Berkes Lilla[1]: Alkotmányozás Magyarországon és máshol[2] (JK, 2012/11., 478-481. o.)

A Jakab András és Körösényi András szerkesztésében a közelmúltban megjelent "Alkotmányozás Magyarországon és máshol" című konferenciakötet elvitathatatlanul tartogat meglepetéseket az olvasó számára. Már maga a gondolat, hogy a politikatudomány és az alkotmányjog-tudomány néhány jeles kutatójának együttműködéséből született, előrebocsátja, hogy a látásmód, a hordozott üzenet az alkotmányozást semmiképpen sem az azt körülvevő politikai kontextustól mentesen, sterilen kívánja láttatni. A másik érdekesség, ami rögtön szemet szúr, amint az érdeklődő olvasó kinyitja a könyvet és átnézi a tartalomjegyzéket, az a szerzők változatossága. Olvashatunk Lánczi Andrástól, Szigeti Pétertől, Tölgyessy Pétertől, Szente Zoltántól vagy éppen Bozóki Andrástól - megannyi, egymástól lényegesen eltérő nézetrendszer jelenik meg a lapokon.

1. Talán furcsa egy kissé, hogy egy 2010. december 20-án tartott konferencia előadásait olvashatjuk, hiszen ismert, hogy az alkotmányozás igazi lendületet - vagy nevezzük inkább igazi fordulatnak - csak ezt követően kapott. Át is érződik kissé az eufória - nem kevés kritikai felhanggal persze -, amely akkor uralkodott a jogtudomány és politikatudomány szereplőin. Az Országgyűlés Alkotmányelőkészítő Eseti Bizottságához sokan eljuttatták állásfoglalásukat, valódi vita zajlott arról, hogy milyen tartalommal is bírjon az új alkotmány. A kötet alapjául szolgáló konferenciát közvetlenül azt követően rendezték, hogy megjelent a Bizottság alkotmánykoncepciója, így az írások mozgatórugójaként e koncepció szolgált. Ami aztán, mint tudjuk, egy vonatút során a semmivé lett. Mégsem állítható, hogy haszontalan lenne e kötet, szerzői ugyanis általánosságban közelítették meg az alkotmányozás kérdéskörét, Sólyom László bevezetőjétől eltekintve minden egyes tanulmány olyan tartalmat hordoz, amely bármikor hivatkozható, ugyanis az alkotmányozó hatalom eredetét, az alkotmányozás indokait, vagy éppen módszereit ismertetik, elemzik és vonnak le belőle következtetéseket.

2. Mindez látható már a kötet szerkezetén is. Három részre tagolták a tanulmányokat a szerkesztők: elmélet és eszmetörténet, alkotmányozás egykor és máshol, illetve alkotmányozás Magyarországon, 1989-2010 címre hallgatnak az egyes fejezetek.

Az elnevezések némiképpen megtévesztőek, a tanulmányok jelentős része, így a harmadik fejezet alá tartozók is inkább elméleti kérdéseket taglalnak.

A kötet Sólyom László nyitó előadásával indít, aki ugyan előrebocsátja, hogy dicsérni szándékszik az elkészült koncepciót, mondanivalója nagy része mégis éles kritika: különösen az alkotmánybíróság átalakításának, illetve az alapjogkorlátozás módjának akkori tervei kapcsán hasonlítja az elképzeléseket az 1989-es MSZMP-s államszocialista elképzelésekhez.

Az első részben kapott helyet Lánczi András, Győrfi Tamás, Techet Péter és Szigeti Péter egy-egy tanulmánya. Lánczi András azt a kérdést járja körül, hogy egyáltalán szükség van-e írott alkotmányra, illetve miért is került sor azok megszületésére. Szembeállítja a modern írott alkotmány eszméjét az alkotmány korábbi eszméivel, hangsúlyozva, hogy az "csak" egy törvény, nem pedig társadalmi szerződés. Ettől függetlenül a modern alkotmányok kapcsán kitér a szerződéselméletekre, ahogyan a természetjogi filozófia tanaira is. Arra a következtetésre jut, hogy a racionalitás mélységét tekintve, vagyis hogy miért is születik meg egy kartális alkotmány, valójában nincs nagy különbség a természetjogi és az írott alkotmányok között. Álláspontja szerint ugyanakkor jobban alkalmazkodnak a népuralom szükségleteihez, mégha a hatalomgyakorlást tekintve sok újat nem is hoznak. Némileg lemondóan állapítja meg, hogy a hatalom korrumpál, az írott alkotmányok nem növelték az egyéni felelősséget, sokkal inkább közösségi felelősséggé alakították át a politikai döntéseket, mely során mindegyik hatalmi ág a másikra hárítja a felelősséget. A magyarországi viszonyokra kitérve kiemeli, hogy leginkább azért volt szükség új alkotmányra, mert a régi a rendszerváltás során felgyülemlett politikai feszültségeket nem volt képes kezelni.

Győrfi Tamás a parlamenti többség hatalomgyakorlásának korlátait vizsgálja, ezek közül is leginkább az alkotmánybíráskodást.

- 478/479 -

Megközelítése szerint először azt a kérdést kell feltenni, hogy indokolt-e egyáltalán a parlamenti többség hatalmának korlátozása, és ha igen, miért, az ugyanis meghatározza, hogy milyen tartalmi korlátoknak kell megfelelnie egy alkotmánynak. A procedurális demokrácia-felfogással szemben kiáll amellett, hogy a többségi döntésnek vannak tartalmi korlátai. Kiindulópontja ugyanakkor annak megállapítása, hogy a politikai liberalizmus nem feltétlenül jár bizonyos erkölcsi álláspontok indokolatlan privilegizálásával, illetve a procedurális demokrácia alapjaiban véve nem tudja kiszűrni a "nem megfelelő" (vagyis előítéleten, tudatlanságon, stb. alapuló) preferenciákat. A tartalmi korlátokkal kapcsolatban amellett foglal állást, hogy az alkotmánybíráskodás sok tekintetben erkölcsi állásfoglalás, amit álláspontja szerint nem a bíráknak, sokkal inkább a törvényhozónak kellene megtennie.

Techet Péter bizonyos tekintetben Győrfi Tamáshoz hasonlóan szintén az alkotmányozó akarat megfontolásait járja körbe. Kiindulópontja, hogy az alkotmány születése politikai eljárás, és mint olyan, a hatalom ereje révén jön létre. Sikerét nem az elvont és merev etikai normák alapján lehet megítélni, hanem azt a gyakorlati megvalósulása adja, egyben igazolja is. Elismeri ugyan, hogy a modern alkotmányok egyre több értéket vonultatnak fel, ezek azonban meglátása szerint egy olyan exkluzív és kognitíve zárt gondolkodást hoztak a jog világába, amely attól merőben idegen. Vizsgálja a szerző, hogy az alkotmányozás során mi korlátozhatja az alkotmányozót, ennek során elveti az etikai elveket és a normatív szabályokat is, végül arra jut, hogy a korlátok az alkotmányozás természetéből - a folyamat lényegéből, céljaiból, az abban résztvevő alanyokból - fakadnak: azaz a jogi és politikai kultúra lehet a korlát, amelyben vagy szervesültek az elvek, vagy sem. Végül kitér arra, hogy mi vezet az így létrejött norma, jogrendszer elfogadásához, amely álláspontja szerint nem jogi folyamat, sokkal inkább a szankciótól való félelem, a társadalmi imitáció, illetve a belső azonosulás vezet el hozzá.

A szerzők közül talán Szigeti Péter fogalmazza meg a legsúlyosabb kritikát az alkotmányozási folyamattal szemben. Kiindulópontja szerint, ha szükség van új alkotmányra, vizsgálni kell, hogy honnan nyeri el a politikai legitimitását egy politikai többség az alkotmányozáshoz, illetve milyen garanciák vannak arra, hogy az új alkotmány ne pusztán egy kisebbségé, és ne egy belső kényszer útján létrejött dokumentum legyen. E kérdések tükrében elemzi az 1898-90-es, illetve az 1991-től 2010. április 25-ig terjedő időszakot, továbbá a 2010. április 25. utáni helyzetet. Álláspontja szerint az ekkor kialakult erőviszonyok közepette győzedelmeskedhet a guvernamentalista felfogás a liberális, jogállami radikalizmus felett, eleshet az önkorlátozás, ezzel együtt pedig az alkotmányosság és a jogállamiság is. Kétséges számára, hogy ilyen körülmények között az új alkotmány képes-e megszerezni azt az elismertséget, követni készséget, amellyel bírnia kellene.

3. A második részben Horváth Attila, Hahner Péter, Pócza Kálmán, Szente Zoltán, Halász Iván, illetve Arató Krisztina és Lux Ágnes tanulmányait olvashatjuk.

Horváth Attila az 1790-től egészen 1949-ig terjedő időszak legfontosabb, előremutató alkotmányjogi javaslatait veszi sorra, a II. József uralkodását követő lépésekkel kezdve az 1946. évi I. tv.-el bezárólag. E korszak hozta magával ugyanis az egész magyar jogrendszer reformját és modernizációját.

Hahner Péter a 18. század végi egyesült államokbeli, illetve francia alkotmányozást ismerteti, mint két, előttünk álló végletet: mindkét alkotmányozás a felvilágosodás talaján születve, a rendi korlátok lebontását tűzte ki célul, azonban míg az amerikai egyértelműen sikeresnek minősíthető, a francia egy évet sem élt meg. Most, hogy túl vagyunk a magunk alkotmányozásán, érdekes és rendkívül tanulságos azt e két példához hasonlítani. Csak néhány példát kiemelve, az 1791-es francia alkotmány egy párhónapos folyamat eredménye, amit az éppen hatalmon lévő csoport alkotott, teljes mértékben elvetve a múltat, gyökeresen új társadalmi rendet létrehozva, áthatotta az idealizmus és a nemzeti akarat korlátozhatatlanságának elve. Ezzel szemben az amerikai alkotmányozás a kompromisszumokra épült, hosszantartó folyamat eredménye, az ideális helyett az optimális megoldásokra törekedett, a hangsúly a hatalom önkorlátozásán volt, illetve népszavazás erősítette meg. Hanhner Péter nem von le különösebb következtetés a tanulmány végén, pusztán egy - utólag rendkívül találónak minősíthető -mondatot szúr oda: jobban tették volna a franciák, ha kevésbé bíznak saját tévedhetetlenségükben.

Pócza Kálmán tanulmányában olyan egységes módszertan kialakítására törekszik, amely alkalmas az alkotmányozási folyamatok összehasonlító elemzésére. Egységes szempontrendszert alakít ki, melynek részei az alkotmányozáshoz vezető körülmények, az eljárás egyes fázisai, az elfogadottság vizsgálata, illetve kitér a módszertani előfeltevésekre is. A körülményeken belül különböztet az alkotmányozás szubjektuma, időpontja, időtartama, az alkotmányozó ismeretszintje és a rá ható kényszer között. Az eljárásnak hét fázisát különbözteti meg: előzetes konzultáció, választás, eljárásrend szabályozása, konzultáció, szövegezés, vita, elfogadás. A folyamatot a legitimitás elnyerése zárja, mely lehet formális, ebben az esetben azonban fennáll a veszélye annak, hogy a legitimitás kétséges, illetve lehet empirikus is. A tanulmányhoz csak annyit lehet hozzáfűzni, hogy várjuk a 2011-es alkotmányozás e szempontok alapján történő elem-

- 479/480 -

zését és más példákkal való összehasonlítását a szerzőtől.

Szente Zoltán a második világháború utáni európai alkotmányozási eljárásokról ír, bemutatva ezen eljárások sokszínűségét. Kiemeli, hogy e sokszínűség ellenére nincs arra példa, hogy az alkotmányozás során egyes alapvető kérdésekben ne jött volna létre konszenzus a legfontosabb politikai erők között. A konszenzus hiánya ugyanis súlyos zavart okozhat a későbbiekben a legitimitás terén, az alkotmányt pártalkotmánynak fogják tekinteni, mely hibát nem lehet orvosolni. Mindez álláspontja szerint végső esetben akár arra is alkalmas lehet, hogy veszélyeztesse a közjogi rendszer stabilitását és demokratikus jellegét.

Halász Iván az 1989 utáni középeurópai (cseh, lengyel, szlovák) alkotmányozó folyamatokat elemzi és értékeli. A némileg hasonló múlt ellenére három egymástól eltérő alkotmányozás mutatkozik meg az olvasók előtt, és külön érdekessége a tanulmánynak, hogy bemutatja a közelmúltban felmerült terveket is az elfogadott alkotmányok módosítására. Megállapítja, hogy a cseh és a lengyel alkotmány meglehetősen stabilnak bizonyult az elmúlt években, nem került sor nagyobb módosításokra. Csehországban időközben felmerült a közvetlen államfőválasztás, illetve a kancellári típusú kormányzás erősítésének terve, a vita még zajlik. Szlovákiában ezzel szemben felmerült az új alkotmány terve is, bevezették a közvetlen elnökválasztást, illetve 2009-ben átfogóan módosították az alkotmányt.

Arató Krisztina és Lux Ágnes - némileg kilógva a többi tanulmány közül - az Európai Unió rövid életű alkotmányozási kísérletét mutatja be. Amellett érvelve, hogy az alkotmányos szerződés is alkotmánynak tekinthető, arra a következetésre jutnak, hogy az Európai Unió egy speciális képződmény, melynek testületei egy sui generis alkotmánytervezetet dolgoztak ki. Mégis kudarcnak tekintik az "alkotmányozási" folyamatot, mert ugyan a Lisszaboni Szerződés az Alkotmányos Szerződés szinte egészét átvette, mégis hiányoznak azok az elemek, amelyek a politikai unió irányába mutathatnának. Ez talán nem feltétlenül baj - tehetnénk hozzá.

4. A harmadik részben helyezték el a szerkesztők Bozóki András, Szűcs Zoltán Gábor, Tölgyessy Péter és Horkay Hörcher Ferenc tanulmányait.

Bozóki András az 1989-es fordulat alkotmányozását vizsgálja, a kerekasztal-tárgyalásokat közvetlenül megelőző időszaktól egészen a négyigenes népszavazásig. Pozitívumnak tekinti, hogy a magyar politikai átmenet a lehetőségek határáig tárgyalásos úton zajlott, a népszavazás révén pedig a társadalom zárhatta le a múltat. Ez mindenképpen figyelemreméltó kijelentés, legalábbis annak tükrében, hogy pl. Lánczi András az ekkor megszületett alkotmány - mert azt ne vonjuk kétségbe, hogy ez egy új alkotmány volt, mégha a száma nem is változott - egyik gyengeségének minősítette, hogy nem volt képes a rendszerváltáskor felgyülemlett politikai feszültségeket feloldani. Több mint 20 év távlatából már sokan vannak, akiknek újdonságot jelent az akkori események leírása, értékelése, és egyben érdekes olvasni a közélet több mostani szereplőjének akkori megnyilatkozásait.

Szűcs Zoltán Gábor az 1994-1998 közötti időszak alkotmányozási kísérleteit elemzi, ami azért is jelentős, mert az alkotmány-alaptörvény körüli (nemzetközi) viták során kissé elsikkadt az a tény, hogy nem ez az első alkotmányozási kísérlet a rendszerváltás utáni Magyarországon. Három fogalomalkotási stratégiát különböztet meg - az identifikációst, a szubsztantívat és az epochalistát -, amelyek a vitára hatottak. Identifikációs alatt azt a stratégiát érti, amikor az alkotmányosság fogalma összefonódik a politikai önmeghatározással, az epochalista olyan stratégia, amely egy meghatározott történeti környezetben érvényes értékek vagy szükséges intézmények gyűjtőneve és mint olyan jelenik meg az érvelésben, a szubsztantív érvelés során pedig morális értékekkel azonosították az alkotmányosságot. E három fogalomalkotási stratégia megjelenését mutatja be az 1994-1998 közötti vitákban, végső soron arra a következetésre jutva, hogy a lényegi viták - mindegy, milyen érvekkel igazolja tetteit egy politikai szereplő - úgysem kerülhetők el.

Tölgyessy Péter a magyar parlamentarizmus hagyományaitól indítva jut el a Fidesz alkotmányozásáig - nem kevés kritikai éllel. A szerzők közül egyedül ő - illetve Horkay Hörcher Ferenc - él azzal a lehetőséggel, hogy a konferencia után eltelt időszakot is figyelembe véve írja meg tanulmányát, így e kritika már az Alaptörvényé is. Kiemeli, hogy nem tudni, kik a tényleges szerzői, az alkotmányszöveg nyilvánosságra kerüléséhez képest három hét múlva meg is volt a végszavazás, ugyanakkor arra is kitér, hogy a rendszerváltó alkotmányos alapszerkezet formálisan alig változik. (Akkori) álláspontja szerint ennek az az oka, hogy a fundamentális átalakítás vagy a kormánytöbbségnek lenne kellemetlen, vagy pedig a várható európai visszhang miatt nem kerülhetne arra sor. Az Alaptörvény társadalmi legitimációja álláspontja szerint ingatag, az abban lefektetett elveket a sarkalatos törvények rontják le és félő, hogy a tényleges problémák megoldása helyett csupán ismétlődő rendszerváltoztató igényeket kelthet.

A kötet záró tanulmánya Horkay Hörcher Ferencé, aki a Nemzeti hitvallását elemzi. Megállapítja, hogy partikuláris történelmi utalásokból és egyetemes értéktételezésekből áll. Maga is észleli, hogy külső szemlélő számára furcsa a történelmi sikeres felemlegetése, de ezt annak tudja be, hogy az elmúlt száz év meglehetősen sok negatívummal járt, így e pozitív események hivatkozása a politika számára lehet jelentős. Álláspontja szerint a közösségi és egyéni értékek listája a de-

- 480/481 -

mokratikus értékek melletti elkötelezettség bizonyítéka, illetve amellett érvel, hogy az Alaptörvény értelmezése szempontjából jelentős tényező a Nemzeti hitvallás.

Az Alaptörvény megszületésével lezáródott tehát egy hosszú éveken át tartó vita az új alkotmány mellett és ellen érvelők között. Most már az a kérdés, hogy az elfogadásnak körülményei miatt óhatatlanul felmerülő legitimációs deficitet hogyan lesz képes kezelni, illetve képes lesz-e egyáltalán. Az mindenesetre már most látható, hogy az új alkotmányos rendszer működik, vagyis a gyakorlat részévé vált, talán az idő majd meg is hozza azt a fajta elismertséget, amellyel egy alkotmánynak mindenképpen rendelkeznie kell. A kötettel kapcsolatban annyit még meg szükséges jegyezni, leginkább a szerkesztők felé: lassan időszerű lenne egy újabb konferencia, ahol a fenti kötet szerzői értékelhetnék az eddigi tapasztalataikat. ■