Az eljárási törvény a közigazgatás működésének alaptörvénye, s mint ilyen a jogállamiságnak az egyik alappillére, a jogrendszer egyik "sarkalatos" törvénye. A jogállamiságnál, pedig talán a legmeghatározóbb elve abban rejlik, hogy a társadalom mozgásainak stabil jogi kereteit megteremtse, s ezzel biztosítsa azt a rendet, amely által a változások közepette is létezhet előreláthatóság, az állam, illetve annak polgárai és szervezetei számára jogbiztonság. A múlt század jogpozitivista illetve dogmatikai irányzatainak egyik fő törekvése ezzel kapcsolatban az volt, hogy kialakítsák az eljárási rendek eleve rögzítettségének jogi feltétekeit.[1] Ez az alapgondolat mára sem vesztette el aktualitását, bár tartalma kissé modifikálódott, kibővült azáltal, hogy a modern társadalmak működésének az állandó, gyors változások nélkülözhetetlen velejárói lettek. Az előre kiszámíthatóság értékéhez ebben a rendben egy új elem, a döntések társadalmi megbízhatósága társul, amit - egyebek között - a részvételi formák eljárásokba való beépítése által lehet elérni. Természetszerűleg ez a jogszerűség követelményét nem érvényteleníti, azon belül azonban nagyobb rugalmasságot feltételez, s egyszersmind tesz lehetővé. A rendszert mozgásban tartó részvételi formáknak tehát a modern eljárásokban azért kell megjelenniük, mert ezáltal a stabilitás és a változás elemeinek összhangja a társadalmi tolerálhatóság kereti között teremthető meg.
A közigazgatás eljárási kódexének megalkotása a modern jogállamiság logikája alapján nyilván előbbre kívánkozott volna a jogalkotás sorrendjében, a "rendszerváltoztató" törvények között primátust kellett
- 287/288 -
volna élvezzen, s ez még akkor is igaz, ha van akceptálható magyarázata annak is, hogy végül is nem ez történt. Az a tény ugyanis, hogy Magyarországon 1957 óta van eljárási kódex, s az többé-kevésbé jól is működik, nem tette égetővé a kérdés rendezését, hanem elsőbbséget engedhetett a strukturális kérdéseknek, majd az újraformált szervezeti rendszer működésének fényében vetette fel a korszerűsítés igényét. E körülmény egyben megalapozottabbá is teheti a jogalkotást. Vagyis ez alkalommal úgy tűnik, az elvi engedmény erénnyé vált: el lehetett ugyanis kerülni azt a buktatót, amelyen jogalkotásunk az elmúlt esztendőkben gyakorta fennakadt, hogy ti. egy még nem ismert rendszert kívánt nem egyszerűen létrehozni, hanem eleve rendezni. Mivel ez a célkitűzés irreális volt, eleve számolni lehetett a kudarccal, azzal ti. hogy a jogalkotás nem állja majd ki az idő próbáját, s stabil keretek híján az egész rendszeren a káosz szelleme uralkodik el.
Bár nem jogalkotásunk általános gondjaival kívánok foglalkozni, bevezetésképpen - úgy érzem - e néhány gondolatot mégis le kellett szögeznem, mert egy korszerű eljárási törvény megalkotásának igényéhez mindez szorosan hozzátartozik.
Régen vitatott kérdés a közigazgatási jogtudományban, hogy a közigazgatási jognak megalkotható-e egy olyan általános kódexe, mint amilyen a polgári vagy büntető jognak. Az álláspontok döntően mindig afelé mutattak, hogy a közigazgatás tevékenysége annyira szerteágazó, hogy egy kódexben lehetetlen ennek a sokrétű és igen különböző fajta tevékenységnek az összefoglalása, meghatározó irányainak törvényben való rögzítése. Ami a közigazgatás joganyagát képező jogszabálytengert illeti, mégis azt gondolom, nem ártana annak újragondolása, vajon a közigazgatást érintő jogalkotást nem tenné-e rendezettebbé, ha ezt a megdönthetetlennek hitt tételt megkérdőjeleznénk, s néhány olyan alapfogalmat, amelyet a jogalkotás meglehetős összevisszaságban használ - alaposan megkeverve ezzel a jogalkalmazókat (az állampolgárokról most már nem is beszélve) - kodifikációjuk révén egyértelművé tegyünk.
A közigazgatás megreformálására irányuló törekvések a 90-es évektől kezdődően számos vonatkozásban hoztak ugyan igen lényeges eredményeket, ám a közigazgatásról vallott azon hagyományos elképzelésünkön, miszerint a közigazgatás lényegében egy hatalmi viszonyt teremt az állam és polgárai között, amelyben a közigazgatás a köz érdekében (vagy legalábbis arra való hivatkozással) mélyen belenyúlhat az állampolgárok legszemélyesebb viszonyaiba is, illetőleg tevékenysé-
- 288/289 -
geiket olyan korlátok közé szoríthatja, amelyek szabadságukban mélyen érintik, korlátozzák őket, nos ezen az alapvető hozzáálláson és az ebből eredő rossz közérzeten az elmúlt tíz év jogalkotása nem ért el átütő változást. A jogi szabályozás egyes területeken talán még túl is szaladt a liberális gondolkodás diktálta szabadságbiztosítás szükséges mértékén (hogy két nagyon is lényeges területet hozzak fel példaként: az önkormányzatok vonatkozásában vagy az adatvédelem területén), más területeken azonban a garanciális jellegű szabályok csak a felszínt érintették, amely mögül még a valódi liberalizálási szándék is hiányzik, a gyakorlat rigorozitásán pedig még ez a szerény szándék is megbicsaklik, vagy az ellentétébe fordul át, s ahelyett, hogy a közigazgatás állampolgár-barát mivolta kerülne előtérbe, inkább még nagyobb súllyal nehezedik az állampolgárokra, s még inkább kiszolgáltatottá teszi őket. Ennek eklatáns példájaként a nemrégiben felállított okmányirodák működését hoznám fel. Az irodák létrehozásának deklarált célja az volt, hogy leglényegesebb okmányaikkal kapcsolatos ügyeiket az állampolgárok egy helyen intézhessék, amit a számítógépes rendszerek lehetővé tesznek. Ennek előnyei kényelmi szempontból aligha vonhatók kétségbe, a túlhajtásokat azonban már nagyon is szóvá kell tenni. Adatvédelmi szempontból ilyennek érezzük, hogy más személy, mint akinek ügyét intézik, nem lehet jelen a hivatali helységben. Ez idáig rendben is volna, ám adatvédelmi szempontból lényegesebb lenne, hogy az állampolgárok személyi azonosítója ne kerülhessen a rendszerbe. Mivel azonban belekerül, az adatvédelem alapvető követelményei sem érvényesülnek. Az állampolgár viszont kiszolgáltatott helyzetbe jut, ha csak két helységgel arrébb várakozhat, de az ehhez szükséges technikai felszereltség már nem áll rendelkezésre. Nem kétséges az sem, hogy az ügyintézés sem gyorsul fel, ha a számítógépre-vitel miatt egy beadvány helyben történő elintézése a szükséges 5 perc helyett legalább a háromszorosára nyúlik, s ráadásul olyan jelenségek kísérik a rendszert, mint például az, hogy a megnyúlt adatbeviteli idő, és a sorszámosztogatás miatt olyan táblák jelennek meg az okmányirodák ajtaján (két órával a hivatali idő letelte előtt), hogy további jelentkezéseket a mai nap folyamán már nem tudnak elfogadni.
Látszólag a közigazgatás kodifikáltsági állapotát javítja az, hogy nagy, jelentős, kódex méretűvé duzzasztott törvények jelentek meg (köztisztviselői törvény, szabálysértési kódex, az épített környezet alakításáról és védelméről szóló törvény, szociális törvény, honvédelmi törvény és még sorolhatnánk), ám ezek nem felelnek meg épp azoknak a legalap-
- 289/290 -
vetőbb követelménynek, amelyek a törvényi szabályozástól garanciális szempontból elvárhatók lennének, hogy ti. jogbiztonságot nyújtsanak (ez már csak gyakori módosításuk miatt sem lehetséges), továbbá azért sem, mert a közigazgatási jogalkotás számára nélkülözhetetlen keretjellegű szabályozás kritériumait nem elégítik ki. Vagyis azt egészen pontosan, hogy a további jogalkotás számára kijelöljék azokat a korlátokat, amelyek a végrehajtási rendeletek megalkotásakor nem léphetők át, állampolgári jogokat, amelyeket a végrehajtási jogalkotás nem értelmezhet úgy, hogy azok sérüljenek a feltételek szigorítása által. Ebből azután újabb jogi bizonytalanság származik, az ti. hogy ezt az Alkotmánybíróság esetenként kényszerül kimondani, s ezzel - mint mindannyian tudjuk - maga is beáll azon tényezők sorába, amelyek tevékenysége által a jogszabályok lényeges tartalma alaposan módosulhat.
A közigazgatás működésének joghoz kötöttsége és a közigazgatás működésének törvény alá rendelése jelentős követelménnyé vált a múlt század végétől (úgy az anyagi jogi mint az eljárási jogi szabályok tekintetében),[2] úgy tűnik azonban, hogy jogrendünk e követelmény valós jelentéstartalmának nem igazán tud megfelelni. A közigazgatás, mint a közhatalom gyakorlásának legkézenfekvőbb eszköze, önkényének (de legalábbis önkényeskedésének) a jogalkotás nem tudott gátat szabni. A közigazgatás vonatkozásában ennek egyik lényeges komponense az, hogy a jogi szabályozás bizonyos mértékig szükségszerű merevségének feloldására hivatott ún. mérlegelési jogkör teremtése - amelynek szükségességét egyébként nem is merészelnénk vitatni - olyan határozatlan fogalmakkal történik, amelyek épp a jog által annyira sincsenek meghatározva, tartalmilag kifejtve, hogy a jogalkalmazó lényegében azt ért alattuk, amit akar. Ez minden kétséget kizáróan egy általános kodifikációs hiba, amelyen azonban - úgy tűnik - jogalkotásunk nem tud (vagy talán nem is akar?) túljutni.
A legkényesebb fogalom talán épp a közérdek, amely határozatlan jogfogalomként szinte alig definiálható.[3] Csak az arányok érzékeltetésére említem meg, hogy pusztán ezt a fogalmat 981 jogszabályunk
- 290/291 -
említi. Lehet, hogy ez 34 ezerhez képest nem olyan sok, de ha lényeges területeket érint, úgy jelentősége hatványozódhat.
Azért akad pozitív példa is arra, hogy taxatíve is fel lehet sorolni a közérdeknek minősülő eseteket. A kisajátításról szóló, egyébként még a rendszerváltás előttről, 1976. évi 24. tvr. taxatíve sorolja fel azt, amilyen célt kisajátítási közérdekként elfogad.[4] Lehetséges, hogy még ez is túlságosan sok, és a közmegegyezésnek itt is nagyobb szerepet kellene juttatni, de ennek fejtegetésébe itt és most nincsen lehetőség.
Bár ilyen irányú összeszámlálást nem végeztem, mégis alapjában véve úgy vélem aligha tévedek, ha azt mondom, hogy a közigazgatást illetően a szervezetátalakító jogalkotás messze meghaladja a garanciákat állító jogalkotást.
A szervezetátalakító jogalkotás szükségképpeni jelenség általában is, amelyet a politikai változás és a politikai indíttatású (pl. koalíció alkotásával kapcsolatos) jelenségek egyaránt kiváltanak. Igaz továbbá az is,
- 291/292 -
hogy ez a változtatás leglátványosabb jelensége, ám ha ez lényegében koncepciótlanul zajlik, úgy aligha alkalmas arra, hogy a közigazgatás működésén gyökeresen fordítson. Hadd utaljak például arra, hogy a dekoncentrált szervek rendszerében milyen káosz uralkodik, s a rendteremtésre irányuló törekvések mennyire képtelenek átvergődni magukat az ad-hoc szabályozás labirintusán.
A rendszerváltást követően végbement szervezetátalakítással kapcsolatos döntések közül kiemelnék néhányat, amelyek valóban megkerülhetetlenek voltak, ám amelyekkel kapcsolatban ma már tudjuk, hogy legalább annyi buktatót hordoznak magukban, mint amennyi előnnyel jártak.
Első helyen az önkormányzati reformot említeném, amely alapjaiban hordozta a maga hibáit.[5] Egy túlzottan centralizált és a helyi önkormányzatok önállótlanságára épülő rendszerrel szemben egy eltúlzóan elaprózott és a túlméretezett feladatok feltételeit nem, vagy nem kellően biztosító struktúra jött létre. Az államot egybetartó közösségi funkciók érvényesítése veszélybe került a helyi érdekekkel szemben, miközben ez nem lett volna szükségszerű. Az autonómiára való törekvés szándéka érthető volt, ám közigazgatási szempontból a jogszerűség, a törvények betartásának és betartatásának garanciái legalább olyan fontosak. A túlzó önkormányzatiság keretei között ez - a kontrollálhatóság mértékének csökkenése folytán - egyrészt nehezebben biztosítható, másrészt alapvető ellentmondás van az ún. önkormányzati feladatok és az önkormányzatok államigazgatási feladatai között. Hadd jegyezzem meg, hogy ez a megoldási mód egyáltalán nem szükségszerű, amit az is bizonyít, hogy számos országban az önkormányzati feladatok a helyi fejlesztésekkel, szolgáltatásokkal kapcsolatosak csupán, s szervezetileg is különválnak a közigazgatási feladatoktól. A hatósági tevékenység, amely döntően országos jogalkotáson alapul, nem igényli azt, hogy ezt önkormányzati szervek végezzék. Az önkormányzatiság valóban a helyi közügyek intézésére irányulna (a települések fejlesztésével lenne kapcsolatos), az államigazgatási feladatok azonban épp a közös, az állami vagy össztársadalmi érdekek kielégítését lennének hivatva biztosítani. A szervezeti elkülönítés tisztábbá tenné a pro-
- 292/293 -
filokat, s nem hozná az önkormányzatokat skizofrén helyzetbe, vagyis végső soron tényleges feladataik ellátására jobban tudnának koncentrálni.
Egy másik, a közigazgatást érintő alapvető szervezeti változással járó és szemléletmódbeli változást is tükröző jelenség volt, hogy a közigazgatási döntések nagy részét - a korábbi kisebb részhez képest - bírói kontroll alá helyezték, amely szintén a jogszerűséget biztosító garanciarendszer lényeges eleme. Itt talán nem is annyira a szervezeti változtatás mikéntje kifogásolható, mint inkább közigazgatási ügyekben ítélkező bíróságaink elbizonytalanodása, amely megint csak oda vezetett, hogy sok esetben nem a kellő garantáltságot, jogbiztonságot eredményezte, hanem a jogbizonytalanságot még fokozta.[6] Az a tény pedig, hogy e döntések precedensértékkel rendelkeznek, újabb torzulásokhoz vezetnek a jogrend területén, méghozzá akkor is, ha közben a Legfelsőbb Bíróság jogegységi határozatai legalább a kirívó ellentmondások kiiktatására alkalmasak.
Egy újabb problematikus területként említhetném a központi közigazgatási szervek reformját, amellyel kapcsolatban nem állíthatnám, hogy nyugati minták figyelembe vétele nélkül születtek volna meg, sőt ellenkezőleg, ám a gyakorlatban ez a nagyon is racionális indíttatású reform megint csak olyan irányba indította el a rendszer működését, amely alapvetően ellentétes volt valódi céljával, ti. azzal, hogy a kormányzati tevékenység hatékonyságát növelje, vagyis hogy az ágazati érdekekkel szemben valóban képes legyen a kormányzatiaknak elsőbbséget biztosítani. Az a jelenség, amely a MEH (Miniszterelnöki Hivatal) kancelláriahivatallá történő átalakítása mögött áll, alapvetően ez lett volna.[7] Ezt a célt szolgálta az ún. tükörszervezet kialakítása a MEH-en
- 293/294 -
belül. Ám azt, hogy egy szervezeti változtatás önmagában mennyire nem képes kiváltani egy új munkamódszereket követelő elvi megújulást, azt ez a eset is bizonyítja. A MEH nem vált képessé az ágazati érdekérvényesítés "bedarálására", sokszor még valódi kontroll alatt tartására sem, ezzel szemben viszont a centralizáltság nőtt azáltal, hogy az érdekegyeztetés helyébe a döntéshozatal központosítása került. Ez talán még mindig nem lenne olyan nagy baj, ha legalább együtt lenne képes hatni a szakmai megalapozottsággal, s nem csupán politikai centralizációt jelentene.
A szervezetátalakító döntések kísérő jelenségei is nagyfokú veszélyt jelentenek. Pl. a megkerülhetetlenül szükséges informatikai fejlesztések járulékos hatásai. Sem a kormányzati munkát segítő adatbázisok létrehozása, sem a közigazgatás számítógépesítése, mint olyan nem eshet kifogás alá, annál inkább az, hogy ez is kampányjelleggel és egyáltalán nem végiggondoltan folyik, továbbá az, hogy (legalábbis az eddigi tapasztalatok alapján) megint csak a centralizáltságot fogja szolgálni, mert az információáramlás nem kétirányú, s maga a kialakulóban lévő rendszer az általános kormányzati informáltságot (értsd: Parlament kiszolgálását) nem biztosítja, pedig ez ugyancsak hatalmas kormányzati előnyökkel járna.
A szervezetátalakító jogalkotás tekintetében is vannak persze pozitívnak nevezhető tendenciák. Így például az, hogy a miniszteri irányításon keresztül a kormányhoz kapcsolódó ún. központi hivatalok száma nő, a minisztériumi hivataloké viszont csökken. (Ez utóbbi intézmény azért aggályos, mert kétségessé teszi a jogorvoslati fórumrendszer működését, mivel ezek a szervezetek valójában egy-egy minisztérium szervezeti egységei, s tőlük hatósági ügyekben a miniszterhez lehet fellebbezni.) Úgy tűnik ezen a területen is van egy kodifikációs deficit, azáltal ti. hogy egy elvi elhatározás mentén megalkotott döntés e szervezetek státusának jogi szabályozásáról rendezetté tehetné a jelenleg kaotikus szabályozást és a rendszer állandó - végiggondolatlan reformálgatás okozta - bizonytalanságát.[8]
- 294/295 -
A közigazgatási jogalkotás, vagy kodifikációs hiátus számos jelenségére utalhatnék még, a lényeg azonban az, hogy nemcsak, hogy koherenciazavarok vannak e területen, ámde olyan jelenségek is, amelyek jogilag tarthatatlanok. Pozitív jelenségnek tartom például azt, hogy az autonóm és félautonóm szervezetek szerepe a közszükségletek kielégítésében nő.[9] Ám azt, hogy ezen szervezetek jogi státusa nem tisztázott, pl. nincsenek közjogi személyiséggel felruházva, vagyis hát egyesek közülük igen, mások meg nem, ezt már nem tudom helyeselni. Ezt a fogalmat tisztázni, s aztán következetesen alkalmazni kellene. Az autonóm, illetve félautonóm státus azt jelenti, hogy e szervezetek nem utasíthatók, s hogy csak törvényességi kontroll érvényesül felettük, ám e kétségtelenül dezetatizálási jelenségnek szintén lennének további, jog által megteremtendő feltételei, s e szempontból épp az eljárási szabályok nyújthatnák a garanciális kereteket. Közismert, hogy a kamarák jogalkotásban való részvételi jogait törvény garantálja, minthogy azonban a részvételi eljárás pontosan nem tisztázott, megalapozottnak tűnik az Alkotmánybíróság azon döntése, mely szerint az a tény, hogy a részvétel biztosítására, illetve a résztvevők véleményének figyelembevételére nem került sor, még nem jelent alkotmányellenességet, csak akkor, ha az tényleges alkotmányellenességhez vezetett. Ez a látszólag korrekt állásfoglalás valójában igen szemforgató, mivel a jogállamiság egyik igen lényeges szempontját, a részvételhez való jogot, mint alkotmányos jogot kerüli meg, amely egy demokratikusan működő államberendezkedés egyik legfőbb vezérelve kellene legyen. Ha ehhez még azt is hozzávesszük, hogy a kamarák olykor hatósági jogköröket is gyakorolnak, s ennek eljárási szabályai sem tisztázottak, vagyis nincsenek az eljárási törvény alá utalva, akkor eléggé kétségessé válik az eljárás jogszerűsége is. Vagyis a szabályozás itt sem elégíti ki a jogállamiság kritériumait.
- 295/296 -
Az újjáformálódó közigazgatás számos további jogi szabályozási témát kínál, s vet fel tovább el nem odázhatóan. Lépten-nyomon emlegetjük, hogy a közigazgatás újfajta feladatvégzésében a közigazgatási szerződéseknek egyre jelentősebb a szerepe a közszolgáltatások nyújtása körében (pl. koncessziók, önkormányzatok szerepe egészségügyi, szociális, oktatási szolgáltatások körében), de ezek eljárási szabályai, maga a közigazgatási szerződés jogi fogalma sem tisztázott jogrendünkben.[10]
Még egy jelenségre hívnám fel a figyelmet, amelyen gyökeres szemléletmódbeli változtatásra lenne szükség, mert változó viszonyaink között hagyományos fogalmainkkal egyszerűen nincs mit kezdenünk. Ez pedig az irányítás, felügyelet, ellenőrzés hármasa. A decentralizációs, dezetatizálási tendenciák (önkormányzatiság, autonóm és félautonóm közigazgatási szervezetek, közintézetek, köztestületek, non-profit szervezetek megjelenése) egyértelműen szükségessé tenné e fogalmak tisztázását, méghozzá általános érvénnyel, s ez esetben nem lenne szükséges minden közigazgatási szervezeti kapcsolat tisztázásakor jogilag külön rendezni a kapcsolatokat, méghozzá mindig egy kicsit improvizáltan, vagyis oly módon, amit a terület specialitásai nem indokolnak, legfeljebb az magyaráz, hogy valódi, tervezett és végiggondolt jogalkotás helyett a közigazgatási jogalkotásban eléggé széles körben bevett gyakorlattá vált az egyes jogi fordulatok egyik jogszabályból a másikba történő átmásolása.
Mindezt azért vázoltam fel bevezetésképpen, mert e kérdések tisztázatlansága meghatározóan hat a közigazgatási eljárás újrakodifikálásakor.
Az eljárási jog kodifikációjára irányuló munkálatok a rendszerváltás óta több etapban is fölmerültek, ám az eddigi kísérletek mindeddig nem vezettek eredményre. Úgy vélem, minden jószándék ellenére sem volt reális idáig egy eljárási törvény létrehozása, mert a közigazgatás új
- 296/297 -
jelenségei s annak ellentmondásai egyszerűen nem szolgáltak elegendő tapasztalattal ahhoz, hogy egy megfontolt kodifikáció alapjául szolgálhassanak. Ez nem jelenti persze azt, hogy egy korábbra időzített jogalkotás nem segíthetett volna jelentősen a közigazgatás említett kodifikációs problémáinak elkerülésében. Néha a jogalkotási gyakorlatban égetően érezni lehetett, hogy az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló törvény a mai, új-szempontú szabályozás igényeit nem képes kielégíteni, legfeljebb azon az áron, hogy nagyon lényeges kérdésekben nő a speciális szabályozások száma. Ám épp a közigazgatás változásának meghatározó trendvonalai a világban (s a hazai negatívumok ehhez képest) arra utalnak, hogy az ezzel való szembesülés most már elkerülhetetlen.
A kodifikációs előmunkálatok több mint két évvel ezelőtt indultak, s a kiindulópont az volt, hogy épp az eljárási törvény alapjában véve pozitív tapasztalati alapján nincs szükség arra, hogy gyökeresen kiterjesszük a szabályozás tárgyköreit, vagyis változtassunk azon az alapvető szemléleten, amely szerint a hatóság-ügyfél kapcsolatokat kell rendezze korszerűen, vagyis a mai kornak megfelelő színvonalon. A kodifikációs bizottság tevékenységét azon publikációk elemzésével indította, amelyek alkalmasint szövegszerű javaslatokat is tartalmaztak a hatályos eljárási törvény jobbítására.[11] Majd részletes tanulmányok születtek az eljárás egyes szakaszaihoz kapcsolódóan, amelyet - értelemszerűen
- 297/298-
a kodifikációs bizottság keretein belül maradó és nem nyilvánosan zajló -viták követtek, elméleti és gyakorlati szakemberek részvételével. Végül elkészült egy összefoglaló anyag, amelyet a bizottság, melyet Verebélyi Imre vezetett, végül átadott a Belügy- illetve Igazságügy minisztériumnak. E két minisztérium együttesen alakította meg azt az új összetételű szövegező bizottságot (ez alkalommal Kilényi Géza vezetésével), amelynek e feladatot el kell majd látnia, ez a munka 2001-ben kezdődött. Eredmények is születtek, melyek publikálásra kerülnek majd.
Az a kérdés, hogy általános eljárási kódexre esetleg nincs is szükség, voltaképpen fel sem vetődött, mert bár minden ágazati közigazgatási szabályozás, kódex felveti újra és újra azt az igényt, hogy saját eljárását maga alkossa meg (pl. az áttekinthetőség érdekében), valójában a kodifikációs bizottság egyértelműen azt állapította meg, hogy ez a magyar jogrendszerben visszalépést jelentene. Természetesen tisztában voltunk azzal, hogy a világnak számos jól működő közigazgatási rendszere működik általános eljárási szabályok nélkül, mégis a kodifikáción alapuló kontinentális európai rendszerben, amely épp abba az irányba halad, hogy a közigazgatás működését általánosan érvényesülő eljárási szabályokkal terelje egy állampolgárbarát közigazgatási működési mód felé, elképzelhetetlennek tűnt, hogy kilépjünk ebből a sorból.
E mellett szól az is, hogy a második világháború óta számos ország alkotta meg eljárási kódexeit.[12] A mértékadó szabályozások közül hadd említsünk néhányat.
Elsőként talán az USA-t, amelynek 1946 óta létezik eljárási törvénye (Administrativ Procedure Act). A szakirodalom ezt a törvényt mint az államigazgatás feletti kontroll gyakorlásának kifinomult eszközét ítéli meg. Nyilván a törvény színvonalának (na meg az angolszász jogrendszer működése logikájának) tudható be, hogy e törvény annak ellenére máig is hatályban tartható, hogy azóta a közigazgatás működésével kapcsolatos szemléletmód jelentősen megváltozott. A közigazgatás jogszerű működésének hangsúlyozása mellett előtérbe került a közösség érdekeit szolgáló közigazgatás gondolata, a management szerepének hangsúlyozása, a közigazgatási etika szerepének kiemelése, a közösség, a
- 298/299 -
fogyasztók szempontjainak "visszahelyezése" a közigazgatásba, vagyis a közigazgatás "kliensorientálttá" tétele.
Hasonló fejlődés ment végbe az Európai Közösségek (illetve ma már Unió) egyes államaiban. A közösségek létrehozása óta az államigazgatási eljárással kapcsolatos szakmai felfogás, esetjog, s nem utolsósorban a jogalkotás jelentős változásokat mutat.
Franciaország például - ez közismert - hagyományosan az államigazgatás törvényességének, törvényes működésének oltalmára helyezte s fő hangsúlyt. Ennek legfőbb biztosítéka a Conseil d'Etat, amely fel van ruházva a közigazgatás által hozott döntések felülvizsgálatának jogával.
A francia szemléletmód változása (és ennek törvényalkotásban nyomon követhető termékei is vannak) leginkább abban mutatkozik meg, hogy az elmúlt évtizedekben maga is fokozatosan egyre inkább állampolgár-centrikussá, állampolgár-orientálttá vált. Az első jelentős áttörést az 1977-es monopolellenes törvény megalkotásához szokták kötni, amely maga is jelentős állampolgári részvétellel született meg. 1978-ban alkottak törvényt az iratokba való betekintés jogáról, 1979-ben az államigazgatási döntések, határozatok indoklásának kötelezettségéről, 1983-ban pedig dekrétum született az államigazgatás és a fogyasztók közötti kapcsolatokról. E dekrétumnak önmagában az elnevezése is szemléletmódbeli paradigmaváltást sugall, melynek lényege abban összegezhető, hogy igazgatottakból ezáltal fogyasztóvá avanzsáltak a polgárok.
A szemléletmód-változás még a hagyományosan konzervatívnak tekintett angol jog egyes jogalkotási termékeire is rányomta bélyegét. A szigetországban 1957-ben született törvény az igazgatási törvényszékekről (tribunalokról) és azok felülvizsgálati eljárásáról, mely törvény - egyebek között - a természetes igazságosság és a fair eljárás elvét is leszögezi. 1971-ben törvényi szabályozást nyert a fellebbviteli rend, amelyben végül is jogi hibákra hivatkozva (s ebbe az eljárási fogyatékosságok is beleértendők) bírósághoz (court) lehet fordulni. Maga az angol jogrendszer is bonyolult, többfokozatú fellebbviteli rendet rendszeresített tehát, nem egyedülálló tehát a mi ötfokozatú rendszerünk. A különbség pusztán annyi, hogy - mint azt más országok is példázzák -az angol jogrendszer működésében kivételesnek számít a bírósághoz fordulás. A fenyegetettség tehát az esetek jelentős többségében elegendő visszatartó erőnek bizonyul az igazgatás számára.
1968-ból való, s azóta számos módosítást élt meg a svájci szövetségi törvény az államigazgatási eljárásról.
- 299/300 -
Olaszországban 1984-től kezdődően komoly erőfeszítéseket tettek az eljárási törvény megalkotására, míg végül 1996-ban meg is született a törvény. Számunkra ennek összehasonlító jogi vonzatai voltak jelentősek, amennyiben valamennyi létező eljárási törvényt (a magyart is) megvizsgáltak, így már maga az előkészítő munka is jelentős tudományos eredményeket produkált.
Spanyolország 1978-as és Görögország 1975-ös alkotmányai szintén kifejezik azt az alkotmányos igényt, hogy az állampolgári jogokat az igazgatási eljárásokban védeni szükséges, s ennek alapján az eljárási törvények meg is születtek, sőt azóta már reformjuk is bekövetkezett.
1982-ből származik a finn eljárási törvény, amely nem egy törvényben tartalmazza ugyan valamennyi eljárási kérdéskört, pl. a bírói jogorvoslatokét sem,[13] de a maga módján korrektül és egyedi módon szabályoz kérdéseket. Különösen tanulságos a számunkra pl. az önkormányzati ügyek és az államigazgatási ügyek kettéválasztása, s ezen belül az, hogy önkormányzati ügyekben egy sajátos, az ügyfeleken kívül az érintetteket is megillető jogorvoslati jogosultságot is statuál.
1993-ban Japán is megalkotta a maga eljárási törvényét. Mint általában, ez alkalommal is európai mintákat vettek alapul, s ebből egy olyan korszerű szabályozás állt elő, ami az európai jogfejlődés számára sem érdektelen. A japán szabályozás célja az volt, hogy az európai minták alapján a formalizált eljárások garanciákat nyújtó szerepét igyekezzen hasznosítani. Az a sajátos helyzet állt tehát elő, hogy míg Európa az utóbbi időszakban egyre jelentősebb szerepet szán a nem formalizált eljárásoknak, addig Japánban ez mintegy hagyományként él. Összehasonlító jogi szempontból tehát itt ismételten bebizonyosodott azon tétel igazsága, hogy a modern társadalmak jogi megoldásaikat tekintve hasonló eredményre jutnak függetlenül attól, hogy milyen hagyományokat követve jutnak el oda.
Kiemelkedő törvényalkotási terméke volt a II. világháború utáni eljárási jogalkotásnak Németország 1976-ban megalkotott eljárási törvénye. E törvény az igazgatási processzusokat legszélesebb értelmezésükben ragadja meg, vagyis messze túllépett a hatósági ügyként ér-
- 300/301 -
telmezett eljárásfelfogáson. Voltaképpen az igazgatási aktusokat helyezi szabályozásának középpontjába. Egyebek között rendelkezéseket tartalmaz az igazgatás előkészítő cselekvéseiről, szolgáltatásairól, szabályozási körébe vonja a közigazgatási szerződéseket éppúgy, mint az igazgatástervezési tevékenységét.
A német eljárási rendben hierarchikusan elrendezett bírói fórumrendszer előtt támadhatók meg a közigazgatási határozatok. Benyújtható megállapításra és szolgáltatásra irányuló kereset is, s a közigazgatási szerződések is megtámadhatók, bár ennek feltételei némiképp eltérőek. Problémát okoz a gyakorlatban, hogy a közigazgatási döntések bírói megtámadhatóságáról szóló törvény korábbi, mint az eljárási törvény, s így bizonyos igazgatási cselekvésekre (pl. előkészítő cselekvések vagy közigazgatási szerződések) az maradéktalanul nem alkalmazható.
Ugyancsak érdekes intézménye a német igazgatási eljárásnak az államigazgatási panasz, amelyet a formátlan jogorvoslatok körébe sorolnak. Ez lényegében nem más, mint a határozatot hozott közigazgatási szervvel való egyezkedés az esetleges hibák, fogyatékosságok orvoslására. (A jogi hibák orvoslására azután természetszerűleg nyitva áll még a közigazgatási bíráskodás.)
Az osztrák törvény 1925-ből származott, a magyar törvénynek is mintául szolgált. Reformja ugyanolyan okból van napirenden, mint hazánkban. A munkálatok 1997-ben kezdődtek egy nagy összehasonlító jogi konferencia megtartásával, mely számos jelenetős problémára mutatott rá.
Egy másik szempont, ami az eljárási törvény reformja során semmiképp nem hagyható figyelmen kívül, az Európa Tanács tárgyra vonatkozó előírásai. Ezek nem részletekbe menő szabályokat, hanem inkább alapelvi jellegű rendelkezéseket tartalmaznak, amely az eljárási jog határainak kiterjesztése nélkül is érvényesíthetők.
Az Európa Tanács Miniszteri Bizottsága egy 1977-es határozatában leszögezte, hogy bár a tagállamok államigazgatási eljárási rendjében mutatkoznak - el nem hanyagolható - különbségek, az alapelveket, a vezérelveket illetően azonban nagyfokú egyetértés mutatkozik.
A határozat (resolution) fair eljárás alatt az alábbi öt követelménynek eleget tevő igazgatási eljárást tekinti. Amely biztosítja:
1. a meghallgatáshoz való jogot az igazgatási eljárásban;
2. a lényeges tények megismeréséhez való jogot;
3. a jogi tanácsadásra való jogot;
4. az államigazgatási szerv indoklási kötelezettségét;
- 301/302 -
5. az államigazgatási szerv kötelezettségét arra, hogy döntésének megtámadhatóságára felhívja a figyelmet.
Ezen kívül van még egy ajánlás (recommendation) 1980-ból a diszkrecionális hatalomról, erről azonban ez alkalommal - bár természetesen témánk szempontjából ez sem lenne lényegtelen - nem kívánunk részletesebben szólni.
Ezek elvek közül most kettőt emelnék ki, mint olyat, amelyek tekintetében - meggyőződésem szerint - jogrendszerünk még mindig kívánnivalókat hagy maga után. Az egyik az információkhoz való hozzájutás, illetve információszabadság, a másik pedig a részvételhez való jog értelmezése.[14]
További, immáron tartalmi szempontból is jelentős rendelkezések születtek a közigazgatási ügyekben való ideiglenes bírósági védelemről, közigazgatási szankciókról, illetve sok személyt érintő közigazgatási eljárásokról.[15] Ez utóbbi ajánlás többféle módszert is megjelöl arra vonatkozóan, hogy a tömegeket érintő eljárásokban ki és hogyan lehet jogosult arra, hogy az érintettek körét képviselhesse államigazgatási eljárásokban.
Mind az Európa Tanács (ET) ajánlásai, mind a nemzetközi összehasonlítás azt mutatja tehát, hogy az eljárási törvény újrakodifikálása többet jelent az immanens problémák kezelésénél. Az is feladata kell legyen, hogy megteremtse a feltételeit egy korszerűbb közigazgatási működés felé való elmozdulásnak, méghozzá az alábbi főbb területeken:[16]
a) Az állampolgárok jogainak garantálása ma már nem is annyira a jogorvoslatok megfelelő rendjében, illetve az eljárási jogosultságokban
- 302/303 -
keresendő, mint inkább abban, hogy az ügyféli jogokat az előzetes eljárás szakaszára is ki kell terjeszteni.
b) Tudvalévő, hogy a közigazgatás működése részben nem formalizált eljárásokban testesül meg. Ezek állampolgár-közelivé tétele (részvételi jogok biztosítása) nagymértékben emelheti a közigazgatás hatékonyságét, s egyben megbízhatóságát.
c) Végső soron ugyanez a helyzet az olyan esetekben, amelyek nálunk rendre hatósági döntéssel végződnek, s amelyeket azután jogorvoslattal meg lehet támadni, amely ügyek azonban megoldhatók lennének oly módon is, hogy létrejöjjön egy alku a hatóság és az állampolgár vagy annak szervezetei között. Hatályos eljárási törvényünk az egyezségnek egy olyan formáját ismeri, amelyben két ellenérdekű ügyfél szerepel, s a közöttük létrejött egyezséget hagyja jóvá az államigazgatási szerv. Ez valójában az államigazgatási jogviszonyokban ritka, s eddig nem volt lehetséges, hogy valójában az alku a közigazgatási szerv és a vele kontaktusba kerülő fél között is létrejöhessen. Pedig ez számos gondot megoldana, s nagyobb garanciát jelentene az ügyfél érdekeinek érvényesíthetősége szempontjából. A nagy gond itt a jogszerűség (nehogy jogellenes alkuk is létrejöhessenek, ám ez megoldható pl. úgy, hogy minden ilyen egyezséget felsőbb szinten jóvá kell hagyatni, illetőleg ki kell terjeszteni azok körét, akik az ilyen egyezségeket megtámadhatják.)
d) Az iménti problematikával összefüggésben áll az a másik kérdés is, miszerint szükséges lenne az érintettség kategóriájának kiterjesztésére, ami a közigazgatás működésének nagyobb fokú nyitottságát biztosítaná. Az a tény, hogy jogi szabályozásunk (adatvédelmi törvény) a közérdekű ügyekben lehetővé teszi a tájékozódást, még nem biztosítja az abban való fellépés lehetőségét is.
e) Ugyancsak nem megfelelő szabályozásunk nemzetközi összehasonlításban, de még az ET követelményeit tekintve sem az ún. tömegeket érintő eljárások, nagyberuházások tekintetében. Az ET - mint említettem - már itt többféle megoldást is elfogadhatónak tart, ezzel szemben a mi eljárási törvényünk csak annyit tesz lehetővé, hogy az ilyen eljárás illetve az abban való döntés hirdetmény útján legyen közzétehető, illetve hogy ilyenkor tárgyalás legyen tartható, ám azt, hogy ki milyen joggal képviselheti az érintetteket, nem tisztázott. Marad tehát az egyéni megtámadás lehetősége vagy a protestálásé, amelynek eredményessége meglehetősen kétes kimenetelt sejtet.
- 303/304 -
f) Nemzetközi tapasztalatok alapján megfontolandó kérdés még a közigazgatási rendeletalkotás, illetve a szubvencionálás tekintetében az eljárási jog szabályainak kiterjesztése.
g) Sajátos, s hazai jogrendünkben eddig még meg nem oldott kérdést vet fel az informatika elterjedése a közigazgatásban, mely ugyancsak érint eljárási kérdéseket is, nevezetesen pl. a beadványok kérdését. E tekintetben találkozunk olyan jogi megoldással (Finnország), mely bármely írásos formában a hatósághoz eljuttatott beadvánnyal való foglalkozást kötelezővé tesz a hatóság számára. Hazai szabályozásunk az elektronikus aláírásról ennek a problémának a megoldására nem ad kellő választ.
Az eljárási kódex szabályozási koncepciója az alábbi lényeges kérdések tekintetében tartalmaz javaslatokat.[17]
- 304/305 -
1. Az általános és különös eljárási szabályok viszonyában[18] az 1981. évi I. törvény megalkotásakor az előbbiek elsődlegességét biztosító koncepció érvényesült. Eszerint a különös eljárási szabályok csak akkor térhetnek el az Áe.-től, ha azt az Áe. valamilyen formában megengedi. Az eltérés lehetőségét a törvény jelenleg az alábbi kategóriák felállításával biztosítja:
a) A kivett eljárások, mint az közismert, azok az eljárások, amelyekre az Áe. hatálya nem terjed ki [Áe. 3. § (7) bek.]. A kivett eljárások körébe jelenleg két ügyfajta: a szabálysértési, valamint az állampolgársági eljárás tartozik; az előbbi az Áe., az utóbbi pedig az állampolgársági törvény hatályba lépése óta. A "kivett" eljárások közül az állampolgársági eljárás kiemelése nem látszik indokoltnak és könnyűszerrel megszüntethető a jelenlegi állapot.
b) A külön eljárások vonatkozásában, ahol az Áe. a maga egészében szubszidiárius, tehát az Áe. hatálya csak akkor vonatkozik rájuk, ha a speciális jogszabály másként nem rendelkezik [Áe. 3. § (6) bek.] a szabályok elemzése azt mutatta, hogy a külön eljárások száma az eredeti 4-ről 17-re emelkedett, vagyis az Áe. 3. § (6) bekezdése a módosítások legkedveltebb célpontjának számít.
Az 1990-es évek jogalkotására az Áe. alóli kibúvás, a másodlagos szerepre kárhoztatás jellemző. A módszerek széles skálát ölelnek fel, a finom és elegáns, még legális megoldásoktól egészen a nyílt törvénysértésig. Az Áe. szubszidiáriussá minősítése azonban gyakran nem jelent tényleges vagy lényegi eltérést az általános szabályoktól. Ezért a felülvizsgálat feltehetően abba az irányba fog mutatni, hogy a törvényhozás megpróbálja ezeket az eljárásokat az általános szabályozás körébe vonni.
c) Minden más esetben az államigazgatási eljárásokra vonatkozó jogszabályok az Áe. rendelkezéseitől csak akkor térhetnek el, ha azt maga az Áe. megengedi (az Áe. egyes rendelkezései tartalmaznak konkrét felhatalmazást az eltérésre [Áe. 3. § (8) bek.].
- 305/306 -
Több olyan jogszabály is megjelent továbbá, amelyek mindenfajta felhatalmazás és kötöttség nélkül tartalmaznak az Áe.-től eltérő normákat. (Tehát önkényesen, vagyis törvényellenesen kodifikáltak.)
A javasolt megoldási lehetőségek közül az egyik az lenne, ha nem az eljárási törvénytől, hanem annak csak egyes, értelemszerűen konkrétan meghatározott rendelkezéseitől lehetne csak eltérni. A másik alternatív megoldási mód arra irányulna, hogy a különös eljárási szabályokat a törvény az általános eljárási kódex második részébe szerkesztenék be. Mindenképpen abba az irányba mutatnak azonban a javaslatok, hogy a privilegizált eljárások száma lényegesen csökkenjen.
2. A közigazgatási alapeljárást illetően több vonatkozásban javasol a koncepció változásokat részben az új informatikai eszközök kínálta lehetőségek, részben az ügyféli jogok kiterjesztése érdekében.
Az önkormányzati hatósági ügyek az ezen ügyek sajátosságait mindenképpen érvényesíteni kellene az eljárási kódexben, s ezen ügyeket mindenképpen az Áe. keretei között kellene szerepeltetni. Az Áe. hatályának egyszerű kiterjesztése ugyanis ezen ügyekre nem volt szerencsés, s a jelenlegi szabályozás ezáltal kissé kaotikussá, nehezen áttekinthetővé vált. Alapvető hiányossága a hatályos szabályozásnak, hogy az ügyfelek jogorvoslati joga nem biztosított egységesen az önkormányzati hatósági ügyekben. Ennek oka az, hogy a hatáskör címzettje, a képviselőtestület dönthet arról, hogy a hatáskör gyakorlásának jogát fenntartja magának, avagy átruházza azt bizottságára, vagy a polgármesterre. Ha átruházta a hatáskört, úgy az ügyben hozott határozat ellen a képviselő-testülethez lehet fellebbezni, ha nem ruházta át a hatáskört, úgy a hozott határozat ellen közigazgatási úton nincs helye jogorvoslatnak. Márpedig ez a helyzet ütközik a jogorvoslathoz való jog alapelvével, nem beszélve arról, hogy eltérő jogérvényesítő helyzetet teremt különböző településen élő polgárok között azonos ügyekben.
Nem tisztázott az az elv sem, amelynek alapján jelenleg egy ügytípus önkormányzati hatósági üggyé válik. Megfelelő definíció hiányában nehezen magyarázható, miért önkormányzati hatósági ügy a helyi támogatás vagy a segélyezés megállapítása, és miért nem az a bérlakás-juttatás, vagy a sport, illetve kulturális célú támogatás.
Figyelmet érdemel az a tény is, hogy a képviselő-testület mint az anyagi és eljárási jogban kellő szakértelemmel nem rendelkező szerv jár el és dönt.
Az önkormányzati törvényt módosítva minden elvi aggály nélkül lehetővé lehetne tenni, hogy a jegyző járjon el első fokon önkormányzati hatósági ügyekben.
- 306/307 -
Az alapeljárás elintézési határidőre vonatkozó rendelkezései a jelenleginél differenciáltabb megközelítést igényelnek. A közigazgatási ügyek gyors intézéséhez nem csupán az ügyfélnek fűződik méltánylandó érdeke, hanem az eljáró hatóság és a társadalom számára is fontos, hogy az ügyek gyorsan, ámde szakszerűen intéződjenek.
Úgy tűnik, a jövendő szabályozás nem fogja a jelenlegi általános harminc napos elintézési határidőt általános érvénnyel felemelni, minthogy egyrészt ez a szabály mélyen beépült a köztudatba, másrészt az ügyek nagy részének intézésére elegendő. Ugyanakkor - különösen a gazdasági élet változásai kapcsán - jelentősen nőtt azon ügyek száma, melyek előkészítése bonyolult, összetett munkát igényel és elbírálása során a harminc napos határidő nem tartható.
A koncepció készítői szerint a kizárás jelenleg hatályos szabályai elavultak, különösen azon ügyek esetében, ahol az önkormányzat az ügyfél, vagy az érintett az ügyben.
Igen érzékeny területe az egész alapeljárásnak a szakhatóság közreműködésének mikénti szabályozása. A jelenlegi szabályozás szerint a szakhatóság hallgatása, illetve határidő mulasztása esetén a hozzájárulását megadottnak kell tekinteni. A szakhatóság esetleges mulasztása így jóvátehetetlen következményekkel járhat, a szabály kiiktatása esetén viszont az eljárások elhúzódhatnak, aminek több káros következménye is lehet, például az hogy befektetők elkedvetlenedhetnek. Semmiképpen sem tekinthető a szolgáltató jellegű közigazgatás szempontjából megfelelő megoldásnak az, ha a törvény a szakhatósági hozzájárulás beszerzését egyszerűen az ügyfélre hárítja, elképzelhető azonban, hogy ezt lehetővé tegye, illetőleg eltérést engedjen az Áe.-től, vagyis felmentést adjon az említett hallgatólagos hozzájárulást tartalmazó szabály alól.
A szakértői véleményt illetően a jogtudomány, illetve a joggyakorlat eltérő álláspontot képvisel. A jogtudomány képviselői általában úgy látják a közigazgatás döntését célszerű lenne a szakvéleményhez kötni, a gyakorlat beérné azzal, hogy ez alól kivétel legyen tehető. Számunkra mindenképpen lehetetlennek tűnik a határozat merev szakvéleményhez kötése, mivel ellenszakértői vélemény is beszerezhető, ilyen esetben valakinek döntenie kell, ám minthogy valóban szakkérdésről van itt szó, elképzelhető, hogy az ilyen ügyek szakértői testület elé legyenek utalva.
Kitér a koncepció arra is, hogy egy letűnt kor infrastrukturális feltételeihez igazított idézésre vonatkozó szabályozást időszerű lenne egy
- 307/308 -
ügyfélbarát közigazgatás gondolatához igazítani. Ennek jegyében az idézést célszerű lenne kivételessé tenni, s ehelyett inkább a korszerűbb adatátviteli, informatikai távközlési eszközökre terelni át a hatóság és ügyfél közötti kommunikációt. E mellett a gazdasági és munkapiaci változások azt is szükségessé tehetik, hogy idézés helyett a előzetes időpont-egyeztetés váljon fő szabállyá, az idézés legfeljebb a hatóság akadályozásának szankciójává.
Az ügyfélbarát közigazgatás gondolatának az eljárási törvény egyéb intézményeiben is meg kellene jelennie. Példaként hozható fel az eljárás megindításával kapcsolatos szabályozás, amellyel kapcsolatosan célszerű lenne általánossá tenni azt, hogy az eljárás megindításáról az ügyfelet értesíteni kell, és kivételessé tenni az ettől való eltérés lehetőségét. A közigazgatási eljárás érdemi és eredményes elbírálását segítheti az ügyfél jogérvényesítési lehetőségei kibővítésén túl, ha az ügy összes körülményeit már a határozathozatal előtt megismerné.
Ugyancsak az említett szemléletmód érvényesülését szolgálná, ha a kérelemmel kapcsolatos szabályozás a "más" közigazgatási szerv nyilvántartásából történő adat beszerezését sem hárítaná az ügyfélre.
Az államigazgatási eljárási törvény különböző mulasztásokkal összefüggő bírságolásra vonatkozó szabályai elavultak és valójában a bírságok alacsony összegére való tekintettel kényszerítő hatásuk minimális. Ha a bírságolás az önkéntes jogkövetést kívánja erősíteni, úgy ez a bírságolás összegének felemelését igényli, s annak inflációkövetőnek kell lennie.
A számítástechnikai, informatikai, irodai és távközlési lehetőségek forradalmian új lehetőségeket kínálnak a jogalkotó számára. A közigazgatási eljárás szolgáltató és ügyfélbarát alapelvrendszeréhez igazodva, ezekkel élni is kell. A tárgyalás, az idézés, a bizonyítási eljárás, a határozat, a határozat közlése, az iratbetekintés különösen azok a jogintézmények, amelyekben technikák kínálta lehetőségekkel szélesebb körben élni lehetne és kellene.
Az anyanyelv használata tekintetében megfontolandó mindenképpen, hogy a jelenlegi, és mindenképpen liberálisnak tűnő, ámde rendkívül költséges szabályozás fenntartható-e a külföldi ügyfelek, az idegen nyelvű iratok, külföldi okiratok és bizonyítékok számának növekvő száma mellett is. Leegyszerűsítve: az elvárás úgy is megfogalmazható, hogy az anyanyelv használatára és a tolmácsra vonatkozó szabályok kidolgozásánál az európai uniós tagállamok vonatkozó jogi szabályaira figyelemmel célszerű eljárni.
- 308/309 -
Az eljárás során feltárt tények, adatok megismerésének joga az ügyfelek számára kiemelt jelentőségű. Éppen ezért az iratokba való betekintés szabályainak más törvényekkel és az alaptörvénnyel való összhangba hozatala képzelhető csak el.
A határozatokra vonatkozó hatályos szabályok különbséget tesznek az érdemi és az eljárási határozatok között jogorvoslati szempontból is. Az érdemi és az eljárási határozatokat formailag is el lehetne és kellene különíteni egymástól akként, hogy a jogorvoslattal megtámadható döntés változatlanul a közigazgatási határozat elnevezést, míg a meg nem támadható, eljárási jellegű döntés más elnevezést, (pl. közigazgatási végzés) kapna.
A koncepció is kitér arra az általunk korábban már felvetett kérdésre, mely szerint egyes mérlegelési jogkörbe tartozó kérdésekben az anyagi jog keretei között biztosítható lenne az ügyfél és a hatóság közti ügydöntő egyezség létrehozása. Azokban az esetekben, ahol egy ügy eldöntésére több jogszerű lehetőség is kínálkozik (pl. bizonyos építéshatósági kérdések, méltányossági ügyekben részletfizetés), ott mindenképpen bevezethető lenne ez az intézmény.
A hatósági ellenőrzéssel összefüggésben az az álláspont tűnik támogatottnak, miszerint ezt a jogintézményt a közigazgatási eljárás általános szabályrendszeréből ki kellene emelni és külön törvényben szabályozni. Ezt a gondolkodást erősíti az a sommázható értékelés, miszerint a hatósági ellenőrzések eredményessége, hatékonysága alacsony fokú. Ez azonban nem annak következménye, hogy a hatósági ellenőrzés az eljárási törvény keretein belül szabályozott, hanem abból fakad, hogy annak sikeres végzéséhez szükséges kényszerítő intézkedések és megfelelő szankciók nem állnak a jogalkalmazók rendelkezésére. Márpedig megfelelő eszközrendszerek kimunkálására és szabályozására szükség van, méghozzá nem ügyfélellenesen, hanem épp érdekükben. Vagyis a kötelezettségeiket nem teljesítőkkel szemben kellene határozottabban fellépni annak érdekében, hogy az ügyfeleket és a környezetükben élőket az ő jogaikat jogellenesen zavarókkal szemben meg lehessen védeni.
3. A közigazgatási eljárás jogorvoslati rendszere jelenleg három elemből áll, úgymint a) közigazgatási első fok, b) közigazgatási másodfok és c) közigazgatási bíróság.
Alapvető alkotmányos követelmény, hogy minden első fokú közigazgatási határozat ellen lehessen fellebbezéssel élni. (Nem feltétlenül
- 309/310 -
önálló fellebbezéssel, esetenként elegendő az érdemi határozat elleni fellebbezésbe foglalt járulékos fellebbezés.)
A koncepció szerint jogorvoslati fórumként csak olyan szerv jöhet szóba, amelynek a konkrét ügyben való elfogulatlansága és pártatlansága - a döntést hozó szervhez való viszonya alapján - nem kérdőjelezhető meg. A jogorvoslati fórumnak azonban nem szükségképpen kell magasabb területi szinten működnie, mint az első fokon eljárt szervnek: jogállami szempontból teljes értékű lehet a horizontális jogorvoslati fórumrendszer is. A fellebbezést elbíráló szervnek sem kell szükségképpen "felettes" szervnek lennie, nagyon is elképzelhető - Nyugat-Európa szerte ismert és alkalmazott modell -, hogy a fellebbezést olyan, megfelelő szakértelemmel rendelkező, pártatlan testület bírálja el, amelynek ez a kizárólagos feladata.
A koncepció a fórumrendszerrel kapcsolatosan is újszerű megoldásokat vet fel. Ilyenek például a bizottság, a közigazgatási választott bíróság, vagy "quasi választott bíróság", sőt akár egy a közigazgatás szervezeti keretei között működő "quasi bíróság" lehetőségét sem zárja ki.[19]
Az előbbi kérdéssel szorosan összefügg az azonnali végrehajthatóság kimondhatóságának kérdése is. Az elkészült anyag szerint - s összhangban az Európa Tanács-i ajánlásokkal - ezt indokolt lenne lényegesen korlátozni.
A semmisség jogintézménye továbbfejlesztése mindenképpen az egyik olyan terület, amelyet változatlanul hagyni nem lehetséges, differenciáltabban megközelíteni azonban feltétlenül szükséges, méghozzá a jóhiszeműen szerzett és gyakorolt jogokkal való összefüggésben. Bár e kérdéskört a koncepció részletesebben nem fejti ki, annyi e nélkül is prognosztizálható, hogy az érvénytelenség és semmisség között a törvényben is mindenképpen különbséget kell tenni, s ennek keretei között valószínűleg a törvényességnek nagyobb teret kell engedni a jóhiszeműen szerzett jogok rovására. A semmiségnek okai lehetnének:
a) a joghatóság, hatáskör, vagy illetékesség hiánya (ide értve a jogellenes hatáskörelvonását és szakhatóság döntésének figyelmen kívül hagyását is);
b) a döntéshozóval szemben alkalmazott kényszer vagy fenyegetés, amely közvetlen hatással volt a meghozott döntésre;
- 310/311 -
c) a jogszabályban meghatározott forma mellőzése, ha ezt a jogszabály semmisségi okká nyilvánította;
d) az olyan súlyos eljárási törvénysértés, amelyet a jogszabály kifejezetten semmisségi okká minősített;
e) az olyan bűncselekmény, amely közvetlen hatással volt a meghozott döntésre, feltéve, hogy a bűncselekmény elkövetését jogerős bíróság ítélet megállapította.
A semmisség esetében nincs létjogosultsága semmiféle jogvesztő határidőnek, legyen bár szó egy évről, háromról vagy tízről. A semmisség kérdésében ugyanis nem két alkotmányos értéket: a jogbiztonságot és a törvényességet kell valamilyen módon - esetleg kompromisszum árán -"összebékíteni" egymással. Egy hatósági aktus olyan súlyos jogi fogyatékosságról van ugyanis szó, amelyet az időmúlás sem orvosolhat.
A jogorvoslati rend reformja kapcsán felvetődött továbbá, vajon lenne-e mód arra (a politikai feltételrendszert figyelembe véve is), hogy a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatát szervezetileg elkülönült közigazgatási bíróságok végezzék. Ennek alternatívája az, hogy a jelenlegi rendszert továbbfejlesztve az egységes bírósági szervezeten belül nyerjen nagyobb szakmai önállóságot és tekintélyt a közigazgatási bíráskodás. Kompromisszumos megoldásként átalakítható a jelenlegi rendszer úgy, hogy első fokon a régiónként szervezett közigazgatási bíróságok döntenek a jogvitákban.
A felülvizsgálati kérelmeket az elképzelések szerint a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma bírálná el, amelynek legfőbb feladata az országosan egységes ítélkezési gyakorlat biztosítása. A korlátlan felülvizsgálati jog a gyakorlatban nem vált be, hiszen egy-egy közigazgatási tanács előtt jelenleg közel ezer ügy van, ami lehetetlenné teszi a gyors döntést. A beérkezéstől számított másfél-két év elteltével tudják csak kitűzni tárgyalásra a tanácsok az ügyeket.
A jogorvoslati jog ésszerű korlátozása - úgy tűnik - sem a nemzetközi egyezményekkel, sem az Alkotmánnyal nem ellentétes. A nemzetközi megállapodások csupán arra kötelezik hazánkat, hogy a közigazgatási határozatok bírói felülvizsgálatát biztosítsa, de a felülvizsgálati fokozatok számát nem írják elő. A felülvizsgálat jogát tehát célszerű korlátozni, és akkor a törvény előírhat a Legfelsőbb Bíróság Közigazgatási Kollégiuma számára ügyintézési határidőket. Nem tartható ugyanis a jelenlegi helyzet, hiszen a közigazgatási szervek általában 30 napon belül döntenek, ám a bírósági felülvizsgálat - jogorvoslat esetén - három-négy évig is eltarthat.
- 311/312 -
Feltétlenül indokolt az Áe. 72. § (4) bekezdésében foglalt tilalmi lista átfogó felülvizsgálata, mely szerint bármely törvény, bármifajta megszorítás nélkül kizárhatja a bírósági felülvizsgálatot. Nem ártana e tekintetben valamilyen - az absztrakció viszonylag magas szintjén megfogalmazott - fékeket beépíteni a törvényszövegbe, amelyek azután konkrét "fogódzót" jelentenének.
Az ügyészi óvás bizonyos értelemben a biztonsági szelep szerepét tölti be a jogorvoslati rendszerben. Ezért a koncepció némi módosításokkal szükségesnek tartja a fenntartását, az ügyész perlési lehetőség kereteit bővítve. Itt is felmerül, hogy az ügyész a jóhiszeműen szerzett jogokra való tekintet nélkül óvhasson.
Szükséges az újrafelvételi kérelemnek önálló jogorvoslati fajtaként történő beillesztése az Áe. jogorvoslati rendszerébe. Elvi okokból felülvizsgálandó a közigazgatási szerv jogellenes mulasztása esetére szóló jogorvoslati szabályozás. Egy demokratikus jogállamban csupán egyféle megoldás jöhet szóba, a hatáskörrel rendelkező illetékes szerv rászorítása arra, hogy tegyen eleget eljárási kötelezettségének. Ennek érdekében a felettes (állami törvényességi felügyeletet ellátó) szervet, illetőleg a bíróságot hatékony jogi eszközök alkalmazására kell feljogosítani (a magas összegű, ismételten kiszabható, személyre szóló bíróságot és a fegyelmi eljárás kezdeményezését is ide értve).
4. A közigazgatási végrehajtási eljárás[20] szabályait lényeges szigorítani kellene beleértve a bírságolást is, el kellene különíteni az eljárást önkormányzati és egyéb ügyekben. A végrehajtási eljárás önálló eljárási fajtaként is szabályozható lenne, s az önálló végrehajtó szervezet felállítását is szorgalmazza a koncepció, minthogy valóban az egész eljárás értelmét kétségessé teheti, ha a határozatok végül is csak megszülettek, de nem kerülnek végrehajtásra.
Az eddig kifejtettek mutatják, hogy a lényeget tekintve nem egy, a jelenlegi eljárási törvény kereteit lényegesen túllépő kódex koncepciója formálódott ki. A törvény szövegezése kapcsán persze még sok minden történhet, mégis úgy gondolom, hogy ha a törvény részletes kidolgozása ezen keretek között marad, úgy alapvetően csak a hazai problé-
- 312/313 -
mák megoldására kerül majd sor. Egy valóban korszerű közigazgatási eljárás, működés törvényi megalapozásához azonban ez nem lesz elegendő, avagy a közigazgatás néhány alapvető intézményét érintő - e tanulmányban felvetett - rendelkezéseket általános érvénnyel más törvényekben kell elhelyezni.
***
by Katalin Szamel
The author summarizes the theoretical and practical problems raised related to the codification of procedural law, presenting n international overview on the up-to-date approaches. Meanwhile the author points out that these questions can be examined from a more extensive system of changes, namely the general state of codification of public administration. The change of political systems has brought about achievements in the codification of public administration, however, a new, coherent system which is up to the requirements of the age did not emerge yet, therefore there is a need for the change in the attitudes in several different accounts indeed.■
- 313 -
JEGYZETEK
[1] Vö. RÁCZ A.: Jogállam és közigazgatás. Magyar Közigazgatás, 1997/11. 641-645.
[2] A közigazgatás törvény alá rendelésének folyamatára ld. RÁTZ A.: A törvényesség és a közigazgatás. Akadémiai Kiadó, Budapest, 1990.
[3] A fogalom tisztázásra tett kísérletet ld. SAJÓ A.: A közérdekfogalom (Értelem-adási kísérlet) c. tanulmányában. In.: Van és Legyen a jogban. Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó - MTA Jogtudományi Intézet, Budapest, 1999. 239-269.
[4] Pl. 1976. évi 24. törvényerejű rendelet a kisajátításról. Közérdekű célnak minősülnek e tvr. 4. §-a szerint:
a) állami vagy helyi önkormányzati szerv, valamint az e szervek működéséhez szükséges gazdasági, igazgatási, oktatási, közgyűjteményi, közművelődési, szociális és egészségügyi létesítmény elhelyezése;
b) város- és községrendezés;
c) állami vagy önkormányzati beruházásban megvalósuló tömbszerű vagy telepszerű lakóház építés;
d) bányászat;
e) honvédelem;
f) közlekedés;
g) posta és távközlés;
h) közcélú erőmű létesítése, a villamos energia továbbítására szolgáló vezeték és berendezés elhelyezése, ha a létesítés, illetőleg az elhelyezés másként nem biztosítható;
i) vízgazdálkodás
j) a régészeti lelőhelyek és környezetük megóvása és feltárása;
k) műemlékvédelem és természetvédelem, ha a védelem másként nem biztosítható;
l) véderdő telepítése, védőfásítás és közérdekű erdőtelepítés;
m) építési tilalom alatt álló ingatlan tulajdonjogának megszerzése;
n) a volt egyházi ingatlanok tulajdoni helyzetének rendezéséről szóló 1991. évi XXXII. törvény 17. §-ának (2) bekezdése alapján az egyház részére történő átadás;
o) hőtermelő létesítmény és szolgáltatói hőközpont létesítése;
p) hulladékgazdálkodási közszolgáltatási létesítmény elhelyezésére, ha az másképpen nem biztosítható, és az ingatlanra vonatkozó hatályos terület-, illetve településrendezési terv az ingatlant ezen területfelhasználási egységbe sorolta.
[5] E jelenségre több tanulmányában is rámutatott az elmúlt tíz évben Verebélyi Imre. Ezek közül említeném meg: VEREBÉLYI L: Önkormányzati rendszerváltás és modernizáció. Magyar Közigazgatás, 2000/9. 521-528. Ugyanerre mutat rá: KARA Pál: Helyi önkormányzati rendszerünk értékei, fejlesztési lehetőségei. Magyar Közigazgatás, 1998/10. 577-581.
[6] Se szeri, se száma az e problémakört elemző tanulmányoknak, lényegében valamennyi közigazgatástudományt művelő hazai szerző hallatta szavát e kérdésben, így hát csak a legérdekesebbek közül sorolunk fel néhányat az alábbiakban: DUDÁS G.: A bírói jogértelmezés lehetőségei a magyar közigazgatási bíráskodásban. Magyar Közigazgatás, 1997/10. 599-607.; ZSUFFA I.: A közigazgatási bíráskodás Magyarországon. Magyar Közigazgatás, 1996/7. 385-389., LOMNICI Z.: A közigazgatási határozatok bírósági felülvizsgálatát nehezítő rendelkezések. Magyar Közigazgatás, 1995/7-8. 452-453.; Gondolatok a közigazgatási bíróvá válás feltételeiről. In.: A magyar közigazgatás korszerűsítésének elvi és gyakorlati kérdései (szerk. Fogarasi József). Unió, Budapest, 1996. 264-268.; KILÉNYI G: Az Alkotmánybíróság és a közigazgatási bíráskodás. Jogtudományi Közlöny, 1991/5-6. 111-116.
[7] A koncepció kialakítását megalapozó tanulmányok közül ld. LŐRINCZ L.: A kormányzás rendszerének és módszereinek változásai néhány országban. In.: Tanulmányok a kormány döntési rendszeréről (szerk.: Ficzere Lajos). Közgazdasági és Jogi Könyvkiadó, Budapest, 1994. 9-27.); VADÁL I.: A kormányzati konzultatív mechanizmus korszerűsítésének lehetőségei és fő irányai. A kormány működését segítő testületek korszerűsítéséről. Magyar Közigazgatás, 1998/3.
[8] Vö. VADÁL I.: A központi irányítás korszerűsítésének esélyei: a nem minisztériumi formában működő központi szervek racionalizálásának lehetőségei. Magyar Közigazgatás, 2000/12. 705-714., illetve BENDE-SZABÓ G.: Gondolatok a nem minisztériumi formában működő központi közigazgatási szervek jogállásáról. Magyar Közigazgatás, 2001/4. 193-205.
[9] A témához ld. egyebek között VADÁL I.: Az indirekt közigazgatási szervekről de lege lata és de lege ferenda. Magyar Közigazgatás, 1997/3. 135-143.; Uő.: Új megoldási formák és módszerek a közfeladatok ellátásában. In.: Emlékkönyv Ádám Antal egyetemi tanár születésének 70. évfordulójára (szerk.: Petrétei József). Dialog Campus Kiadó, Budapest-Pécs, 2000. 297-306.; SÁRKÖZY T.: Közjogi jogi személyek a Ptk-ban? Jogállam, 1993/2. 41-49.; FICSOR M. Z.: Köztestület és közalapítvány: közjogi jogi személyek a polgári törvénykönyvben. Jogtudományi Közlöny, 1994/3. 126-134.
[10] A hazai szabályozás szükségességét és lehetséges módjait taglalja MOLNÁR, M.-TABLER, M. M.: Gondolatok a közigazgatási szerződésekről. Magyar Közigazgatás, 2000/10. 597-610.
[11] Ld. Az államigazgatási eljárás általános szabályairól szóló 1957. évi IV. Törvény reformjára vonatkozó szakirodalmi javaslatok gyűjteménye (Összeállította: Szente Zoltán.) Magyar Közigazgatási Intézet (kézirat), Budapest, 1999. Az alábbi tanulmányokra támaszkodott: FICZERE L.-SZALAI É.: Gondolatok az államigazgatási eljárásjogi kódex felülvizsgálata kapcsán. Magyar Közigazgatás, 1998/7. 385-401.; NAGY M.: A közigazgatási jogi szankciórendszer és az új szabálysértési törvény. Jogtudományi Közlöny, 1999/10. 443-452.; GANCZERNÉ RAUSCH M.: Az eljárási törvény módosításának szükségessége - a gyakorlat tükrében. Magyar Közigazgatás, 1998/2. 101-108.; SOLYMOSI V: Az önkormányzati hatósági eljárás gyakorlata. Magyar Közigazgatás, 1997/4. 236-244.; CSEH T: Az önkormányzati hatósági eljárás sajátos vonásai és problémái. Magyar Közigazgatás, 1997/6. 366-377.; PAULOVICS A.: Elsődlegesség és másodlagosság az államigazgatási eljárásban. Jogtudományi Közlöny, 1998/7. 20-29.; KILÉNYI G: Szankciók és kényszerintézkedések a közigazgatási eljárásjogban. Magyar Közigazgatás, 1998/2. 65-100.; SZALAI É.: A közigazgatási jogorvoslati rendszer továbbfejlesztése. Magyar Közigazgatás, 1996/3. 129-153.; HARGITAI J.: Határon átlépő közigazgatás és a közigazgatási eljárás reformja. Magyar Közigazgatás, 1998/12. 716-723.; GÜNTHER B.: Az államigazgatás hatósági fórumrendjéről. Comitatus. (Önkormányzati Szemle), 1995/6. 7-17.; FARKAS L: Az államigazgatási eljárás általános és különös szabályainak felülvizsgálata elé. Magyar Közigazgatás, 1994/5. 291-305.
[12] A fejlődéstörténethez ld.: Verwaltungsverfahrensgesetze des Auslandes. I-II. (hrsg.: Ule, C. H.) Duncker & Humblot, Berlin, 1967.; illetve SCHWARZE., J: European Administrative Law. Sweat and Maxwell, London, 1992.; Eljárási jog a közigazgatásban (szerk.: Lőrincz L.). Osiris, Budapest, 2000.
[13] Tekintettel arra, hogy a finn jogalkotás termékeihez való hozzáférést mind a mai napig nehezítik a nyelvi nehézségek, hadd hivatkozzunk ez alkalommal egy szokatlan forrásra, nevezetesen egy szakdolgozatra, amelyet az a BKE Államigazgatási Karán készített egy finnül beszélő hallgatónk, aki dolgozatának mellékleteként az finn eljárási tárgyú jogszabályok egy részét le is fordította. Ld.: PEREGI D.: A közigazgatási eljárás Finnországban. Szakdolgozat, 2000.
[14] Ld. SZAMEL K.: Az államigazgatási eljárás újraszabályozásának elvi és gyakorlati kérdései. Magyar Jogászegylet kiadványa. Budapest, 1994. 104-111., illetve kéziratként a kodifikációs bizottság számára írott összehasonlító tanulmányát. MAKI. (kézirat), Budapest, 1999. 25.; VEREBÉLYI I.: Az államigazgatási eljárási kódex reformjához. In.: A közigazgatás törvényessége (szerk.: Csefkó Ferenc). A Korszerű Közigazgatásért Alapítvány kiadványa, Pécs, 2000. 201-211., mely előadásként elhangzott a Szamel Lajos Tudományos Emlékülésen.
[15] R (89) 8 számú ajánlás a közigazgatási ügyekben való ideiglenes bírósági védelemről; R (91) 1. számú ajánlás a közigazgatási szankciókról; R (87) 16 számú ajánlás a sok személyt érintő közigazgatási eljárásokról.
[16] E tendenciák megfogalmazásánál figyelembe vettük annak a konferenciának a konklúzióit, amelyet 1997-ben Bécsben tartott az "Fortschritte und Entwicklungsmöglichkeeiten der Verwltungsvervahrenskodifikation" és az ÖGG (Östereicsche Gesellschaft der Gesätzgebung). Ld. a konferencia fő szervezőjének nyilatkozatát: SCHÄFFER, R: Impulse für ein zeitgemässes Verwaltungsverfahren. http://www.salzburg.com/zeitung 697/03/22/gericht-5179.html
[17] Minthogy a szabályozási koncepció amelyet itt alapul vettünk nem volt publikus, nem jelent meg folyóiratban, szeretnénk e helyütt hivatkozni azokra a főbb publikációkra, melyek a koncepció-készítés fázisában vagy azt követően jelentettek meg a témában érintett szerzők. BÉRCESI E: Néhány újabb gondolat az államigazgatási eljárási törvény felülvizsgálata kapcsán. Magyar Közigazgatás, 1999/3. 113-118.; BERÉNYI S.: Az államigazgatási eljárási kódex és a közigazgatás törvényessége. A közigazgatás törvényessége. Szamel Lajos-emlékkönyv. (Szerk.: Csefkó E). Szamel Lajos Tudományos Emlékülés Kiadványa, Pécs, 2000. 187-199.; HAJDÚ M.: A bírság mint közigazgatási szankció. Jogtudományi Közlöny, 2000/3. 82-89.; KILÉNYI G.: A közigazgatási eljárásjog átfogó tudományos elemzése. Magyar Közigazgatás, 2000/3. 129-156.; KISGYURA A.: Az államigazgatási határozatok és a köztartozások végrehajtásának szabályai. A szabályozás és a gyakorlat hiányosságai. 1-2. rész. Magyar Közigazgatás, 1999/7. 388-396., 1999/8. 436-448.; LOMNICI Z.: A bírói jogorvoslat lehetőségei a közigazgatási eljárások tekintetében. Magyar Közigazgatás, 2000/4. 193-200. LÖVÉTEI I.: A közigazgatási eljárásjog kialakulása. Juratissimus Author. Jogtörténeti tanulmányok Nagyné Szegvári Katalin tiszteletére (szerk.: Rácz L.). HVG-ORAC, Budapest, 2000. 55-82.; PATYI A.: Néhány kodifikációs szempontú megjegyzés az önkormányzati hatósági eljárások szabályairól. Magyar Közigazgatás, 2001/1. 18-37.; PAULOVICS A.: Az államigazgatási ügy intézésére feljogosított egyéb szervek az Áe. tükrében. Magyar Közigazgatás, 2000/2. 92-97.; SZÖLLŐS L.: Önkormányzati hatósági ügyekkel kapcsolatos jogorvoslat, különös tekintettel a bizottsági döntésekre. Magyar Közigazgatás, 1999/11. 649-655.; TILK P: Az államigazgatási alapeljárás néhány problematikus kérdése. Magyar Közigazgatás, 2001/3. 151-159.
[18] Az általános és különös eljárási szabályok viszonyáról IVANCSICS Imre és BÉRCESI Ferenc készített igen alapos elemző tanulmányt, amely eddig nem látott napvilágot, pedig a teljeskörű felmérés minden szakmabéli számára jól használható, s egyben tartalmilag is kétségbevonhatatlanul mutat rá arra, hogy a kialakult helyzet ismét indokolatlanul bonyolult, a sokrétű szubszidiaritás megkérdőjelezi az Áe. tényleges hatályosulását.
[19] Ez az eredeti felvetés KILÉNYI Gézától származik, akitől nem áll távol az a gondolat, hogy a jogorvoslati rend radikális reformját kezdeményezze.
[20] Méltatlanul elhanyagolt kérdése ez a hazai közigazgatási szakirodalomnak, pedig evidens, hogy a közigazgatási határozatok meghozatalának csakis akkor van értelmük, ha a végrehajtásra valóban sor kerül. Ennek elrendelését a közigazgatási szervek igyekeznek elkerülni nem akarván "konfrontálódni" klienseikkel, de ez az állapot nyilvánvalóan tarthatatlan, mert az állam tekintélyét rombolja. A koncepció számára a témáról KÉKI László készített tanulmányt. MAKI (kézirat), Budapest, 2000. 17.
Lábjegyzetek:
[1] Szamel katalin, tudományos főmunkatárs, MTA Jogtudományi Intézete, Budapest. E-mail: szamelk@jog.mta.hu
Visszaugrás
