https://doi.org/10.59851/jk.81.03.4
A Magyarországon 2010 után kialakult közjogi-gazdasági rendszer vagyoni viszonyai közé tartozik a "politikai tulajdon", amely az állami és magántulajdon határán létrejövő, politikailag determinált tulajdonlási forma. A közvagyon átalakításának, a "politikai tulajdon" létrehozásának és működtetésének jogügyletei jellemzően jogsértők, ellentétesek a jóhiszeműségre és tisztességre, valamint a jóerkölcsre vonatkozó magánjogi követelményekkel. A rendszerszintű vagyoni visszaélések korrekciójának igazságossági és alkotmányjogi feltételei közé tartozik a jogállam és a tulajdon elveinek tiszteletben tartása. A jogelveknek megfelelő vagyoni helyreállítás szükséges és lehetséges.
Tárgyszavak: tulajdon, szerződési szabadság, közvagyon, jogállami átmenet, vagyonvisszaszerzés
One of the defining features of the legal and economic system that emerged in Hungary after 2010 is "political ownership," a politically determined form of ownership that exists on the borderline between state and private ownership. The mechanisms used to transform public assets and to create and operate "political ownership" are typically unlawful and contrary to private-law requirements of good faith, fairness, and morality. The principles of the rule of law and respect for property rights are essential conditions for a fair constitutional correction of systemic property abuses. Asset recovery carried out in accordance with legal principles is both necessary and possible.
Keywords: property freedom of contract, public goods, transition to the rule of law, asset recovery
Magyarországon 2010 után egy új politikai-gazdasági berendezkedés épült ki, amely a jogi önmeghatározás szerint a Nemzeti Együttműködés Rendszere (a továbbiakban: NER).[1] A szakirodalom egy része korán leírta, hogy a kormányzati berendezkedés az autokrácia felé mozdult el, és a gazdaságban megszűnt a jogbiztonság és a magántulajdon védettsége. Az állam és a piac egymásra hatása "eltorzulva valósul" meg, a piaci folyamatokat "hatalmi érdekeknek rendelik alá".[2]
Az újabb kutatások szerint a NER-ben egy új típusú, az állami és a magánszféra határán álló tulajdonlás, a "politikai tulajdon" jött létre.[3] Az állami vagyon mintegy felét érintő tulajdonváltozás célzott jogszabályokkal és hatósági aktusokkal valósult meg: az államosítás privatizációval kapcsolódott össze, meghatározott kör önkényes kedvezményekkel jutott állami forrásokhoz. A közjavak átszervezése és a tulajdonoscserék következtében a "politikai tulajdon" talaján "politikafüggő vállalkozások", új magánmonopóliumok és oligopóliumok jöttek létre a gazdaság különböző szegmenseiben, és újfajta vagyonfelhalmozás ment végbe. A közvagyon "tékozló privatizációját" diszkrecionális politikusi döntések szabják meg.
A tanulmányban a gazdasági-vagyoni átalakulás jogi összefüggéseit vizsgáljuk két szempontból. Egyrészt jogi fogalmakkal közelítjük meg a közgazdaságtanban leírt rendszerszintű gazdasági-vagyoni anomáliákat, másrészt feltérképezzük az átfogó korrekció előfeltételeit, igazolóelveit és fő problémáit. Azt keressük, hogy az alkotmányos demokrácia feltételezett helyreállítása során mit lehet megtenni a jogelvek betartásával. Úgy látjuk, hogy szükséges és lehetséges olyan vagyoni rendezés, amely megfelel a jogállam, a tulajdonjog és a szerződési szabadság elveinek. A NER újszerű mechanizmusai miatt járatlan úton haladunk, a demokratikus átmenetek korábbi tapasztalatai és a külföldi minták kevéssé hasznosíthatók. Tanulmányunkat problématérképnek és vitaalapnak szánjuk, egy átfogó korrekció tézisszerű megközelítésére vállalkozunk.
A NER közjogi értelemben új rendszer az 1989-ben létrejött alkotmányos berendezkedéshez képest. Az Európai Parlament a nemzetközi szakirodalom és demokrácia-indexek változása alapján úgy fogalmazott, hogy Magyarország már nem demokrácia, hanem "választásos autokrácia".[4]
A NER egyik meghatározó tulajdonsága, hogy szerkezetében és működésében hagyományos autokratikus mintázatok mutathatók ki. Másik fő jellemzője az alkotmányos demokrácia szimulálása: sok tekintetben olyan, mintha érvényesülnének benne a demokrácia elvei és
- 125/126 -
szabályai.[5] Az Alaptörvény tartalmaz demokratikus elveket és alapvető jogokat, és többpárti választásokat intézményesít. A parlamentben a törvényeket választott többség szavazza meg, léteznek ellenzéki pártok és ellensúlyozó funkciójú intézmények. A rendszer azonban nem demokratikus. Az Alaptörvény egypárti uralomra van szabva, a választások szabályozása és gyakorlata tartós egypárti hegemóniát eredményez. Az Alkotmánybíróság és a más kontrollintézmények a rendeltetésüktől eltérő funkciót töltenek be: a nemdemokratikus rendszer fenntartását segítik elő. Az igazságszolgáltatás függetlensége és a közigazgatás szakszerűsége ellen hat, hogy szakmai és integritási kritériumoknak nem megfelelő személyek kerülnek vezető pozíciókba. Mindez nem szórványos rendellenesség, ami minden demokráciában előfordul, hanem rendszeralkotó jelenség.[6]
Az Alaptörvény a gazdasági rendszert tekintve is eltér az 1989-es Alkotmánytól, amelynek preambuluma "a szociális piacgazdaság"-ba való átmenetről szólt, de nem vezet be új gazdasági paradigmát. Az Alaptörvény szerint a NER-ben a gazdaság "az értékteremtő munkán és a vállalkozás szabadságán alapszik", valamint rendelkezik a tulajdon védelméről, a vállalkozás jogáról, a foglalkozás szabad megválasztásáról. A NER gyakorlatában is inkább a kapitalizmus, mint a szocializmus tipikus karakterjegyei figyelhetők meg. Nem a köztulajdon a domináns, hanem a magántulajdon. Nem az adminisztratív tervezés a fő koordinációs mechanizmus, hanem a személyes előnyökön alapuló piaci tranzakciók sokasága. A jövedelmi egyenlőtlenségek összehasonlíthatatlanul nagyobbak, mint a szocializmusban. Ugyanakkor a hatósági árak és más piackorlátozó eszközök, valamint a puha költségvetési korlátok nem tartoznak a kapitalizmus hagyományos jellegzetességei közé. A NER a "kapitalizmus módosult variánsa".[7]
A NER több okból nem testesít meg ideológiai alapú gazdasági paradigmaváltást. Egyrészt a szovjetrendszer összeomlása óta nincs bejáratott alternatívája a magántulajdonon és piaci koordináción alapuló gazdasági rendszernek. A kormányzat a piaci kudarcok korrigálását és a nemzeti tulajdon növelését jelölte meg célként. Másrészt az uniós jog alapjaihoz tartozó egységes piac követelménye korlátozza az ideológiavezérelt változtatásokat. Harmadrészt a gazdaság rászorul a belföldön megtelepedett multinacionális vállalatok termelésére.
A NER besorolása problémás a gazdasági, pénzügyi visszaélések terén. Korrupció kisebb-nagyobb mértékben mindenütt előfordul: a tisztviselő, a képviselő, a bíró pénzt vagy más előnyt kér vagy fogad el azért, hogy egy ügy a korrumpáló számára kedvező módon dőljön el. Szocialista gazdaságban a hiány miatt tipikusan a vevő korrumpál, a kapitalizmusban a verseny miatt az eladó. A korrupció elkerülhetetlenül létező rendellenesség, melynek alacsony szintre szorítására kialakultak jogi mechanizmusok és jó gyakorlatok. A korrupció magyarországi mértéke igen magas, de ez önmagában keveset árul el az ország pénzügyi-gazdasági anomáliáiról.[8]
A "haveri" vagy "uram-bátyám kapitalizmus" (crony capitalism) jellemzői közé tartozik, hogy az üzleti siker kulcsa a piaci versenyben való tisztes helytállás helyett a kormányzati politikusokkal és tisztségviselőkkel való szoros kapcsolat. Az összefonódások révén személyre szabott törvényi kedvezményekhez, koncessziókhoz, állami megrendelésekhez lehet jutni, ami versenyellenes és a közjó helyett magánérdekeket szolgál. Mindez szintén jellemző a NER-re, de a fogalom csak korlátozottan tükrözi a lényegi jelenségeket.
Az "állam foglyul ejtése" (state capture) a rendszerszintű korrupció kiterjedtebb formája. Érdekcsoportok illegális módon befolyást szereznek a törvényhozásban, az ítélkezésben, a kormányzatban és a közigazgatásban. Az illegális informális kapcsolatok rendszeressé válnak, és átveszik a formalizált eljárások szerepét. Kelet-Európától Latin-Amerikáig számos helyen szerzik meg így oligarchikus struktúrák a tényleges hatalmat.[9] Mivel az állam oligarchák foglya, ezért nemcsak a demokratikus minőségnek képtelen megfelelni, hanem a hagyományos funkcióit sem képes ellátni.[10]
Az állam foglyul ejtésének konvencionális módjával szemben a NER - az orosz és más kelet-európai államokhoz hasonlóan - egy nemdemokratikus állami szerveződés. Az állam foglyul ejtése fordított irányban történt. Nem a szervezett alvilág vette át a közhatalom feletti kontrollt, hanem egy politikai erő a joggal visszaélve felszámolt gazdasági és társadalmi autonómiákat, hatalmi monopóliumra tett szert, és a szigorú hierarchiában maga alá rendel-
- 126/127 -
te a nagy vagyonnal és politikai befolyással bíró szűk társadalmi réteget. A "miniszterelnök és a politikai hierarchia csúcsán álló személyek eldöntik, kiből legyen oligarcha, és meddig terjeszkedjék a hatalma".[11] Ezt a szociológiai jelenséget a "kleptokrácia"[12] mellett a "maffiaállam"[13] metaforikus politológiai koncepciója közelíti meg: az ilyen állam klánszerű képződmény. Azonban a "maffiaállam" - elnevezésével ellentétben - nem feltétlenül működik olyan kíméletlenül és erőszakosan, mint a maffiaszerű bűnszervezetek vagy az autokráciák korábbi mintázatai.
A NER-ben a vagyoni transzferek nem kötődnek faji, osztály- vagy hivatásrendi alapú kirekesztéshez és kisemmizéshez, nincsenek tömeges és erőszakos vagyonelkobzások. Ugyanakkor az eszköztár része az "idegen tőkével" szembeni negatív attitűdök felerősítse és a "nemzeti burzsoáziának" nevezett, szűk, lojális vagyonosodó réteg preferálása. Ezzel párhuzamosan a NER egyes szektorokban stratégiai partnereként előnyben részesít Magyarországon működő multinacionális vállalatokat.[14] A változatos eszközök alkalmazásának közös jellemzője, hogy az önkényes vagyonelosztás, a kedvezményezettek kijelölése és a vagyonok működtetése központi politikai döntésre történik. A kirekesztő jogi és gazdasági átalakításokkal diszkriminatív módon végbemenő erőforrás-elosztás jelentősen hozzájárul a szociális és vagyoni egyenlőtlenségek drasztikus növekedéséhez.
Összességében a NER olyan választásos autokrácia, amelyben a jog egyrészt a közhatalom kisajátításának eszköze, másrészt a javak feletti rendelkezés átfogó átalakítását, az állami tulajdon és más közjavak (ideértve az európai uniós forrásokat) magánkézbe való átjátszását és egy szűk, jól körülhatárolható kedvezményezetti kör rendkívül gyors és példátlan mértékű vagyonosodását szolgálja. A tranzakciók lehetnek látszólag jogszerűek, vagy nyíltan jogszabályba ütközőek. A vagyonátruházás kikényszeríthető jogtalan eszközökkel, például "eladásra ösztönző" fenyegetéssel, beleértve a célzott hatósági vizsgálatokat és a hatalmon lévőket preferáló jogszabályváltozásokat. A vagyoni transzferek nemcsak a javak új birtokosai és leszármazóik egyéni jólétét garantálják, hanem elősegítik a NER fennmaradását és adott esetben a visszaépülését is: a felhalmozott vagyonok szinte korlátlan költekezést tesznek lehetővé a választási kampányban és azon túl.
Közgazdaságtani értelemben a "politikai tulajdon" távol áll a tulajdon standard piacgazdasági felfogásától. A tulajdonlás olyan politikai döntés eredménye, és a vállalkozás olyan politikafüggő vállalkozás, melyben elmosódnak az állami és magántulajdon közötti határok és elhomályosodnak a végső rendelkezési jogok és jogosultjaik.[15]
A "politikai tulajdonlás" rendszerint testre szabott jogi szabályozáson, illetve hatósági döntésen alapuló jogügyletekből ered. A jogügyletek változatos formát mutatnak: hosszútávú, illetve jelentős értékű állami megbízásokra vonatkozó közbeszerzések és koncessziós szerződések; kizárólagos jogok elnyerése; társaságok, állami ingatlanok, termőföldek megszerzése; ingatlanprojektek eladása vagy bérbeadása állami szereplőknek; tőkebefektetések magántőkealapokon keresztül stb.[16]
A "politikai tulajdonos" önkényes politikai döntés eredményeként ingyenes vagy kedvezményes állami forrásokhoz, tőkejuttatásokhoz jut (támogatott hitelek, kedvezményes kötvényprogramok, magántőkealapok, államilag finanszírozott szerződések stb.). Ezekből a forrásokból mások nem vagy kedvezőtlenebb feltételekkel részesülnek. Így a "politikai tulajdonos" kockázatvállalás nélkül vagy minimális kockázatvállalással szerez vagyonelemeket, növeli a vállalkozás értékét és saját vagyonát. Míg az ingyenes vagy kedvezményes állami forrás a "politikai tulajdonos" oldalán külső tőkejuttatásként jelenik meg, addig az állam oldalán (tényleges vagy függő) többletkötelezettséget és kockázatvállalást eredményez.
A tőkejuttatás abnormális tőkebefektetésként működik. Például az állami befektetéssel működő magántőkealapokon keresztül az állami vagyonból kapott juttatás jelentős, akár többszörös tőkeáttételt biztosít a politikafüggő vállalkozás vagyonának (cégértékének) növelésére.[17] Az ingyenes, kockázatmentes tőkebefektetések megszerzésén túl a magántőkealapok olyan társaságokba fektetnek, amelyek más formában (hitel, támogatás) már eleve ingyenes vagy kedvezményes állami forrásokra visszavezethető vagyonelemekkel rendelkeznek, vagy a
- 127/128 -
befektetést követően ilyenekhez jutnak hozzá.[18] További forrásfelhasználás, amikor az egyik "politikai tulajdonos" befolyása alatt álló magántőkealap egy másik "politikai tulajdonos" cégébe fektet be, aki ebből realizálja a befektetése utáni hozamot.
Jogi értelemben a "politikai tulajdon" nem feleltethető meg a magántulajdon standard jellemzőinek. Mivel a "politikai tulajdon" keletkezése, hasznosítása, működtetése, valamint az azzal való végső rendelkezés a politikai hierarchia csúcsán álló személy(ek) diszkrecionális döntésétől függ, ezért a tulajdonos nem vagy nem teljes mértékben rendelkezik a klasszikus tulajdonjogi triász alapvető elemével, a rendelkezési joggal.
A tulajdonos vagyona a magánjogilag kitüntetett helyzetekben, például válás vagy halál esetén, a családjogi és öröklési jog szabályoktól eltérően viselkedik.[19] Politikai konfliktus a tulajdonosi státusz megszűnéséhez, a "politikai tulajdon" átadásához vezethet.[20] A tulajdonos politikai döntésnek engedelmeskedve ruházza át ingyenesen a befektetéseit harmadik személyekre,[21] vagy vásárol fel kockázatos eszközöket.[22] Az ilyen jogügyletek közös jellemzője, hogy a döntés nem az autonóm személy észszerű mérlegelésétől és a piaci mechanizmusoktól függ, hanem politikai kényszerektől.[23] A "politikai tulajdonos" döntései nem vezethetők le a magánautonómia körébe eső tulajdonosi érdekekből és tulajdonosi pozícióból, melyeket a polgári jog elismer és véd. Következésképp a "politikai tulajdon" nem illeszkedik a valódi, teljeskörű vagy jogszerűen korlátozott magántulajdon körébe.[24]
A "politikai tulajdon" - és a tulajdonosok vagyonának - növelését célzó jogügyletek és más cselekmények forrása vagy az Alaptörvényben leszűkített értelemben vett nemzeti vagyon ("az állam és a helyi önkormányzatok tulajdona"), vagy a tágabb értelemben vett közjavak.[25] Az Alaptörvény a nemzeti vagyonra vonatkozva mondja ki, de szélesebb értelemben is igaz, hogy a vagyon "kezelésének és védelmének célja a közérdek szolgálata".[26] Normál körülmények között a köztulajdon mögött közérdek húzódik meg. A közérdeken keresztül a közjavak, a köztulajdon alanyai végső soron az alkotmányos közösség tagjai. A köztulajdonlás demokráciában gyakorolható rendeltetésszerűen, ahol a közérdekkel kapcsolatos döntések demokratikus eljárásokban születnek, vagy ilyen eljárásokra vezethetők vissza.
A közvagyon "politikai tulajdonná" alakítása szembefordulás a közérdekkel. A "politikai tulajdonról" nem demokratikus politikai és jogi eljárásokban születnek a döntések, hanem a választásos autokrácia nemdemokratikus keretei között. Eredményüket tekintve a döntések nem a közt szolgálják, hanem önkényes és diszkriminatív módon a "politikai tulajdonosok" magánérdekét. A "politikai tulajdont" létrehozó és fenntartó jogügyletek mögül hiányzik a közérdek.
A "politikai tulajdonra" vonatkozó jogügyletek megítéléséhez szükségesek magánjogi alapelvek, generálklauzulák, jelesül a jóhiszeműség és tisztesség elve és a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütköző szerződések tilalma.[27]
Jogelméleti felfogástól függően lehet mondani, hogy a magánjogi generálklauzulák metajurisztikus erkölcsi normákat közvetítenek a jogrendszerbe, és azt is, hogy a jog immanens erkölcsi normáit testesítik meg.[28] Normál körülmények között ezek az alapelvek alkalmasak az alkot-
- 128/129 -
mányos értékrend közvetítésére.[29] Az erkölcsi követelményrendszer nem személyes, szubjektív erkölcsi megítélést feltételez, hanem objektív mércét.[30] A generálklauzulák szükségszerűen nyitott tényállások, melyeket a bírói gyakorlat és további törvényi normák konkretizálnak, ha nincs az adott tényállásra alkalmazható konkrét szabály.[31]
A jóhiszeműség és tisztesség elve, valamint a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütköző szerződések tilalmának elve ugyanazt az erkölcsi értékrendet tükrözi. Ez a jóerkölcs fogalmával ragadható meg, és magában foglalja a közrendbe ütköző szerződéseket és magatartásokat is. A közrendi tartalom lehetőséget ad az egész társadalom érdekének és a szerződésben részt nem vevő harmadik személyek érdekeinek beszámítására.[32]
A magánjogi jóerkölcs fogalma szempontjából a "politikai tulajdonnal" kapcsolatos magatartások következő jellemzői relevánsak: (1) deklaráltan új, "nemzeti" (valójában politikafüggő) tulajdonosi berendezkedés kialakításának indokával hozott, (2) diszkrecionális állami-politikai döntések alapján, (3) ingyenesen vagy kedvezményesen (4) közvagyon, köztulajdon jut (5) körülhatárolható szűk körbe tartozó személyeknek, politikafüggő vállalkozásoknak, akik (6) e vagyoni juttatások következtében - tevékenységükkel nem indokolható módon - jelentős, kockázatmentes vagyongyarapodást érnek el (7) az állam (és közvetve az egész társadalom) által vállalt kockázat terhére.
A gyakorlatban a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütközés esetcsoportjai közé tartozik a közpénzek hanyag kezelése, a bizonytalan, átalakulóban lévő gazdasági-társadalmi struktúra adta lehetőségek kihasználása,[33] a közforrások magáncélú felhasználására irányuló vagy állami jóléti alapokat károsító jogügyletek.[34] Példaként említhető az 1990-es évekből az úgynevezett Tocsik-ügy. Az ÁPV Rt-vel kötött megbízási szerződésekkel kapcsolatban a Legfelsőbb Bíróság kiemelte: a szerződő feleknek "meg kell győződniük arról, hogy ügyletük nem ellentétes-e a társadalmi közmegegyezéssel, nem sért-e a közmegegyezésen alapuló már megindult folyamatokat. Az ilyen szerződés végső soron a kockázati elem hiánya miatt nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütközőnek minősül, mivel az üzleti életben a tisztességesen gondolkodó emberek értékrendje az a mérce, ami szerint a közpénzek hanyag kezelése, a bizonytalan, átalakulóban lévő gazdasági, társadalmi struktúra adta lehetőségek kihasználása, a magasan kvalifikált munkákért járó éves díjazás több százszorosát meghaladó jövedelem megszerzése nyilvánvalóan a társadalom erkölcsi rosszallását vonja maga után".[35]
Ezt az egyedi - és a "politikai tulajdonnal" kapcsolatos ügyletekhez képest elenyésző vagyoni értékű - ügyben megállapított bírósági mércét alapul véve feltételezhető, hogy (1) a "politikai tulajdonosok" nem vették figyelembe, hogy ügyletük ellentétes a társadalmi közmegegyezéssel, miközben a "politikai tulajdonnal" kapcsolatos jogügyletek (2) az üzleti életben a tisztességesen gondolkodó emberek értékrendje szerint a (3) közpénzek hanyag kezelésében vettek részt, (4) és a köztulajdonnal kapcsolatos politikai döntés alapján elindult (5) gazdasági struktúraváltozás lehetőségeit használták ki olyan módon, hogy (6) a politikai hierarchia csúcsán álló személy(ek) által kiválasztott emberek és politikai vállalkozások kirívóan jelentős vagyont szereztek, illetve hasznosíthattak (7) üzleti kockázat nélkül, (8) az állam kockázatvállalása mellett és az állami vagyon terhére. A magatartások megítélésében további lényeges szempont, hogy azok (9) tömegesen, rendszerszerűen jelentkeztek, és (10) sértették a köztulajdonnal való észszerű gazdálkodás szabályait, károsították a közvagyont, valamint figyelmen kívül hagyták a tisztességes verseny feltételeit és a szociális piacgazdaság alkotmányos értékeit, melyeket még az Alaptörvény is elismer. A "politikai tulajdon" megszerzésére, hasznosítására és gyakorlására vonatkozó szerződések vélelmezhetően sértik a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütközés tilalmát.
Míg a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütközés a szerződésekre vonatkozó negatív tartalmú (tiltó), érvénytelenségi szabály, addig a jóhiszeműség és tisztesség elve valamennyi magánjogi magatartásra kiterjedő, pozitív tartalmú (előíró) általános követelmény.
A két elv másik különbsége, hogy a jóhiszeműség és tisztesség elve az általános társadalmi megítélés szerint erkölcstelen magatartások szélesebb körét fogja át.[36] A jóhiszeműség és tisztesség elvéhez képest a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütközés alacsonyabb szintű követelményt támaszt.[37] A két elv viszonyából következik, hogy a nyilván-
- 129/130 -
valóan jóerkölcsbe ütköző szerződéses magatartások a jóhiszeműség és tisztesség követelményét is sértik.[38]
Mivel a jóhiszeműség és tisztesség követelménye a szerződéseknél szélesebb körben érvényesül, indokolt önállóan is vizsgálni a feltételeit. Egy jogtudományi megközelítés szerint a jóhiszeműség és tisztesség követelményére az alábbi korlátozó kritériumok vonatkoznak: (1) a felek mellérendeltségének és egyenjogúságának interdependenciája; (2) az objektív észszerűség mértéke; (3) a másik fél jogi vagy méltányolható érdekének figyelembevétele; (4) bizonyos szokások; valamint (5) az igazságosság és a méltányosság keretei.[39] Ha tehát a "politikai tulajdonnal" kapcsolatos magánjogi cselekmény ellentétes a felsorolt korlátozó tényezőkkel, akkor sérti a jóhiszeműség és tisztesség követelményét.[40]
A "politikai tulajdonnal" kapcsolatos magatartások nem felelnek meg a mellérendeltség és egyenjogúság követelményének. A tulajdon abnormális hierarchiában érvényesül, melyben az állam egyoldalú előnyökhöz juttatja a politikafüggő vállalkozást és tulajdonost (illetve a mögötte feltételezett tényleges tulajdonost). Ez indokolatlan piaci erőfölényt eredményez, és igazságtalanul gyengíti a nem politikai tulajdonosok helyzetét, valamint a közvagyon jogosultjainak pozícióját.[41]
A "politikai tulajdon" kialakításakor az állam a közvagyon ingyenes vagy kedvezményes felhasználásával az objektív észszerűség követelményén túl vállal terheket és kockázatot,[42] a "politikai tulajdonosok" pedig mentesülnek a kockázat alól.[43] Észszerűen gondolkodó ember ezt az abnormális kockázatallokálást, ha egyáltalán lehetősége van átlátni, nem fogadhatja el.
A "politikai tulajdonlás" nincs tekintettel a másik fél jogi vagy méltányolható érdekére abban az értelemben, hogy a "politikai tulajdonosok", politikafüggő vállalkozások figyelmen kívül hagyják a részükre juttatott közvagyon mögött meghúzódó közérdeket.
A "politikai tulajdonnal" kapcsolatos magatartások ellentétesek az igazságosság és méltányosság általános szempontjaival. A magánjog az igazságosság alapján a jogilag nem kellően megalapozott vagyoneltolódások megelőzését, illetve megszüntetését irányozza elő. Megalapozatlan és méltánytalan vagyoneltolódást eredményez egy kivételezett kör vagyonának növelése a közvagyon terhére nyújtott ingyenes vagy kedvezményes, kockázatmentességet biztosító juttatásokkal.[44]
Az igazságosságból következő normák a jogbiztonság érdekében elsődlegesen kodifikált jogszabályokban jelennek meg, másodlagosan bírói jogértelmezés révén érvényesülnek. Jogállami körülmények között a független bíróságok ítélik meg a korrupció, a vagyoni visszaélések, a jogsértő szerződéses viszonyok egyedi eseteit. Az úgynevezett "nehéz esetekben" a bírák általános jogelveket és generálklauzulákat hívnak segítségül.[45] A jogrendszer egységét biztosítja, hogy az ítélkezésben az alkotmány elvei a magánjogi generálklauzulák révén kihatnak a magánjogi tényállásokra.[46] Amennyiben a bírói jogalkalmazás nem képes orvosolni a jogsértéseket, akkor jogállami körülmények között a törvényhozás tud változást elérni új, jogértelmező normák megállapításával.
"A politikai tulajdon" azonban olyan szisztematikus visszaélés, amely szorosan összefügg az állam autokratikus karakterével. Ezért a standard jogalkalmazási és törvényhozási megoldások előtt rendszerszintű akadályok tornyosulnak. Amíg hatályban vannak az Alaptörvény nemdemokratikus rendelkezései, és érvényesülésüket olyan intézmények - mindenekelőtt a köztársasági elnök, az Alkotmánybíróság, az ügyészség és a Költségvetési Tanács - biztosítják, amelyek "szinte elmozdíthatatlan hatalmi struktúrák", addig valószínűleg illúzió átfogó gazdasági-vagyoni rendezésről beszélni. Az említett intézményeken túl az Alaptörvény alapján csak minősített többséggel lehet változtatni a Magyar Nemzeti Bank, az Állami Számvevőszék, a Szuverenitásvédelmi Hivatal, a Nemzeti Adatvédelmi és Információszabadság Hatóság, a Nemzeti Média és Hírközlési Hatóság, valamint a rendőrség, a hadsereg és a nemzetbiztonsági szolgálatok jogállását, hatásköreit és személyi struktúráját.
Az Alaptörvény alkalmatlan arra, hogy demokratikusan váltakozó kormányok működését keretezze. Az elvi deklarációk, a főbb tisztségviselők megbízatása, a kéthar-
- 130/131 -
madossá tett kormányzati tárgykörök és más rendelkezések ellehetetlenítik a közérdek alternatív kormányzati képviseletét. Egyszerű kormányzati többség nem módosíthatja a közteherviselés és a nyugdíjrendszer alapvető szabályait, az úgynevezett családvédelmi törvényeket, a termőföld és az erdők tulajdonjogára és hasznosítására, a családi gazdaságokra és más mezőgazdasági üzemekre vonatkozó szabályokat. Szintén kétharmados tárgykörbe tartozik a nemzeti vagyon, az állam kizárólagos tulajdona és kizárólagos gazdasági tevékenységének köre, a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványok (KEKVA), az egyházak és a helyi önkormányzatok törvényi szabályozása. Vagyis az adó-, a társadalombiztosítási, a család- és szociálpolitikára, a termőföldre, a mezőgazdaságra és az alapítványi egyetemekre vonatkozóan nem valósítható meg alternatív kormányzati program. Továbbá az Alaptörvény az euró bevezetését is gátolja, mivel kimondja: Magyarország hivatalos pénzneme a forint.
Következésképp az átfogó vagyoni rendezés politikai és jogi előfeltételektől, mélyreható alkotmányjogi változtatásoktól függ.[47]
Az alkotmányjogi tranzitológia a demokratikus átmenet jogi és etikai dilemmáiról szól.[48] Az átmenet során felmerülő igazságossági kérdések (transitional justice) közé tartozik egyebek mellett az elkövetők felelősségre vonása és az áldozatok személyi és vagyoni kárpótlása, a múlt rendszer iratainak nyilvánossága, valamint a vagyoni-tulajdoni rendezés.
A NER közjogi és vagyoni természetének újszerűsége miatt kevés tranzitológiai analógia használható. A szakirodalom és az esetjog a posztszovjet rendszerváltásokat illetően a legkiterjedtebb, ám a szovjetrendszerben végbement kollektivizálás, államosítás és konfiskálás alapjaiban tért el a "politikai tulajdon" felhalmozásától, ahogy a tervgazdaságból a piacgazdaságba való átmenet is más elvi kérdéseket vetett fel, mint a NER után szükséges normalizálódás. Ezen túl ismertek nemzetközi köz- és magánjogi jogviták a hatalmukat vesztett diktátorok eredetileg az államkincstárból származó, külföldre menekített vagyonának (készpénz, bankszámla, értékpapír, ingatlan stb.) zárolásáról, elkobzásáról és országukba való visszaszolgáltatásáról.[49] Mindazonáltal léteznek olyan igazságossági indokok, amelyek egymást támogatva megalapoznak vagyoni-tulajdoni rendezést. Ezek egyfelől olyan cselekvési indokok, amelyek az igazságtalan viszonyok megváltoztatása mellett szólnak, másfelől mértékletességet, az igazságtalanságok felkorbácsolta indulatok megfékezését irányozzák elő.
A megtorló igazságosság (retributive justice) a büntetőjogban "a bűn büntetést érdemel" elvként ismert, az egész jogrendszere kivetítve pedig azt jelenti, hogy a jogsértés miatt a jogsértő joghátrányt érdemel. A jogi szankció rendeltetése a jogi és erkölcsi normák épségének fenntartása, illetve annak kifejezése, hogy a jogi normákat nem lehet megsérteni büntetlenül, joghátrány elszenvedése nélkül. Vagyis az igazságosság érvényesülésének zsinórmértéke a jogsértő tett. A megtorlás mindazonáltal nem kegyetlen bosszút jelent, hanem ellenkezőleg, mértékletességet, méltó és megérdemelt malum okozását, konkrétan az arányosságot: a joghátrány az okozott jogsértés súlyához igazodik.
A vagyoni visszaélésekre vonatkoztatva: a megtorló igazságosság alapján a jogi és erkölcsi rend azt követeli, hogy a helyreálló jogrend ne ismerje el azokat a "politikai tulajdon" körébe eső vagyonfelhalmozásokat és további növekményeket, amelyek a joggal visszaélve vagy nyíltan jogsértő és tisztességtelen módon (például bennfentes kapcsolatok, személyre szabott jogszabályi kedvezmények és hitelek révén, nyílt versenyeztetés hiányával, az eladót "eladásra ösztönözve") keletkeztek. Az arányosság érdekében számszerűsíteni kell azokat a vagyonelemeket, amelyek forrása a közjavak terhére nyújtott tőkejuttatás, és egyúttal minimalizálni kell az igazságosság érvényesítésével járó társadalmi költségeket.
A helyreállító igazságosság (restorative justice) alapján a büntetőjogban olyan módszerek jelentek meg, amelyek a sérelmek orvoslását, a károk enyhítését célozzák az áldozatok és az együttműködő tettesek bevonásával. Az alkotmányjogi tranzitológiában a paradigmatikus eset a Dél-Afrikai Köztársaság, amely az apartheid rendszer utáni demokratizálódás során a megbékélési eljárásokat preferálta a szabadságvesztéssel és vagyonelkobzással szemben.[50] Az Igazság és Megbékélés Bizottsága (Truth
- 131/132 -
and Reconciliation Commission) bizonyos körben amnesztiát ajánlott fel azoknak, akik nyilvánosan vallomást tettek és megbánást tanúsítottak. A Bizottság nem foglalkozott gazdasági visszaélésekkel, illegális meggazdagodással, hanem az erőszakos cselekményekre fókuszált.[51]
A vagyoni rendezés terén a resztoráció jelentheti a jogszerű és méltányos jogviszonyok helyreállítását és a közjavakra vonatkozó közérdek állami érvényesítését is. A jogsértően, illetve a joggal visszaélve végbement tulajdonváltozások és vagyonfelhalmozások károsan befolyásolják a közjavakhoz való hozzáférést, a források társadalmi elosztását, és számottevően hozzájárulnak a szociális különbségek növekedéséhez. Emiatt is elvárás a rendszerszintű vagyoni visszaélések felszámolása és a vagyoni viszonyok újrarendezése. Az eredeti állapot visszaállítása sok esetben nem lehetséges, és nem is feltétlenül kívánatos, ezért a hangsúly a jogrend helyreállításán van.
A külföldi példák közül Kolumbiában és Mexikóban földreform kapcsolódott az államot korábban foglyul ejtő paramilitáris szervezetek és kábítószer-kartellek visszatérése elleni jogi fellépésekhez.[52] A kolumbiai törvény rendelkezik egyebek mellett az elvett vagy elhagyott földek visszaszolgáltatásáról, érvényteleníthetővé nyilvánítja a piaci érték 50 százaléka alatti és a nem konszenzuális jogügyleteket, és az elvett földterületek hasznosítását írja elő humanitárius, lakhatási támogatások céljából.[53] Malajziában az 1Malaysia Development Berhad-ügyben a volt miniszterelnök és családja közreműködésével közel 4,5 milliárd dollárt tulajdonítottak el egy állami befektetési alapból. A büntetőjogi felelősségre vonás mellett nemzetközi eljárásokban a vagyon nagyobb részét sikerült visszaszerezni. A hatalmukat vesztett autokraták elleni jogi eljárások nemzetközi precedensei közé tartozik a fülöp-szigeteki diktátor, Ferdinand Marcos államfő bukása utáni vagyonvisszavétel. A fülöp-szigeteki kormány jogi lépéseket tett a külföldön felhalmozott vagyon visszaszerzésére, a Legfelső Bíróság a Marcos család javait "tisztességtelenül szerzett vagyonnak" minősítette, és a külföldre menekített vagyon egy részét is sikerült befagyasztani vagy lefoglalni.[54] Sikeres vagyonvisszaszerzési eljárás folyt Franciaországban is Egyenlítői-Guinea diktátora és fia franciaországi ingatlanvagyonának, luxusautó-gyűjteményének és egyéb ingóságainak visszaszerzésére.[55]
A megelőző igazságosság (preventive justice) hagyományos értelmében az elrettentést, a bűnismétlés megakadályozását jelenti, vagyis azt, hogy a jövőben a tettes és mások ne kövessenek el bűnt vagy más jogsértést.[56] Az olyan autokráciák esetében, amelyek anyagi háttérét a közjavak és a magántulajdon önkényes elvételével megvalósult vagyoni transzferek és így felhalmozott vagyonok biztosítják, a megelőzés azt célozza, hogy ne épülhessen ki ismét az autokratikus rendszer. Ez a cél nemcsak alkotmányjogi garanciákat igényel, hanem azt is, hogy ne álljon rendelkezésre jogellenesen felhalmozott vagyon az autokrácia működtetői és a jogutódok esetleges restaurációs törekvéseihez.
A vagyoni rendezés egyúttal elosztási kérdés (distributive justice) is, mert a vagyoni előnyök és hátrányok társadalmi rendezését, azaz a közjavak, erőforrások méltányos újraelosztását igényli. Normál körülmények között az elosztási igazságosság fókuszában az áll, hogy a nélkülözők helyzetéért kizárólag őket magukat terheli-e felelősség, vagy valamilyen mértékben ki lehet mutatni kollektív, társadalmi felelősséget. Az átmenet során ezzel szemben a vagyonfelhalmozók egyéni felelőssége is meghatározó. Egyfelől az szorul igazolásra, hogy mely jogalanyokat, miért, milyen módon és mértékben ér joghátrány, másfelől az, hogy kik, milyen jogcímen és milyen mértékben részesülhetnek a generációk helyzetét meghatározó vagyoni javakból. Mivel a vagyoni rendezés túlmegy a vagyoni visszaélések áldozatainak kártérítésén (kárpótlásán), és szélesebb társadalmi célt, a közjavak igazságos elosztását, a jövedelemkiegyenlítést is szolgálja, ezért az elosztási igazságosság is releváns.
Az elosztási igazságossághoz tartozik, hogy a NER működése következtében kialakult gazdasági válság súlyos társadalmi következményekkel jár. Az Alaptörvénybe épített "adósságfék" ellenére az állam eladósodása és kamatkiadásai nőnek,[57] miközben a makrogazdasági mutatók az ország leszakadását jelzik, igen csekély a gazdasági növe-
- 132/133 -
kedés, csökken a foglalkoztatottság, visszaestek a beruházások, az infláció európai összehasonlításban a legmagasabbak között van.[58] Mértékadó becslések szerint a NER évente mintegy 5-6000 milliárd forint forrástól fosztja meg a gazdaságot: közel 2000 milliárd forinttal kevesebb európai uniós forrás érkezik évente, 1000 milliárd forinttal többet igényelnek a kamatkiadások, és 2-3000 milliárd forintot emésztenek fel a "politikai tulajdon" felett rendelkezőknek és a járadékvadász rétegnek juttatott javak és kedvezmények, valamint a propaganda.[59] Főképp a forráskivonás hatására fokról fokra épülnek le a közszolgáltatások, beleértve a közigazgatást, a közoktatást, a közegészségügyet. Egyfelől az állam egyre kevésbé szolgálja a polgárok javát, másfelől az állam diszfunkciói miatt hatalmas mértékű magánvagyonok halmozódtak fel. Ezért a komplex gazdasági válságból fakadó terhek viselése az átmenet igazságosságának kérdése is.
Az igazságossági szempontok között mérlegelni kell, hogy mi az, ami indokolatlanul nagy társadalmi költségek nélkül, reálisan megvalósítható. A demokratikus átmenetek visszatérő problémája az igazságosság és a béke egyensúlya. Ahogy az igazságosságra törekvés nem hanyagolható el a megbékélésre hivatkozva, úgy a társadalmi béke sem áldozható fel az igazságosság oltárán. A túlzó megtorló intézkedések nagyobb ellenállást válthatnak ki. A tárgyalásos megegyezések, a feltételekkel biztosított amnesztiák egyrészt az erőszak, a polgárháború elkerülését szolgálják, másrészt - a kooperáció révén - nagyobb hatékonysággal is járhatnak. Például az athéni demokraták által az oligarcháknak adott amnesztia azzal a feltétellel járt, hogy az oligarchák elhagyják a várost. A dél-afrikai amnesztia feltétele a nyilvánosan tett feltáró vallomás volt, ellentétben például Argentínával vagy Ugandával, ahol az ancien régime vagyonát elkobozták.[60]
A "politikai tulajdont" megalapozó jogviszonyok megváltoztathatók a jogállamiság elveinek tiszteletben tartásával. Vagyis nem az a kérdés, hogy a NER utáni demokratikus helyreállítás során elfogadható-e a jogállamiság kivételes megsértése, hanem az, hogy miként lehet a jogállamiság elveit a vagyoni visszaélések sajátosságaihoz igazodva alkalmazni.
Az Alkotmánybíróság az 1989 utáni átmenet során hozott legfontosabb büntetőjogi tárgyú határozatában úgy foglalt állást, hogy "jogállamot nem lehet a jogállam ellenében megvalósítani", és "az igazságosságnál a tárgyi és formális elvekre támaszkodó jogbiztonság előbbre való".[61] A határozat a jogállam nevében megakadályozta a visszamenőleges hatályú büntető igazságszolgáltatást, de később - szintén a jogállam nevében - az Alkotmánybíróság a nemzetközi jog alapján lehetővé tett visszamenőleges büntetőeljárásokat.[62] A rendszerváltás vagyoni kárrendezéseiről szóló határozatokban a testület jogelvi és gyakorlati okokból elvetette, hogy az eredeti állapot helyreállítása legyen az általános rendezőelv. Ezért a kártalanítás és a kártérítés helyett a személyi és vagyoni kárpótlás lett a kulcsfogalom. Mindemellett a jogállami átmenetről szóló összes határozatból kitűnt, hogy a különleges történelmi körülmények utat nyitnak egyedi megoldások előtt is.[63]
Indokolt abból az elvárásból kiindulni, hogy a vagyoni rendezés álljon összhangban a jogállamot megalapozó alkotmánybírósági határozatok szellemiségével, és az eltérések szorulnak igazolásra. A precedensek negligálása helyett az eltérő társadalmi és gazdasági körülményekből adódó adaptálásra érdemes törekedni. Ennek során hasznosítani lehet azt a belátást, hogy a helyesen felfogott jogállamiság és igazságosság nem áll olyan ellentétben, ahogyan az Alkotmánybíróság feltételezte. A jogállamiság összetett rendszer, amely végső soron igazságossági kritériumokat juttat érvényre. Normatív szempontok összességétől függ, hogy sérül-e a jogállamiság elve. Mindezek alapján az alábbiak lehetnek a vagyoni rendezés jogállami sarokpontjai.
A büntetőjog jogállami elveiből és ultima ratio jellegéből az következik, hogy a vagyoni visszaélések szankcionálásakor nincs helye visszamenőleges hatályú büntetőjogi törvényhozásnak és ítélkezésnek, az elévülési idő meghosszabbításának, és nem sérülhet a büntetőjog többi alapjogi garanciája sem. Az elévülés praktikusan sem akadályozza teljesen a büntetőeljárásokat, mivel - az 1989 előtti autokratikus rendszertől eltérően - a közelmúltban elkövetett cselekményekről van szó. Mindazonáltal a büntetőjog jogállami elveinek tiszteletben tartása azzal a következménnyel jár, hogy egyes bűntettek - főként az időmúlás miatt - jogilag büntetlenül maradnak. Emiatt - az 1989 utáni rendszerváltás negatív tapasztalataiból és más országok példáiból is tanulva - jogos elvá-
- 133/134 -
rás, hogy ha elmaradnak a jogállami normákat sértő büntetőperek, akkor a jogrendszer kínáljon alternatívát. A társadalmi igazságosság érdekében törvényi garanciák és intézményes gyakorlatok biztosíthatják az elkövetett bűntettek megismerését, a nyilvános szembesülést, a múltfeldolgozást.
A jogállam elvei nem teljesen azonos mércék irányába mutatnak a nem büntetőjogi vagyoni szankciók és más beavatkozások esetében. Az 1989 utáni átmenet során az Alkotmánybíróság a büntetőjog terén vetette be a jogállami "nehéztüzérséget", míg más jogterületeken jóval rugalmasabb feltételeket támasztott. Ez összhangban van azzal a bevett alapjogi felfogással, hogy a személyi szabadságot érintő büntetőjogi korlátokra vonatkoznak a legszigorúbb kritériumok, a tulajdonjogot és a szerződéseket érintő nem büntetőjogi korlátozásoknál enyhébb a standard. Az eltérések kiterjednek arra, hogy mit ismer el a jog törvényes tulajdonnak (a személyes szabadságnál ez kevésbé problematikus), mik a jogkorlátozás és -elvonás feltételei, és mik a bizonyítás normái. A különbségeket szemlélteti, hogy míg a büntetőeljárásban a vádhatóságra hárul a bizonyítás minden terhe, addig a polgári (és közigazgatási) perben a bizonyítás megosztott a felek között.[64]
Míg a büntetőjogban a jogállami mérlegelés alapja az, hogy a jogkorlátozó közhatalom áll szemben az eljárás alá vont egyénnel, addig a magánjogban másfajta egyensúly érvényesül. A magánjogi vagyoni jogosultságok előmozdítják az egyéni önrendelkezést, az önérdek érvényesítését és a verseny szabadságát, de jogállamban a magánjog egyúttal tekintettel van a jogok egyenlőségére, a verseny tisztességességére és szociális igazságossági szempontokra is. A szabályozás célja megfelelő jogi korlátok beiktatásával fenntartani, illetve helyreállítani ezt a kényes egyensúlyt. Az 1989-et követő jogállami átalakítás a szovjetrendszert követően a vagyoni autonómia megteremtésére és a magántulajdon védelmére fókuszált, a NER utáni átalakítás középpontjában a jóhiszeműség és tisztesség elvének érvényesítése, a jogegyenlőség helyreállítása és a közvagyon védelme áll. Mindazonáltal a magánjogra is igaz, hogy nemcsak külső körülmények - például a mobilis vagyonok elrejtése titkos pénzügyi megállapodásokkal - korlátozzák a vagyoni igazságtételt, hanem a jogállam elvei is.
A jogrendszerek kollíziója esetén is irányadó a jogállamiság elve, amely a nemzetközi jog és az uniós jog elsőbbségét támogatja a belső jogi normák primátusával szemben. A NER idején alkotott belső jog viszont a politikailag szenzitív ügyekben rendszerszerűen szembemegy a nemzetközi joggal és az uniós joggal, és az Alaptörvény, valamint a Kúria irányadó döntései is a belső jog elsőbbségét képviselik.[65] Emiatt a NER utáni alkotmányos és vagyoni rendezés során nem sérül, hanem helyreáll a jogállam, ha érvénytelennek minősülnek a nemzetközi joggal és az uniós joggal ellentétes belső jogi normák, vagy ha a belső jog helyett a nemzetközi és az uniós jog kap alkalmazási elsőbbséget.[66]
A vagyoni rendezés során figyelmet érdemelnek azok a főként uniós és tagállami jogalkotási és jogalkalmazási törekvések, amelyeket Oroszország nemzetközi jogot sértő ukrajnai katonai agressziója vált ki. A bevezetett, illetve tervezett vagyoni szankciók közé tartoznak egyebek mellett meghatározott orosz állampolgárok ("oligarchák") és cégek vagyoni javainak (például luxusingatlanok, szuperjachtok) elkobzása, továbbá Oroszország mint agresszor állam európai bankszámlákon lévő pénzeinek befagyasztása és felhasználása.[67] A vagyoni típusú szankciók igazolóelvei közé tartozik a szabályalapú nemzetközi jogrend védelme (megtorló igazságosság), Oroszország további európai katonai agressziójának megnehezítése (megelőző igazságosság), valamint erőforrások biztosítása védelmi és humanitárius célokra, az agresszió miatt hátrányt szenvedett ukrajnai lakosság és menekültek támogatására (elosztási igazságosság). A NER vezetői és fő haszonélvezői természetesen nem felelősek a katonai agresszióért, de számos, Oroszországgal kapcsolatos nemzetközi és uniós jogi kötelezettség megszegéséről döntöttek, illetve élvezték az abból fakadó előnyöket. Idesorolható a nemzetközi szankciók kikerülése, a kiadatás és más nemzetközi büntetőjogi együttműködés megtagadása vagy kijátszása és a menedékjogi normák szisztematikus megsértése.[68]
- 134/135 -
A jogállamiság elvétől elválaszthatatlan a tisztességes eljáráshoz való jog. Az Alkotmánybíróság korai határozatai az irányadó nemzetközi alapjogi ítélkezéssel összhangban kimondták, hogy a tisztességes eljáráshoz való jog abszolút abban az értelemben, hogy még a legsúlyosabb bűntettek elkövetői felett sem szabad "tisztességtelen" eljárásban ítélkezni.[69] A tisztességes eljáráshoz való jog részjogosultságai közé tartozik egyebek mellett a nyilvánosság, a jogilag megalapozott és észszerű időn belüli eljárás, a bíróság függetlensége és pártatlansága, a jogorvoslathoz való jog. Az egyes részjogosultságok ugyan korlátozhatóak a szükségesség és az arányosság standardjai alapján, de a korlátozás abszolút határa, hogy az eljárásnak tisztességesnek kell maradnia.[70]
A NER utáni vagyoni rendezés olyan eljárási keretek között valósulhat meg, amelyek megfelelnek a tisztességes eljáráshoz való jognak. Ezt egyrészt jogelvi megfontolások indokolják: a demokratikus jogállam egyik fokmérője az eljárási igazságosság. Bár még a legtisztességesebb eljárás sem garantálja, hogy az eredmény biztosan igazságos lesz (hiszen a tévedés és más hibák nem zárhatók ki), de igazságos eredmény csak tisztességes eljárásban hozható, mert ehhez minden eljárás alá vont személynek joga van.[71] Másrészt a tisztességes eljárás részelemeinek biztosítása közérdekű céloknak is megfelel. Például a transzparencia, amely alapvetően az önkényes elítélés elleni garancia, elősegíti a közérdekű információk megismerését is. Harmadrészt a hazai eljárás tisztességessége kihat a nemzetközi eljárások kimenetelére. A külföldre menekített vagyonok visszaszerzésének feltétele, hogy a bírói ítélet nemzetközi jogsegély keretében legyen végrehajtható külföldön, amelynek kritériuma, hogy a belföldi eljárás tisztességes.[72]
A jogos magántulajdon alapjogi értelemben a saját javak feletti rendelkezést jelenti. A tulajdon alapjogi védelmét részben az igazolja, hogy saját javak nélkül nincs egyéni cselekvési autonómia, részben az, hogy az értékteremtő munkával vagy más teljesítménnyel - tehetséggel, szorgalommal, kockázatvállalással - szerzett javak feletti rendelkezés védelmet érdemel.[73] Másfelől viszont - miként először a weimari alkotmány kimondta - a tulajdon kötelez. A tulajdonlás társadalmi felelősséggel jár, ami behatárolja a saját javak használatát, és megköveteli a közterhekhez való fokozott hozzájárulást. A "politikai tulajdon" felszámolására irányuló vagyoni rendezés megvalósítható a tulajdonnak ezzel a komplex felfogásával összhangban. Három esetkört indokolt elkülöníteni.
A vagyoni rendezés első szintje azokra a javakra vonatkozik, amelyeknél nincs jogszerű tulajdonlás. Az Emberi jogok európai egyezményének a tulajdonhoz való jogot elismerő paragrafusa szerint: "Minden természetes vagy jogi személynek joga van javai tiszteletben tartásához," és e tekintetben a "javak" körébe csak a jogszerűen szerzett javak számítanak.[74] Az Európai Unió Alapjogi Chartája (a továbbiakban: Alapjogi Charta) hasonlóan fogalmaz: "Mindenkinek joga van ahhoz, hogy jogszerűen szerzett tulajdonát birtokolja, használja, azzal rendelkezzen, és azt örökül hagyja."[75] A kulcskifejezés itt a "jogszerűen szerzett". Tulajdonosi jogosultságokat csak egyenlő jogalanyok közötti jogszerű tranzakciók teremtenek, és senki sem ruházhat át másra több jogot, mint amivel maga is rendelkezik. A nemo plus iuris jogelvet leegyszerűsítő kifejezés szerint: "there is no title from a thief".
A "politikai tulajdon" felhalmozása során megvalósult jogsértő cselekmények eredménye is jogtalan. Senkinek nincs joga a mások jogainak megsértésével, manipulációval, csalással, erőfölénnyel visszaélve szerzett vagyoni előnyök megtartásához. A látszólag jogszerű, "lepapírozott" tranzakciókra is vonatkozik a jóhiszeműség és tisztesség polgári jogi követelménye, valamint a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütközés tilalma. Ezektől az alapoktól a legkevésbé sem indokol eltérést a kivételezett jogalanyok vagyongyarapodási érdeke vagy a vagyonok hazai kézbe juttatásának célja.
Továbbá az Alaptörvény egyes normáit is sértik a "politikai tulajdont" megalapozó jogszabályok és tranzakciók. Ezek közé tartozik, hogy Magyarország "biztosítja a tisztességes gazdasági verseny feltételeit" és "fellép az erőfölénnyel való visszaéléssel szemben". A nemzeti vagyont főszabály szerint csak "az értékarányosság követelményének figyelembevétele mellett" szabad átruházni. Leg-
- 135/136 -
inkább a magántőkealapok esetén releváns, hogy az Alaptörvény szerint szerződés csak olyan szervezettel köthető, amelynek "tulajdonosi szerkezete, felépítése, valamint az átruházott vagy hasznosításra átengedett nemzeti vagyon kezelésére vonatkozó tevékenysége átlátható", továbbá a "közpénzeket és a nemzeti vagyont az átláthatóság és a közélet tisztaságának elve szerint kell kezelni."[76] Mivel az említett normák megsértése esetén a tulajdonszerzés nem jogszerű, ezért ebben az esetkörben a vagyoni rendezés keretében nem tulajdonkorlátozás valósul meg, hanem a jogszerűtlen tulajdonlás jogkövetkezményének megállapítása.
A jogosan megszerzett tulajdont a nemzetközi emberi jogi egyezmények elismerik és védik, de nem teszik korlátozhatatlanná. Az esetjog értelmében a tulajdonától akkor lehet megfosztani valakit, ha teljesülnek a következő kritériumok:[77] (1) törvény rendelkezik a tulajdonelvonás köréről és feltételeiről. (2) Közérdekből történik, e tekintetében az államok széles mozgástérrel rendelkeznek. (3) Bár az egyezmények nem tartalmazzák az arányosság követelményét, a legkevésbé korlátozó eszközök használatára kell törekedni, például adott esetben elegendő lehet az elkobzás helyett a befagyasztás. (4) A volt tulajdonosnak méltányos összegű kártalanítás jár. A kártalanítás nélküli tulajdonelvonás rendszerint aránytalan, de léteznek "kivételes körülmények", amikor a beavatkozás legitim közérdekű célját "aláásná vagy annak ellentmondana", ha a volt tulajdonos akár csak részleges kártalanítást kapna.[78] (5) A tulajdonelvonások további közös feltétele, hogy érvényesüljenek a tisztességes eljárás garanciái. (6) Végül az is szempont, hogy ne sérüljön a magánszférához való jog, ami esetleg akkor fordulhat elő, ha tényleges lakóingatlan tulajdonának és használatának elvételéről van szó.
A NER utáni vagyoni átalakítás tulajdoni feltételeinek megítéléséhez segít például a Könyv-Tár Kft. és mások kontra Magyarország ügyben hozott ítélet, amely a "politikai tulajdon" kiépítésének egyik mozzanatáról szól.[79] Az ügy alapja, hogy a NER-ben elfogadott jogszabályok központosították és monopolizálták a tankönyvellátási piacot, 20 százalékos árrést garantálva az új tankönyvforgalmazónak. A korábbi piaci résztvevők semmilyen ellentételezést nem kaptak, valójában kitiltották őket arról a piacról, amely a tevékenységük kizárólagos vagy elsődleges területe volt. A bíróság szerint alapjogi értelemben tulajdontól ("javaktól") való megfosztás történt, mert a tankönyv-forgalmazási piacon az állami monopólium létrehozása megfosztotta őket attól a joguktól, hogy javaikat tiszteletben tartsák. A beavatkozásnak nem volt legitim közérdekű célja, mert - a kormány álláspontjával ellentétben - nem szolgálta a közpénzek hatékonyabb elköltését, hiszen az új szabályozás jóval nagyobb árrést garantált a tankönyvforgalmazó monopóliumnak, mint a szabadpiacon korábban elérhető árrés. Továbbá a beavatkozás nem felelt meg a tulajdonelvonás többi kritériumának sem, mert az állam ellehetetlenítette az érintett társaságok üzleti tevékenységét, miközben nem biztosított pénzügyi ellentételezést és bírósági jogorvoslatot sem.
A "politikai tulajdon" felszámolása bizonyos körben a Könyv-tár Kft.-ügy fordítottjaként is leírható.[80] A közjavakat ért sérelmek orvoslása, a monopóliumok és oligopóliumok felszámolása legitim közérdekű célnak minősül, amennyiben a NER utáni vagyoni átalakítás valóban a rendszerszintű anomáliák megszüntetésére, jogszerű, tisztességes piaci és tulajdoni viszonyok megteremtésére irányul. Az ilyen törvényi beavatkozás legitim célját kétségkívül aláásná, ha a volt tulajdonos kártalanítást kapna.[81]
Eltérő megítélés alá esik, ha a jogos tulajdonost nem fosztják meg a tulajdonától, hanem korlátozzák bizonyos tulajdonosi jogait. Idetartozik a tulajdon akár kártalanítás nélküli használata. Az Emberi jogok európai egyezménye elismeri az államok jogát olyan törvények alkalmazására, "melyeket szükségesnek ítélnek ahhoz, hogy a javaknak a köz érdekében történő használatát szabályozhassák".[82] Az Alapjogi Charta hasonlóképpen mondja ki, hogy a tulajdon használata törvény alapján, közérdekből, a cél eléréséhez szükséges mértékben elfogadható.[83]
Szintén kívül esik a tulajdonvédelmen az államoknak az a joga, hogy "az adók, más közterhek vagy bírságok megfizetését biztosítsák".[84] A tulajdonvédelem az adózott forrásból származó javakra terjed ki. Itt "a tulajdon kötelez" elv érvényesül: az elosztási igazságosság azt kívánja, hogy akik értékesebb javak felett rendelkeznek, azok ak-
- 136/137 -
kor is nagyobb mértékben viseljék a közterheket, ha jogszerű, tisztességes módon jutottak a javaikhoz. A szabályozás még célzottabb is lehet: aki a helyzeti előnyét kihasználva jutott vagyoni előnyökhöz a "politikai tulajdonlásban," az jogtalanul vagyoni hátrányt okozott a közösség kedvezőtlenebb helyzetű tagjainak.[85] A bevett alapjogi felfogás szerint az adók és más közcélú befizetések esetén fő követelmény, hogy az elvonás nem lehet konfiskáló vagy diszkriminatív.[86]
A "politikai tulajdonra" vonatkozó információk megismerése és terjesztése minden polgár alapvető joga. Emellett közérdek is fűződik az információk átláthatóságához és nyilvánosságához. A vagyoni rendezés csak az adatok ismeretében lehetséges. Ezek a célok akkor teljesülhetnek, ha hatályon kívül helyezik a NER idején elfogadott, információszabadságot sértő jogi normákat.
A múltfeldolgozás és az eljárások lefolytatása érdekében is törvényes adatvédelmi garanciákra van szükség ahhoz, hogy a vagyoni visszaélések károsultjai, a tanúk, a közérdekű bejelentők szabadon fordulhassanak a nyilvánosság fórumaihoz és a hatóságokhoz. Idetartoznak a forrásvédelem és az anonimitás garanciái.
A társadalmi béke megőrzése és a vagyonvisszaszerzés nagyobb hatékonysága indokolttá teheti, hogy a vagyoni visszaélések felelősei, cserébe a nyilvános tényfeltárásért és szembesülésért, mentesüljenek meghatározott joghátrányok alól, vagy tettük enyhébb megítélés alá essen (leniency policy).
A büntetőjog jogállami elveit feltétlenül tiszteletben kell tartani. A büntetőjog anyagi és eljárásjogi szabályai kellő törvényi alapot adnak a vagyoni bűncselekmények elkövetőivel szembeni eljárásokhoz és szankció kiszabásához, beleértve a vagyonelkobzást is. A bűntettek egy része jogilag büntetlen marad egyebek mellett a visszamenőleges hatály és az elévülési idő meghosszabbításának tilalma miatt. Ez a jogállamiság érvényesülésének ára, amelyet egy demokratikus társadalomnak meg kell fizetnie. A büntetőjog ugyanakkor a szervezett bűnözéssel és pénzmosással kapcsolatos bűncselekmények körében ismeri a vagyonvisszaszerzési eljárást, amelynek technikái a vagyonrendezést célzó szabályozásban is alkalmazhatók.
Az adók és más közterhek szabályozásában, beleértve a szektorális adókat és a vagyonadót is, a parlamentnek és kormányzatnak széles mozgástere van. Ez egyfelől társadalmi igazságossági, másfelől gazdasági hatékonysági kérdés. Az adóztatásban a tulajdonvédelem azt igényli, hogy az adó ne legyen konfiskáló, a diszkrimináció-tiltom pedig azt, hogy nyomós közérdek igazolja az alanyi kör kiválasztását.
A vagyoni rendezést nagyban elősegítheti az Európai Unió jogával való további harmonizáció, ideértve a Európai Csalás Elleni Hivatallal (OLAF) való hatékony együttműködést és az Európai Ügyészséghez való csatlakozást, valamint a vagyonvisszaszerzésről szóló irányelv (a továbbiakban: vagyonvisszaszerzési irányelv) implementálását és alkalmazását.[87]
A vagyonvisszaszerzési mechanizmusokban a "Kövesd a pénzt!" megközelítés érvényesül.[88] Az eljárás főszabály szerint a büntetőeljáráshoz kötődik, de meghatározott feltételek esetén bírósági ítélet hiányában és az elévülési időn túl is lefolytatható, és nem korlátozódik a bűnelkövetőkre, hanem kiterjedhet mindazokra, akik részesedtek a javakból, kivéve a jóhiszemű szerzőket, de beleértve a jogi személyeket. A vagyonvisszaszerzési irányelv vonatkozik a modern pénzügyi eszközökre, bizalmi vagyonkezelési konstrukciókra, a jogszerű forrással kevert vagyonokra és az ismeretlen forrásból származó vagyonokra is, és lehetővé tesz lefoglalást, befagyasztást, elkobzást. Az elkobzott vagyon az áldozatok kárának megtérítésén túl társadalmi célokra használható fel. A tagállamokban a nyomozó hatóságok mellett vagyonvisszaszerzési hivatalok vesznek részt az eljárásban, és segítik elő a határokon átnyúló együttműködést.
A vagyonvisszaszerzési irányelv a szervezett bűnözés elleni harcra és a határon átnyúló jogi együttműködésre vonatkozik. Ezért csak korlátozottan alkalmazható a NER
- 137/138 -
esetében, amelyben a közhatalom és a jogi intézményrendszer szolgálja az állami tulajdon, más közjavak és EU-források magánkézbe való átjátszását és egy szűk kedvezményezetti kör vagyonosodását. A "politikai tulajdonosok" rosszhiszeműen hivatkoznak az őket kedvezményező jogi normákra, valamint a tulajdonvédelem és jogbiztonság formális elveire. Ugyanakkor az irányelv preambulumában megfogalmazott indoka a tekintetben vonatkozik a "politikai tulajdonosokra" is, hogy a bűnözői hálózatokhoz hasonlóan "negatív hatást gyakorolnak a verseny szabadságára, vagy befolyásolják a hatóságok döntéseit, veszélyeztetve a jogállamiságot és a demokráciát."[89]
Ezért a "politikai tulajdon" rendezése érdekében indokolt olyan átfogó törvényt alkotni, amely meghatározza a jogi kereteket, összhangot biztosít az egyedi büntető, közigazgatási, és polgári eljárások között, és felhasználja a nem elítélésen alapuló vagyonvisszaszerzési szabályozás megoldásait. Mivel nem egyedi esetekről, hanem rendszerszintű visszaélések orvoslásáról van szó, ezért nem terhelhető egyedül a bíróságokra, hogy a jogelvek, generálklauzulák szubszidiárius alkalmazásával állítsák helyre a jogszerűséget.
A törvényi szabályozás közérdekű indoka a jogsértő vagyoni viszonyok átláthatóságának megteremtése (transzparencia), a vagyoni jogsértések arányos megtorlása (retribúció), a jogszerű állapotok helyreállítása (resztoráció), a rendszerszintű visszaélések megismétlődésének megakadályozása (prevenció) és igazságos vagyoni viszonyok előmozdítása (redisztribúció). Legitim cél törvényben érvényesíteni a közjavak közérdekű felhasználására, a tisztességes versenyre és a szociális piacgazdaságra vonatkozó alkotmányos elveket.[90]
A "politikai tulajdon" másik altípusáról, a KEKVA körébe tartozó alapítványokról - hasonló indokkal és célokkal, de eltérő eljárás és jogkövetkezmények előírásával - indokolt külön törvényben rendelkezni.
Törvény konkretizálhatja a generálklauzulákat, és meghatározhatja a jogelvekbe ütköző magatartásokat, jogügyleteket. Bevett törvényhozási megoldás a jóhiszeműségi és tisztességi elv fordítottjának tekinthető "tisztességtelenség" meghatározása a versenyjogban,[91] a fogyasztóvédelmi jogban[92] és a devizahitelek törvényi szabályozásában.[93] Törvény meghatározhatja a "politikai tulajdonnal" kapcsolatos tisztességtelen magatartások és a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütköző szerződések tipikus jellemzőit. A tipizálás körébe tartozik, hogy "a politikai tulajdon" megszerzése (ideértve a helyébe lépő vagyonelemeket) diszkrecionális közhatalmi döntésre vezethető vissza; önkényesen meghatározott személyi kör ingyenesen vagy másoknak nem járó kedvezménnyel jutott közjavakhoz (ideértve az uniós támogatásokat) üzleti kockázatvállalás nélkül; az állam közvetlenül vagy közvetve kötelezettséget, illetve kockázatot vállalt át; a "politikai tulajdonos" oldalán a korábbi viszonyaihoz képest kirívóan aránytalan vagyongyarapodás következett be.
A törvény az előzetesen rendelkezésre álló adatok alapján meghatározhatja azt a személyi kört, amelynek tagjai és kapcsolt vállalkozásaik a közvagyon terhére jogsértően juttatott források legnagyobb kedvezményezettjei voltak. Objektív törvényi kritériumok jelölhetik ki például, hogy e tekintetben ki számít "kiemelt közszereplőnek", "családtagnak", "lényeges üzleti kapcsolatban lévő személynek", kinek volt "érdemi befolyása" és ki volt "haszonszerző". A személyi kör a feltárásra kerülő információk fényében bővíthető vagy szűkíthető.
A törvény vélelmezheti, hogy a kritériumoknak megfelelő magatartások és ügyletek a jóhiszeműség és tisztesség elvébe, illetve nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütköznek. A törvényi vélelem (praesumptio iuris) megdöntése érdekében az érintettek bíróságon pert indíthatnak az állammal szemben. A törvény - a vagyonvisszaszerzési irányelvvel összhangban - megfordítja a bizonyítási terhet. A vélelem megdől, ha az érintett személy feltárja a kérdéses vagyonelemek forrásait és a jogügyleteket, és bizonyítja, hogy a vagyongyarapodás nem vagy nem teljes egészében a vélelemben meghatározott jogsértő magatartás eredménye.[94] A bíróság a generálklauzulákat konkretizáló új törvényi rendelkezések mellett a jogszabályba ütköző jogügyletekre vonatkozó korábbi törvényi tényállásokat
- 138/139 -
is alkalmazza. Az információk teljeskörű feltárása összekapcsolható a versenyjogból is ismert leniency policy-val.
A bíróságok tehermentesítése érdekében alternatívaként szóba jöhet előzetes eljárás, amelyben először a vagyonvisszaszerzési hivatal vizsgálja az érintettek kötelezően benyújtott vagyonnyilatkozatait és a rendelkezésre álló dokumentumokat, a bíróság pedig jogorvoslati fórumként jár el a hivatal határozatával szemben.
Az eljárás időtartama alatt is biztosítani kell az érintett vállalkozások megfelelő működtetését, és minimalizálni kell a vagyonrendezés elkerülhetetlen társadalmi költségeit. Ugyanakkor ahhoz is törvényi garanciák szükségesek, hogy a "politikai tulajdonosok" minél kisebb mértékben tudják kimenteni a vagyonelemeiket, például a befektetések külföldi eszközökbe való áthelyezésével. Ezért a vagyonvisszaszerzési irányelvhez hasonlóan vagyonfelügyelő (ideiglenes menedzsment) kirendelése szükséges, aki felméri az elszámolással érintett teljes vagyont, megakadályozza a (további) vagyonkimentést, és gondoskodik a vagyon további működtetéséről. A tágabb közérdek és a jóhiszemű befektetők védelme is azt igényli, hogy fennmaradjon a jogszerű és prudens működés, és kellő bizalom legyen abban, hogy az eljárások alatt nem politikai komisszárok, hanem hozzáértők látják el a menedzsment feladatait.
A jóhiszeműség és tisztesség elvét sértő magatartások immanens jogkövetkezménye, hogy az adott fél magatartása nem érhet célt, az előidézni kívánt jogváltozás a felek jogi helyzetében nem valósulhat meg.[95] A jogkövetkezmények ezért vagyoni jellegűek: a jóhiszeműség és tisztesség követelményének sérelme esetén az új törvényi kritériumoknak megfelelő, megalapozatlan vagyoneltolódások megszüntetése és érvényesítése az állam javára, a nyilvánvalóan jóerkölcsbe ütköző szerződések esetén az érvénytelenség jogkövetkezményeinek adaptált alkalmazása konkrét vagyonelemekre és -növekményekre (nincs "teljes vagyonelkobzás"). Előírható továbbá a "politikai tulajdonosok" által realizált nyereség visszatérítése. Mindez nem a tulajdonhoz való jog elvonása, hanem a közjavak terhére elért nem jogos tulajdonlás konzekvenciája.[96] Továbbá a szankciórendszer összehangolható a megmagyarázhatatlan vagyonok, a nyilvánvalóan aránytalan vagyonosodás üldözésére szolgáló bevett adójogi és vagyonvisszaszerzési megoldásokkal.
A jogkövetkezmények változást eredményezhetnek a "politikai tulajdon" körébe tartozó vállalkozás vállalatirányítási viszonyaiban is. Ez szintén nem feltétlenül tulajdonelvonás, hanem a tulajdon feletti rendelkezés és használat korlátozása, ezért e körben az állam széleskörű, de jogelvek és gazdasági megfontolások által korlátozott mérlegelési jogkörrel rendelkezik.
A további jogkövetkezmények tekintetében is a vagyonvisszaszerzési irányelv lehet mintaadó: a károsultak kompenzálása és közcélokra való felhasználás. A közvagyont ért sérelmek orvoslása körében az állam átmenetileg részesedést (tulajdonrészt) szerezhet egyes társaságokban a "politikai tulajdonra" visszavezethető arányban. A részesedés testesíti meg a köztulajdon alanyainak, a társadalom tagjainak (stakeholder) a "politikai tulajdonnal" megsértett vagyoni érdekét. Az állami részesedésekkel kapcsolatos további lépéseket nyilvános vitákban formálódó gazdaságpolitikai stratégia határozhatja meg. A vagyoni rendezés közgazdasági modellt igényel, amely végigköveti a tőkejuttatások hasznosítását és az azokból eredő értékteremtési folyamatot (a vagyonvisszaszerzési irányelv fogalma szerinti vagyongyarapodást) az érintett vállalkozásokban.[97]
A bírósági eljárásnak meg kell felelnie a nyilvános és tisztességes eljárás minden követelményének. Az észszerű időn belüli eljárás garanciáinak meghatározásánál figyelmet érdemel egyfelől az, hogy az eljárási határidők nem lehetnek betarthatatlanul rövidek (nincs statáriális eljárás), miközben el kell kerülni, hogy az eljárások sok évig elhúzódjanak és így céltalanná váljanak.
Az idő más szempontból is meghatározó. A társadalmi, politikai, gazdasági változások gyorsak és kiszámíthatatlanok. Elemzésünkben nem prognózisra törekedtünk, hanem a vagyoni rendezés alkotmányjogi és magánjogi alapjainak áttekintésére és egy korrekciós megoldás felvázolására. Idővel kiderülhet, hogy fennállnak-e a vagyoni igazságtétel jogon túli feltételei. Lehet, hogy tényleg az idő a legjobb bíró? ■
JEGYZETEK
[1] 1/2010. (VI. 16.) OGY politikai nyilatkozat a Nemzeti Együttműködésről. Az Alaptörvényben: "Mi, Magyarország polgárai készen állunk arra, hogy országunk rendjét a nemzet együttműködésére alapítsuk". https://jogkodex.hu/doc/5411901
[2] Kornai János: Látlelet. Tanulmányok a magyar állapotokról. Budapest, HVG, 2017. 125.; Lásd az előzményt Kornai, János: Hungary's U-Turn: Retreating from Democracy. Journal of Democracy. 2015/3. 34-48. https://doi.org/10.1353/jod.2015.0046.
[3] Voszka Éva: Rezsimváltó tulajdonoscserék Magyarországon, 2010-2025. Közgazdasági Szemle. 2025/11. 1057-1081. https://doi.org/10.18414/KSZ.2025.11.1057., A szerző a politikai tulajdon két altípusát különbözteti meg: a közfeladatot ellátó közérdekű vagyonkezelő alapítványokat (KEKVA) és a politikafüggő vállalkozásokat.
[4] Az Európai Parlament jogalkotási állásfoglalása az Európai Unióról szóló szerződés 7. cikke (1) bekezdésének megfelelően az Unió alapértékeinek Magyarország általi súlyos megsértésére vonatkozó javaslatról. 2022. szeptember 15. C/2023/1223. Az angol változatban: hybrid regime of electoral autocracy.
[5] Tóth Gábor Attila: Nemdemokrácia. Az alkotmányjogi patológia és terápia alapjai. Budapest, Oriold és Társai, 2024.
[6] Kis János: Demokráciából autokráciába. In: Kis János: Alkotmányos demokrácia. Budapest, Kalligram, 2019. 531-565. Sajó, András: Ruling by Cheating. Cambridge, Cambridge University Press, 2021. https://doi.org/10.1017/9781108952996.
[7] Voszka: i. m. 1059., 1077.; Kornai: i. m. (2017) 201-206.
[8] Ligeti Miklós - Martin József Péter - Tilistyák Adél - Zeisler Judit - Zegnál Judit: A Korrupció Érzékelési Index 2024-es eredményei és a korrupciós helyzet Magyarországon. Transparency International Magyarország, 2025. https://transparency.hu/wp-content/uploads/2025/02/TI_Hu_CPI_2024_jelentes_final.pdf (2026.01.18.).
[9] Linz, Juan José: Totalitarian and Authoritarian Regimes. Boulder, Lynne Rienner, 2000. 143-144., 185-192. https://doi.org/10.1515/9781685850043.
[10] Az Emberi Jogok Amerika-közi Bíróságának ezzel kapcsolatos gyakorlatát lásd Reyes, Jimena: State Capture through Corruption: Can Human Rights Help? AJIL Unbound. 2019/113. 331-335. https://doi.org/10.1017/aju.2019.59.
[11] Kornai: i. m. (2017) 125.
[12] Dawisha, Karen: Putin's Kleptocracy: Who Owns Russia? New York, Simon and Schuster, 2014.
[13] Magyar Bálint: A magyar maffiaállam anatómiája. Budapest, Noran Libro, 2015.; Magyar, Bálint - Madlovics, Bálint: The Anatomy of Post-communist Regimes: A Conceptual Framework. Budapest, Central European University Press, 2020. https://doi.org/10.1017/slr.2022.44.
[14] A kormánnyal stratégiai megállapodást kötő magyar és multinacionális nagyvállalatok kivételes bánásmódban részesülnek. Lásd például a környezetvédelmi szabályok betartása alól mentesített magyarországi akkumulátorgyárakat, az építésügyi szabályok alól mentesített ingatlanberuházásokat, a versenyjogi szabályok alól mentesített tranzakciókat.
[15] Voszka: i. m. 1070-1071. Ugyanakkor a tulajdon mindig politikai abban az értelemben, hogy minden rendszerben a politikától függ, mit ismer el a törvény tulajdonként. Murphy, Liam - Nagel, Thomas: The Myth of Ownership: Taxes and Justice. Oxford, Oxford University Press, 2002. https://doi.org/10.1093/0195150163.001.0001.
[16] Lásd például dohányipar, hulladékgazdálkodás, kaszinók, on-line kasszák, IT auditok, hadiipar, frekvenciagazdálkodás.
[17] Zeisler Judit: Titoktartás mellékhatásokkal. A Magyarországon működő magántőkealapok átláthatósága. Transparency International, 2024. november 29. https://transparency.hu/wp-content/uploads/2024/09/magantokealapok_web_final.pdf (2026.01.18.).
[18] A magántőkealapok befektetéseivel érintett társaságok mintegy 2600 milliárd forint értékű közbeszerzési szerződésállománnyal rendelkeznek. Zeisler: i. m. 23-24.
[19] Például Andrew G. Vajna kaszinókoncessziói és TV2 médiacsoport tulajdonosi jogainak megszűnése az örökösödési eljárás végén; Mészáros Lőrinc válása és a közös vagyon megosztása.
[20] Például Spéder Zoltán és Simicska Lajos kiszorítása "saját" vállalkozásaikból.
[21] Például a NER nagyvállalkozói által végrehajtott sajtóbefektetések, majd ezen befektetések átruházása a Közép-Európai Sajtó és Média Alapítványra (KESMA).
[22] Például a Market Zrt. felvásárolja azt a befektetési alapkezelőt, amely az MNB alapítványok, büntetőeljárásban vizsgált vagyonának kezelését végezte.
[23] A "politikai tulajdon" esetében nem működnek olyan jogintézmények, amelyek a tulajdonosok rendelkezési jogát transzparens és önkéntes eszközökkel korlátozzák (például bizalmi vagyonkezelés).
[24] Max Weber nyomán a szakirodalom feudális viszonyok újraéledéséről, prebendális uralomról is szól, ahol "a hívek szolgálatukért kaphatnak tulajdon (benefíciumot), azonban az uralkodó bármikor visszaveheti azt". Csillag, Tamás - Szelényi, Iván: Drifting from liberal democracy. Neo-conservative ideology of managed illiberal democratic capitalism in post-communist Europe. Intersections, East Europeam Journal of Society and Politics. 2015/1. 18-48. https://doi.org/10.17356/ieejsp.v1i1.28; Szelényi Iván - Mihályi Péter: Az egyenlőtlenségek új formái (Magyarország az Orbán-korszakban, 2010-2025). Budapest, TÁRKI, 2026. 192-195.
[25] Például az állami rendelkezés alá tartozó vállalkozói vagyonelemek (Finanzvermögen).
[26] Alaptörvény 38. cikk (1) bekezdés.
[27] A polgári törvénykönyvről szóló 2013. évi V. törvény 1:3. § (1) bekezdés és 6:96. §. A jóerkölcsbe ütközés tilalma és a jóhiszeműség és tisztesség alapelve a rendszerváltást követően született újjá az 1991-es Ptk. novellával. Földi András: A jóhiszeműség és tisztesség elve. Intézménytörténeti vázlat a római jogtól napjainkig. Budapest, ELTE ÁJK, 2001. 88-91.
[28] A standard polgári jogi felfogást lásd Menyhárd Attila: A jóerkölcsbe ütköző szerződések. Budapest, Gondolat, 2004. 50-51. A magánjogi generálklauzulákat erényetikai paradigmában értelmezi Benke József: Bevezetés a magyar magánjog általános elveibe. Budapest, HVG-ORAC, 2019. A magánjogi generálklauzulák és a morál összefüggéseiről is szóló klasszikus mű Sólyom László: A személyiségi jogok elmélete. Budapest, KJK, 1982. A jogelvek morális olvasatáról lásd Tóth Gábor Attila: A jogok törvénye. Értekezés a magyar alkotmányról. Budapest, Osiris, 2009.
[29] Először az Alkotmánybíróság gyakorlatában 8/1990. (IV. 23.) AB határozat.
[30] Földi: i. m. 114-115.
[31] Vékás Lajos: Szerződési jog. Általános rész. Budapest, ORAC, 2024. 125.
[32] Menyhárd: i. m. 156., 178 A ruling by cheating etikai töltetű kulcsfogalma a jóerkölcs nyitott fogalmának keretei között vihető át a magánjogi viszonyokra. Sajó: i. m. 279-326.
[33] Gárdos Péter - Vékás Lajos (szerk.): Nagykommentár a Polgári Törvénykönyvhöz. Budapest, Wolters Kluver, 2021.
[34] Menyhárd: i. m. 178.
[35] EBH 2003. 956.
[36] Földi a jóhiszeműség és tisztesség terminológiájából vezeti le az objektív jóhiszeműség, a jóhiszeműség dualista megközelítését tükröző fogalmát, amelytől etikai kritériumok teljesülését és a magánjogi forgalomban szokásos tisztesség gyakorlati következményeinek levonását várja. Földi: i. m. 91-94.
[37] Földi: i. m. 102.
[38] Menyhárd: i. m. 156. Lásd még Miskolczi-Bodnár Péter: A jóhiszeműség és tisztesség elve. A tisztesség követelménye és a tisztességtelenség tilalma. In: Szuchy Róbert (szerk.): Az üzleti jog egyes modern kihívásai. Budapest, KRE ÁJK, 2017. 15-111.
[39] Ezek a kritériumok a megközelítés szerint ulpianusi maximáknak megfelelő magatartások határait vonják meg: a jogalany jót tesz, kerüli a rosszat; azt teszi mással, amit magának is kívánna; mást nem sért; megadja másnak a neki járót. Benke: i. m. 117-118.
[40] Földi a honeste vivere, alterum non laedere, suum cuique tribuere parancsában határozza meg a jóhiszeműség és tisztesség lényegét, mint a jog legalapvetőbb parancsát. Földi: i. m. 107., 110.
[41] Voszka: i. m. 1072-1075.
[42] Az objektív észszerűség követelménye vonatkozik a jogalkotóra és az egyes jogalanyokra. Benke: i. m. 61., 63.
[43] A politikafüggő vállalkozások számíthatnak arra, hogy a kormányzat megmenti a bajba jutott vállalataikat vagy további támogatásokat nyújt. A NER a magántulajdonosoknál hozta létre a puha költségvetési korlátot, melyeket Kornai János a szocializmus jellemzőjeként írt le. Kornai János: A hiány. Budapest, KJK, 1980.
[44] Voszka: i. m. 1071.
[45] Az elméleti alapokhoz lásd Dworkin, Ronald: Law's Empire. Cambridge, Mass., The Belknap Press of Harvard University Press, 1986.
[46] Ez a közvetett horizontális hatály (mittelbare Drittwirkung). Magyarországi adaptációjáról lásd Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila: Az emberi jogok rendszere. In: Halmai Gábor - Tóth Gábor Attila (szerk.): Emberi jogok. Budapest, Osiris, 2003. 100-102.
[47] Lásd az Alkotmányos helyreállítás című tematikus számot: Fundamentum. 2022/1-2., valamint az alkotmányos helyreállítás kétlépcsős modelljéről Tóth: i. m. (2024) 356-366.
[48] Teitel, Ruti G.: Transitional Justice. New York, Oxford University Press, 2000. https://doi.org/10.1017/S0003055400500148; Murphy, Colleen: The Conceptual Foundations of Transitional Justice. Cambridge University Press, 2017. https://doi.org/10.1017/9781316084229.
[49] Falk, Richard A. - Chayes, Abram - Weiss, Peter - Edelman, Diane Penneys - Burley, Anne Marie - Rivera, Severina: Pursuing the Assets of Former Dictators. Proceedings of the Annual Meeting (American Society of International Law). 1987/81. 394-405.
[50] Goldstone, Richard J.: The Dilemmas of Transitional Justice. In: Cheng-Yi Huang (ed.): Constitutionalizing Transitional Justice. London-New York, Routledge, 2022. 21-37. https://doi.org/10.4324/9780429505089-3.
[51] Összehasonlító nézőpontból lásd Goldstone J., Richard: Justice as a Tool for Peace-Making: Truth Commissions and International Criminal Tribunals. New York University Journal of International Law. 1996/28. 485-503.
[52] Karst, Kenneth L.: Latin-American Land Reform: The Uses of Confiscation. Michigan Law Review. 1964/2. 327-372. https://doi.org/10.2307/1286706.
[53] Az áldozatokról és a földvisszaadásról szóló 2011. évi 1448. sz. törvény (Ley de Víctimas y Restitución de Tierras). Időbeli hatálya 2031-ig meghosszabbítva. Lásd Banks, Catherine M. - Sokolwski, John A.: From War on Drugs to War against Terrorism: Modeling the evolution of Colombia's counter-insurgency. Social Science Research. 2009/1. 146-154. https://doi.org/10.1016/j.ssresearch.2008.08.001.
[54] A demokratikus átmenet preventív funkciója nem teljesült: 2022 óta a volt diktátor fia, Bongbong Marcos az államfő.
[55] Perdriel-Vaissiére, Maud: France's Biens Mal Acquis Affair: Lessons from a Decade of Legal Struggle, OSF. May 2017. https://www.justiceinitiative.org/uploads/8e7d1268-b5fb-44cf-b549-bc0ed6500667/legal-remedies-11-perdriel-20170612.pdf (2026.02.08.)
[56] Ashworth, Andrew - Zedner, Lucia: Preventive Justice. Oxford, Oxford University Press, 2014. https://doi.org/10.1093/acprof:oso/9780198712527.001.0001.
[57] A 2010-11-es alkotmányozás egyik indoka a "gazdasági szükséghelyzet" volt. Lásd az Alaptörvény 36-37. cikkét.
[58] Eurostat: Annual inflation stable at 2.1% in the euro area. 17 December 2025. https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-euro-indicators/w/2-17122025-ap (2026.02.08.).
[59] Lásd az Európai Bizottság Magyarországi Képviseletének adatait: https://hungary.representation.ec.europa.eu/strategia-es-prioritasok_hu (2026.02.08.), a Transparency International Magyarország, a Korrupciókutató Központ Budapest, a Magyar Helsinki Bizottság jelentéseit és Szentes Ágota (K-Monitor) elemzéseit.
[60] Elster, John: Justice, Truth, Peace. Nomos. 2012/51. (Transitional Justice Issue) 78-97. https://doi.org/10.18574/nyu/9780814794661.003.0003.
[61] 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
[62] 53/1993. (X. 13.) AB határozat.
[63] Sólyom László: Az alkotmánybíráskodás kezdetei Magyarországon. Budapest, Osiris, 2001. 614-651., 686-691.
[64] Lásd a "beyond reasonable doubt"és "preponderance of evidence" standard közötti különbséget.
[65] Lásd az Alaptörvény E) cikk (2) bekezdés második mondatát, valamint a kúriai gyakorlatból például a legfőbb ügyész indítványára meghozott ítéletet az előzetes döntéshozatal kezdeményezésének korlátairól. Bt.838/2019.
[66] Lásd például az Európai Unió Bírósága előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában hozott döntését: a hazai bírónak figyelmen kívül kell hagynia a Kúriának az uniós joggal ellentétes ítéletét, valamint a Kúriai elnök és a legfőbb ügyész gyakorlatát. C-564/19. sz. IS elleni büntetőeljárás ügyben hozott ítélet (2021. november 23.) ECLI: EU:C:2021:949.
[67] Lásd például Oroszország grúziai agressziójával kapcsolatban a Jukosz cég, Ukrajna megtámadásával összefüggésben Abramovics európai vagyonának ügyét. Koch, Tim - Somers-Joce, Cassandra - Rowland, Emma: Enacting ECHR compliant measures to confiscate property: imposing sanctions on Russian oligarchs for the invasion of Ukraine. 11 March 2022. https://www.law.ox.ac.uk/reseach-and-subject-groups/property-law/blog/2022/03/enacting-echr-compliant-measures-confiscate (2026.01.18.) Ami az államot és az államfőt illeti, a szuverén immunitás nem terjed ki a belső jog és a nemzetközi jog megsértésére. Ez ultra vires. Jimenez v. Aristeguieta, 311 F.2d 547 (5th Cir. 1962); 373 U.S. 914 (1963).
[68] Lásd például az Európai Unió tagállamaival folytatott együttműködésről szóló 2012. évi CLXXX. törvény 2026. január 2-től hatályos 5. § (1a) bekezdését az európai elfogatóparancs végrehajtásának megtagadásáról.
[69] 11/1992. (III. 5.) AB határozat.
[70] 6/1998. (III. 11.) AB határozat.
[71] Az eljárási igazságosság háttérelméletét lásd Rawls, John: A Theory of Justice: Revised Edition. Cambridge, Mass., The Belknap Press of Harvard University Press, 1999. 73-78. https://doi.org/10.2307/j.ctvkjb25m.
[72] Haiti példája arra világított rá, hogy a külföldi vagyonbefagyasztás jogi és politikai feltételektől függ. Az Egyesült Államok bíróságai azután közreműködtek a vagyonelemek visszajuttatásában, miután a Kongresszus törvényben és az elnök rendeletben ismerte el az ehhez fűződő külpolitikai érdeket.
[73] 64/1993. (XII. 22.) AB határozat; 43/1995. (VI. 30.) AB határozat. Dworkin az autonómiavédelmet meggyőzően szűkíti a személyi tulajdonra. Lásd erről magyarul Kovács Kriszta: Az egyenlőség felé. Budapest, L'Harmattan, 2012. 152.
[74] Emberi jogok európai egyezménye, 1. kiegészítő jegyzőkönyv. 1. cikk.
[75] Az Európai Unió Alapjogi Chartája, HL C 202., 2016.6.7, 389-405, 17. cikk (1) bekezdés.
[76] Alaptörvény 37. cikk (1) bekezdés, 39. cikk (2) bekezdés. A Nemzeti Tőkeholding adatai szerint közel 1000 milliárd forint került kihelyezésre a tulajdonosok számára névtelenséget biztosító 206 magántőkelapnak.
[77] A releváns precedens az esetjogban: James és mások kontra Egyesült Királyság, 1986. február 21. no. 8793/79.
[78] James és mások kontra Egyesült Királyság, 54. Lásd még a Northern Rock-esetet Dennis Grainger és mások kontra Egyesült Királyság, 2012. július 10. no. 34940/10.
[79] Könyv-Tár Kft. és mások kontra Magyarország, 2018. október 16. no. 21623/13.
[80] A tulajdonkorlátozás kérdése csak akkor merül fel, ha a beavatkozás nem kizárólag állami tulajdont érint, és a vizsgálat nem terjed ki a tulajdon ("a javak") jogszerűtlen eredetére.
[81] Voszka Éva szerint a korrekció súlyos költségvetési és más társadalmi forrásokat igényel akkor is "ha már ki vannak dolgozva a vagyon leértékelését segítő technikák". Voszka: i. m. 1078. Ugyanakkor igazságossági érvek szólnak amellett, hogy ne a társadalom viseljen minden költséget, és a jogállam elveivel nem feltétlenül fér össze, ha a vagyoni rendezés a jog abuzív használatával valósul meg, amely a NER jellemzője.
[82] Emberi jogok európai egyezménye, 1. kiegészítő jegyzőkönyv. 1. cikk.
[83] Alapjogi Charta, 17. cikk.
[84] Emberi jogok európai egyezménye, 1. kiegészítő jegyzőkönyv. 1. cikk.
[85] A háttérelmélet dilemmáit lásd Kis János: Tulajdon és igazságosság. Beszélő, 2016. március 15. Http://beszelo.c3.hu/onlinecikk/tulajdon-es-igazsagossag (2026.01.18.).
[86] Attard, Robert - de Albuquerque, Paulo Pinto: Taxation at the European Court of Human Rights. Wolters Kluver, 2023. Chapters 11-12.
[87] Az Európai Parlament és a Tanács (EU) 2024/1260 irányelve (2024. április 24.) a vagyonvisszaszerzésről és -elkobzásról. HL L, 2024/1260.
[88] Mátyás Szabolcs: A vagyonvisszaszerzés fogalma, helye a rendészettudományon belül. In: Mátyás Szabolcs (szerk.): A vagyonvisszaszerzés kriminalisztikai és jogi vetületei. Budapest, Magyar Rendészettudományi Társaság, 2023. 25.
[89] Vagyonvisszaszerzési irányelv, preambulum (2) és (3).
[90] Darázs Lénárd: Közérdekvédelem a tisztességtelen szerződési feltételek megítélésében. Budapest, Nemzeti Közszolgálati Egyetem Államtudományi és Közigazgatási Kar Civilisztikai Intézet, 2017.
[91] A tisztességtelen piaci magatartás és versenykorlátozás tilalmáról szóló 1996. évi LVII. törvény 2. §.
[92] A fogyasztókkal szembeni tisztességtelen kereskedelmi gyakorlat tilalmáról szóló 2008. évi XLVII. törvény, 3. § (2) bekezdés. Ptk. 6:102. § (2) bekezdés.
[93] A Kúriának a pénzügyi intézmények fogyasztói kölcsönszerződéseire vonatkozó jogegységi határozatával kapcsolatos egyes kérdések rendezéséről szóló 2014. évi XXXVIII. törvény 3. § (1) bekezdés és 4. § (1) bekezdés.
[94] Az Emberi Jogok Európai Bírósága precedense a bizonyítási teher megfordításáról közhivatal viselőjének korrupciós ügyében: Păcurar kontra Románia, 2025. június 24., no. 17985/18. Lásd ehhez Hoppe, Tilam: Assets Without Alibi: The ECtHR Approves Confiscating Undeclared Wealth. Verfassungsblog. 13 July 2025. https://verfassungsblog.de/pacurar-confiscation-romania/ (2026.01.18.) https://doi.org/10.59704/8d5ead9e6b047d5c. A Fülöp-szigeteken a hatalomvesztése után hasonlóképp Marcos elnökre hárult a bizonyítás terhe, hogy vagyonát jogszerűen szerezte.
[95] Benke: i. m. 107.
[96] Jogtudományi figyelmeztetés: a Treu und Glauben-nek kiegészítő (szuppletiv) és kijavító (korrektív) funkciója van, továbbá "kivételes esetekben, »jogi szükséghelyzetben« korrigálhatja, tehát módosíthatja, illetve hatálytalaníthatja a szerződések, sőt a jogszabályok előírásait is", ezzel azonban "csínján kell bánni, mert alkalmazása veszélyezteti a jogbiztonságot". Földi: i. m. 104.
[97] Elgondolható olyan törvényszéki számviteli (forensic accounting) értékelési modell, amely az államot kvázi tőkebefektetőnek tételezi, és az átadott közvagyont olyan implicit tőkejuttatásnak tekinti, amely beépül a vállalkozások cégértékébe. Ilyen módon, több értékelési módszerrel és konzervatív feltevésekkel észszerűen becsülhetővé válik a politikafüggő vállalkozások befektetés előtti (pre-money) és befektetés utáni (post-money) cégértéke, vagyis alátámasztható az a vagyongyarapodás és vagyoneltolódás, amely a "politikai tulajdont" eredményező implicit tőkejuttatás eredményeként keletkezik. Egy ilyen modellben az egyes tőkejuttatások előtti és utáni érték kimutathatóvá válik a vállalkozások részesedési arányaiban. A részesedéshez vállalatirányítási és ellenőrzési jogosultságok rendelhetők.
Lábjegyzetek:
[1] A szerző egyetemi tanár, Debreceni Egyetem.
[2] A szerző ügyvéd.
Visszaugrás
