A Kormány 2001. év első félévi munkatervében szerepel a Magyar Nemzeti Bankról szóló 1991. évi LX. törvény (MNB tv.) módosítása. A törvénymódosítás alapvetően két elvárásnak kíván megfelelni, így a jegybanki függetlenség megtartását és erősítését, valamint Magyarország Európai Unióhoz való csatlakozása során felmerülő jogharmonizációs feladatokat kívánja törvényi szinten megvalósítani. A jelen tanulmány célja annak bemutatása, hogy jogi szempontból a jelenleg hatályos jegybanki szabályozás szempontjából a módosításnak milyen elvárásoknak kell megfelelnie.
A törvénymódosítás megítélése szempontjából elengedhetetlen annak vizsgálata, hogy az elmúlt két év során a magyar gazdaság folyamatos stabilitásában jelentős szerepet betöltő "bankok bankjának" jogi helyzete - különös tekintettel a jegybanki függetlenség igényére - miként valósult meg. A jelenleg hatályos MNB tv. az MNB politikamentes, független szerepét a hatalmi ágakhoz kapcsolódása tekintetében jól szabályozott, mind intézményi, mind személyi szinten elhatárolt jogi konstrukcióban juttatja érvényre.
A törvény kifejezetten biztosítja az MNB intézményi szintű politikai függetlenségét azzal, hogy a jegybank éves beszámolóját az Országgyűlés fogadja el (MNB tv. 2. §), továbbá az országgyűlési képviselőknek joguk van az MNB elnökéhez kérdéseket intézni. Az MNB szervezete tekintetében kiemelendő, hogy alapszabályát a közgyűlés állapítja meg és azt az Országgyűlésnek be kell mutatni [MNB tv. 54. § (3) bek.] A jegybank tisztségviselőinek megválasztása tekintetében szintén jelentős szerepet kap az Országgyűlés azzal, hogy az elnök és az alelnökök kinevezése során bizottsági meghallgatást ír elő a törvény, valamint az MNB felügyelő bizottságának elnökét és további három tagját az Országgyűlés választja meg (MNB tv. 63. §).
A köztársasági elnök jogosítványai a személyi kérdések tekintetében jelennek meg. Az MNB elnökét hatéves időtartamra a miniszterelnök javaslatára a köztársasági elnök nevezi ki, illetve menti fel [MNB tv. 58. § (2) bek], az alelnököket az MNB elnökének javaslatára a miniszterelnök egyetértése alapján szintén a köztársasági elnök nevezi ki ugyancsak hatéves időtartamra [MNB tv. 59. § (1)-(2) bek.], míg a jegybanktanács további, az elnökön és alelnökökön kívüli tagjait a miniszterelnök - az MNB elnökének véleményezése mellett - javasolja a köztársasági elnöknek kinevezésre MNB tv. 57. § (3) bek. c) pontja.
A kormány jogosítványai az MNB működésével kapcsolatban akként jelenítődnek meg, hogy állást foglal az éves monetáris politikai irányelvekről azoknak az Országgyűlésnek történő bemutatása előtt (MNB tv. 44. §), valamint az MNB-vel egyetértésben határozza meg az árfolyamok megállapításának és befolyásolásának rendjét. A kormány tagjai közül a miniszterelnöknek és a pénzügyminiszternek vannak nevesített hatáskörei, így a kormányfőnek javaslattételi joga van a jegybanktanács külső tagjaira [MNB tv. 57. § (2) bek. c) pontja], míg az alelnökök esetében az MNB elnökének előterjesztése alapján egyetértési jogot gyakorol [MNB tv. 59. § (1) bek.]. A pénzügyminiszter az MNB közgyűlésén az államot képviseli, illetve a felügyelő bizottságba két tagot jogosult delegálni (MNB tv. 64. §).
Az előzőekben vázoltak alapján látható, hogy az MNB jelenlegi intézményi struktúrája, a tisztségviselők megválasztási rendje összetett, jól kidolgozott modellt valósít meg, biztosítva a jegybank függetlenségét az aktuálpolitika lehetséges befolyásától. A Magyar Nemzeti Bank ilyen szintű, garanciákkal biztosított függetlensége indokolt, hiszen a monetáris politika meghatározása során alapvető nemzeti érdek a politikai befolyástól mentes, szakmai kritériumok alapján működő jegybank létezése. Az MNB tv. 6. §-a kifejezetten deklarálja, hogy a jegybank a monetáris politika kialakítása és megvalósítása kapcsán teljes önállóságot élvez, és expressis verbis kizárja a kormány utasítási jogát e feladatkörében foglaltak teljesítése során. A közelmúlt eseményeinek áttekintése során érzékelhető ennek jelentősége az időközben végelszámolás útján megszűnt bécsi székhelyű Central Wechsel- und Credit Bank AG (CWAG) esete kapcsán. A CWAG az MNB külföldi kereskedelmi bankjaként működve jelentős veszteséget halmozott fel, és a veszteség rendezése számos kritikai észrevételt indukált. A veszteség rendezésével kapcsolatban az Országgyűlés és a kormány több intézkedést hozott, mindenkor figyelmet szentélve annak, hogy ezek a jegybank monetáris függetlenségét ne érintsék. Ennek keretében feleleveníthető az, hogy az Országgyűlés Gazdasági Bizottságán belül létrejött és több mint egy éven át működő tényfeltáró albizottság csak az MNB kereskedelmi banki tevékenységének vizsgálatára korlátozódott, és a felelősség legmagasabb szintű megállapítását tette lehetővé. A tényfeltáró albizottság jelentése után a miniszterelnök intézkedésére a függő személyi kérdések is rendeződtek az MNB-ben, így a megüresedett jegybank alelnöki poszt betöltésre került, lehetővé téve ezáltal a jegybanktanács határozatképességét és működőképességének fenntartását. Megemlítendő az is, hogy a CWAG rossz portfoliójának átadásával kapcsolatban több kormányhatározat született, ezek azonban az MNB számára - alkotmányjogi helyzetét tiszteletben tartva - utasítást nem tartalmaztak, függetlenségét nem sértették, annál is inkább, mert végül a CWAG rossz portfoliójának értékesítése kormányzati ellenőrzés mellett a CWAG keretein belül valósult meg.
A személyi függetlenség záloga az, hogy az MNB-re háruló feladatok ellátásáért és a jegybank irányításáért felelős MNB elnök személyében független, vagyis tisztségét a törvényben előírt határidőnek megfelelően tölti ki. Az ország külföldi megítélése és a pénzügyi élet szereplőinek elvárása szempontjából - különös tekintettel az Európai Unióhoz való csatlakozási szándékra - nem közömbös, hogy a legitim módon kinevezett jegybankelnök a kormányciklusokat átlépve is megmarad tisztségében.
A jegybanktörvény módosításának alapvető célja a meglévő független jegybanki működés további erősítése. A jegybanktörvény módosítására vonatkozó javaslatot a pénzügyminisztérium már elkészítette, azonban az még nyilvánosságot nem kapott, de a sajtóban napvilágot látott több koncepció eltérő radikalizmust mutatva sejtet változtatásokat. A leginkább koncepcionális áttörést előirányzó változat szerint a jelenlegi elnöki és alelnöki tisztségek he-.lyett a bank vezetését egy elnök és egy elnökhelyettes látná el. Ezzel kapcsolatban alkotmányos aggályok merülnek fel, hiszen az Alkotmány jelenlegi szövege nevesíti az elnököt és az alelnököket, ennek megfelelően tehát a törvénymódosítás alkotmánymódosítást is feltételez. A kevésbé radikális módosítási koncepció alapvetően arra irányul, hogy az MNB elnökének munkáját egy elnökhelyettes és egy szűk köm igazgatóság segítené. Ennek az irányítási struktúrának a bevezetése kapcsán azonban szabályozásra vár a korábban kinevezett két alelnök megbízatásának kérdése, amelyre talán a legelegánsabb megoldást az kínálja, hogy a módosító törvény átmeneti szabályai között rendelkeznének arról, hogy megbízatásuk időtartamát kitöltve szű-nik meg tisztségük. A jegybanktörvény módosításának koncepciója szerint a jegybanktanács szerepét egy ún. monetáris tanács venné át, amelynek tagjai az elnök és elnökhelyettesen kívül a köztársasági elnök által kinevezett további tagok lennének. Szintén az átmeneti rendelkezések körében szükséges szabályozni a jegybanktanács jelenlegi külső tagjainak megbízatásával kapcsolatos kérdéseket.
A jegybanktanács helyét esetlegesen felváltó monetáris tanács tagjai tevékenységüket munkaviszony keretében látnák el. A monetáris tanács határozatainak végrehajtását és a jegybank operatív működésének irányítását igazgatóság végezné, amelynek tagja lenne az MNB elnöke és elnökhelyettese, valamint a monetáris tanács választott tagjai közül három fő. A választott igazgatósági tagok megbízatásukat a tulajdonosi jogok gyakorlójától kapnák. Nem eldöntött kérdés, hogy az MNB elnökhelyettesének és a monetáris tanács tagjainak díjazását ki állapítja meg, valamint hogyan biztosítható a monetáris tanács szakmai működtetése abban az esetben, ha az igazgatósági tagok eleve meghatározzák a monetáris tanács döntéséhez szükséges többséget. Az MNB működésének ellenőrzése során kiemelt szerepet kapna a tulajdonosi jogok gyakorlója által öt évre megválasztott könyvvizsgáló, akire feltehetően az Állami Számvevőszék tesz javaslatot.
Az Európai Unióhoz való csatlakozás mint politikai cél megvalósítása magában hordozza a közösségi jog átvételének szükségességét. Az ezzel kapcsolatos szakmai előkészítő munka évek óta folyik, és ebben az MNB mindig kiemelkedő szerepet vállalt. Ebben a körben alapvető elvárásként jeleníthető meg a jegybank és a költségvetés közötti finanszírozási kapcsolat megszüntetése. A Magyar Köztársaság 2001. és 2002. évi költségvetésről szóló 2000. évi CXXXIII. törvény érinti az MNB ilyen irányú kapcsolatát és rögzíti, hogy "a jegybank a központi költségvetésnek hitelt nem nyújthat, állampapírt közvetlenül nem vásárolhat". Emellett a költségvetési törvény módosítása során tervezeti szinten megjelent az a törvényhozói szándék, hogy a költségvetési törvény keretei között deklarálják azt, hogy az MNB elsődleges célja az árstabilitás biztosítása, és a jegybank a kormány gazdaságpolitikáját csak ennek alárendelten támogathatja. Ez a módosítás azonban elmaradt, bár az intézményi függetlenség szintjén ennek az új célnak a megfogalmazását kell előtérbe helyezni.
Mint az ismert, 1993 júniusában a koppenhágai Európa Tanács hozta meg azt a politikai döntést, amely alapján az Európai Unió bővítését elképzelhetőnek tartották. A politikai szándék alapvetően három fő kritériumot határozott meg, így
- a demokrácia stabilitását biztosító intézményrendszer, jogállamiság, az emberi és kisebbségi jogok tiszteletben tartását, illetve védelmét;
- működő piacgazdaság fenntartását, amely képes az Európai Unión belüli versenyben helytállni; valamint
- az Európai Uniós tagsághoz elengedhetetlen acquis communautaire átvételét és a nemzeti jogrendszerbe való beillesztését, továbbá a politikai, gazdasági és a monetáris unió céljainak elfogadását.
Ezt követte 1997. decemberében a luxemburgi Európai Tanács által elfogadott Agenda 2000, amely a bővítés szempontjából előtérbe került államokkal történő tárgyalások alapját képezte. Ehhez párosult az euró bevezetésével összefüggésben szükséges pénzügyi-gazdasági és jogi feltételrendszer kialakítása, illetve az Európai Unió államaiban való elfogadása. Az ily módon meghatározott feltételrendszer a pénzügyi rendszer tekintetében négy fontos kérdéskörben irányzott elő jogharmonizációs feladatok, amely területek a következők:
- az egyes tagállamok jegybankjainak függetlensége a KBER-hez (Központi Bankok Európai Rendszeréhez, European System of Central Banks) való kapcsolata miatt, pénzügyi területen az acquis átvétele,
- a bővülés eredményeként az Unióhoz csatlakozó tagállamok jegybankjainak integrációja az euró rendszerébe,
- az euró bevezetéseként szükségessé váló egyéb pénzügyi jogszabályok módosítása.
A továbbiakban elsősorban a jegybanki függetlenség kérdésével foglalkozunk részletesen. Az újonnan felvételre kerülő tagállamok jegybankjai a KBER tagjaivá válnak, amely egyben azt a szigorú megkötést is maga után vonja, hogy a tagállamok jegybankjainak döntéshozó testületei teljes függetlenséget kell, hogy élvezzenek. Ez gyakorlatilag az adott tagállam kormányzatától és a törvényhozó szervétől való, mind költségvetési, szakmai, intézményi, személyi és pénzügyi szempontból való önállóságot feltételez.
A költségvetéstől való függetlenség szempontja abban nyilvánul meg, hogy a központi költségvetés számára hitelt a jegybank nem nyújthat, így a korábban Magyarországon alkalmazott likviditási hitel megszüntetése szakmailag indokolt, hiszen az ellentétben áll az Európai Unióról szóló szerződéssel.
A jegybank szakmai, működési függetlensége tekintetében a közösségi jogi ELŐÍRÁSOKNAK megfelelően hangsúlyozottan ki kell emelni azt, hogy a jegybank egyetlen célja az árstabilitás elérése és, fenntartása. Emellett az Európai Unióról szóló szerződésben meghatározott jegybanki feladatokat (bankjegy- és érmekibocsátás, deviza- és aranytartalék képzése és kezelése, belföldi fizetési és elszámolási rendszer hatékony működésének biztosítása, statisztikai adatgyűjtés) lehet felsorolni az ehhez kapcsolódó monetáris instrumentumok (számlavezetés, hitelnyújtás, nyíltpiaci műveletek, értékpapír-kibocsátás, kölcsönfelvétel, értékpapír leszámítolás, kötelező tartalék szabályozása stb.) meghatározásával.
A jegybank intézményi függetlensége tekintetében elsődleges előírás az, hogy az MNB az árstabilitás érdekében fejti ki tevékenységét, valamint a KBER, illetve az EKB (Európai Központi Bank, European Central Bank) relációjában előírt feladatait teljesíti. Ennek megfelelően a jegybank a Kormány gazdaságpolitikáját csak az euró-övezethez csatlakozásig támogathatja, azonban ez sem veszélyeztetheti elsődleges céljának megvalósítását. A csatlakozást követően pedig a jegybank monetáris autonómiája megszűnik, hiszen az árstabilitás mellett az Európai Unió gazdaságpolitikáját köteles támogatni. Ennek megfelelően ez intézményi szinten kiterjed arra is, hogy a Kormány tekintetében tájékoztatási kötelezettség marad fenn, hiszen a csatlakozó jegybankok, illetve azok döntéshozó szervei számára sem az Unió intézményei, sem pedig az adott tagállam kormánya vagy más szerve rendelkezést, utasítást nem adhat, illetve más módon sem gyakorolhat befolyást. Ennek származékos vonatkozása az is, hogy egyben a monetáris politika vonatkozásában az MNB felügyelő bizottságának hatáskörét meg kell szüntetni.
A személyi függetlenség tekintetében a tagállam nemzeti jogában, jegybanktörvényében garantálni kell azt, hogy a jegybankelnökök hivatali ideje minimum öt év legyen, és az elnök felmentése tekintetében csak hivatalának betöltése tekintetében előírt feltételeknek való meg nem felelés, vagy súlyos vétség (mulasztás, hiba) esetén legyen lehetőség. Az ennek nem megfelelő felmentés esetén jogorvoslatként az Európai Bírósághoz lehet fordulni. A szabályozás logikája egyértelműen a kormányzati ciklustól való eltérést predesztinálja, ami teljes politikai függetlenséget jelent. Természetesen a monetáris tevékenység teljes függetlenségéhez szükséges az is, hogy a monetáris politikát irányító szerv valamennyi tagja esetén hasonló feltételrendszer kerüljön kialakításra, különös tekintettel a KBER-hez kapcsolódó feladatok elvégzésére. A teljes személyi függetlenséget hivatott az is biztosítani, hogy a jegybanki döntéshozó testület tagjai nem láthatnak el olyan feladatokat, illetve nem lehet olyan érdekeltségük, amely őket törvényhozói, más testületi, kormányzati, vagy akár helyi közigazgatási szervhez, esetleg üzleti tevékenységhez kötné.
A teljes jegybanki függetlenség további fontos előfeltétele az, hogy megfelelő pénzügyi forrás álljon rendelkezésére ahhoz, hogy feladatait el tudja végezni, és e tekintetben törvényhozó vagy kormányzati szerv akár közvetlen befolyással se tudjon bírni. Ennek megfelelően olyan jogszabályi környezetet kell teremteni, amelyben a jegybank a KBER-hez fűződő feladatainak ellátását nem akadályozhatja meg valamely szervtől való pénzügyi függősége.
Mint említettük az Európai Közösségek jogának megfelelő jegybanktörvény kialakítása feltételezi azt, hogy az MNB-nél működő felügyelő bizottság a monetáris kérdések tekintetében hatáskörrel ne rendelkezzen - ami az elmúlt évek gyakorlatának törvényi szintre emeléséhez vezetne -, hiszen a felügyelő bizottság az ügyrendje szerint monetáris kérdéseket nem tárgyalt. A személyi függetlenség tekintetében a hatéves időtartamra választott tisztségviselők szintén biztosítják a kormányváltástól való függetlenséget, ezt az időtartamot azonban tanácsos a jegybanktanács külső tagjai tekintetében is alkalmazni a jelenleg három éves megbízási idő helyett. Megfontolandó továbbá az MNB elnökének, alelnökeinek és a jegybanktanács tagjainak felmentését a közösségi jog által meghatározott egységes felmentési rendszerben szabályozni, amely csak a törvényi kritériumoknak megfelelő, mérlegelési jogkört nem tartalmazó, taxatív esetekben ad erre lehetőséget. Fontos továbbá a jegybank pénzügyi függetlenségének megvalósítása is, ennek megfelelően az, hogy a törvény által mindig biztosított legyen a feladatai ellátásához szükséges pénzügyi fedezet. Végül figyelembe kell venni továbbá az Európai Központi Bank szempontjából felmerülő integrációs szakmai és technikai kérdéseket is. Az előzőekben felsorolt tárgykörökhöz szervesen kapcsolódik az a szabályozási igény is, hogy az Európai Unióhoz történő csatlakozás utáni integrációs kapcsolattartási követelményeknek meg kell jelenniük a jegybanktörvényben. Ennek megfelelően az MNB elnöke tagja lesz a KBER Általános Tanácsának, illetve az MNB adatszolgáltatási kötelezettséggel tartozik az EKB irányában.
A jogharmonizációs követelményeknek megfelelően megvalósítandó jegybanktörvény-módosítás eddig nyilvánosságot kapott koncepciói tekintetében alapvetően az alábbi kérdéskörök szakmai áttekintése és gondos mérlegelése szükséges.
A jelenlegi szabályozás szerint - az MNB tv. 54. §-a alapján az MNB részvénytársasági formában működik, azonban a 85. §-a alapján a Gt. rendelkezéseit csak az MNB tv.-ben meghatározott eltérésekkel kell alkalmazni. Ennek megfelelően jelenleg az MNB egy speciális részvénytársaság, amelynek társasági jogi működése kapcsán szubszidiáriusan a Gt. előírásai alkalmazandók. Felmerült annak lehetősége, hogy a szabályozás teljes struktúrája akként változna meg, hogy az MNB bár továbbra is részvénytársaság marad, azonban a Gt. rendelkezései nem általánosan nyújtanának háttérszabályozást működésére, hanem csak az MNB tv. által kifejezetten meghatározott esetekben. Kérdéses az, hogy egy zárt szabályozási rendszert felvázoló új MNB tv. esetében az egyes részvénytársasági szervek tekintetében, illetve az MNB működése során felmerülő esetleges cégjogi vetülettel rendelkező esetekben (alapszabály megállapítása és módosítása, alaptőke emelés és leszállítás, mérleg és eredmény-kimutatás megállapítása) megfelelő szabályozást adhat-e egy olyan törvény, amelynek mögöttes szabályozása nem lesz. Ez megítélésem szerint oda vezethet, hogy az MNB ténylegesen nem speciális részvénytársaságként, hanem olyan sajátos, hibrid jogi személyként működik majd, amelynek működése során felmerülő jogkérdések tekintetében a Gt.-ben letisztult társasági jogi szabályokat, illetve a változó gazdasági környezetben a Gt.-hez kacsolódóan kialakított bírósági gyakorlatot nem lehet majd figyelembe venni. Nem tekinthető megoldásnak az, hogy az új törvény az MNB szervezetével és működésével kapcsolatos valamennyi jogi vetülettel bíró kérdéskört teljes körűen szabályozza, hiszen a Gt.-hez kapcsolódó, a jogalkalmazás által változó és bővülő joganyag háttérszabályozásként nem jelenik meg. Változatlan alkotmányossági aggályt jelent az is, hogy a törvény által olyan jogi személy kerül megalkotásra, amelynek formája részvénytársaság, ugyanakkor a részvénytársaságot szabályozó Gt. hatálya alá általánosan nem tartozik.
A jegybanktörvény módosítását illetően már ismertetett koncepció számos eleme az intézményi és személyi függetlenség tekintetében több szempontból is aggályos lehet:
- A koncepció csak egy elnökhelyettest nevesít, ami egyértelműen ellentétben áll az Alkotmány hatályos 30/A. § i) pontjával, amelyben a köztársasági elnök kinevezési hatásköre során az MNB "alelnökei"-ről rendelkezik. Ez tehát alkotmánymódosítást indukál.
- Amennyiben az MNB elnökhelyettesének és a monetáris tanács tagjain díjazását az MNB elnöke állapítja meg, úgy a személyes függetlenség elve sérülhet.
- Aggályosnak tekinthető a monetáris tanács tagjainak munkaviszonya, hiszen részletes szabályozást igényel az, hogy a munkáltatói jogok gyakorlója a monetáris tanács tagjait szakmai feladatuk ellátása tekintetében utasíthatja-e, és ha igen, akkor milyen feltételek mellett. Át kell gondolni azt is, hogy a munkaviszonyban álló monetáris tanácsi tagok az MNB szervezeti rendszerébe hogyan illeszkednének be, vagy attól teljesen függetlenül, egy formális munkaviszony keretében lennének egy testület tagjai.
- Tekintettel arra, hogy a monetáris tanács és az igazgatóság tekintetében a koncepció alapján személyi átfedések valósulhatnak meg, ezért elengedhetetlen a két testület feladat- és hatáskörének cizellált szabályozása annak érdekében, hogy mindkét testület működése és felelőssége egyértelmű legyen.
- A koncepció szerint az igazgatóság tagjai az elnök, az elnökhelyettes és a monetáris tanács további három tagja. Az igazgatóság feladata a monetáris tanács által meghozott határozatok végrehajtása és az MNB működésének irányítása lenne. Joggal merül fel az a kérdés, hogy az egyszerű szótöbbséggel határozatot hozni jogosult, feltehetően kilenctagú monetáris tanács számon tudja-e ebben a struktúrában kérni az igazgatóság feladatainak végrehajtását, hiszen a monetáris tanácsban az egyúttal igazgatósági tagsággal is bíró tisztségviselők többségbe kerülnek. Amennyiben a törvény erre a problémára megoldást nem kínál, úgy az MNB működésének kizárólagos letéteményese annak igazgatósága lesz, és a monetáris tanács csak jelképes szerepet tölt be.
- A könyvvizsgáló tekintetében az ÁSZ javaslattételi joga szinten nem teljesen egyértelműen kezelhető, hiszen ezáltal a tulajdonosi jogok gyakorlója az ellenőrzési kérdésekben fontos szerepet betöltő könyvvizsgáló megválasztásával és visszahívásával kapcsolatos hatáskörét olyan külső intézménnyel osztaná meg, amely a koncepció szerint egyúttal az MNB ellenőrzési funkcióját is - akár részben, akár teljesen - átvenné.
A Magyar Nemzeti Bank működése során kiemelendő a függetlenség és ellenőrzés, mint két fontos, egymást nem kizáró szempont megvalósítása. 1998-1999-ben a jegybank ellenőrzésének parlamenti erősítése fogalmazódott meg, elsősorban a transzparencia előtérbe helyezésével. Erre különösen a CWAG ügy adott okot. Ennek a célnak a megvalósítására három megoldás kínálkozott, így az, hogy független parlamenti bizottság vizsgálja az MNB működését, vagy hogy az Állami Számvevőszék ellenőrzési jogköre bővüljön e feladat tekintetében, illetve a jegybanktörvény nyújtotta keretek között a felügyelő bizottság működését erősítsék.
Az Országgyűlés a harmadik alternatíva mellett döntött, amelynek eredményeként az elmúlt két évben az MNB belső ellenőrzésének fokozott szakmai felügyeletét a felügyelő bizottság látja el, és testületi munkájának elősegítése érdekében külső szakértőt is bevont kiemelkedő fontosságú ellenőrzési feladatok megvalósításakor. A felügyelő bizottság és a külső szakértő, valamint az MNB választott könyvvizsgálója közötti együttműködés folyamatos munkakapcsolattá erősödött. Az ellenőrzés hatékonysága ilyen rövid idő alatt természetesen nem mérhető, de jogszerűsége egyértelműen megállapítható.
A jegybanktörvény módosítása kapcsán felvázolható jövőkép tekintetében a létező nyugat-európai ellenőrzési mintákat is figyelembe lehet venni. Egyes államokban független, külső auditorokat vesznek igénybe a jegybank mérlegének, könyveinek és eredményének vizsgálatára (pl. Ausztria, Hollandia, Finnország, Portugália, Nagy Britannia, Dánia, Franciaország), Más országokban - a magyar Állami Számvevőszékhez hasonló feladatkört betöltő -, a parlament irányában beszámolási kötelezettséggel tartozó pénzügyi-gazdasági ellenőrző szervezet végzi ezt a tevékenységet (pl. Írország, Spanyolország, Svédország). Szintén alkalmazott egyes nyugat-európai országokban a felügyelő bizottság létesítése és az ellenőrzés e bizottságon keresztül (is) történő megvalósítása (pl. Hollandia, Finnország). A felügyelő bizottsági modell alkalmazása Magyarországon történelmi tradíciókon nyugszik, hiszen az MNB 1924-ben történő megalapítása idején a. részvénytársasági formára esett a választás, amely kereskedelmi társaság esetében már akkor is a felügyelő bizottság gyakorolta az ellenőrzési feladatokkal kapcsolatos hatáskört. Másrészt az 1991. évi LX. törvény megalkotása során egyértelműen előtérbe került a demokratikus választások eredményeként működő parlament részéről a nemzet bankja feletti ellenőrzési jogok közvetlen gyakorlásának igénye. Ez eredményezte a felügyelő bizottság fenntartását, és azt, hogy annak elnökét és három tagját az Országgyűlés választja.
A koncepció lényegesen érinti az MNB működésének ellenőrzési rendszerét is. A koncepció felveti annak lehetőségét, hogy a jelenleg működő felügyelő bizottsági rendszer megszüntetésre kerüljön, és az Állami Számvevőszék vegye át teljes mértékben a jegybank ellenőrzési jogkörét, illetve felmerült annak a lehetősége is, hogy a felügyelőbizottság további fenntartása mellett, hatáskörének szűkítése mellett, az Állami Számvevőszék lásson el egyes ellenőrzési feladatokat. Ennek megfelelően két alternatíva áll jelenleg rendelkezésre.
A felügyelő bizottság további fenntartása mellett párhuzamosan az Állami Számvevőszék, mint az Országgyűlés pénzügyi-gazdasági ellenőrző szervének jogkörét bővíti a törvényhozó. Az Állami Számvevőszék évente ellenőrizte az MNB-nek az államháztartással kapcsolatos hitelkapcsolatait, továbbá az Országgyűlés utasítására bankjegy- és érmekibocsátásra vonatkozó adatait. A teljes pénzügyi, gazdasági ellenőrzésnek előfeltétele az Állami Számvevőszékről szóló 1989. évi XXXVIII. törvény módosítása, amelyhez szükséges az ÁSZ-nak az MNB-t érintő feladatkörének bővítése. Egy ilyen törvénymódosításhoz a jelenlévő országgyűlési képviselők 2/3-ának igen szavazata szükséges.
Másrészt felmerülhet a felügyelő bizottság megszüntetésének lehetősége is. Ez egyrészt egy jogtechnikai kérdés, hiszen az MNB tv. jelenleg deklaráltan egy speciális részvénytársasági formát határoz meg, így lehetséges a társasági jogban egyébként kuriózumnak számító felügyelő bizottság nélkül rt. is, vagy - mint már korábban utaltam a koncepciónak arra a visszásságára, amely a Gt. hatálya alá nem tartozó rt.-t kívánja bevezetni -, ezek után ez sem jelenthet a törvényalkotó számára jogdogmatikai szempontból problémát.
A legszembetűnőbb hátránya azonban a felügyelő bizottság megszüntetésének mégis az lenne, hogy az Országgyűlés ezzel saját kontrolljának lehetőségét adná fel. Ugyanakkor az MNB felügyelő bizottságának alapvető funkciója a demokratikusan megválasztott legfőbb törvényhozó testületnek történő beszámolási kötelezettségén nyugvó szakmai ellenőrzés a jegybank tevékenysége tekintetében, amelynek fenntartása - a monetáris politikára vonatkozó hatáskör megvonása mellett - nem áll ellentétben a jogharmonizációs követelményekkel. Az előzőekben ismertetett közösségi jogi szabályok a jegybank tekintetében annak függetlenségét az árstabilitás fenntartása és az ahhoz kapcsolódó monetáris politika tekintetében, illetve a KBER-hez való kapcsolata szempontjából írja elő. Az azonban, hogy ezeket a szakmai kérdéseket nem érintő területen a jegybank gazdálkodásának ellenőrzése milyen szervezeti formában valósul meg, a közösségi jog szempontjából közömbösnek tekinthető. A monetáris politikát jelenleg sem vizsgáló felügyelő bizottság megszüntetésére nem érv tehát a jegybank függetlenségének és a jogharmonizációs feladatokkal kapcsolatos elvárások teljesítésének hirdetése.
A felügyelőbizottság megszüntetése esetén az eddig a felügyelő bizottság szakmai irányítása alatt működő belső ellenőrzés ismét az MNB elnökének kizárólagos hatáskörébe kerülne, amely tovább súlyosbítaná azt a helyzetet, hogy az MNB igazgatósága, illetve annak irányítása alatt álló teljes szervezet kontroll nélkül végezné munkáját.
Ennek megfelelően inkább azt tartom megfontolandónak, hogy az MNB felügyelő bizottságának az Országgyűlés részére megvalósítandó kötelezettségei kerüljenek világosan és számonkérhetően törvényi szinten szabályozásra, természetesen a feladatok megvalósításához szükséges hatáskörrel és jogosítványokkal együtt, ezzel még inkább egyértelművé téve a felügyelő bizottság helyét és szerepét. A jogalkotók feladata tehát annak mérlegelése, hogy vagy megszünteti az MNB felügyelő bizottságának intézményét, vagy az elmúlt évtized tapasztalatainak hasznosításával annak működését egyértelműbben szabályozza. ■
Visszaugrás
