áht. 36. §);
- az Országgyűlés az állami költségvetésről és annak végrehajtásáról törvényt alkot [Áht. 28. § (1) bekezdés];
- az államháztartás egyes alrendszereiben (így a központi költségvetésben is) a gazdálkodást az éves költségvetés alapján kell folytatni [Áht. 7. § (1) bekezdés], a gazdálkodás magában foglalja a kiadási előirányzatok felhasználásának jogosultságát [Áht. 12. § (2) bekezdés];
- a költségvetés végrehajtása során az államháztartás alrendszereiben tárgyévi fizetési kötelezettség -néhány kivétellel - csak a jóváhagyott kiadási előirányzatok mértékéig vállalható [Áht. 12/A. § (1) bekezdés];
- az államháztartás körébe tartozó állami feladatot az állam részben vagy egészen a költségvetési szerveken keresztül látja el [Áht. 9. § (1) bekezdés], A központi költségvetés fejezetekre oszlik, és az ellátandó feladatnak abban a fejezetben kell megjelennie, amelynek a feladat költségvetési kapcsolata és a szakmai célja megfelel [Áht. 19. § és 20. § (7) bekezdés]. A központi költségvetési szerv jogi személy, amelynek célja állami feladatok ellátása; és a jóváhagyott költségvetési előirányzatok keretein belül köteles gazdálkodni [Áht. 87. § és 93. § (1) bekezdés],
- végül a kormány köteles zárszámadási törvényjavaslatot előterjeszteni (Áht. 53. §), az Országgyűlés pedig ennek elfogadásáról törvényt alkot [Áht. 28. § (2) és 29. § (2) bekezdés].
Az állam gazdálkodását a vázlatosan ismertetett szabályok szerint a költségvetési törvény határozza meg, és csak ennek korlátai között hozható létre polgári jogi jogviszony.
A polgári jogi jogviszonyok létrehozásának tehát kettős feltétele van: meg kell felelnie egyfelől a közjog, másfelől a polgári jog szabályainak
A polgári jogi jogviszony kérdése problémamentes, ha azt az Áht. 9. §-ának (1) bekezdése szerint az állami feladat ellátása céljából költségvetési szerv hozza létre (például köt szerződést). A költségvetési szervet az Áht. 87. §-ának (1) bekezdése és a Ptk. 36. §-ának (1) bekezdése egyaránt jogi személynek nyilvánítja. Minthogy ez a jogi személy a törvény rendelkezése alapján látja el a rábízott állami feladatot, a jelenlegi szabályozás szerint nincs alap olyan megkülönböztetésre, hogy a jogviszonynak közvetlenül a költségvetési szerv, közvetve pedig az állam lesz az alanya. A szerződéseket a költségvetési szerv saját nevében köti meg, ő válik a kétoldalú jogviszony egyik alanyává.
A Ptk. 37. §-ának (1) bekezdése értelmében a költségvetési szerv felelősséggel tartozik annak a kötelezettségnek teljesítéséért is, amelyet költségvetési előirányzat nélkül vagy annak túllépésével vállalt. A fedezetről az Áht. szabályai szerint kell gondoskodni.
Ha áttekintjük az államháztartás rendszerét, látjuk, hogy a költségvetési szervek gazdálkodása csaknem teljesen lefedi az állami feladatok teljesítését. Felmerül ezért a kérdés: lehet-e a központi költségvetés körében jogviszony alanya maga az állam is, és ha igen milyen módon?
Az Áht. rendszerében egy olyan kötelezettségvállalás található, amelyre rámondhatjuk, hogy az állam mint jogi személy saját maga lép polgári jogi jogviszonyba. E jogviszony tárgya a kezességvállalás. A jogviszony létrehozásának azonban ezúttal is megvannak a maga közjogi feltételei. Szükséges hozzá
- a költségvetési törvényben a várható fizetési kötelezettségek fedezetére megállapított előirányzat [Áht. 33. § (2) bekezdés],
- felhatalmazás a kormány részére, hogy a költségvetési előirányzat mértékén belül a központi költségvetés terhére meghatározott célból kezességet vállaljon [Áht. 33. § (1) bekezdés],
- nyilvános kormányhatározat a kezességvállalásról az indokok, mérték, feltételek megjelölésével [Áht. 42. § (1) bekezdés],
A felsorolt közjogi feltételek bekövetkezése után a kezességre vonatkozó szerződést a kormány nevében a pénzügyminiszter írja alá [Áht. 42. § (3) bekezdés].
Véleményem az hogy az állam szerződéskötési lehetőségeinek szűk köre nem elegendő indok az állam jogi személyiségének kinyilvánításához. Helyesebb lenne, ha azokban az ügyekben, amelyek kívül esnek a központi költségvetési szervek hatáskörén, az állam polgári jogviszonyainak alanyává (nem képviselővé) az államkincstárt tenné.
Az államkincstár jelenleg is működik, önálló jogi személy, de feladata csupán a költségvetés végrehajtásának pénzügyi lebonyolítása. Az Áht. idevonatkozó 18/A §-ának módosításával az állam polgári jogi jogviszonyainak alanyává lehet tenni. Ezzel az állam jogi személyiségére vonatkozó szabályokat ki lehetne hagyni a Ptk.-ból.
Ad b) A kincstári vagyon felől az Áht. IX. fejezete rendelkezik. Részletezi a kincstári vagyonnal való gazdálkodás közjogi szabályait, de kevés gondot fordít a gazdálkodás polgári jogi vonatkozásaira.
A kincstári vagyonba nemcsak a közhatalom gyakorlásához szükséges vagyontárgyak tartoznak, hanem minden olyan vagyontárgy, amely bármilyen jogcímen állami tulajdonba került (Áht. 109/B. §) A tulajdonjoggal kapcsolatos polgári jogviszonyok alanya maga az állam, amelynek képviselője a Kincstári Vagyoni Igazgatóság (a továbbiakban: KVI). Az Áht. 109/C. §-a értelmében: "A kincstári vagyonért felelős miniszter a kincstári vagyon felett a Magyar Állam nevében őt megillető tulajdonosi jogok gyakorlását a KVI útján látja el, ebben az esetben a kincstári vagyonnal kapcsolatos polgári jogviszonyokban az államot a KVI képviseli."
A képviseleti funkciót azonban a részletes szabályok meggyengítik. A tulajdonjogból eredő jogosultságok szabályozása ugyanis a következők szerint alakult:
- A kincstári vagyonhoz tartozó egyes vagyontárgyak tulajdonjogának megszerzése túlnyomó részben csakis az Áht. költségvetésre vonatkozó szabályai szerint történhet. Az Áht. 23. §-ának (1) bekezdése szerint a beruházásokat a fejezeteken belül külön alcím alatt kell előirányozni, a megvalósításukhoz szükséges polgári jogi szerződéseket pedig a "fejezetgazda" költségvetési szerv saját nevében köti meg.
- A kincstári vagyonhoz tartozó vagyontárgyakon közfeladataik ellátása céljából a költségvetési szervek (de mások is) a KVI-vel kötött szerződés alapján vagyonkezelői jogot szerezhetnek (Áht. 109/F. §). A vagyonkezelői jog jogosultját megilletik a tulajdonos jogai (kivéve az elidegenítést, valamint a zálogjog és haszonélvezeti jog létesítését) és terhelik kötelezettségei. A vagyontárgyak birtoklásával, használatával és hasznosításával kapcsolatos jogviszonyoknak az alanya tehát ezúttal maga a vagyonkezelő.
- Ezek után már csak az elidegenítésre, valamint a zálogjoggal vagy haszonélvezeti joggal való megterhelésre vonatkozó polgári jogi jogviszonyok azok, amelyek tekintetében a jogviszony alanya az állam lesz.
Figyelembe véve a szabályozás módját, nyilvánvalóan felesleges, hogy a tulajdonjoggal kapcsolatos jogviszonyok alanya az állam legyen. Nyugodtan át lehetne ruházni a jogalanyiságot a KVI-re.
2. Helyes-e a közjogi szabályok megsértése miatt a megkötött polgári jogi szerződés érvényességét kérdésessé tenni?
Véleményem szerint nem. A közjogi szabályok megtartása, illetve megsértésük szankcionálása közigazgatási hatáskörbe tartozik. Elhibázott lenne ezt a kérdést a polgári jogviszonyokra átvinni. Amennyiben elfogadják azt a javaslatot, hogy a költségvetési szerveken kívül az állami feladatokat érintő jogviszonyok alanya az Államkincstár, illetve a KVI legyen, a Ptk. 37. §-ának (1) bekezdése helyes megoldást ad: ezeket a jogi személyeket a polgári jogi szerződés akkor is kötelezi, ha a szerződést a közjogi szabályok megsértésével kötötték meg. Csupán ki kellene terjeszteni a Ptk. rendelkezését a kincstárra és a KVI-re is. A közjogi szabály megsértését nem lehet a semmisség okának elfogadni.
Nehezebb lenne a helyzet, ha az állam változatlanul maga is polgári jogi jogviszonyba léphetne. Ebben az esetben figyelemmel kellene lenni arra, hogy az állam nevében szerződés megkötéséhez szükséges a költségvetési törvényben meghatározott előirányzat, országgyűlési felhatalmazás, valamint nyilvános kormányhatározat; ezek hiányát már valóban semmisségi oknak kellene nyilvánítani. Külön törvény is előírhatja az állami kötelezettségvállalást, ebben az esetben a külön törvény megsértése lenne a semmisség oka. ■
Visszaugrás
